摘要：隨著市場經濟的穩步發展和農業科技水平的提高, 原有的兩權分置模式已滯后于生產力水平, 并掣肘農民階層優化。三權分置改革實現了經營權的完整性, 降低了土地流轉的交易成本, 使得農村土地、勞動力、資本、企業家可以得到良好的組合, 一定程度上推動了農民階層優化。但與此同時, 由于三權分置改革是適應農村生產力發展而產生的, 與生產力狀況和農民土地權益訴求相比具有一定的滯后性, 因而必須加強底層設計, 充分結合農民不同階層訴求制定相應的配套機制, 預防因政策執行扭曲帶來的系列風險, 進一步推動農民階層結構優化, 以推動鄉村振興戰略實施。
為了突破計劃經濟對農村發展的桎梏, 黨中央將農地的承包經營權從所有權中分離出來, 確立了家庭聯產承包責任制, 釋放了巨大的政策福利。同時, 由于農民間不同的種植技術和勞動力投入, 農村內部開始出現貧富差距, 農民階層內部開始分化。隨著改革開放的展開, 東部沿海城市和中西部主要城市提供了大量就業、創業機會和遠大于務農的務工、經商收入, 吸引大量農民外出務工或經商, 進而使農民階層分化日趨突顯。自20世紀末以來, 學界日趨重視農民階層分化, 并根據不同標準對農民進行了分類。陸學藝等按照職業將農民分為農業勞動者、雇工、農民工、農村知識分子、個體勞動者、個體工商戶等8個階層[1];毛丹等在社會資源狀況比較的基礎上, 將農民分為精英階層、代理人階層、普通村民、弱勢群體[2];賀雪峰根據取消農業稅后農民的收入來源將農民分為脫離土地的農民階層、半工半農階層、在鄉兼業農民階層、普通農業經營者階層、農村貧弱階層[3]。本文探究三權分置改革對于不同農民階層優化的作用及不同農民階層對于土地權益的訴求狀況, 故以賀雪峰教授的分類方式為基礎, 根據農民與土地的關系及其土地權益訴求, 將農民劃分為外出經商階層 (這一階層中多數人口在城鎮定居并轉移戶口, 脫離了農民階層, 故本文不予論述) 、半工半耕階層、農民工階層、種植大戶階層, 加之原有的傳統小農階層, 共計5個階層。他們具有不同的生活方式、生產資料、盈利模式, 對土地權益也具有不同的訴求。
在農民土地訴求日益多樣化的背景下, 一方面為了響應不同農民階層對土地制度改革的需求, 另一方面為了推動全面深化改革的發展, 黨中央提出“在落實農村土地集體所有權基礎上, 穩定農戶承包權、放活土地經營權”, 農地三權分置改革應運而生。隨著新時代鄉村振興戰略的實施, 黨的十九大也專門強調“深化農村土地制度改革, 完善承包地‘三權’分置制度”[4], 探究不同農民階層對于“三權”的利益訴求, 也是三權分置改革的重要依據。
一、兩權分置掣肘農民階層結構優化
農民階層優化是指農民由低收入的傳統小農階層向高收入的新型農業經營主體、農民工或企業主等現代生產經營主體轉化的過程。兩權分置改革即家庭聯產承包責任制改革是為了打破計劃經濟對農村勞動力的桎梏, 釋放農村經濟活力而進行的。打破計劃經濟的束縛后, 農村社會開始了貧富分化, 并衍生出了農民階層分化, 但分化進程緩慢。隨著社會主義市場經濟體制的正式確立, 我國東部沿海地區及內地主要城市吸引了諸多企業, 其中以勞動密集型企業為主, 需要大量的勞動力。由于農業的低收入的推力及城市高收入的拉力, 大量農民開始向工業遷徙, 開始產生新興的半工半耕、農民工階層, 開始了農民階層優化。同時, 工業化的發展對傳統精耕細作的農業生產模式產生了巨大沖擊, 一部分農民將機械化與科學的農業經營管理模式引入農村, 成為規?；洜I的新型農業經營主體。他們與傳統的純農業收入農民不同, 不同的收入來源和生活方式也決定了他們對農村土地權利有著不同的要求。但是隨著社會主義市場經濟的深入發展, 傳統的兩權分置限制土地流轉, 極大地限制了他們土地權益訴求的實現, 也限制了他們向其他階層流動, 掣肘農民階層優化。
