——基于五部地方性法規和規章的實證研究
摘要：《民法總則》第九十九條將農村集體經濟組織確立為特別法人, 對解決農村集體所有權主體缺失問題, 推進集體產權改革, 發展集體經濟, 完善農村社會治理具有重要意義。農村集體經濟組織法人的制度構造應吸收地方立法中的有益經驗, 宜定位為以經濟統合功能為主, 兼具社會、教育功能的綜合性農民組織;在制度構造上, 應根據屬地原則合理設置, 以土地集體所有的范圍來界定集體經濟組織范圍;成員資格的確定宜以戶籍為主, 允許符合條件的非本戶籍人員加入;內部治理結構上宜采用“意思機關—執行機關—監督機關”的議行分立模式, 管理人員的選任上應引入主管機關遴選制度;同時應建立成員權和財產權、收益分配等制度。
一、問題的提出
農村集體經濟組織是集體經濟的重要組織形式, 是農村“統分結合”中“統”層的重要形式。自家庭聯產承包經營制改革以來, 作為“分”層的家庭經營受到重視和支持, 而作為“統”層的農村集體經濟及其組織形式農村集體經濟組織未能有效發展。不可否認, 以戶為單位的家庭經營是我國農村生產經營的基本模式, 為我國農業的長期穩定發展奠定了堅實基礎。然而隨著全面深化改革的不斷推進, 小農細碎化耕種的弊端開始凸顯, 在某種程度上已經成為農民持續增收的制度障礙, 農業新型經營主體統一經營的必要性和急迫性日益顯現。黨的十八大以來, 集體統一經營重新成為一個重要的制度選項, 集體統一經營必然需以集體主體為依托。2015年中央一號文件《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》明確要求, “推進農村集體產權制度改革, 出臺穩步推進農村集體產權制度改革的意見, 抓緊研究起草農村集體經濟組織條例。”作為對農村實際和中央政策的回應, 《民法總則》第九十九條將“農村集體經濟組織”確定為特別法人, 這對解決農村集體所有權主體缺失問題, 推進集體產權改革, 發展集體經濟, 完善農村社會治理具有重要意義。但對于如何構造農村集體經濟組織法人則留待其他法律、行政法規予以完善。《民法總則》雖然賦予了農村集體經濟組織法人地位, 但農村集體經濟組織法人的設立、變更、終止有許多特殊之處, 還面臨如何明確其權利義務關系, 如何確定其成員資格, 如何健全其組織機構、完善其治理結構, 哪些財產可以處分, 責任如何承擔等一系列問題。[1]實踐的急迫性和法律上的制度闕如亟需學界予以回應, 為民法典編纂及特別法的制定提供智識支持。本文首先梳理并評述五部地方性法規、規章, 并在此基礎上嘗試對農村集體經濟組織法人進行制度構造。
二、農村集體經濟組織地方性法規、規章的梳理與解析
我國《憲法》以及《物權法》《土地管理法》《村民委員會組織法》等多部法律雖使用了“農村集體經濟組織”的表述, 但對于農村集體經濟組織的內涵、功能、組織機構等均未作規定。鑒于頂層設計不足, 部分省、市制定了專項規范農村集體經濟組織的地方性法規、規章, 包括浙江省人大常委會2007年修訂的《浙江省村經濟合作社組織條例》、廣東省政府2006年出臺的《農村集體經濟組織管理規定》、湖北省政府1996年出臺的《湖北省農村集體經濟組織管理辦法》、江蘇省揚州市2012年出臺的《揚州市村經濟合作社組織暫行辦法》和江蘇省泰州市2013年出臺的《泰州市村經濟合作社暫行管理辦法》。
1. 關于農村集體經濟組織的范圍界定
農村集體經濟組織的范圍界定是設立農村集體經濟組織不可回避的重要問題, 也是構造農村集體經濟組織法人的前提。這一問題具體包括農村集體經濟組織的定義、功能和地域范圍等。
