——四川省瀘縣宅基地制度改革案例研究
村莊在中國承擔著維系鄉(xiāng)土社會秩序的重要功能。村莊不僅僅是一個地理空間，更是一系列制度與規(guī)則的載體，各種社會經(jīng)濟關系皆包裹其間（費孝通，1998）。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進，中國正在實現(xiàn)從“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”的歷史轉型。農民與土地粘度的松動及其與村莊關系的分化，帶來農業(yè)發(fā)展方式的轉變和村莊轉型，如何應對村莊轉型成為中國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化中最為棘手的問題之一。宅基地制度是村莊制度的核心安排。由于宅基地制度供給滯后，現(xiàn)行集體成員無償取得、權利殘缺的宅基地制度安排弊端凸顯（趙樹楓，2006），越來越不適應鄉(xiāng)村轉型。中共十八大以來，宅基地制度改革的進程加快，改革試點在15個縣（市）展開。中共十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村成為中國建設現(xiàn)代化國家的重要場域，宅基地制度改革對于這一戰(zhàn)略的實現(xiàn)具有重要意義。
迄今為止，關于宅基地制度改革的必要性及其路徑并未達成共識。由于資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展程度、人文特征、政府行為等不同，發(fā)達地區(qū)和城鄉(xiāng)結合部的宅基地價值伴隨著城市化有了大幅提升，如何實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)權成為首要問題，而大多數(shù)傳統(tǒng)農區(qū)則因為人口和勞動力的大規(guī)模“離土出村”，宅基地取得、分配與退出制度安排的問題顯得更為突出。本文旨在探尋傳統(tǒng)農區(qū)宅基地制度變遷的影響因素、可能路徑和制度供給。四川省瀘縣的區(qū)域特征、經(jīng)濟發(fā)展狀況以及國家土地制度改革試點的制度供給，為實現(xiàn)這一目標提供了機會。瀘縣位于四川盆地南部長江和沱江匯合處，是川東南的一個農業(yè)大縣和四川省的農產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。2015年，全縣耕地面積45006公頃，戶籍人口107.70萬人，其中非農業(yè)人口13.10萬人、農業(yè)人口94.60萬人，農村勞動力轉移輸出37.50萬人，勞務收入52.30億元，占到當年農村居民總收入的32%。2016年4月，全縣農村戶均宅基地面積260平方米。瀘縣于2015年3月開始實行宅基地制度改革試點，2016年延伸到集體經(jīng)營性建設用地入市和征地制度改革，成為全國傳統(tǒng)農區(qū)探索農村土地制度改革路徑的地區(qū)之一。本文基于作者對瀘縣改革試點的直接參與和跟蹤觀察，以瀘縣為案例分析傳統(tǒng)農區(qū)宅基地制度變革的需求和供給，剖析政府主導的宅基地制度供給的內涵與創(chuàng)新，探討傳統(tǒng)農區(qū)宅基地制度改革的可能路徑。
1、一個宅基地制度變遷的分析框架
（一）宅基地制度研究現(xiàn)狀與評述
宅基地是指農村居民以其集體經(jīng)濟組織成員資格為前提，為了維持農戶居住和農業(yè)生產(chǎn)，由集體經(jīng)濟組織無償分配并長期使用，可用來建造農房以及曬壩、豬圈等附屬生產(chǎn)生活設施的農村集體建設用地（關江華等，2014）。宅基地具有農民的居住權利保障和財產(chǎn)權利實現(xiàn)兩種主要功能。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，宅基地的資產(chǎn)性功能增強（張德元，2011）。宅基地使用權的抵押融資功能是發(fā)展農村金融的關鍵（李力行，2011）。
鑒于宅基地的社會保障功能，部分學者主張限制宅基地流轉，尤其是禁止城市居民以任何方式使用宅基地，以保護農民權益和維持村莊內部倫理（韓松，2011）。然而，由于法律規(guī)定的粗疏、治理規(guī)制的缺失和基層民主的實施不力（孫永軍、付堅強，2012），中國農村宅基地取得混亂，“一戶多宅”現(xiàn)象突出（周洪亮，2007），宅基地大量閑置和荒廢（孟祥仲、辛寶海，2006），宅基地使用規(guī)模超標，農村居民點缺乏規(guī)劃、無序分散，村容村貌雜亂，宅基地利用效率低下（諸培新等，2009）。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，宅基地流轉日益增多（章波等，2006），宅基地的功能已經(jīng)由生存性轉向發(fā)展性（喻文莉，2013）。在保障農民居住權利的前提下，逐步試點和放開農村集體宅基地入市流轉，以產(chǎn)權明晰的宅基地權利安排促進城市與鄉(xiāng)村融合，可以實現(xiàn)地方政府、農村集體經(jīng)濟組織和農民的共贏（朱新華等，2009）。
多數(shù)學者認同宅基地利用中存在的問題與農村宅基地退出機制不健全有關。對宅基地退出的制約，與地方政府在宅基地退出方面的公共財政投入不足、農村集體產(chǎn)權不完善以及農民對農地、宅基地、祖宅的高度依賴性有關（張秀智、丁銳，2009）。為此，有學者建議，在保障農戶宅基地財產(chǎn)權利的基礎上，有必要逐步探索和完善宅基地有償退出機制（歐陽安蛟等，2009）。
在宅基地制度的特殊性上，一部分學者認為，現(xiàn)行宅基地制度為農村居民的生產(chǎn)生活提供了保障，在很大程度上維持了農村社會穩(wěn)定，為國家發(fā)展奠定了基礎（劉廣明，2014）。另一部分學者指出，現(xiàn)行宅基地制度的激勵導向偏差，與宅基地使用權界定、取得方式、使用和利用方式、收益和轉讓權、使用權消滅等方面缺乏明確的制度安排有關（陳小君、蔣省三，2010）。針對宅基地制度安排和功能特殊性帶來的系列問題，學者們提出了有針對性的政策建議，包括探索構建宅基地財產(chǎn)權利體系、改革以集體成員資格無償取得和無限期使用宅基地的制度（劉守英，2015）、改革宅基地利用執(zhí)法監(jiān)察體制（陳錫文等，2009）、建立農村宅基地有償使用制度（喻文莉、陳利根，2009）、搭建農村宅基地流轉平臺（張漢飛、石霞，2010）等。
