一、農村閑置低效宅基地再利用的關鍵問題
閑置低效農村宅基地是農村社會經濟發展到一定階段的產物，是農村土地利用與覆被變化的重要體現，閑置低效宅基地再利用是協調農村地域系統人地關系的重要途徑。閑置低效農村宅基地再利用的探索應在理念上認清宅基地的功能演變規律；在現實中理清閑置低效宅基地的數量及空間分布特征；在思路上準確把控閑置低效宅基地的再開發方向。
1．農村宅基地的功能演變認識
隨著工業化、城市化的快速推進和農村社會經濟轉型發展的不斷深入，農戶生計模式、農業生產方式、農村勞動力狀況等發生深刻變化，農村宅基地的功能也發生了新的轉換。如庭院經濟退出，房前屋后自留地撂荒，宅基地的生產性功能減弱；畜禽養殖方式發生變化，與農房相伴的畜禽圈舍退化為生產工具的堆棚大多被廢棄，宅基地的生產輔助性功能減弱；家庭勞動力徹底退出農村農業進入城鎮就業，人去樓空，最終導致宅基地徹底閑置和廢棄。隨著鄉村振興戰略實施，各類資源要素向鄉村集聚，農村宅基地的功能及利用方式將再次發生轉變，由居住為主的功能轉變為居住-商服經營（民宿、農家樂、民間工藝小作坊等）的復合功能。
2.閑置低效農村宅基地的精準識別
閑置和低效利用宅基地識別包括類型識別、數量識別、空間識別以及價值識別四個方面。
（1）閑置和低效利用農村宅基地的類型識別。主要是指根據宅基地的利用頻率和利用效率，識別閑置和低效的具體類型。如閑置可根據利用頻率細分為季節性閑置、長期閑置及廢棄不用三種類型。低效利用則是指功能和價值未得到充分發揮，如已外遷農戶將宅基地租借給其他農戶堆放糧食及農機具或養殖畜禽，經濟產出效益低效，可判斷為低效利用宅基地。
（2）閑置和低效利用農村宅基地的數量識別。根據原國土資源部數據，我國農村建設用地面積為19.12萬 km2，集中農村宅基地面積為13萬km2，約占農村建設用地總量的70%。另外由于2.8億農民進城打工，加上近1億人近年來變成城鎮居民，即約近4億農村人口從農村轉向城市就業、居住，導致約4萬km2宅基地處于閑置和低效利用狀態，其中約有2萬km2處于閑置狀態（鄭鳳田，2018），占農村宅基地總量的15.38%。另有研究表明，目前我國農村宅基地中有10%~15%處于閑置狀態（胡銀根，2013）。上述數據僅是根據人口轉移等情況作出的總體估計。我國經濟社會發展水平區域差異顯著，農村閑置宅基地情況也千差萬別，欠發達地區農村宅基地閑置比例更高。
（3）閑置和低效利用農村宅基地的空間關系識別。主要是識別三種類型的空間關系：一是在較大區域范圍中的空間位置，特別是與重要生態功能區、風景名勝區等的空間關系；二是與其他宅基地等集體建設用地的空間關系，如是零星分布還是集中分布；三是與農用地的空間關系，如周圍是耕地還是林地或者其他農用地。空間識別的目的是為了更好的判斷將來高效利用的方向。
（4）閑置和低效利用宅基地的再利用價值估算。農村宅基地是農民土地財產性收入增長中潛力最大的部分，盤活閑置低效利用農村宅基地的根本出發點是確保農民取得財產性權利，增加農民的財產性收入，因此，閑置低效宅基地再利用的價值潛力評估是未來再利用利益分配的基礎。目前，該類宅基地的價值評估方法大致有兩種，一是經驗評估法，即根據已經實現財產價值的樣點經驗評估閑置宅基地退出能夠實現的財產價值潛力。如浙江義烏市從農村宅基地“取得置換、抵押擔保、產權明晰、入市轉讓、有償使用、自愿退出及民主管理”7個方面創新制度，賦予農民更多財產權利。義烏市現已有3160戶農戶累計退出農村宅基地，據統計，24家金融機構累計發放農民住房抵押貸款金額32.23億元。