(1) 農村集體經濟組織的定義。農村集體經濟組織的法律定義最主要的是要對農村集體經濟組織形態進行界定, 解決其是不是法人, 是何種類型法人的問題。在五部地方性法規、規章中, 廣東省沒有對農村集體經濟組織是否具有法人資格作出明確規定, 湖北省和浙江省規定農村集體經濟組織可以依法取得法人資格, 但是沒有進一步明確是何種類型的法人, 只是含糊籠統地定性為“社區性農村集體經濟組織”, 揚州市和泰州市規定農村集體經濟組織可以取得“農民專業合作社資格法人”, 但仍將其定性為“社區性農村集體經濟組織”。此外五部法規在組織名稱上也不統一, 浙江省、揚州市和泰州市使用“村經濟合作社”作為“農村集體經濟組織”的對應稱謂, 而湖北省和廣東省則延續了“農村集體經濟組織”的稱謂。從五部地方性法規、規章的定義性規范中可總結出農村集體經濟組織的四個特征:其一, 農村集體經濟組織設立基礎源于《憲法》第8條和《物權法》第124條規定的農村雙層經營體制;其二, 以土地等生產資料的集體所有為其物質基礎;其三, 農村集體經濟組織由原人民公社、生產大隊、生產隊演變而來;其四, 農村集體經濟組織是社區型組織, 即指成員資格源自于其社區成員的身份這一類組織。[2][3]不同于營利法人與非營利法人, 社區型組織對外從事經營活動并營利, 對內則追求社會成員的互助公益, 故有學者將其稱之為中間法人。[4]
(2) 農村集體經濟組織的功能。對于農村集體經濟組織功能的規定, 五部地方性法規、規章都用較大篇幅強調農村集體經濟組織的經濟統合功能, 主要包括資源開發與利用、資產經營與管理、財務管理與分配、土地發包分包等, 但對諸如社會、教育、政治等功能則規定得較少。其中浙江省規定“農村集體經濟組織應當提供社員生產經營和生活服務”;廣東省強調“農村集體經濟組織應為本組織成員提供服務”;《湖北省農村集體經濟組織管理辦法》第二十二條“農村集體經濟組織應組織生產經營工作和保護環境, 制止濫伐濫墾和亂采亂捕等”。揚州市和泰州市則規定農村集體經濟組織需承擔“合作指導與服務”等職能。上述規定在某種意義上是賦予農村集體經濟組織除經濟統合職能以外的其他職能, 如生活服務可能涉及農村集體經濟組織的社會功能 (如發展農村文化、醫療衛生、福利及救濟事業) ;生產服務、合作指導則可能涉及教育功能 (農業推廣、訓練, 農事指導和示范等) ;而“保護環境, 制止濫伐濫墾和亂采亂捕”則有政治職能的意味。這說明上述五省市農村集體經濟組織雖冠以經濟組織之名, 但其并不局限于經濟功能, 更類似于某一地域范圍內綜合性社區型農民組織。
(3) 農村集體經濟組織的地域范圍。我國農村集體經濟組織是以村社共同體為依托的地域性組織。但在五部地方性法規、規章中, 僅湖北省和廣東省對此有明確規定。《湖北省農村集體經濟組織管理辦法》第十條以土地集體所有的范圍來界定農村集體經濟組織的地域范圍, 土地由組集體所有的, 在組一級設立經濟合作社, 土地由村集體所有的, 在村一級設立經濟聯合社。《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第七條除根據集體土地所有權歸屬來設置農村集體經濟組織外, 還將集體資產產權歸屬作為設置的標準之一。此外, 湖北省還規定, 村范圍內的組一級經濟合作社可以聯合成立村級經濟聯合社, 鄉鎮范圍內的村級經濟聯合社可以聯合成立經濟聯合總社。顯然, 村級經濟聯合社、鄉級經濟聯合總社的成員不再是集體成員個體, 而是組一級的經濟合作社或村一級經濟聯合社。