由上可見，已有研究就宅基地的內涵和功能、宅基地制度的特殊性、宅基地的制度安排等進行了論述。然而，迄今的研究沒有深究宅基地制度的權利性質，一系列問題有待進一步探究。例如，宅基地制度的復雜性和特殊性到底如何影響其制度選擇與變遷？一套被認為無效的制度為何能持續(xù)？不同主體在宅基地制度供給上有何差異？經(jīng)濟結構變革如何影響宅基地制度變遷的需求與供給？對以上問題研究的不足，阻礙了對宅基地制度性質的深刻認識，也導致難以提出有說服力的公共政策建議。
（二）影響宅基地制度變遷的因素
按照North的經(jīng)典定義，制度是人為設定的用來規(guī)范人的行為的游戲規(guī)則（North，1990）。制度不僅包括法律等確定的正式規(guī)則，也包括習慣形成的非正式規(guī)則（North and Thomas，1973），制度的效力取決于人們共同的認可和遵守（Aoki，2001）。制度的兩項主要功能——穩(wěn)定和激勵——形成人們的行為預期，進而影響一個社會的經(jīng)濟績效。現(xiàn)有研究大多認為，制度變遷主要由需求決定。技術變遷、新的經(jīng)濟機會、要素相對價格變化、規(guī)模經(jīng)濟等的出現(xiàn)，會改變原有制度下的成本收益結構（Alchian and Demstez，1972），誘致新力量的進入或原有結構下的利益相關者改變制度安排以捕捉獲利機會。國家作為利益最大化者也會根據(jù)需求的變化提供有效的制度供給，制度變遷得以發(fā)生（Davis and North，1971）。直到近期，國家為何不提供有效制度供給的問題才引起關注（Acemoglu and Robinson，2012）。
中國宅基地制度及其變遷是一個檢驗和拓展制度變遷理論的非常好的對象。宅基地制度變遷及其路徑主要由以下因素決定：首先是現(xiàn)有制度的特殊性與復雜性，它是一個歷經(jīng)長期制度變革形成的集社會、文化與經(jīng)濟等功能于一體的制度結構，是宅基地制度變遷的基礎。其次是經(jīng)濟結構變革與村莊轉型誘致的制度變遷需求。本文中的經(jīng)濟結構變革，是指工業(yè)化、城市化帶來的鄉(xiāng)村經(jīng)濟結構變化和人口、勞動力結構及其代際變化。經(jīng)濟結構變革不僅表現(xiàn)為勞動力在鄉(xiāng)村和城市之間的再配置，而且體現(xiàn)為農民社會和經(jīng)濟行為特征的代際差異。這些變化也帶來農民與村莊粘度的松動，引致村莊轉型。村莊轉型是指由城鄉(xiāng)互動和農民“離土出村”所引起的村莊分化、適度集聚和鄉(xiāng)村聚落形態(tài)變化，它決定宅基地制度變遷的可能性。再者是制度供給環(huán)境與方式，主要關注頂層制度環(huán)境的改變、地方政府因應當?shù)匦枨筇峁┑闹贫裙┙o。本文就是基于宅基地制度的特殊性與功能復雜性、制度變遷的需求以及制度變遷的供給環(huán)境和方式3個方面，對傳統(tǒng)農區(qū)宅基地制度變遷的影響因素和可能路徑展開分析。
1.農村宅基地制度的特殊性與功能復雜性。歷史上，宅基地是農民的家當和私產(chǎn)，一個農民家庭世世代代的財富積累主要體現(xiàn)為留存下來的“祖宅”“祖屋”（陳小君、蔣省三，2010）。它既是農民安身立命之所，又是農民家庭積累資產(chǎn)的主要方式。自新中國建立以來，中國共產(chǎn)黨在農民宅基地和其上的房屋問題上一直非常謹慎。在土地改革和農業(yè)合作化時期，宅基地及其上的房屋仍然是農民的私產(chǎn)；到了公有制集體化時期，宅基地屬集體所有、由集體配置，成為農民的生活資料，但房屋仍然是農民的私產(chǎn)；改革以來的宅基地安排逐漸形成獨具特色的制度框架，即集體所有，集體成員按一戶一宅無償獲得，農戶可以無限期使用宅基地，但不得出租、不得轉讓、不得私下買賣。農戶的房屋盡管仍為私權，但宅基地的權利限制也導致其上的房屋權利無法實現(xiàn)。與此同時，政府強化了對宅基地的審批、使用與指標管制（劉守英，2017）。宅基地制度除了與農民的生活和財富息息相關，也與村莊的形態(tài)和治理關系密切。歷史上宅基地是每個家戶的私產(chǎn)，村莊并不涉足私人領域。集體化時期，農戶分家建房只能從集體組織取得宅基地，宅基地分配管理成為一項集體公權。改革以后宅基地仍然由集體所有，村民小組、行政村之間宅基地范圍與面積按地界劃定。隨著耕地保護制度的實施，行政權力對宅基地的管控強化，村社對宅基地的內部管理逐漸被來自村外的行政權力主導。因此，宅基地制度變遷受國家正式制度與鄉(xiāng)村非正式制度、國家和集體公權力與農民個人權利、國家賦予宅基地的穩(wěn)定鄉(xiāng)村功能與農民的宅基地發(fā)展權、宅基地的集體成員無償分配安排與歷史形成的農民事實權利的影響。
2.宅基地制度變遷的需求。隨著經(jīng)濟結構的變革和城鄉(xiāng)格局的變化，農民與村莊的粘度出現(xiàn)松動，宅基地對不同世代農民的功能出現(xiàn)分化，村莊半徑改變，從而引致宅基地制度變遷的需求。
從農民與村莊粘度變化對宅基地制度變遷的影響來看，隨著農民經(jīng)濟活動的非農化和收入水平的提高，農戶的居住需求滿足對本鄉(xiāng)本土的依賴性下降，到城鎮(zhèn)購房的農戶比例上升，可以預期未來這一比例還會進一步上升，尤其是80后為主的“農二代”（本文依據(jù)不同世代農民的社會和經(jīng)濟行為特征，將1980年前出生的農民定義為“農一代”，將1980年后出生的農民定義為“農二代”。）離土、出村、不回村的傾向明顯，他們與農業(yè)和土地的粘度降低，其生活、就業(yè)與后代的教育都選擇在城鎮(zhèn)。因此，宅基地的居住功能和安身立命之所的重要性在降低，農民無償取得和占有宅基地的效用減少，為改革現(xiàn)行宅基地制度提供了機會。當然，宅基地制度變遷的速度和進程還受離土、出村、回村、返農的“農一代”的影響，他們與農業(yè)和土地有著極強的粘度，他們更看重對宅基地的無償占有和福利配置、宅基地的生活和居住功能。
