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2025年1月10日 星期五

楊慶媛等:農(nóng)村閑置低效宅基地再利用的關(guān)鍵問題及途徑思考

[ 作者:楊慶媛?蘇康傳?劉燕?印文?  文章來源:中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)  點擊數(shù):1711 更新時間:2018-06-13 錄入:吳玲香 ]

一、農(nóng)村閑置低效宅基地再利用的關(guān)鍵問題

閑置低效農(nóng)村宅基地是農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,是農(nóng)村土地利用與覆被變化的重要體現(xiàn),閑置低效宅基地再利用是協(xié)調(diào)農(nóng)村地域系統(tǒng)人地關(guān)系的重要途徑。閑置低效農(nóng)村宅基地再利用的探索應(yīng)在理念上認清宅基地的功能演變規(guī)律;在現(xiàn)實中理清閑置低效宅基地的數(shù)量及空間分布特征;在思路上準確把控閑置低效宅基地的再開發(fā)方向。

1.農(nóng)村宅基地的功能演變認識

隨著工業(yè)化、城市化的快速推進和農(nóng)村社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的不斷深入,農(nóng)戶生計模式、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)村勞動力狀況等發(fā)生深刻變化,農(nóng)村宅基地的功能也發(fā)生了新的轉(zhuǎn)換。如庭院經(jīng)濟退出,房前屋后自留地撂荒,宅基地的生產(chǎn)性功能減弱;畜禽養(yǎng)殖方式發(fā)生變化,與農(nóng)房相伴的畜禽圈舍退化為生產(chǎn)工具的堆棚大多被廢棄,宅基地的生產(chǎn)輔助性功能減弱;家庭勞動力徹底退出農(nóng)村農(nóng)業(yè)進入城鎮(zhèn)就業(yè),人去樓空,最終導(dǎo)致宅基地徹底閑置和廢棄。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施,各類資源要素向鄉(xiāng)村集聚,農(nóng)村宅基地的功能及利用方式將再次發(fā)生轉(zhuǎn)變,由居住為主的功能轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼?商服經(jīng)營(民宿、農(nóng)家樂、民間工藝小作坊等)的復(fù)合功能。

2.閑置低效農(nóng)村宅基地的精準識別

閑置和低效利用宅基地識別包括類型識別、數(shù)量識別、空間識別以及價值識別四個方面。

(1)閑置和低效利用農(nóng)村宅基地的類型識別。主要是指根據(jù)宅基地的利用頻率和利用效率,識別閑置和低效的具體類型。如閑置可根據(jù)利用頻率細分為季節(jié)性閑置、長期閑置及廢棄不用三種類型。低效利用則是指功能和價值未得到充分發(fā)揮,如已外遷農(nóng)戶將宅基地租借給其他農(nóng)戶堆放糧食及農(nóng)機具或養(yǎng)殖畜禽,經(jīng)濟產(chǎn)出效益低效,可判斷為低效利用宅基地。

(2)閑置和低效利用農(nóng)村宅基地的數(shù)量識別。根據(jù)原國土資源部數(shù)據(jù),我國農(nóng)村建設(shè)用地面積為19.12萬 km2,集中農(nóng)村宅基地面積為13萬km2,約占農(nóng)村建設(shè)用地總量的70%。另外由于2.8億農(nóng)民進城打工,加上近1億人近年來變成城鎮(zhèn)居民,即約近4億農(nóng)村人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市就業(yè)、居住,導(dǎo)致約4萬km2宅基地處于閑置和低效利用狀態(tài),其中約有2萬km2處于閑置狀態(tài)(鄭鳳田,2018),占農(nóng)村宅基地總量的15.38%。另有研究表明,目前我國農(nóng)村宅基地中有10%~15%處于閑置狀態(tài)(胡銀根,2013)。上述數(shù)據(jù)僅是根據(jù)人口轉(zhuǎn)移等情況作出的總體估計。我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平區(qū)域差異顯著,農(nóng)村閑置宅基地情況也千差萬別,欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村宅基地閑置比例更高。