2. 農村集體經濟組織的成員
成員資格的確定是農村集體經濟組織設立中的重點和難點, 關系到廣大農民的切身利益。五部地方性法規、規章的規定既有共性, 又有各自的特色。在成員資格確立方式上, 廣東省和湖北省僅規定依據戶籍身份等取得成員資格方式, 而浙江省、揚州市和泰州市還規定了非具有本集體戶籍身份的人員加入取得成員資格的方式。這表明, 在地方實踐中戶籍身份仍然是確定集體經濟組織成員資格的主要考量因素, 司法實踐中的“土地保障”標準在地方立法實踐中并未被采納。[5]《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第十五條特別強調:具有本集體戶口的人員并不當然屬于集體經濟組織成員, 還需履行法律法規和組織章程規定的義務或者遵守組織章程。通常情況, 戶籍遷出或者注銷即喪失本集體經濟組織成員資格, 但《浙江省村經濟合作社組織條例》第十八條和《揚州市村經濟合作社組織暫行辦法》第十七條還規定例外不喪失成員資格的情形。主要包括: (1) 解放軍、武警部隊的現役義務兵和符合國家有關規定的初級士官; (2) 全日制大、中專學校的在校學生; (3) 被判處徒刑的服刑人員。例外情形下的幾類人員戶口雖然遷出或者注銷, 但是一個共同特征是生活來源欠缺, 保留這幾類人員的成員資格體現農村集體經濟組織的集體保障功能。對于加入取得, 浙江省、揚州市和泰州市還規定了兩項條件: (1) 履行村經濟合作社章程規定義務; (2) 經本社成員大會或成員代表大會多數表決同意。對于成員不履行農村集體經濟組織章程規定的義務, 能否剝奪其成員資格, 上述五部地方性法規、規章均未作明確規定。
3. 關于農村集體經濟組織的內部治理機構
關于內部治理機構, 五部地方性法規、規章都規定集體經濟組織的內部治理機構分為權力機構 (意思機關) 、執行機構和監督機構, 所不同的是對各機構的名稱和職權劃分上有些許差異, 但是總體上執行機構和監督機構對權力機構負責, 而權力機構是由全體成員組成的成員大會構成, 權力機構對重大事項享有最終決定權, 執行機構負責執行權力機構的決議和組織的日常工作, 對外代表集體經濟組織。監督機構主要負責監督執行機構的工作, 主要任務是進行財務審計。執行機構和監督機構的組成人員均由成員大會以多數表決的方式選舉和罷免, 僅湖北省規定作為執行機構的管理委員會的主任和副主任在管理委員會成員中推選產生, 經鄉農村經濟經營管理機構批準, 報鄉人民政府備案。管理委員會成員上崗前必須接受縣級農村經濟經營管理部門培訓。
4. 關于農村集體經濟組織的財產
農村集體經濟組織的財產這一主題下最主要的是回答哪些財產可以處分, 哪些財產不可以處分, 即如何區分經營性資產和非經營性資產以及財產收益的分配等問題。在五部地方性法規、規章中, 浙江省、泰州市、揚州市僅對農村集體經濟組織的財務管理制度進行了規范, 廣東省和湖北省則沒有涉及到農村集體經濟組織的財產問題。需注意的是, 廣東省和浙江省出臺了《農村集體資產管理條例》, 對農村集體資產的管理和監督作出了系統性的規定, 但是其內容主要針對農村集體經濟組織的財務制度和監管制度, 并沒有涉及到資產的區分、經營管理以及集體收益在成員之間的具體分配問題。
三、我國農村集體經濟組織法人的制度構造