二是市場交易法，即通過土地指標交易價格評估閑置、低效宅基地再利用潛力價格。在欠發達地區，鄉村振興需要與新型城鎮化協同推進，農村建設用地指標交易是盤活閑置低效利用宅基地的途徑之一。以重慶市農村集體建設用地財產價值潛力測算為例：為充分保障農村人口的居住需求，即使人均標準均采用鎮規劃標準的上限值，即140m2/人，在保障現有農村人口居住用地最大需求的基礎上，全市仍然有10.73萬 hm2集體建設用地可用于市場交易，折合當前市場價約3058.74億元。
3.閑置低效農村宅基地再利用的方向判斷
判斷閑置低效宅基地再利用方向必須基于該類宅基地所處區域條件、區域發展定位以及宅基地本身的個體特征，具體判斷思路如下：（1）按照閑置低效的類型判斷再利用方向。對于閑置農村宅基地，根據村域空間規劃所確定的宅基地數量規模及空間分布安排選擇保留還是拆除，即區分出就地再利用和異地置換再利用的宅基地；對于低效利用農村宅基地則根據農戶意愿結合空間規劃確定其功能擴展方向。（2）按照鄉村產業發展需求判斷再利用方向。具體而言，就是引進二三產業，在鄉村產業多樣化中激活與擴展宅基地功能，實現閑置低效農村宅基地就地再利用。
二、閑置低效農村宅基地再利用的制約因素
1.農村宅基地管理制度有待改革和完善
（1）農村宅基地流轉范圍限定過小，與市場需求不相適應。目前，雖然允許宅基地按照自愿、有償原則以轉讓、出租等方式流轉，但流轉范圍限定在本集體經濟組織內部，與企業、新型經營主體等市場主體之間的需求不相適應，導致農村宅基地無法顯化其資產屬性和財產價值。
（2）農村宅基地制度改革仍處于試點及探索中，宅基地產權權能還不夠明晰。2007年頒布的《物權法》雖然賦予宅基地用益物權，但只規定了占有、使用權，未明確收益權、出租權、轉用權，且規定宅基地使用權不得抵押。該規定雖然保護了農民宅基地的福利屬性和基本保障功能，但同時也否定了宅基地的財產權利，無法順利實現農民土地財產性收益，特別是在城鄉結合部，出現“同地不同價”，容易滋生社會矛盾。
（3）農村宅基地流轉風險防控機制尚未建立。農村宅基地是農民安身立命之所，宅基地制度改革不可避免地帶來社會風險，如何讓改革的風險最小化、紅利最大化，是改革成功的關鍵。如果放開宅基地使用權市場交易，需要防范宅基地抵押、耕地流失、農民權益受損等風險。
2.農村宅基地價值評估體系、評估機制不完善
科學合理地評估宅基地價值既是宅基地流轉交易、抵押貸款的前提和基礎，也是確認農民土地財產性收益的重要依據和參考。目前城鎮地價體系、城鎮土地估價體系均較為完善，而在宅基地價值的評估方面，無論是評估體系、評估方法還是評估機構都處于缺失狀態。
3.農村宅基地流轉及租賃市場尚未建立
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出改革完善農村宅基地制度，賦予農民更多的財產權利，保障農戶宅基地用益物權，并要求通過建立交易市場，推動農村產權流轉交易的公開、公正、規范運行。但對于農村宅基地能否進入市場流轉、交易仍處于探索之中。目前農村宅基地交易主要有以政府主導的流轉和民間的隱形流轉兩種模式，存在著信息不對稱、流轉不規范、宅基地價值評估體系缺失等問題。
三、閑置低效農村宅基地再利用的途徑
1.全面摸清閑置和低效利用農村宅基地的底數
（1）全面調查和評價農村宅基地利用情況。建議在即將開展的第三次全國土地利用現狀調查中，細化宅基地利用情況調查內容，建立宅基地閑置和低效利用的判別標準，開展農村宅基地利用情況的專項調查，識別和評價宅基地閑置數量和空間分布以及低效利用的類型及程度。