(3)閑置和低效利用農(nóng)村宅基地的空間關(guān)系識別。主要是識別三種類型的空間關(guān)系:一是在較大區(qū)域范圍中的空間位置,特別是與重要生態(tài)功能區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等的空間關(guān)系;二是與其他宅基地等集體建設(shè)用地的空間關(guān)系,如是零星分布還是集中分布;三是與農(nóng)用地的空間關(guān)系,如周圍是耕地還是林地或者其他農(nóng)用地??臻g識別的目的是為了更好的判斷將來高效利用的方向。

(4)閑置和低效利用宅基地的再利用價值估算。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入增長中潛力最大的部分,盤活閑置低效利用農(nóng)村宅基地的根本出發(fā)點是確保農(nóng)民取得財產(chǎn)性權(quán)利,增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入,因此,閑置低效宅基地再利用的價值潛力評估是未來再利用利益分配的基礎(chǔ)。目前,該類宅基地的價值評估方法大致有兩種,一是經(jīng)驗評估法,即根據(jù)已經(jīng)實現(xiàn)財產(chǎn)價值的樣點經(jīng)驗評估閑置宅基地退出能夠?qū)崿F(xiàn)的財產(chǎn)價值潛力。如浙江義烏市從農(nóng)村宅基地“取得置換、抵押擔(dān)保、產(chǎn)權(quán)明晰、入市轉(zhuǎn)讓、有償使用、自愿退出及民主管理”7個方面創(chuàng)新制度,賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。義烏市現(xiàn)已有3160戶農(nóng)戶累計退出農(nóng)村宅基地,據(jù)統(tǒng)計,24家金融機構(gòu)累計發(fā)放農(nóng)民住房抵押貸款金額32.23億元。二是市場交易法,即通過土地指標(biāo)交易價格評估閑置、低效宅基地再利用潛力價格。在欠發(fā)達地區(qū),鄉(xiāng)村振興需要與新型城鎮(zhèn)化協(xié)同推進,農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)交易是盤活閑置低效利用宅基地的途徑之一。以重慶市農(nóng)村集體建設(shè)用地財產(chǎn)價值潛力測算為例:為充分保障農(nóng)村人口的居住需求,即使人均標(biāo)準均采用鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準的上限值,即140m2/人,在保障現(xiàn)有農(nóng)村人口居住用地最大需求的基礎(chǔ)上,全市仍然有10.73萬 hm2集體建設(shè)用地可用于市場交易,折合當(dāng)前市場價約3058.74億元。

3.閑置低效農(nóng)村宅基地再利用的方向判斷

判斷閑置低效宅基地再利用方向必須基于該類宅基地所處區(qū)域條件、區(qū)域發(fā)展定位以及宅基地本身的個體特征,具體判斷思路如下:(1)按照閑置低效的類型判斷再利用方向。對于閑置農(nóng)村宅基地,根據(jù)村域空間規(guī)劃所確定的宅基地數(shù)量規(guī)模及空間分布安排選擇保留還是拆除,即區(qū)分出就地再利用和異地置換再利用的宅基地;對于低效利用農(nóng)村宅基地則根據(jù)農(nóng)戶意愿結(jié)合空間規(guī)劃確定其功能擴展方向。(2)按照鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求判斷再利用方向。具體而言,就是引進二三產(chǎn)業(yè),在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多樣化中激活與擴展宅基地功能,實現(xiàn)閑置低效農(nóng)村宅基地就地再利用。

二、閑置低效農(nóng)村宅基地再利用的制約因素

1.農(nóng)村宅基地管理制度有待改革和完善

(1)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)范圍限定過小,與市場需求不相適應(yīng)。目前,雖然允許宅基地按照自愿、有償原則以轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn),但流轉(zhuǎn)范圍限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部,與企業(yè)、新型經(jīng)營主體等市場主體之間的需求不相適應(yīng),導(dǎo)致農(nóng)村宅基地?zé)o法顯化其資產(chǎn)屬性和財產(chǎn)價值。

