鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要頂層設(shè)計(jì)，需要堅(jiān)持法治理念，需要協(xié)同土地制度改革。土地的多重屬性決定了土地制度在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施這一系統(tǒng)工程中居于基礎(chǔ)性的關(guān)鍵地位，是鄉(xiāng)村振興制度性供給的主體部分，是鄉(xiāng)村振興的制度基礎(chǔ)，成為推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新的主戰(zhàn)場(chǎng)。其中，集體建設(shè)用地制度全面輻射鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，有待深入研究。
集體建設(shè)用地在鄉(xiāng)村振興中地位重要
集體建設(shè)用地是集體所有土地用于各種非農(nóng)建設(shè)的土地，既包括進(jìn)行公共設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)用地，也包括服務(wù)農(nóng)業(yè)、用于二三產(chǎn)業(yè)的建設(shè)用地，既有長(zhǎng)期歷史中形成的存量建設(shè)用地，也有適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、服務(wù)各類事業(yè)建設(shè)的新增建設(shè)用地。進(jìn)入21世紀(jì)特別是黨的十八屆三中全會(huì)以來，集體建設(shè)用地的地位日益重要，制度改革也隨之進(jìn)入快車道。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》從加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系出發(fā)，明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。2014年中央一號(hào)文件予以細(xì)化落實(shí)，強(qiáng)調(diào)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市予以引導(dǎo)和規(guī)范，突出了改革重點(diǎn)——加快建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。2015年中央一號(hào)文件進(jìn)一步要求，建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管機(jī)制。2016年中央一號(hào)文件則提出建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控特別是嚴(yán)格控制集體建設(shè)用地規(guī)模，并倡導(dǎo)將其用于發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。2017年中央一號(hào)文件要求統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)“三塊地”改革。所有這些改革措施和試點(diǎn)為黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作了重要鋪墊。2018年中央一號(hào)文件更是聚焦鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，把深化農(nóng)村土地制度改革作為強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給的主要抓手，提出一系列集體建設(shè)用地制度改革的任務(wù)和目標(biāo)，為未來立法指明了方向。
集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地自由平等入市，興業(yè)富農(nóng)
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是對(duì)新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變的積極回應(yīng)。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是最大的發(fā)展不平衡，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地自由平等入市是城市鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求，這源于土地制度的二元結(jié)構(gòu)。與國(guó)有建設(shè)用地相比，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在權(quán)能上殘缺不全、在客體范圍上有限存量、在入市方式上單一不暢，嚴(yán)重制約農(nóng)村的發(fā)展，客觀上使得集體土地征收泛化，造成一系列社會(huì)問題。允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地自由平等入市是建設(shè)城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)、助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必由之路。自由入市意味著由集體依法自主決定是否入市、何時(shí)入市以及如何入市；平等意味著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地除了所有權(quán)主體不同于國(guó)有建設(shè)用地外沒有任何不同，也不因所有權(quán)主體的不同而在其他方面受到差別對(duì)待。
鄉(xiāng)村發(fā)展不充分是最大的發(fā)展不充分，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地自由平等入市是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的必然要求。農(nóng)業(yè)本身的生產(chǎn)以及大農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)等也有對(duì)集體建設(shè)用地的強(qiáng)烈需求。農(nóng)業(yè)的比較效益低下和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大勢(shì)都要求因地制宜地發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，與農(nóng)業(yè)融合發(fā)展，保障土地供應(yīng)。農(nóng)村對(duì)接產(chǎn)業(yè)配套、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及大力發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，亟須必要的土地供應(yīng)做支撐和激勵(lì)。所有這些都對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地自由平等入市提出迫切要求，存量建設(shè)用地要入市盤活，增量建設(shè)用地也應(yīng)放開入市。