從村莊轉型對宅基地制度變遷的影響來看，村莊的變化對現(xiàn)行宅基地制度帶來了沖擊，需要宅基地制度安排因應這些變化。第一，一個村莊可分配用于宅基地的耕地數(shù)量并非無限供給，受耕地保護和固有宅基地的限制，可分配閑置地的有限性決定無償分配宅基地的制度安排不可持續(xù)。第二，村莊的無序與空心化與現(xiàn)行宅基地制度安排有關。由于宅基地無償取得，農民分戶后無法取得宅基地就選擇在原址改擴建，占用房前屋后的園地和道路，侵占村莊公地，其結果是老村無序，新分戶農戶無法進入只得向外搬遷，導致原村莊空心化。第三，村莊的衰敗也與現(xiàn)行宅基地制度安排有關。近年來村莊房屋破敗除了部分農戶是因為貧困無力翻修外，很多農戶是因為不需要在老屋居住，他們寧肯將房屋閑置任其破敗，也不愿無償退還宅基地。第四，一些有發(fā)展機會正在復活的村莊，也受到現(xiàn)行宅基地制度的阻礙。農戶由于宅基地財產(chǎn)權不完善，無法通過宅基地獲取收益。外來資本無法通過轉讓獲得宅基地，因而也無法進入村莊。并且，由于宅基地權利與集體經(jīng)營性建設用地的權利有別，村莊無法自行開發(fā)或與其他主體共同開發(fā)空閑宅基地。第五，村莊的集聚也受到宅基地分配制度的制約。中國的傳統(tǒng)村落依農作半徑而形成，隨著農業(yè)發(fā)展方式的轉型，村落半徑擴大產(chǎn)生村莊集聚的需求。現(xiàn)行宅基地分配以自然村落為界，村莊集聚時就會打破以傳統(tǒng)自然村落為界的宅基地獲得方式，需要一塊集中的宅基地來安排全村或更大范圍的農民的居住。村莊集聚帶來一系列問題：用于集聚的空間占用哪個村組的土地？以何種代價獲得？集聚以后農民的宅基地資格權如何保障？農民在老村的宅基地權利如何處置？
3.制度供給環(huán)境的改變。頂層制度設計和安排對宅基地制度供給影響甚大。迄今為止，宅基地制度變革事實上是所有土地制度變革中最慢的，其中一個重要原因是對宅基地制度之于農民生計安全功能的重視。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，盡管宅基地的財產(chǎn)權屬性和價值顯化，但考慮到這一制度對農民居住、農村穩(wěn)定和國家安定的重要性，在頂層制度設計上一直以保障農民宅基地的居住功能和防止其他力量進入村莊帶來制度不確定性為主。因此，改革以來宅基地制度安排的取向是完善宅基地取得制度、加強用途管制，而非實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)權功能。隨著土地制度改革環(huán)境發(fā)生變化，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會對土地制度改革做出總體部署，其目標是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。作為實現(xiàn)這一目標的重要內容之一，宅基地制度改革要求保障農戶的宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓，探索增加農民財產(chǎn)性收入的渠道（劉守英，2014）。與以往的改革試點不同，此次試點經(jīng)過全國人大授權，具有法律效應。頂層制度供給上的變化，為地方和基層創(chuàng)新宅基地制度提供了有作為的環(huán)境。
2、宅基地制度變革的內在需求：瀘縣的實例
中國近40年的農民、農業(yè)與農村變遷是由工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進引致的，經(jīng)濟結構變革對鄉(xiāng)村的深遠影響已經(jīng)發(fā)生，且具有不可逆性。經(jīng)濟結構變革與村莊轉型正在改變幾千年積淀形成的鄉(xiāng)土社會，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟、社會、制度、文化都在或快或慢地變遷。宅基地制度對農民和村莊的影響舉足輕重，它自身也應當隨著經(jīng)濟結構變革與村莊轉型而變化，但是，制度變革的滯后導致宅基地制度出現(xiàn)了某些不適應性。瀘縣鄉(xiāng)村結構正在發(fā)生重大變化，村莊不斷分化和集聚，產(chǎn)生了對宅基地制度變革的需求。本部分將以瀘縣為例分析傳統(tǒng)農區(qū)經(jīng)濟結構變革和村莊轉型對宅基地制度變革的影響。
（一）鄉(xiāng)村經(jīng)濟結構正在發(fā)生質變
1.鄉(xiāng)村經(jīng)濟結構的巨大變化。①耕地稟賦劣勢下的農民出村。盡管瀘縣全縣耕地保有量從2006年的43720公頃增加到2016年的45120公頃，農業(yè)人口從97.30萬人減少到92.66萬人，農業(yè)人口人均耕地面積從0.67畝微增到0.73畝，但仍大大低于同期四川省人均耕地水平（1.71畝）和全國人均耕地水平（2.35畝），而且耕地多為丘陵坡地，利用不便。耕地稟賦劣勢驅使瀘縣農民離開面積狹小的土地到農外尋找機會。2002年全縣外出務工人數(shù)為21.90萬人，占當年農村戶籍人口的21.15%；到2015年時外出務工人數(shù)增至38.61萬人，占當年農村戶籍人口的52.11%。②本地工業(yè)化。瀘縣于2005年制定并實施了“工業(yè)強縣，勞畜富民”的戰(zhàn)略。在本地工業(yè)化的推動下，瀘縣經(jīng)濟結構發(fā)生了巨大變化，2005年瀘縣三次產(chǎn)業(yè)的比重分別為35.60%、33.10%、31.30%，到2016年時變?yōu)?7.00%、58.60%、24.40%。三次產(chǎn)業(yè)對地區(qū)生產(chǎn)總值的貢獻率分別由2007年的28.80%、53.70%、17.50%變?yōu)?016年的7.80%、68.20%、24.00%。③農外就業(yè)。隨著農民出村和經(jīng)濟結構轉變，瀘縣農民的就業(yè)結構逐漸變化。2011年，瀘縣從事農業(yè)者占鄉(xiāng)村勞動力總數(shù)的38.91%，從事非農產(chǎn)業(yè)者占鄉(xiāng)村勞動力總數(shù)的61.09%；到2016年，農村勞動力中從事農業(yè)者的比重略有上升，為41.85%，非農就業(yè)比例仍然超過一半，為58.15%。④工資性收入居于支配地位。2002年，瀘縣勞務輸出收入為9.07億元，占當年農民純收入的21.34%；到2015年，全縣勞務輸出收入達到52.32億元，占當年農民純收入的44.00%。2006年瀘縣農民工資性收入、外出勞動所得和第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營性收入占比分別為47.06%、26.93%、37.63%，到2014年時變?yōu)?4.85%、32.87%、27.05%。⑤農業(yè)發(fā)展方式轉變。隨著農村勞動力非農就業(yè)的增加，從事農業(yè)的機會成本上升，農業(yè)用工減少，誘發(fā)農業(yè)生產(chǎn)中農用機械對農業(yè)勞動力的替代。全縣農業(yè)從業(yè)人員從2008年的86.14萬人減少到2016年的74.93萬人，農用機械總動力從2002年的23萬千瓦增加到 2016年的54萬千瓦，增長了134.78%。隨著農戶外出務工、舉家外出增加和部分農民在城鎮(zhèn)落戶，瀘縣農戶承包地流轉加快，而且流轉給村外人和新型經(jīng)營主體的土地面積不斷增加。2012年，該縣承包地流轉面積為30826畝，占承包地總面積的6.48%，其中，流轉給新型經(jīng)營主體和村外人的面積分別為8885畝和6235畝；到2015年，承包地流轉面積增加到48408畝，占承包地總面積的10.06%，其中，流轉給新型經(jīng)營主體和村外人的面積分別增加到16703畝和12162畝。