(2)農(nóng)村宅基地制度改革仍處于試點及探索中,宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能還不夠明晰。2007年頒布的《物權(quán)法》雖然賦予宅基地用益物權(quán),但只規(guī)定了占有、使用權(quán),未明確收益權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)用權(quán),且規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押。該規(guī)定雖然保護了農(nóng)民宅基地的福利屬性和基本保障功能,但同時也否定了宅基地的財產(chǎn)權(quán)利,無法順利實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)性收益,特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部,出現(xiàn)“同地不同價”,容易滋生社會矛盾。

(3)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防控機制尚未建立。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民安身立命之所,宅基地制度改革不可避免地帶來社會風(fēng)險,如何讓改革的風(fēng)險最小化、紅利最大化,是改革成功的關(guān)鍵。如果放開宅基地使用權(quán)市場交易,需要防范宅基地抵押、耕地流失、農(nóng)民權(quán)益受損等風(fēng)險。

2.農(nóng)村宅基地價值評估體系、評估機制不完善

科學(xué)合理地評估宅基地價值既是宅基地流轉(zhuǎn)交易、抵押貸款的前提和基礎(chǔ),也是確認農(nóng)民土地財產(chǎn)性收益的重要依據(jù)和參考。目前城鎮(zhèn)地價體系、城鎮(zhèn)土地估價體系均較為完善,而在宅基地價值的評估方面,無論是評估體系、評估方法還是評估機構(gòu)都處于缺失狀態(tài)。

3.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)及租賃市場尚未建立

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出改革完善農(nóng)村宅基地制度,賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利,保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),并要求通過建立交易市場,推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的公開、公正、規(guī)范運行。但對于農(nóng)村宅基地能否進入市場流轉(zhuǎn)、交易仍處于探索之中。目前農(nóng)村宅基地交易主要有以政府主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)和民間的隱形流轉(zhuǎn)兩種模式,存在著信息不對稱、流轉(zhuǎn)不規(guī)范、宅基地價值評估體系缺失等問題。

三、閑置低效農(nóng)村宅基地再利用的途徑

1.全面摸清閑置和低效利用農(nóng)村宅基地的底數(shù)

(1)全面調(diào)查和評價農(nóng)村宅基地利用情況。建議在即將開展的第三次全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查中,細化宅基地利用情況調(diào)查內(nèi)容,建立宅基地閑置和低效利用的判別標(biāo)準,開展農(nóng)村宅基地利用情況的專項調(diào)查,識別和評價宅基地閑置數(shù)量和空間分布以及低效利用的類型及程度。

(2)加大土地調(diào)查科技投入,創(chuàng)新閑置和低效利用農(nóng)村宅基地調(diào)查方法。建議在以農(nóng)戶用電量或夜間燈光遙感影像等大數(shù)據(jù)手段普查農(nóng)村宅基地閑置低效利用情況的基礎(chǔ)上,再進行實地驗證,精準識別出農(nóng)村宅基地的閑置低效利用數(shù)量及類型,為科學(xué)判斷其再利用方向提供依據(jù)。

2.分類開展農(nóng)村宅基地高效利用

(1)對于能夠改造利用的閑置農(nóng)村宅基地,就地再利用主要有包括三種模式:一是采用業(yè)主與戶主聯(lián)合開發(fā)模式,以業(yè)主與農(nóng)戶所簽訂的股份協(xié)議作為分紅依據(jù),待民宿、農(nóng)家樂等盈利后進行分紅;二是農(nóng)戶直接將宅基地租賃給業(yè)主,簽訂租賃合同,由業(yè)主經(jīng)營民宿、農(nóng)家樂等,農(nóng)戶主要獲得租金收益;三是空閑宅基地改造后發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)。政府或集體經(jīng)濟組織將農(nóng)戶空閑宅基地有償收回或租賃用于興辦農(nóng)村公共文化活動場所,老年活動中心,養(yǎng)老敬老中心等實現(xiàn)再利用。