明確組織功能是構造農村集體經濟組織法人的前提和基礎, 而明確組織功能需要探尋立法者賦予“農村集體經濟組織”法人資格的目的和該組織體所肩負的歷史使命。農村集體經濟組織法人的具體構造則需要清晰界定組織范圍, 明確其內涵和外延, 特別是農村集體經濟組織與農村土地所有權主體是否具有同一性, 并回答農村集體經濟組織設立、成員資格確定和內部治理機制等諸多問題。本文對上述問題試做解答。
1. 農村集體經濟組織的功能定位
從歷史演進與現實狀況來看, 農村集體經濟組織肩負著四大使命:一是從分到統, 實現規模化經營, 破除家庭經營模式的碎片化, 即發揮集體經濟組織在“統”的層次的重要作用;二是增加農民的財產性收入, 實現農民增收渠道的多元化, 即通過集體經濟組織的協調, 真正實現農民增收, 農業增效;三是完善鄉村治理與鄉村建設, 即重視集體經濟組織在鄉村治理和鄉村建設中的組織作用和龍頭作用;四是發揮農村集體基本生活保障的功能, 通過集體經濟組織職能的充分發揮, 使農民實現由土地保障向組織保障的轉變。這就決定了農村集體經濟組織的功能定位具有復合性。實際上, 我國《憲法》第19條第4款和第21條第1款及《土地承包經營法》第8條已對農村集體經濟組織的職能有所規范, 并鼓勵、支持其舉辦教育、醫療等事業。但上述法律文件使用“鼓勵”、“支持”等倡導性語言, 主要是因為農村集體經濟組織本質上是私法人, 其職能的設定應充分尊重組織及其成員的意志;另外, 上述條文所稱的教育事業、醫療事業等主要系屬國家責任。雖然如此, 但至少表明法律層面是主持和鼓勵農村集體經濟組織實現功能上的復合性。更為重要的是, 農村集體經濟組織的復合性功能符合我國農村實際。我國農村社區主要還是“半熟人社會”, 農業生產由于受到自然等條件的約束, 農業生產在農戶“分”的同時進行適度的“統”也是必要的。通過集體, 個體有可能得到更好的存在和發展, 通過群體力量和集體行動來彌補個體力量的不足。[6]農村集體經濟組織在國家主辦的基礎上積極協調與參與農村社會建設是可行的也是必要的, 國家的資金投入只是基礎性要件。據此, 農村集體經濟組織不僅應具備經濟功能, 還應當具備其他功能。作為農村綜合性組織, 我國農村集體經濟組織的功能定位可借鑒我國臺灣地區農會經驗, 著重強化三大功能:一是經濟統合功能, 包括農業基礎設施建設, 農產品的統購統銷、加工制造等;二是社會功能, 包括農村文化、醫療衛生、福利及救濟事業;三是教育功能, 包括農業推廣、訓練, 農事指導和示范等。現有地方立法過分強調經濟功能, 而忽視其他功能, 統一立法時應當予以糾正, 以經濟統合功能為主, 兼具社會功能和教育功能。基于這一功能定位, 農村集體經濟組織應當被定性為公益性的綜合性組織。
2. 關于農村集體經濟組織的具體構造
(1) 關于農村集體經濟組織的定義。農村集體經濟組織是具有歷史沿革性的概念, 多部法律法規已使用“農村集體經濟組織”的表述, 建議未來立法中, 延續“農村集體經濟組織”的表述, 統一規范農村集體經濟組織的名稱。但“經濟組織”一詞不應被解讀為農村集體經濟組織只肩負經濟功能, 在人民公社時期, 由于經濟發展被擺在國家戰略的突出位置, 農村的生產大隊、生產隊實質上就是以農業生產為首要任務的經濟組織, 但這并不代表農村地區不需要除經濟發展外的其他事業發展。具有歷史繼承性“農村集體經濟組織”雖冠以經濟組織之名, 卻不宜被解讀為僅肩負經濟功能。保留“經濟組織”的表述一方面是由于歷史的延續性以及長久以來形成的習慣性稱謂, 另一方面則在于彰顯農村集體經濟組織的私法人屬性。