2.農民就業(yè)的代際差異拉大。①“農一代”回村、返農。根據(jù)調查數(shù)據(jù)，瀘縣受訪的2016年在家務農者中，18～36歲、36～50歲和50歲以上的分別為1794人、2438人和10413人，分別占各年齡段受訪者總數(shù)的27.27%、32.08%和76.30%，占受訪務農者總數(shù)的比例分別為12.25%、16.65%和71.10%。可見，農業(yè)經(jīng)營活動主要由“農一代”承擔。②“農二代”是外出務工的主力軍。調查數(shù)據(jù)顯示，2016年瀘縣外出務工者中，18～36歲、36～50歲和50歲以上的分別為4141人、3273人和1737人，分別占各年齡段受訪者總數(shù)的62.95%、43.07%和12.73%，“農二代”外出務工的比例比“農一代”高50.22個百分點，且18～36歲外出務工者增長速度快于36～50歲年齡段外出務工者，延續(xù)著務工作為農民就業(yè)主要選擇的趨勢。③“農二代”常年外出務工特征明顯。同樣是外出務工，“農二代”年內外出務工天數(shù)遠超過“農一代”。調查數(shù)據(jù)顯示，36～50歲農民外出務工時間最長，達到287天；其次是18～36歲農民，時長為285天；50歲以上農民外出務工時長為259天。
（二）村莊的分化與相對集聚
隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟結構的變革，尤其是農民代際差異的出現(xiàn)，村莊之于不同農民、不同家庭的功能與內涵也正在發(fā)生變化。
1.村莊的分化。隨著農村人口的大規(guī)模外遷，一些地理位置偏僻、基礎設施落后、交通不便、生產(chǎn)生活條件差的村莊逐漸衰敗。很多位置偏遠的宅基地上，房屋或因年久失修、或因交通不便而不再被使用，有些甚至成為危房，部分村莊處于“衰而未亡”的狀態(tài)。根據(jù)瀘縣政府的調查數(shù)據(jù)，2016年D級危房尚有9069戶，全縣農戶房屋中土瓦及以下結構住房28638戶，占到瀘縣總農房戶數(shù)的12.14%。
另一個圖景是部分村莊的復興。隨著城市居民消費需求的變化，鄉(xiāng)村的寧靜、休閑、歷史記憶、地方特色等成為城里人的喜好。一些村莊由于地理位置、自然風貌、人文資源、歷史傳承、本地化產(chǎn)品等獨特性融入城鄉(xiāng)互動，鄉(xiāng)村價值被發(fā)現(xiàn)與提升，村莊得以復活。瀘縣類似以下情形的案例越來越多：瀘縣方洞鎮(zhèn)石牌坊村依托屈氏莊園旅游景點，挖掘鄉(xiāng)村、莊園、民俗等內涵發(fā)展鄉(xiāng)村文化旅游，形成了鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)，發(fā)展充滿活力；瀘縣玉蟾街道龍橋文化生態(tài)村鄰近縣城，擁有宋、明龍橋石刻等文化遺產(chǎn)，農民利用獨特的歷史文化資源吸引游客并開辦鄉(xiāng)村酒店，吸引5家公司入駐發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，20余家業(yè)主發(fā)展鄉(xiāng)村休閑觀光農業(yè)，建成了花卉苗木、生態(tài)果蔬等基地6500余畝，年產(chǎn)值近3億元，量化土地、資金股權2.37萬股，2016年流轉土地1.25萬畝，土地流轉租金增值282萬元，現(xiàn)代農業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)農民人均純收入13659元，高于全縣平均水平30%。
2.村莊的集聚。隨著經(jīng)濟結構變革程度的加深，農民的生產(chǎn)和生活方式發(fā)生了改變，農業(yè)耕作半徑變大，以傳統(tǒng)農業(yè)生產(chǎn)方式形成的村落出現(xiàn)集聚態(tài)勢。瀘縣的村莊集聚從20世紀90年代就已經(jīng)開始，二十余年間，自發(fā)集聚加上政府引導逐漸改變著瀘縣的村莊形態(tài)。瀘縣的村莊集聚大致經(jīng)歷了4個階段：第一階段是1996～1999年。在這一階段，中心村出現(xiàn)，跨組和跨村到中心村居住者增多，跨組和跨村人數(shù)分別從1996年的285人（90戶）、37人（12戶）增加到1999年的320人（85戶）、101人（26戶）。第二階段是2000～2004年。在這一階段，跨組和跨村集聚趨勢放緩。2000年跨組和跨村到中心村居住的人數(shù)分別為196人（49戶）、92人（22戶），到2004年分別減少到18人（4戶）、24人（6戶）。第三階段是2005～2009年。在這一階段，跨村集聚沒有發(fā)生，但跨組集聚仍大量發(fā)生，跨組人數(shù)從2006年的36人（24戶）增加到2009年的245人（98戶）。第四階段為2010～2016年。在這一階段，村內集聚與村際集聚均呈現(xiàn)增長態(tài)勢。村內跨組向中心村集聚態(tài)勢增強，從2011年的63人（12戶）增加到2014年的122人（97戶），2016年達到719人（228戶）。跨村向條件較好的中心村集聚的人數(shù)在2011年僅為8人（2戶），到2014年增加至107人（61戶）。總體而言，瀘縣村莊集聚呈增強趨勢，村內范圍集聚強于跨村集聚。除了中心村集聚，還有一類是村莊規(guī)劃的農民聚居點。近年來，農戶新建和移建住宅也出現(xiàn)向農民聚居點集中的趨勢，移建到聚居點的農戶數(shù)量從2012年的76戶增加到2016年的126戶，在聚居點新建住宅的農戶數(shù)量從2013年的42戶增加到2016年的122戶。
伴隨村莊集聚和聚落形態(tài)的變化，傳統(tǒng)村莊的封閉性被打破。在瀘縣，不僅有本村外組的農民遷入村集聚點居住，而且越來越多的外村外鎮(zhèn)農民也選擇遷入村集聚點居住。由此，宅基地的跨組配置成為事實，跨村甚至跨鎮(zhèn)配置也已出現(xiàn)。首先是本村外組村民通過宅基地退出被安置于中心村，打破以組社為單位的宅基地配置，接著出現(xiàn)跨村跨鎮(zhèn)到集聚點的購房安置。