(2)對于無法改造利用的農(nóng)村宅基地,采取復(fù)墾交易的方式。通過土地整治復(fù)墾后騰退出建設(shè)用地指標(biāo)或作為生態(tài)地票或作為傳統(tǒng)地票出售。傳統(tǒng)地票優(yōu)先供給本區(qū)域的新型經(jīng)營主體,用于農(nóng)產(chǎn)品加工及鄉(xiāng)村旅游配套設(shè)施建設(shè)。

3.建立并完善農(nóng)村宅基地財產(chǎn)價值評估體系

(1)功能評價與用途評價相結(jié)合。農(nóng)村建設(shè)用地價值受到區(qū)位、功能與用途等諸多因素的影響,區(qū)位相同但功能和用途不同的宅基地,其價值也不同,如在同一區(qū)域宅基地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)倉儲和用于發(fā)展農(nóng)家樂、民宿等商業(yè)服務(wù)其價值相差較大。因此,在評估宅基價值時應(yīng)根據(jù)未來發(fā)展方向,確定其功能和用途再對其進行估價。

(2)宅基地資產(chǎn)價值評估與非資產(chǎn)價值評估相結(jié)合。參照《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》和《農(nóng)用地估價規(guī)程》,運用市場比較法、收益還原法、剩余法、成本逼近法等估價方法進行宅基地地價評估。在構(gòu)建宅基地估價體系過程中,需要把握宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵,夯實地類劃分與實地調(diào)查基礎(chǔ),參照現(xiàn)狀調(diào)查、土地分等與相關(guān)地價制定規(guī)程,抓住區(qū)劃、樣點、方法、修正四個要點。與此同時,隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進,宅基地的非資產(chǎn)價值日益顯現(xiàn),這些價值依附于宅基地之上,但又游離于宅基地的市場價值之外。因此,在宅基地價值評估時除評估其資產(chǎn)價值之外,還應(yīng)注重其非資產(chǎn)價值的評估并納入宅基地估價體系中,否則會導(dǎo)致宅基地價值被低估。

4.促進農(nóng)村宅基地高效利用的政策保障

(1)改革農(nóng)村宅基地福利分配制度。通過進一步完善農(nóng)村社保制度,將農(nóng)村宅基地福利分配制度轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性農(nóng)民居住保障制度。適應(yīng)農(nóng)用地利用方式轉(zhuǎn)變和農(nóng)村宅基地功能轉(zhuǎn)型,以及農(nóng)民與土地關(guān)系的變遷,逐步改進宅基地福利分配制度,從根本上防止多占、超占宅基地;同時,在建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上,進一步完善農(nóng)村社會保障制度,最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系。

(2)建立農(nóng)村宅基地自愿有償退出機制。鼓勵農(nóng)民自愿有償退出宅基地,建立農(nóng)宅交易市場,統(tǒng)籌配置與利用騰退宅基地。在完善農(nóng)村建設(shè)用地基準地價和建立宅基地價值評估體系的基礎(chǔ)上,引入宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場機制,建立騰退宅基地的統(tǒng)籌利用制度。復(fù)墾后的宅基地可用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),騰退出的宅基地可以用于建設(shè)農(nóng)民集中居住房屋、農(nóng)村集體經(jīng)營性或是公益性建設(shè)用地,也可用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目、土地指標(biāo)交易等,其交易價格可參考當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)用地指標(biāo)交易均價。

(作者單位:西南大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院、西南大學(xué)綠色低碳發(fā)展研究所)


中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國土地科學(xué)(微信公眾號原創(chuàng))2018-06-13


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