(一) 阻礙了傳統小農階層向其他高收入階層流動
傳統小農階層農民指收入主要來源于農業, 以家庭為單位進行精耕細作的農民階層。該階層依照著傳統純農業的習慣, 鮮有副業收入, 在工業收入遠高于農業收入的時代, 該階層的收入落后于其他階層。但由于傳統的土地制度的束縛, 加之健全的土地要素交易市場并未建立, 一定程度上阻礙了該階層脫離小農階層向高收入階層流動。一方面, 不夠完備的土地權能限制農民流轉土地, 進而向高收入階層流動。承包經營權未在承包權和經營權間劃定明顯的界限, 前者屬于用益物權[5], 是基于村集體身份所衍生出的身份性權利, 更多發揮的是保障權能;而后者屬于法律制度創制的新的私權[6], 更多發揮的是使用和收益功能。兩權分置模式下, 土地承包經營權合二為一歸農民所有, 雖然在實際操作中存在土地短期租讓行為 (即仍由農民擁有土地承包權, 租讓的是經營權, 是三權分置實際層面的操作) , 但是由于兩權分置的體制束縛, 大量土地只能以承包權和經營權作為一種權能即承包經營權共同流轉。因此農民必須慎重地在永久性流轉土地和不轉讓土地間選擇, 從而掣肘農民既保留土地保障功能, 又發揮土地收益功能, 進而向其他產業和階層轉移。另一方面, 農村勞動力難以與土地、資本結合, 阻礙了勞動力實現向新型農業經營主體的內在階層轉化。傳統土地制度下, 經營權涵蓋于承包經營權之中, 自身缺乏完整性。根據制度經濟學理論, 不完整的土地經營權導致土地交易成本高昂, 進而使得土地資源難以與農村勞動力得到有效整合。同時, 高額交易成本必定阻礙資本與土地、勞動力的有效整合, 使得農村生產要素得不到充分配置, 純農業收入農民難以向高收入階層轉移。
(二) 阻礙了半工半耕農民流轉土地向高收入地區流動
“‘半工半耕’的基本含義是家庭勞動分工模式, 農民家庭一方面依賴土地獲得農業收入, 另一方面依賴工商業獲得非農收入。”[7]這一類人往往具有農忙務農、農閑務工的特點。其中所從事的工業活動多以零工為主, 且工作地點不會離家太遠。但是由于工作地點靠近農村, 且多從事無技術性的零工或短工, 這部分人收入遠不如完全從事工業生產的農民工。正如費孝通先生的《鄉土中國》英文版被翻譯作“被捆綁在土地上的人”, 半工半耕階層明顯地被捆綁在土地上, 只能在土地周圍從事農業與工業活動。兩權分置模式下, 由于經營權未能從承包經營權中脫離并有效入市流轉, 衍生出高昂的制度成本和交易成本, 土地流轉變得較為困難。同時, 土地對農民來說成為“雞肋”, 進而會有大量農民選擇留在農村以實現土地經營權的收益功能, 并會利用農閑賺取“外快”。這類農民雖然擁有比純農業收入農民更多的收益, 但是相對于進城務工的農民工, 他們的收入卻微不足道。承包經營權合二為一的制度使得這部分農民難以割舍土地, 向高收入地區流動。
(三) 阻礙了新型農業經營主體的培育