3.農民鄉(xiāng)村建房、城鎮(zhèn)購房與落戶。對村落里的農民來講，在村子里建房不僅是為了改善生活和居住條件，也是對自己在村莊尊嚴和家庭狀況的宣示。調查發(fā)現(xiàn)，瀘縣農民有錢就建房的習慣正在被打破，農民在鄉(xiāng)村建房的勢頭放緩。盡管農民鄉(xiāng)村建房戶數(shù)從2012年的4052戶增至2016年的4772戶，年均增長率為4.17%，但農民擴（改）建住房戶數(shù)和用地面積出現(xiàn)了雙下降。2012年，瀘縣全縣農房擴（改）建戶數(shù)和面積分別為2023戶、356.86畝，到2016年下降至1282戶、214.68畝。
與此形成鮮明對照的是，農民到城鎮(zhèn)購房甚至落戶的數(shù)量增加。從瀘縣的調查數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，2012年農民到城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)購房戶數(shù)分別為1426戶和1128戶，2016年增長至2285戶和1491戶，年均增長率分別為12.51%和7.22%，快于鄉(xiāng)村建房增速。到城市購房與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)購房的農戶差額從2012年的298戶擴大到2016年的794戶，說明農戶越來越傾向于到城市購房。并且，已有一定數(shù)量的農戶將戶口遷至城鎮(zhèn)落戶，2012～2016年，每年約有200余農戶將戶口遷至城鎮(zhèn)落戶，占到受訪農戶的1.97%，該時期累計城鎮(zhèn)落戶人數(shù)達到13169人。
（三）城鄉(xiāng)互動與宅基地價值顯化
宅基地制度變革的需求還來自于城鄉(xiāng)關系變化引發(fā)宅基地需求上升和價值顯化。中國的城市化經(jīng)過上一輪生產(chǎn)要素從鄉(xiāng)村向城市的單向流動以后，正在轉向城鄉(xiāng)互動的新階段。在城市化繼續(xù)推進的同時，鄉(xiāng)村的發(fā)展機會也在增加，城鄉(xiāng)兩個空間的發(fā)展都增加了對建設用地的需求，使宅基地的價值提高。
1.鄉(xiāng)村發(fā)展需求。隨著城鄉(xiāng)互動的增強，鄉(xiāng)村的發(fā)展機會發(fā)生了變化：①居民對農產(chǎn)品的消費從滿足溫飽需求向高品質、健康和安全的多樣化需求轉變，使得農業(yè)附加值提高，農業(yè)形態(tài)也發(fā)生了變化；②農業(yè)發(fā)展方式發(fā)生了轉變，土地適度規(guī)模化、農業(yè)機械化，以及物流、烘干等農業(yè)服務業(yè)的發(fā)展，帶來農業(yè)經(jīng)營活動的空間需求變化；③居民對鄉(xiāng)村旅游、休閑的需求上升，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)發(fā)生了變化。隨著農業(yè)功能及形態(tài)的變化，鄉(xiāng)村發(fā)展出現(xiàn)新的機遇，這些變化需要村莊用地和宅基地配置相應地變化。瀘縣作為丘陵廣布的農區(qū)，承包地分散于丘陵之中，宅基地又分散在承包地之中，既不利于實現(xiàn)承包地經(jīng)營的規(guī)模效益，又增加了鄉(xiāng)村開發(fā)中的基礎設施建設成本，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)發(fā)展內在要求宅基地的有效退出。
2.城市建設要求城鄉(xiāng)建設用地優(yōu)化配置。瀘縣城鎮(zhèn)化水平還比較低，到2016年城鎮(zhèn)化率僅為38.16%，低于全國19.19個百分點、四川省10.74個百分點。截至2016年底，瀘縣戶籍總人口107.28萬人，其中城鎮(zhèn)人口14.63萬人，鄉(xiāng)村人口尚有92.65萬人，有巨大的城鎮(zhèn)化潛力。近年來，城市化對建設用地的需求上升，鄉(xiāng)村建設用地成為瀘縣解決城市化用地需求的重要途徑。通過宅基地改革讓農村居民退出閑置宅基地，成為滿足城市化用地需求的現(xiàn)實選擇。
總之，在經(jīng)濟結構變革的推動下，傳統(tǒng)均質小農出現(xiàn)異質化，農民與土地的粘度減弱，農業(yè)發(fā)展方式與動能轉變，也引發(fā)農民關于宅基地觀念的變化。宅基地制度變遷在很大程度上受代際因素影響，世代不同，宅基地的功能不同，對農民宅基地權利的保障與實現(xiàn)也不同。“農一代”決定宅基地制度改革的循序漸進，“農二代”決定改革的節(jié)奏和速度。如果宅基地制度有合理的安排，在“農二代”身上有可能找尋到宅基地制度改革的突破口，未來一個時期農民與宅基地的關系取決于改革設計和分寸把握。經(jīng)濟結構變革也帶來農戶與村莊粘度的變化，“農二代”的社會和經(jīng)濟行為特征反映出的“離土出村”傾向為突破集體成員無償分配宅基地帶來了可能，也提出了宅基地退出權制度設計的必要性。村莊形態(tài)的變化既為打破以傳統(tǒng)自然村落為界的集體所有宅基地制度提供了可能，也提出了以村莊新聚落配置宅基地的制度需求。城鄉(xiāng)互動階段的到來，要求在城鄉(xiāng)土地權利、城鄉(xiāng)土地配置等方面進行優(yōu)化。在新的城鄉(xiāng)格局下，宅基地作為集體建設用地的一個地類，迎來了在功能、權屬和利用上實現(xiàn)與集體經(jīng)營性建設用地權利平等的機會。
3、宅基地制度供給：瀘縣的創(chuàng)新與績效
（一）制度供給的方式與地方路徑
由于宅基地的特殊性和功能復雜性，制度安排與變遷路徑主要由中央政府抉擇。盡管制度需求一直存在，且越來越迫切，但宅基地制度變遷更多是供給導向的變遷。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以及繼之開展的在33個縣進行試點的改革策略，加大了頂層宅基地制度的供給力度：一是此次試點不同于以往，要求在試點縣暫停實施《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國擔保法》部分條款，使試點具有合法性；二是此次試點目的明確，即找到可推廣、可復制的經(jīng)驗，而不是試而不決；三是在33個試點縣中，宅基地制度改革試點縣占了15個，可見宅基地制度改革的分量；四是頂層提供基本原則，同時保證地方的靈活性和差異性。
