鄉村振興戰略的總體要求是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！?。實施鄉村振興戰略需要頂層設計，需要堅持法治理念，需要協同土地制度改革。土地的多重屬性決定了土地制度在鄉村振興戰略實施這一系統工程中居于基礎性的關鍵地位，是鄉村振興制度性供給的主體部分，是鄉村振興的制度基礎，成為推進體制機制創新的主戰場。其中，集體建設用地制度全面輻射鄉村振興戰略實施，有待深入研究。
集體建設用地在鄉村振興中地位重要
集體建設用地是集體所有土地用于各種非農建設的土地，既包括進行公共設施和公共服務的建設用地，也包括服務農業、用于二三產業的建設用地，既有長期歷史中形成的存量建設用地，也有適應經濟社會發展、服務各類事業建設的新增建設用地。進入21世紀特別是黨的十八屆三中全會以來，集體建設用地的地位日益重要，制度改革也隨之進入快車道?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》從加快完善現代市場體系出發，明確提出建立城鄉統一的建設用地市場，允許集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價。2014年中央一號文件予以細化落實，強調對集體經營性建設用地入市予以引導和規范，突出了改革重點——加快建立集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。2015年中央一號文件進一步要求，建立健全市場交易規則和服務監管機制。2016年中央一號文件則提出建設用地總量和強度雙控特別是嚴格控制集體建設用地規模，并倡導將其用于發展休閑農業和鄉村旅游。2017年中央一號文件要求統籌協調推進“三塊地”改革。所有這些改革措施和試點為黨的十九大報告提出鄉村振興戰略作了重要鋪墊。2018年中央一號文件更是聚焦鄉村振興戰略實施，把深化農村土地制度改革作為強化鄉村振興制度性供給的主要抓手，提出一系列集體建設用地制度改革的任務和目標，為未來立法指明了方向。
集體經營性建設用地自由平等入市，興業富農
鄉村振興戰略是對新時代我國社會主要矛盾轉變的積極回應。城鄉發展不平衡是最大的發展不平衡，集體經營性建設用地自由平等入市是城市鄉村協調發展的必然要求，這源于土地制度的二元結構。與國有建設用地相比，集體經營性建設用地在權能上殘缺不全、在客體范圍上有限存量、在入市方式上單一不暢，嚴重制約農村的發展，客觀上使得集體土地征收泛化，造成一系列社會問題。允許集體經營性建設用地自由平等入市是建設城鄉一體化土地市場、助推城鄉融合發展的必由之路。自由入市意味著由集體依法自主決定是否入市、何時入市以及如何入市；平等意味著集體經營性建設用地除了所有權主體不同于國有建設用地外沒有任何不同，也不因所有權主體的不同而在其他方面受到差別對待。
鄉村發展不充分是最大的發展不充分，集體經營性建設用地自由平等入市是農村經濟持續發展的必然要求。農業本身的生產以及大農業、休閑觀光農業和生態農業等也有對集體建設用地的強烈需求。農業的比較效益低下和產業化發展的現實需求、經濟的發展大勢都要求因地制宜地發展二三產業，與農業融合發展，保障土地供應。農村對接產業配套、承接產業轉移以及大力發展農村新產業新業態，亟須必要的土地供應做支撐和激勵。所有這些都對集體經營性建設用地自由平等入市提出迫切要求，存量建設用地要入市盤活，增量建設用地也應放開入市。
“小康不小康，關鍵看老鄉”。全面建成小康社會的關鍵在于農民，實施鄉村振興戰略的中心也在農民，讓農民獲得更多土地財產權益是其中的根本。農民分享土地增值收益的途徑主要有土地征收和集體經營性建設用地入市。土地征收制度將隨著改革的推進而在適用范圍上大幅縮小，限定在公共利益領域，同時在補償上具有一次性特點；集體經營性建設用地入市與土地征收則恰恰相反，因而對農民共享發展成果、分享土地增值收益更有價值。
將集體公益性建設用地納入法治軌道，保障安農
集體公益性建設用地主要是指基于公共利益目的、用途指向公共事業建設用地，既有用途的非排他性、惠及對象的廣泛性、涵蓋行業的多樣性等特點，又有地域的特定性、惠及對象群體的限定性。根據《土地管理法》第4條、第65條及《物權法》第135條的規定，集體公益性建設用地主要有公共設施用地、公共建筑用地、交通水利設施用地。集體的公益性建設用地與經營性建設用地在助推鄉村振興戰略實施上既有分工又有配合。作為以土地為紐帶、農民生產生活所形成的共同體，村社的維系和正常運作必然離不開集體公益性建設用地。在其上建造交通水利設施有利于提高生產效率、推進農業現代化，有利于保障和增加農民收入；在其上修建文化教育、醫療保健和養老托幼等機構，對于滿足村民物質文化需求和提供全面保障意義重大。
從實際情況來看，交通水利設施及其用地的規劃性不強，公共服務設施明顯不足，同時各類公益性建設用地又存在利用效率低下甚至閑置被廢棄或再利用不規范等問題，不僅不能適應鄉村振興的需要，甚至對基本的農業生產、農民生活和農村維系運作保障都難以實現。集體公益性建設用地對鄉村振興的基礎性保障作用與政策法律制度供給不足和現實狀況的低效、無序，形成明顯落差，亟待改變。首先要高度重視集體公益性建設用地及其制度建設；其次要加強科學規劃，統籌村莊規劃、土地利用規劃和鄉村振興規劃；最后要明晰具體規則，及時確權，把權利變動納入法治軌道，節約集約利用土地，暢通各類型建設用地之間的轉用渠道。
集體建設用地制度科學立法助推治理現代化
綜觀我國現行法律，集體建設用地制度存在一些問題，并隨著經濟社會的快速發展而日趨突出，不僅影響土地的節約集約利用，還影響農民財產權益的增加，更影響“三農”問題的解決、鄉村的全面振興和城鄉的融合發展，亟待落實各項改革政策，總結實踐試點經驗，進行科學立法、體系立法，為集體建設用地治理體系現代化立梁架柱。具體而言，在立法理念上堅持以人民為中心，貫徹新發展理念，堅持市場原則和法治精神。在立法架構上公法和私法分工配合，各司其責。當下的民法典物權編編纂、《土地管理法》修訂首當其沖，應統籌“三塊地”改革，各自準確定位，協調各部門法，做到體系融貫。在立法重點上對集體經營性建設用地入市的自由和平等予以明確、切實保障，及時規范集體公益性建設用地以納入法治軌道，建立健全土地確權登記、土地利用規劃、土地用途管制等配套制度。
（作者系廣東外語外貿大學土地法制研究院教授）
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學網-中國社會科學報 2018年05月30日
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