新型農業主體指生產規模巨大、生產技術科學、管理模式先進、市場把握良好的農業生產、經營主體。他們使得土地、資本、勞動力、企業家才能得到有效配置, 是激發農村經濟活力的重要因素。但兩權分置的土地制度限制了土地流轉的規模, 不完全的土地經營權的轉包和出租成本極高又容易誘發諸多矛盾[8], 進而限制了新型農業經營主體的培育。一方面, 傳統的農村土地制度限制了土地流轉的規模。兩權分置模式下土地交易成本高昂導致土地流轉困難, 新型農業經營主體要實現機械化、科學化、規?；\作必須獲得規模且連續的土地, 而農村土地往往具有分散性和碎片化的特點[9], 獲得大規模且連片土地必須統籌大量農民, 但這一過程漫長且成本巨大, 遏制了土地向新型農業經營主體有序集中, 從而限制了規模經營。另一方面, 不完全的土地經營權易誘發諸多沖突。經營權涵蓋于承包經營權之中, 從而喪失了其產權的完整性, 在如征地等具體的土地流轉實踐中易引發沖突。另外, 由于土地承包經營權的兩權合一, 政府所發放的補貼歸屬也易誘發沖突。這些潛在的沖突在一定程度上阻礙了新型農業經營主體的規?；M程。
(四) 限制農民工階層獲得流轉土地收入
兩權分置體制下, 承包權與經營權合二為一形成的承包經營權與承包權都屬于農村集體成員身份性權利, 難以市場化流轉。同時, 農地對于農民工階層的作用發揮著營利和社會保障的雙重功能, 而兩權分置模式限制著兩種權能的同時實現。一方面, 農地為農民工提供著社會保障功能。土地的承包權能夠保障農民工進城務工失敗時, 仍可返鄉務農以維持生活, 而不至于失去謀生手段, 淪為貧民階層;同時, 土地承包權能夠保障農民工仍有土地以備年老返鄉務農, 防止農民工喪失部分勞動能力后又無法回歸農村, 進而游離于城鄉社會之外, 危害社會穩定。另一方面, 農地為農民工提供營利性權能。農地作為重要的生產要素之一, 能夠通過市場流轉為農民工提供更多的收益。承包權與經營權的分離有利于土地經營權的有效流轉, 有利于農民工獲得經營權流轉收益——租金。但是按照兩權分置的制度模式, 承包經營權作為身份性權利屬于農民家庭所有, 難以通過市場有效流轉, 從而限制農民工階層從土地流轉中獲得額外收益, 使其更好地融入城市生產和生活。此外, 兩權分置模式下, 承包權與經營權同屬承包經營權, 流轉土地承包經營權時, 農民將獲得寓于土地承包經營權中的營利性權能, 但會在一定程度上喪失土地的社會保障性權能, 迫使農民工在農地的營利性權能和保障性權能間做選擇, 降低了農民工流轉土地的意愿, 進而限制了農民工的土地流轉收入。
總之, 兩權分置模式下, 各階層農民對于土地權利的訴求都難以得到較好的滿足, 掣肘了農民土地權益的實現和農民由低收入階層向高收入階層流動。
二、三權分置對農民階層優化的作用及潛在風險
三權分置改革對農民階層分化具有重要影響。三權分置改革旨在厘清土地承包權與土地經營權間的界限, 使農地經營權有效獨立, 降低土地交易成本, 推動農村土地市場的健全, 使得農村土地、勞動力、資本、企業家才能得到良好的組合, 推動農民階層優化。但也必須警惕農民階層轉化過程失敗, 淪為貧民階層的風險。
(一) 三權分置對農民階層的優化作用
1. 利于低收入階層向高收入階層流動