有了頂層設計和改革授權后，瀘縣試點首先通過入戶訪談和問卷調查，清理出宅基地制度安排存在的如下問題： 一是無償取得導致耕地占用。作為傳統(tǒng)農區(qū)，瀘縣農戶傾向于宅基地無償分配，新分戶的宅基地只能占用村莊的存量宅基地，存量用完之后就開始占用耕地，導致耕地被大量侵占。二是宅基地閑置和資源配置效率低。由于宅基地占用無償、退出無補償，農民寧可閑置也不愿退出宅基地。根據(jù)瀘縣國土資源局數(shù)據(jù)，2012～2014年，瀘縣宅基地閑置率一直在4%左右；2015年突然增長至6.81%；到2017年，全縣閑置宅基地2.75萬戶，宅基地閑置率為10%，閑置面積達到0.15萬公頃。三是“一戶多宅”普遍。2012～2015年，瀘縣“一戶多宅”率維持在30%左右。2015年后雖有所下降，但2016年瀘縣“一戶多宅”戶仍占總戶數(shù)的15%，覆蓋宅基地面積0.24萬公頃。四是宅基地私下出租、交易大量發(fā)生。一些舉家進城的農戶或有閑置、超占宅基地的農戶，將宅基地私下出租或者出讓給需要宅基地的農戶或經(jīng)營者。2000～2016年，瀘縣戶均農房租賃收入年均增長15.63%，2016年瀘縣戶均農房租賃收入占農戶財產(chǎn)性收入的比重約為25%。
在問題導向下，瀘縣明確宅基地改革試點在以下幾方面展開：一是改革完善農村宅基地權益保障和取得方式；二是探索宅基地有償使用制度；三是探索宅基地有償退出機制；四是創(chuàng)新宅基地管理方式。并且，該縣于2015年12月選取了“四鎮(zhèn)八村”作為改革試點的先行村鎮(zhèn)，2016年10月將宅基地改革在全縣范圍內鋪開。2016年10月8日，按照國土資源部的統(tǒng)一部署，瀘縣改革試點擴展到農村土地征收和集體經(jīng)營性建設用地入市，旨在通過宅基地取得和成員權保障、宅基地有償使用、宅基地有償退出、結余宅基地市場化等方面的制度創(chuàng)新，以土地制度改革促進農民財產(chǎn)性權益實現(xiàn)、城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村莊轉型，探索傳統(tǒng)農區(qū)推進以宅基地制度為核心的農村土地制度改革的路徑。
（二）制度供給:內容與創(chuàng)新
針對宅基地制度存在的問題，2015年以來瀘縣已制定和實施宅基地制度文件和規(guī)定20余件，涵蓋了宅基地取得和分配、有償使用、跨區(qū)域配置、有償退出、指標交易及轉用和宅基地基層治理等方面，形成了比較完整的制度體系。
1.以人為單位的宅基地取得制度。一是定人定面積，即村民申請使用宅基地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土部門按照人口核定使用面積。瀘縣規(guī)定村民無償取得宅基地的法定面積為50平方米/人（其中包括生活居住面積30平方米/人，其他用地如曬壩、院落等面積20平方米/人）。二是成員資格認定。村民建房人口按照家庭常住農業(yè)人口確定，原籍農業(yè)戶口的軍人、大中專院校在校生、戶口遷移到城鎮(zhèn)但經(jīng)“一事一議”認定為集體經(jīng)濟組織成員等特殊情況的，也可計入其中。三是分戶家庭的宅基地取得。原戶籍人口按規(guī)定可使用面積的總和扣除原住房宅基地已使用面積之后有節(jié)余的，分出戶按其節(jié)余面積申請使用；如節(jié)余面積不夠建房或沒有節(jié)余的，按分出戶人口核定使用面積，由村集體經(jīng)濟組織一次性收取占用土地資源建設用地復墾費。原戶面積因人口減少而形成的超占面積，每年按照所在村制定的超占面積有償使用標準收取有償使用費。四是對法定宅基地確權。瀘縣開展了全縣城鄉(xiāng)房地融合的測繪工作及產(chǎn)權核實和宅基地二調圖斑更新，將不動產(chǎn)登記窗口延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開展宅基地確權登記發(fā)證，明確宅基地權屬。截至2016年5月底，全縣宅基地使用權證應發(fā)宗地31萬本，發(fā)證率100%，頒發(fā)農村房屋所有權證55730本。此外，全縣辦理不動產(chǎn)權登記56359件，其中農村不動產(chǎn)權證登記8000多本。
從瀘縣的宅基地取得制度安排來看，有以下幾項創(chuàng)新：一是將現(xiàn)行宅基地分配制度的以戶為單位變?yōu)橐匀藶閱挝唬瑥亩芨玫芈鋵嵓w組織成員的居住權和宅基地基本權利。二是對法定無償保障面積的細化更符合農村實際，也擴展了農民的宅基地權利范圍。一般意義上的農民宅基地權利范圍包含他們居住的宅子和其下的宗地，而瀘縣將宅基地分為居住地和房前屋后地，農民宅基地的使用和用益物權實現(xiàn)不僅涉及居住的宗地，也涉及曬壩等設施用地。三是對可以獲得宅基地人員的身份認定更加強調其成員性，不僅包括現(xiàn)在戶籍在本村的集體成員，而且包括戶籍已經(jīng)遷出、原屬于本村村民的成員（軍人、大學生等）。四是分戶家庭的宅基地取得方式突破了簡單的無償性，除人均節(jié)余宅基地是無償取得之外，超出部分可以向集體申請有償取得，對因人口減少形成的超占面積也要繳納有償使用費。五是對宅基地確權頒證，使集體成員按身份獲得的宅基地權利得到法律的承認和保障。
2.以激勵為導向的宅基地有償使用制度。一是“節(jié)約有獎”。對申請建房的農戶，如果使用宅基地的面積小于規(guī)定面積的，集體經(jīng)濟組織按照每平方米100元的標準予以獎勵。二是“超占有償”。①對于農戶分戶新申請使用增量宅基地的，申請使用的宅基地面積超過分出戶人口核定面積的部分，按每年20元/平方米的標準向集體經(jīng)濟組織繳納有償使用費。此外，原戶人口遷出導致核定可使用面積減少而形成的超占面積，也需要按同樣的標準繳納有償使用費。②對于歷史形成的超出規(guī)定面積的部分，凡是在1987年2月《四川省〈中華人民共和國土地管理法〉實施辦法》施行之后申請的宅基地，超出法律規(guī)定的建房占地面積部分、“一戶多宅”的多宅部分和一宅的超規(guī)定部分，按城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內外不同的超占程度予以不同標準收費，非集體經(jīng)濟組織成員通過繼承在農村占用和使用宅基地的，按城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內外不同標準收費。三是有償使用費繳納方式與不同優(yōu)惠程度掛鉤。四是宅基地退出與有償使用費掛鉤。當年退出宅基地的，不收取當年有償使用費；已繳納多年有償使用費而退出宅基地的，按未使用年限退還有償使用費。五是有償使用費的管理和利用與集體利益掛鉤。宅基地有償使用費交至所在集體經(jīng)濟組織，用于集體經(jīng)濟組織的基礎設施建設、民生工程項目建設等集體公益事業(yè)及誤工補助。