(2) 關于農村集體經濟組織的范圍界定。第一, 農村集體經濟組織應當堅持屬地原則。農村集體經濟組織是綜合性組織, 地方立法經驗中的屬地原則應予汲取, 農村集體經濟組織的設置應根據土地集體所有的范圍來設置, 土地依法屬于村民小組農民集體所有的, 在組一級可以設立農村集體經濟組織;土地依法屬于村農民集體所有的, 在村一級設立農村集體經濟組織。第二, 農村集體經濟組織應代行農村集體土地所有權。農村土地集體所有在法律上表述為勞動群眾集體所有, 但是何為集體所有, 則是一個極為不明確的概念, 導致農村土地所有權主體缺位, 利益缺失, 影響了土地使用權的順暢流轉。有鑒于此, 多數學者均肯定將農村集體經濟組織改造為集體土地所有權主體。集體經濟組織作為集體土地所有權主體享有所有權權能, 如集體耕地的發包權, 對承包地的調整、收回權, 自留地 (山) 、宅基地的分配權, 合理收取一定數額的耕地承包費和宅基地、自留地 (山) 使用權轉讓費等權利, 以真正落實集體經濟組織作為集體土地所有權主體所應當享有的私法權益。[7]但筆者認為, 農村集體經濟組織是特別法人, 屬于獨立的民事主體, 與農民集體并不能完全等同, 也與集體成員相區別, 組織主體所有不等于集體所有, 將集體土地所有權直接賦予農民集體經濟組織, 理論上難以證成, 邏輯上亦難以自洽, 未來可行的改革方案是參照《物權法》第45條規定, 規定法律明確規定屬于集體所有的財產, 屬于集體所有即勞動群眾集體所有。集體財產由農村集體經濟組織代表農民集體行使所有權。
(3) 關于農村集體經濟組織的成員。農村集體經濟組織成員資格的取得可以分為自動取得和加入取得兩種方式。對于自動取得, 其法理基礎主要源于成員權制度, [8]農村集體經濟組織是若干個體結合而成的群體組織, 組織成員通過互助共益來換取團體保障, 也即組織保障。因而, 對于集體范圍內具有特定身份的成員, 應基于其身份自動賦予其成員資格。而所謂特定身份主要以戶籍、地域為考量因素, 同時應當注意對于戶口遷出或者注銷但仍有依賴集體土地為其基本生活保障的, 應當保留其成員資格, 如軍隊現役軍人、在校大學生、服刑人員等。具體而言, 自動取得成員資格的情形包括: (1) 原生產隊、生產大隊成員及其子女; (2) 因婚姻關系、收養關系等合法入籍的成員; (3) 政策性移民落戶的成員。對于戶籍未遷出, 但實際已不再本集體居住、生活也不以農業生產為主要經濟來源的, 仍應保留其成員資格但可以由章程限制其成員權利。自動取得成員資格身份, 不需要出資, 但可以名義上應享有的集體資產份額出資, 便于對農村集體經濟組織進行股份化改造。對于加入取得, 加入取得條件可以由農村集體經濟組織章程自行規定, 應當肯定以出資方式加入的途徑, 同時非本戶籍人員的加入, 應當由全體成員大會以多數決形式決定。
(4) 關于農村集體經濟組織的內部治理機構。農村集體經濟組織的內部治理機構當采“意思機關—執行機關—監督機關”的權能分離、議行分立的模式, 組織的重大事項應由全體成員組成的意思機關以多數決決定, 執行機關負責執行意思機關的決議和開展日常工作, 監督機關負責監督執行機關的工作, 最主要的是資產的審計和監管。執行機關和監督機關均對意思機關負責, 其組成人員由意思機關以多數決方式選舉產生。執行機關和監督機關的負責人等核心人員的產生、激勵與監督是農村集體經濟組織成敗的關鍵。農村集體經濟組織的內部治理機構建立在權力制約機制基礎上, 如何確保這一機制的正常運行, 關鍵在于核心人員。只有真正選舉出一批有才有德的核心人員, 發揮核心人員的帶頭作用, 才能確保建立在權力制約機制基礎上的組織體能夠正常運轉。對此, 可行的方案是鼓勵通過聘任的方式廣納人才, 鼓勵農業院校畢業大學生返鄉, 并為大學生返鄉工作搭建良好的平臺, 將農村集體經濟組織核心人員的選任與大學生村官制度掛鉤。核心人員的產生可以先由主管機關通過公平公開的方式遴選, 再由集體經濟組織成員大會通過多數表決的形式選舉產生。