（2）加大土地調查科技投入，創新閑置和低效利用農村宅基地調查方法。建議在以農戶用電量或夜間燈光遙感影像等大數據手段普查農村宅基地閑置低效利用情況的基礎上，再進行實地驗證，精準識別出農村宅基地的閑置低效利用數量及類型，為科學判斷其再利用方向提供依據。
2.分類開展農村宅基地高效利用
（1）對于能夠改造利用的閑置農村宅基地，就地再利用主要有包括三種模式：一是采用業主與戶主聯合開發模式，以業主與農戶所簽訂的股份協議作為分紅依據，待民宿、農家樂等盈利后進行分紅；二是農戶直接將宅基地租賃給業主，簽訂租賃合同，由業主經營民宿、農家樂等，農戶主要獲得租金收益；三是空閑宅基地改造后發展農村公益事業。政府或集體經濟組織將農戶空閑宅基地有償收回或租賃用于興辦農村公共文化活動場所，老年活動中心，養老敬老中心等實現再利用。
（2）對于無法改造利用的農村宅基地，采取復墾交易的方式。通過土地整治復墾后騰退出建設用地指標或作為生態地票或作為傳統地票出售。傳統地票優先供給本區域的新型經營主體，用于農產品加工及鄉村旅游配套設施建設。
3.建立并完善農村宅基地財產價值評估體系
（1）功能評價與用途評價相結合。農村建設用地價值受到區位、功能與用途等諸多因素的影響，區位相同但功能和用途不同的宅基地，其價值也不同，如在同一區域宅基地用于農業生產倉儲和用于發展農家樂、民宿等商業服務其價值相差較大。因此，在評估宅基價值時應根據未來發展方向，確定其功能和用途再對其進行估價。
（2）宅基地資產價值評估與非資產價值評估相結合。參照《城鎮土地估價規程》和《農用地估價規程》，運用市場比較法、收益還原法、剩余法、成本逼近法等估價方法進行宅基地地價評估。在構建宅基地估價體系過程中，需要把握宅基地使用權的內涵，夯實地類劃分與實地調查基礎，參照現狀調查、土地分等與相關地價制定規程，抓住區劃、樣點、方法、修正四個要點。與此同時，隨著鄉村振興戰略的推進，宅基地的非資產價值日益顯現，這些價值依附于宅基地之上，但又游離于宅基地的市場價值之外。因此，在宅基地價值評估時除評估其資產價值之外，還應注重其非資產價值的評估并納入宅基地估價體系中，否則會導致宅基地價值被低估。
4.促進農村宅基地高效利用的政策保障
（1）改革農村宅基地福利分配制度。通過進一步完善農村社保制度，將農村宅基地福利分配制度轉變為綜合性農民居住保障制度。適應農用地利用方式轉變和農村宅基地功能轉型，以及農民與土地關系的變遷，逐步改進宅基地福利分配制度，從根本上防止多占、超占宅基地；同時，在建立和完善新型農村合作醫療保險、新型農村養老保險的基礎上，進一步完善農村社會保障制度，最終建立城鄉統一的社會保障體系。
（2）建立農村宅基地自愿有償退出機制。鼓勵農民自愿有償退出宅基地，建立農宅交易市場，統籌配置與利用騰退宅基地。在完善農村建設用地基準地價和建立宅基地價值評估體系的基礎上，引入宅基地使用權流轉市場機制，建立騰退宅基地的統籌利用制度。復墾后的宅基地可用于農業生產，騰退出的宅基地可以用于建設農民集中居住房屋、農村集體經營性或是公益性建設用地，也可用于城鄉建設用地增減掛鉤項目、土地指標交易等，其交易價格可參考當地的建設用地指標交易均價。
（作者單位：西南大學地理科學學院、西南大學綠色低碳發展研究所）
中國鄉村發現網轉自：中國土地科學（微信公眾號原創）2018-06-13
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