瀘縣為邁出從無償?shù)接袃斶@一步，在制度上做了精心安排。一是以激勵性制度鼓勵農民更集約地利用宅基地，對節(jié)約面積的農戶予以獎勵，對超占而早繳、一次性繳納時間長的農戶予以優(yōu)惠；二是對農戶新申請使用宅基地建房的，按存量和新增用地類型分別處理：使用新增部分的，按標準收費，使用存量用地的，以法律實施時點為界限分別處理；三是對超占農戶按城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內與區(qū)外進行區(qū)分，以體現(xiàn)宅基地區(qū)位價值的差異；四是允許非集體組織成員通過有償方式繼承上一輩享有的宅基地權利；五是以有償使用費的繳納作為農戶退出宅基地的激勵。盡管做出了如此周密、細致的制度設計，但對于認為天然享有無償獲得宅基地分配權的集體成員來說，在存在法定面積無償取得安排的前提下，宅基地有償使用能收到多大效果仍值得關注。
3.允許跨區(qū)域使用的宅基地配置制度。一是允許農村居民跨區(qū)域使用宅基地。在申明放棄原籍宅基地使用權、不再享有建設地收益分配權和土地承包經(jīng)營權的前提下，經(jīng)過有節(jié)余宅基地的可建設地所在村民小組同意及村委會批準，瀘縣農戶依據(jù)人口核定可跨區(qū)域有償使用宅基地面積，有償使用費由村民議事會決定。其中，對于跨區(qū)域（可以跨鎮(zhèn)、跨村、跨組）申請到中心村建房的，按照“定人定面積”的原則，農戶申請的宅基地法定面積部分無償使用，超出法定面積的部分有償使用。對于跨區(qū)域申請宅基地建設住房的情況，農戶需要繳納兩筆費用：①一次性取得宅基地需支付的占補平衡復墾費；②超占部分按照生活居住或商業(yè)用途劃分的有償使用。截至2016年，全縣跨區(qū)域有償使用取得宅基地550戶，收取跨區(qū)域使用費1373萬元。二是允許村民住宅在縣域范圍內流轉。在經(jīng)過村民小組同意之后，村民可以通過縣農村產(chǎn)權交易服務中心在縣域范圍內與具有集體經(jīng)濟組織成員資格的農戶進行住宅交易或者出租，流轉后出讓方不再享受農村宅基地使用權利；農戶之間協(xié)商調劑使用宅基地也需征得村民小組和議事會的同意，并報村民委員會批準。
長期以來，中國農村宅基地的使用一直被框定在本村本土空間，村民以村而居，安土重遷，外村人很難進入。集體化更是強化了集體成員與村本位集體制的關系，包產(chǎn)到戶以后宅基地的村界也未被打破。瀘縣在宅基地制度上的這一突破具有歷史意義，對人地關系、戶村關系正在發(fā)生變化的中國農村來說，具有可借鑒的價值。像瀘縣這樣的傳統(tǒng)農區(qū)，不可能像發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村一樣直接融入城市。因此，在未來相當長的時期，隨著世代更迭和經(jīng)濟活動的變化，農戶的居住方式可能會打破原來的傳統(tǒng)村界，尤其是以農作半徑確定的自然村邊界，從而出現(xiàn)適度的村莊集聚。瀘縣宅基地的跨區(qū)使用就是對這一現(xiàn)實和趨勢的因應。當然，更加完善的跨區(qū)使用制度安排也值得細究：一是區(qū)分村域和縣域兩種跨區(qū)使用，以滿足不同農戶的需求和不同發(fā)展階段的漸進性。允許宅基地縣域內跨區(qū)使用，是一項具有前瞻性的制度安排。隨著農民觀念的轉變、世代的更迭、城鄉(xiāng)二元體制的突破和鄉(xiāng)村發(fā)展機會的增大，一定比例的農民以縣域為居住和生活之所考慮自己的活動空間是必然的。二是以宅基地區(qū)域配置為契機，切斷農民與生于斯長于斯的土地的聯(lián)系，這一探索具有重大意義。農民可以到中心村或縣域內其他地方獲得宅基地使用權，但必須切斷和原來村落之中宅基地的關系，這是一次宅基地基本權利的位移。在農民自愿的前提下，這一嘗試是一種多贏的突破。
4.多路徑實施的宅基地退出制度。一是明確退出類型。瀘縣將有償退出的宅基地劃分為4種類型：退出“一戶多宅”或閑置宅基地、已在或有意愿在城鎮(zhèn)購房退出宅基地、房屋年久失修或交通不便退出宅基地、各類困難戶或貧困戶退出宅基地。二是明確宅基地的有償退出方式。農民有償退出的宅基地經(jīng)過復墾形成新增耕地，并形成結余建設用地指標。結余建設用地指標除當?shù)亓粲猛饪捎烧諆蛟跒o縣農村土地產(chǎn)權交易中心交易，也可調整為集體經(jīng)營性建設用地入市。經(jīng)過收儲或入市交易形成的收益，扣除拆舊復墾和補償農戶之后的剩余用于聚居點或基礎設施建設及產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是核定退出宅基地的補償標準。通過對拆舊復墾費用、農戶房屋拆舊補償和補助、基礎設施配套建設資金進行估算，縣政府確定收儲復墾指標的指導價格為12萬～14萬元/畝。四是制定退出宅基地上房屋拆遷的補償標準。在縣政府指導價格的基礎上，宅基地有償退出的房屋拆遷補償標準由集體經(jīng)濟組織依程序決定，按照合法面積、超占面積、宅基地外占地面積等用地性質和磚混及以上、磚瓦、土木及以下等房屋結構兩種并行的等級標準進行差別化補償。五是規(guī)范宅基地退出程序。瀘縣建立了“農戶自愿申請、村組核查、鎮(zhèn)審核、縣人民政府批準”的退出程序，并按照農戶意愿對退出宅基地農戶進行安置。六是保障退出宅基地農戶的居住權。①依據(jù)“戶有所居”的原則，對退出宅基地后房屋居住權予以保障的對象只是宅基地完全退出的農戶，包括一戶一宅及“一戶多宅”全部退出戶，對于“一戶多宅”中只退出部分宅基地的農戶不提供住房保障。②已在城市購房或者意愿在城市購房的農戶，退出宅基地之后，除了得到相應的房屋拆舊補償，還可以得到一定的購房補助。年滿16周歲、意愿將戶口遷到城鎮(zhèn)的農民，可以享受養(yǎng)老保險購買補助。③集中安置。在規(guī)劃區(qū)內，集中修建公共服務和設施完善的新型農民社區(qū)，農戶按成本價購買房屋之后就可以入住；在規(guī)劃區(qū)外，鼓勵農戶到中心村或聚居點統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建、統(tǒng)規(guī)聯(lián)建房屋居住，政府配給公共服務和設施；對于各種類型的困難戶，政府在對其退出宅基地進行補償之后收回并統(tǒng)籌使用，統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建安置房并集中、無償予以安置，政府享有安置房的所有權并對退出宅基地的困難戶提供日間照料、醫(yī)療等服務。七是提供農戶退出宅基地的激勵。為了激勵有意愿的農戶退出宅基地，除了制定補償、安置條例之外，還提供城鎮(zhèn)購房和養(yǎng)老保險購買等補助。