三權分置改革利于農村生產要素的優化組合, 為農村階層優化奠定經濟基礎。首先, 完備的土地權能將促進農村土地的優化配置。三權分置模式下, 經營權的產權邊界更加清晰, 經營權將伴隨著更大抵押、擔保的權能, 使得擁有土地種植技術和規模經營欲望的新型農業經營主體能夠獲得更大規模的土地, 促進土地與企業家才能的優化配置, 推動種植大戶增產增收。其次, 將吸引資本進入農村市場, 激發農村經濟活力。三權分置改革將經營權從承包經營權中分離出來, 使其成為完整的權能。從制度經濟學理論分析, 完整的產權將降低交易成本, 使其更利于吸引外部投資, 間接性增加農民收入。再次, 將促進農民在獲得土地經營權流轉收入的前提下向高收入地區、行業轉移。在務農與務工巨大的收入差距下, 農民將有更大期望向高收入地區和行業流轉, 三權分置使得經營權流轉更加便利, 使得農民流轉土地經營權更加便利?；诶硇匀思僭O, 農民將更有可能轉讓土地并向工業轉移, 進而推動農民向高收入階層轉移。
2. 利于培育新型農業經營主體
新型農業經營主體以規模化、機械化、市場化為特性, 機械化和市場化都是以經營規模為基礎。首先, 三權分置改革為新型農業經營主體規模化運營土地奠定了基礎。經營權的獨立使得土地流轉更加便利, 新型農業經營主體可以利用自身的資本優勢轉入土地, 從而實現規模化、機械化運營。其次, 三權分置改革為新型農業經營主體提供了充裕的勞動力。三權分置改革下大量農民流轉土地經營權, 其中失去一定年限經營權的農民會進入城市、城鎮務工, 但仍有一部分農民由于家中有老人或者小孩需要照顧而選擇就近就業, 而這部分農民對收入要求相對較低且擁有一定的種植技術。同時規模化經營僅僅依靠自身來運作是不夠的, 必須雇人協助經營, 而這部分留在農村的農民恰恰就可以為其提供懂農業且廉價的勞動力。
(二) 三權分置對農民階層優化的潛在風險
1. 虛化土地所有權, 化為變相私有, 威脅農村集體土地所有制
農村集體所有制是農民階層優化的制度保障, 可以有效防止因土地私有帶來的土地惡性兼并、滋生大量失地農民的風險。三權分置改革將土地承包權與經營權分置, 承包權歸農民所有, 無法流轉, 而農地經營權則可以在承包期內自行流轉。農民流轉土地經營權后, 土地一定期限的經營權歸經營方所有, 這段期限內, 經營者實際上擁有了使用、收益、處置三項權利, 甚至在一定意義上占有了土地, 故經營權的獨立在很大程度上虛化了所有權, 成為一定期限內土地的變相私有, 威脅農村集體土地所有制, 甚至有可能破壞農村經濟基礎。
2. 虛化承包權, 失去土地的社會保障功能, 滋生貧民階層
隨著我國農村社會保障體系的不斷發展, 農村土地的社會保障功能較改革開放初期已經有所弱化, 但是“由于我國人口基數龐大和現行城鄉二元結構的桎梏, 土地仍然承擔著極其重要的社會保障功能”[10]。承包權作為身份性權能承載著土地社會保障功能, 能夠給在城市創業、務工失敗的農民留有回鄉謀生的方式。而三權分置的實行使得經營權流轉將成為新常態, 農民流轉土地后, 在合約期內將失去土地保障的功能, 實際上虛化了土地的承包權, 進而可能導致部分農民工在城市失業后, 也因已流轉一定年限的土地經營權而無法回歸農村耕種。他們既游離于城市生活也游離于農村生活, 極有可能淪為貧民階層。如果這種社會現象普遍存在, 我國則可能出現拉美國家城市化進程中的城市化陷阱。
3. 農村異質化沖突瓦解農村的社會文化基礎, 導致農民階層間社會關系緊張