“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵在于農(nóng)民，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的中心也在農(nóng)民，讓農(nóng)民獲得更多土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益是其中的根本。農(nóng)民分享土地增值收益的途徑主要有土地征收和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。土地征收制度將隨著改革的推進(jìn)而在適用范圍上大幅縮小，限定在公共利益領(lǐng)域，同時(shí)在補(bǔ)償上具有一次性特點(diǎn)；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與土地征收則恰恰相反，因而對(duì)農(nóng)民共享發(fā)展成果、分享土地增值收益更有價(jià)值。
將集體公益性建設(shè)用地納入法治軌道，保障安農(nóng)
集體公益性建設(shè)用地主要是指基于公共利益目的、用途指向公共事業(yè)建設(shè)用地，既有用途的非排他性、惠及對(duì)象的廣泛性、涵蓋行業(yè)的多樣性等特點(diǎn)，又有地域的特定性、惠及對(duì)象群體的限定性。根據(jù)《土地管理法》第4條、第65條及《物權(quán)法》第135條的規(guī)定，集體公益性建設(shè)用地主要有公共設(shè)施用地、公共建筑用地、交通水利設(shè)施用地。集體的公益性建設(shè)用地與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施上既有分工又有配合。作為以土地為紐帶、農(nóng)民生產(chǎn)生活所形成的共同體，村社的維系和正常運(yùn)作必然離不開集體公益性建設(shè)用地。在其上建造交通水利設(shè)施有利于提高生產(chǎn)效率、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，有利于保障和增加農(nóng)民收入；在其上修建文化教育、醫(yī)療保健和養(yǎng)老托幼等機(jī)構(gòu)，對(duì)于滿足村民物質(zhì)文化需求和提供全面保障意義重大。
從實(shí)際情況來看，交通水利設(shè)施及其用地的規(guī)劃性不強(qiáng)，公共服務(wù)設(shè)施明顯不足，同時(shí)各類公益性建設(shè)用地又存在利用效率低下甚至閑置被廢棄或再利用不規(guī)范等問題，不僅不能適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的需要，甚至對(duì)基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和農(nóng)村維系運(yùn)作保障都難以實(shí)現(xiàn)。集體公益性建設(shè)用地對(duì)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性保障作用與政策法律制度供給不足和現(xiàn)實(shí)狀況的低效、無序，形成明顯落差，亟待改變。首先要高度重視集體公益性建設(shè)用地及其制度建設(shè)；其次要加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌村莊規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興規(guī)劃；最后要明晰具體規(guī)則，及時(shí)確權(quán)，把權(quán)利變動(dòng)納入法治軌道，節(jié)約集約利用土地，暢通各類型建設(shè)用地之間的轉(zhuǎn)用渠道。
集體建設(shè)用地制度科學(xué)立法助推治理現(xiàn)代化
綜觀我國(guó)現(xiàn)行法律，集體建設(shè)用地制度存在一些問題，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展而日趨突出，不僅影響土地的節(jié)約集約利用，還影響農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的增加，更影響“三農(nóng)”問題的解決、鄉(xiāng)村的全面振興和城鄉(xiāng)的融合發(fā)展，亟待落實(shí)各項(xiàng)改革政策，總結(jié)實(shí)踐試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行科學(xué)立法、體系立法，為集體建設(shè)用地治理體系現(xiàn)代化立梁架柱。具體而言，在立法理念上堅(jiān)持以人民為中心，貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持市場(chǎng)原則和法治精神。在立法架構(gòu)上公法和私法分工配合，各司其責(zé)。當(dāng)下的民法典物權(quán)編編纂、《土地管理法》修訂首當(dāng)其沖，應(yīng)統(tǒng)籌“三塊地”改革，各自準(zhǔn)確定位，協(xié)調(diào)各部門法，做到體系融貫。在立法重點(diǎn)上對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的自由和平等予以明確、切實(shí)保障，及時(shí)規(guī)范集體公益性建設(shè)用地以納入法治軌道，建立健全土地確權(quán)登記、土地利用規(guī)劃、土地用途管制等配套制度。
（作者系廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院教授）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)-中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào) 2018年05月30日
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