(5) 關于農村集體經濟組織的財產。在資產管理制度上, 農村集體經濟組織應當區分經營性資產和非經營性資產, 土地可以作為經營性資產, 但是集體土地所有權不得轉讓, 農村集體經濟組織可以將通過集體建設用地使用權出讓、入股等形式獲取財產性收入;“一事一議”收入, 政府用于特定事業的專項補助等必須專款專用, 建立專門會計賬簿, 不得用于經營性事業;應當準許農村集體經濟組織經主管機關核準后得以經營性資產單獨設立或與其他民事主體聯合設立經營機構, 經營機構可根據相關法律法規規定取得相應的主體資格。鑒于農村集體經濟組織的特殊性, 其設立的經營機構應以法人為宜, 經營機構以其全部財產對外承擔責任, 農村集體經濟組織以其認繳的出資額為限對經營機構承擔責任。非經營事業可以通過設立項目部的方式開展, 如農村建設項目部、農技推廣部等。其中資產經營公司是獨立的民事主體, 獨立承擔經營過程中的民事責任, 而各種項目部則是集體經濟組織的下屬機構。此種分立模式有利于將農村集體經濟組織的經營性資產和非經營性資產相分離, 有利于集體資產保值增值, 有利于農村集體經濟組織的健康發展。在財產收益分配制度上, 鑒于農村集體經濟組織的集體保障功能, 各項事業之盈余應首先分別提取法定公積金, 對于公益性事業之盈余, 原則上提存為該公益事業之公積金, 不應參與收益分配;對于經營性事業之盈余, 原則上資產經營公司應根據相關法律的規定提存一定比例的公積金, 公積金用于彌補農村集體經濟組織虧損、擴大生產等在提取公積金后剩余利潤應上繳農村集體經濟組織作為組織收益參與分配。剩余收益應按下列次序依次分配: (1) 提取一定比例的公益資金, 用于農村社會建設; (2) 提取一定比例農業技術推廣、農事培訓費用; (3) 管理人員的薪酬; (4) 根據成員在集體經濟組織的股份額等合理分配收益。
四、結語
《民法總則》第九十九條將農村集體經濟組織確立為特別法人具有重要的制度價值和現實價值。構造農村集體經濟組織法人, 最關鍵的是處理好農村集體經濟組織與其成員間的關系, 將農村集體經濟組織塑造成獨立其成員的民事主體。不同于農民專業合作社等其他民事主體, 成員身份的特殊性和功能的獨特性決定了農村集體經濟組織應被定性為綜合性社區型農民組織, 除承擔經濟統合職能外, 還應承擔社會和教育等職能。我國各地對農村集體經濟組織開展了立法探索, 未來應制定《農村集體經濟組織法》作為《民法總則》的特別法, 既要吸收地方立法的有益經驗也要進行充分的學理論證。在組織設置上應堅持屬地原則, 以土地集體所有的范圍為農村集體經濟組織的地域范圍;在名稱上宜延續農村集體經濟組織的稱謂;在成員制度上應以戶籍和生活來源作為成員資格的確立標準, 對于非具有本戶籍的人員能否取得成員資格, 立法應肯定加入取得的方式, 同時賦予農村集體經濟組織自行決定加入取得的條件;在內部管理上應采“意思機關—執行機關—監督機關”的治理結構以形成獨立的意思;在財產管理上應嚴格區分經營性資產和非經營性資產, 經營性資產由獨立的經營機構運行, 財產分配上應注重農村集體經濟組織主體保障功能, 通過提取公積金的形式在集體經濟組織和其成員之間合理分配集體收益。
中國鄉村發現網轉自：農村經濟 2018,02
(掃一掃，更多精彩內容！)