放活土地經營權既推動農民向城市轉移, 也會吸引城鎮人口來農村創業, 人口流動將帶來異質化沖突, 從而瓦解農村的社會文化基礎。一方面, 流轉土地的農村人口大量進入城市務工, 由于城市的生活環境、文化環境與農村迥異, 長期生活在“陌生人社會”里, 一旦回歸農村, 則因與農村文化難以融合而帶來異質化沖突。另一方面, 農村的經濟潛力將吸引外來人口來農村創業, 長期積淀的村規民約對村民有一定的約束力, 但對外來人口則缺乏約束力, 進而帶來農村傳統道德的破壞和文化機制的瓦解。而農村的社會文化基礎瓦解帶來的舊有的農村秩序破壞, 在新的農村秩序形成之前必將帶來農村社會秩序的紊亂。在此期間, 不同農民階層間或者同一農民階層內部的矛盾會進一步突顯, 農民的精力放置于應對農民相互間爆發的新問題, 而降低其對經濟發展的關注, 進而制約農民階層優化。
三、各階層農民對三權分置改革的訴求
由于農民各階層生活方式與生存手段不同, 他們對于土地權益的訴求也不同, 三權分置改革應該兼顧各階層利益。
(一) 傳統小農階層
傳統小農階層對土地權益的需求主要集中在流轉土地的自由性、便捷的土地交易市場及生產的便利性[11]。首先, 傳統小農階層總會有一部分人寧愿過著農村清貧的生活, 也不愿意追求喧囂的城市生活, 他們習慣于農村的“熟人社會”并排斥城市的“路人社會”, 這部分人對于土地的首要需求就是能夠留有流轉土地的自由性, 能夠根據自己的需求選擇是否流轉土地, 而并非強制流轉。其次, 當這部分不愿務工只愿務農的農民具有提高收入的欲望時, 重要的創收途徑即為擴大耕種面積、提高耕種土地的數量從而獲得更高的收益, 這就要求這部分農民又具有轉入土地的可能性, 因此需要有便捷的土地交易市場。再次, 這部分人擁有足夠數量的土地后, 又會追求生產的便捷性。家庭聯產承包責任制分配的土地具有碎片性, 家庭單塊土地面積較小且分散, 則一方面在機械化運作方面單位成本較高, 另一方面每一塊地的水渠、機用耕道的修建就需要農民進行一次協商, 進而消耗農民的時間、精力, 從而這部分農民亟待改變這種現狀, 提高生產的便捷性。
(二) 農民工主體
農民工主體對于土地權益的訴求主要集中在土地流轉的便捷性[12]、土地承包權的穩定性[13]及高額的土地租金。農民工主體是在我國工業化浪潮下誕生的新興社會階層, 他們身份上仍屬于農民, 卻有著和城市市民相似的生產、生活習慣。因此, 他們具備獨特的土地權益訴求。首先, 他們長期進城務工, 就意味著他們要放棄務農這一收入來源;但他們仍擁有土地承包權和經營權, 故希望能夠通過便捷的土地流轉市場, 有效地流轉土地經營權從而獲得土地租金。其次, 他們成為農民工并不意味著他們放棄了農民身份, 他們需要繼續通過他們的農民身份以獲得農村土地承包權, 以獲得土地流轉收入或為年老回歸農村做準備。再次, 他們的土地并不是用來耕種, 而是用來流轉給他人, 因此他們希望能夠獲得高額的租金。
(三) 半工半耕農民
半工半耕農民對于土地的需求主要集中在流轉土地的自由性及土地承包權的穩定性[14]。這部分農民身份介于傳統小農和農民工之間, 既不同于傳統小農主體以農業收入為主要經濟來源, 也不同農民工主體主要從事工業生產, 他們的工業和農業收入同為主要收入來源, 由此也決定了他們對于土地的需求介于傳統小農與半工半耕農民之間, 土地是其主要的生產資料, 該階層農戶對國家的土地政策最為敏感[15]。一方面, 他們與傳統農業主體一樣主張流轉土地的自由性, 反對強制性流轉土地, 從而使他們能夠繼續從事原有的農業生產, 保持原有收入來源。另一方面, 他們又與農民工主體一樣主張土地承包權的穩定性。由于他們同時從事工業和農業兩個行業, 他們的身份也因此介于工人 (或個體戶) 與農民之間, 當他們進城務工時, 他們希望繼續通過他們的農民身份獲得土地承包權以謀取相應的土地租金, 進而希望土地承包權相對穩定。
(四) 新型農業經營主體
新型農業經營主體對于土地的需求主要集中在便捷的土地流轉市場[16]、低廉的土地租金、連續的土地和穩定的流轉期限[17]。新型農業經營主體是我國農村經濟發展的新的動力, 他們以農業及農產品為主要收入來源, 他們不同于傳統小農主體的精耕細作的經營模式, 也不同于其土地權益訴求。首先, 他們通常擁有較為雄厚的經濟實力和耕作技術, 卻缺乏足夠面積的土地, 因此, 他們對于土地權益的首要訴求就是土地流轉的便利性, 從而能夠轉入土地。其次, 土地租金是他們生產、經營的一塊主要成本, 降低土地租金成本是他們與農民協商的重要內容, 廉價的土地租金是他們的重要需求。再次, 他們以規模化、機械化為特征, 單單擁有面積總額巨大的土地是不夠的, 還需要其具有連續性, 從而能夠進行機械化運作, 因此, 土地的連續性也是其追求的重要目標。最后, 農業生產本身是一個長期的過程, 另外前期修建水渠、公路、機耕通道都需要較長時間才能收回投資成本, 不確定的流轉期限使新型農業經營主體不敢進行前期投入, 從而不能進行規模化運作以提高經營效益, 因此, 穩定的流轉期限也是其重要追求。
各階層農民土地權益訴求狀況
總而言之, 如下表所示, 不同的農民階層有著不同的土地權利訴求。有的訴求具有一致性, 即多個階層有共同主張;有的訴求有排斥性, 即不同階層間訴求相矛盾;有的訴求具有獨特性, 即某個訴求僅屬于單個階層。對于不同的訴求情況我們應該予以差別化滿足。
四、農民階層分化視域下三權分置改革完善的對策
不同農民階層有著不同的土地權益訴求, 且農民各階層之間的界限并不是完全涇渭分明, 具有高度的流動性。因此政府決策時應該既兼顧各階層利益, 又要疏通階層流動渠道, 并預防農民階層流動過程中, 因階層價值觀或權益沖突爆發的沖突, 推動低收入階層向高收入階層平穩流動。
(一) 完善三權分置改革內容, 滿足不同階層農民訴求
如上表所示, 農民主要分為四個階層, 對應有七項不同的土地權利主張, 鑒于權利主張與主體對應情況不同, 應該予以差別化解決。
第一, 對于一致性訴求, 這部分權益主張應該優先考慮。這類主張有流轉土地的自由性、便捷的土地交易市場、穩定的承包權和土地的連續性。首先, 應該堅持農民自愿原則, 建立地方監督機制, 保證土地流轉的自由性, 防止地方政府為了實現自身業績而強迫農民流轉土地, 損害部分農民階層利益。其次, 建立土地經營權的評估、抵押、融資、流轉機制, 使農民能夠對土地經營權進行抵押轉入。再次, 穩定農民承包權, 堅持家庭所有原則, 不允許非村民人口通過任何途徑買賣土地承包權;同時, 使村民人口享有合法的土地承包權, 進而實現承包農戶的土地權能得到進一步發展[18]。最后, 通過土地的交換、再分配、統籌流轉等方式保證土地的連片, 以實現規模經營。借鑒“沙洋模式”, 通過村民自愿土地交換或村集體再分配的方式重新分配承包地, 實現以戶為單位連片耕種[19]。同時, 通過村委會或其他農民自治組織統籌一定范圍內的農地流轉, 保證土地的連片性, 以實現土地的規模化經營。
第二, 部分利益主體間利益存在沖突, 應該通過市場機制予以解決, 減少政府干預。這一部分主要指土地租金問題, 政府應該對土地租金具體數額的確定減少干預, 主要通過市場杠桿來進行調節。一方面, 可以通過建立第三方評估機制, 根據土地的地理位置和肥沃程度, 來決定土地價格, 同時也可以通過轉出方與轉入方自行協商來確定土地價格。另一方面, 政府也要對土地價格進行監管, 防止不法資本進入農村土地經營權市場, 惡意炒作土地經營權價格, 危害農業生產的健康運行。
第三, 對于特有訴求政府也應考慮, 引導市場或村集體予以滿足。這主要指土地流轉的期限。土地流轉的期限與新型農業經營主體的可持續發展息息相關, 過短的期限可能降低其生產積極性, 同時也有可能使其為了盡快攫取土地價值, 從而使土地肥力下降。因此, 必須建立合理的流轉期限, 既能保證新型農業經營主體的生產積極性, 又可以使農民能夠及時收回土地經營權以應對城市務工失敗的風險。
(二) 穩步推進農民城市化, 推動農民階層結構優化
農民的城市化有助于推動農民向高收入地區、高收入行業轉移, 進而實現農民階層結構的優化。但在此過程中, 必然存在農民城市化失敗的現象, 必須完善底層設計, 建立相應的風險預防與社會保障機制, 預防農民城市化失敗、淪為貧民而衍生出的拉美國家城市化陷阱。
第一, 建立城鄉間農民流動的對接機制, 打破城鄉二元體制, 加速農民市民化進程[20], 防止農民離開農村社會, 又無法融入城市生活。首先, 打破城鄉二元體制壁壘, 推進戶籍、醫療、教育、住房、保險等社會保障方面的改革, 提高相關社會保障的便捷性, 使其在城市的生活更有保障。其次, 建立城鄉間就業對接機制, 完善東部與中西部、城市與農村的就業幫扶體系, 推動農民向高收入地區和高收入行業流動。再次, 加強城鄉平等、區域平等的宣傳, 消弭城市對農村、居民對農民的抵觸心理, 增強城市對農民的認同感, 推動農民有效融入城市。
第二, 建立失業農民保障機制, 防止農民失地 (失去一定期限的經營權, 并非永久性失地) 又失業而淪為城市貧民階級。一方面, 建立健全農民教育培訓體系, 降低農民失業的風險。要加強對農民的教育投入, 地方政府應加大就業培訓補貼力度, 從而提高勞動力的專業技能, 適應市場經濟需求。另一方面, 健全失業農民的救助機制。建立救助站和配套的救助體系, 推動失地失業農民的再社會化, 防止其因失業而走向社會對立面。
(三) 健全農民階層間矛盾疏導機制
三權分置改革涉及地方政府、村集體、轉出方和轉入方等多方利益, 其中難以避免出現矛盾, 因此必須健全農民階層間的矛盾疏導機制。
第一, 加強三權分置相關立法, 健全因三權分置引發沖突的法律救濟途徑。首先, 必須確定三權間的邊界, 防止因邊界沖突而引發的矛盾。其次, 確定相關行為的法定責任主體, 明確具體的監管主體、執行主體和權益保護人。再次, 健全因土地權益引發矛盾后的具體救濟程序、途徑和方式, 維護社會秩序。
第二, 加強三權分置相關村規、民約的制定, 建立村集體組織的有效救濟機制。法律救濟是最后保障, 社會救濟是先行手段。矛盾產生后先通過社會救濟予以解決, 社會救濟無法解決的再訴諸法律途徑。首先, 健全村規、民約, 規范相關土地流轉、經營的行為并制定相應的處罰標準。其次, 建立第三方協調機構, 以協調農民間或農民與其他經營者間因土地引發的矛盾沖突, 該機構可由村委會兼任。再次, 優化農村文化環境, 建立土地經營者與土地承包者間的良性互動氛圍。
中國鄉村發現網轉自：河南社會科學2018年05期
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