宅基地退出是順應村莊轉型的重要安排。大多數(shù)鄉(xiāng)村衰而未亡，其中一個原因是農民的代際差異與居住選擇的變化。宅基地退出機制作為因應這一趨勢的關鍵制度設計，為可能退出宅基地的農戶提供一個對價的選擇。瀘縣宅基地制度改革從村莊衰敗現(xiàn)狀入手，將房屋破落與農戶的特征關聯(lián)起來，通過宅基地退出機制設計破解鄉(xiāng)村破敗難題，這是一項具有創(chuàng)造性的制度安排：①沒有合適的對價，農民不會輕易放棄被視為財產(chǎn)權利的宅基地。瀘縣充分承認農戶的宅基地財產(chǎn)權，給予合適對價與合理補償，滿足農戶退出宅基地的利益訴求，為傳統(tǒng)農區(qū)宅基地退出與村莊轉型提供了借鑒。②瀘縣在考慮農戶宅基地退出對價的同時，還對退出宅基地農戶居住權的保障進行了精心安排，尤其對不同類型退出農戶的居住權保障予以了充分考慮。③瀘縣利用宅基地退出所產(chǎn)生結余建設用地指標的交易收益，將農戶退出與村莊相對集聚、公共服務和基礎設施完善適當?shù)貙悠饋恚粌H有利于解決鄉(xiāng)村衰敗問題，也有利于村莊相對集聚，促進鄉(xiāng)村現(xiàn)代化。
5.以指標交易與利用為核心的宅基地財產(chǎn)價值顯化機制。宅基地退出之后，除部分由集體經(jīng)濟組織再分配和利用之外，大部分經(jīng)土地整治和拆舊復墾變?yōu)楦亍蛪ㄐ纬傻母亟挥稍r戶耕種，由此產(chǎn)生的結余建設用地指標可通過交易實現(xiàn)異地使用，也可留在本集體用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。具體而言，結余建設用地指標主要有4種利用方式：①集中安置農戶的建新區(qū)使用。②留備集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展之用或由集體經(jīng)濟組織進行調整入市。③政府收儲。瀘縣土地統(tǒng)征和儲備中心按照縣人民政府規(guī)定收購儲備，指標流轉參考價按驗收合格結余面積以綜合單價每畝12萬～14萬元的標準執(zhí)行，政府可以將收儲指標在縣域范圍內流轉以獲取第二次增值收益。④縣域范圍內交易。
在成都、重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗中，農村建設用地整理及通過增減掛鉤機制用于城市，是解決土地管制下耕地保障、城鄉(xiāng)用地優(yōu)化和農民分享土地級差收益的重要制度安排。瀘縣利用這套機制，一方面為城市提供一定量的建設用地指標，另一方面也在一定程度上解決了農民宅基地退出補償和集中居住區(qū)建設的資金來源。但是，這套模式存在三個問題：①地方政府財政存在風險。由于宅基地退出和農戶補償安置過程中的資金墊付全部由政府財政提供，一旦經(jīng)濟波動帶來用地需求下滑，建設用地指標的稀缺性就會降低，土地價值上升就會趨緩甚至下降，地方政府建設用地指標的價值也就會下降，由此形成巨大的資金缺口。況且，指標交易僅在縣域范圍內進行，瀘縣不能完全消化它們。②項目和資金監(jiān)管存在風險。在指標交易的整個過程中，政府和集體組織分別是指標運營和集聚的主體，農民參與度很低，項目和資金監(jiān)管風險非常大。③農民和集體不能參與第二次增值收益分配，造成分配不公平，集體經(jīng)濟發(fā)展缺乏資金支持。
6.宅基地與集體建設用地權利的平等安排。瀘縣在宅基地作經(jīng)營性建設用地使用方面有如下制度規(guī)定：其一，農村退出宅基地結余指標入市主要有兩種途徑：第一種是集體經(jīng)濟組織同瀘縣土地統(tǒng)征和儲備中心之間進行的直接入市；第二種是依規(guī)劃調整為縣域內非公共用地，以協(xié)議和招拍掛等方式異地入市的調整入市。其二，入市方式。宅基地轉為經(jīng)營性建設用地之后，可以按出讓（協(xié)議和招拍掛）、租賃、作價出資（入股）等有償使用方式入市。依法取得的集體經(jīng)營性建設用地使用權，在使用期限內可以轉讓、出租和抵押。對使用權年限的規(guī)定是：工礦、倉儲用地50年；商服、旅游用地40年。其三，地價和收益管理。地價由入市主體（農村集體經(jīng)濟組織）委托評估公司評估，但不得低于所在區(qū)域基準地價；入市主體在試點期間向瀘縣人民政府繳納土地增值收益調節(jié)金，以平衡相應基礎設施建設等開發(fā)成本；入市收益歸集體經(jīng)濟組織所有，納入集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理。其四，宅基地共建共享和綜合開發(fā)。在規(guī)劃和總量管控下，在保證農戶“住有所居”的前提下和不能進行房地產(chǎn)開發(fā)和建設私人莊園會所的約束下，瀘縣允許一戶或多戶農戶以合法宅基地使用權獨資、聯(lián)合出資，或與社會資本結合共享居住、商住或經(jīng)營，出資方獲得一定年限的集體建設用地使用權。瀘縣對共建共享的宅基地采取分割登記制度，即農戶按照農房登記并備注共建共享方式，出資方按照實際用途登記。第三方產(chǎn)權在使用期限內可以轉讓、租賃和抵押，使用期滿后土地交還農戶，房產(chǎn)按雙方協(xié)商作價處理或繼續(xù)使用，共建共享的農民和村集體有優(yōu)先購買權。
作為農民居住之所，宅基地在理論和法律規(guī)定上與集體經(jīng)營性建設用地存在不同的界定。由于其特殊性，宅基地不能像其他集體建設用地一樣享有包含處分、收益、轉讓、抵押等在內的完整的財產(chǎn)權利。針對這一問題，瀘縣通過宅基地入市，既保證集體成員不失去居住的宅基地，又通過相關制度安排使騰挪出的結余宅基地指標與其他集體經(jīng)營性建設用地同權同價進入市場，實現(xiàn)了居住保障和建設用地財產(chǎn)保障的平衡。
7.規(guī)劃管制下的宅基地基層治理制度。瀘縣農村宅基地管理實行“規(guī)劃引領、總量管控、有償調劑、民主監(jiān)督”的制度。瀘縣宅基地基層治理制度有兩項創(chuàng)新：一是改革審批程序，下放審批權限。瀘縣在此次宅基地制度改革當中，將宅基地使用審批權由縣人民政府下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，極大提高了建房審批效率，實現(xiàn)了農村建房管理的權責統(tǒng)一，有效促進了土地的集約節(jié)約利用，從源頭上解決了村民建房審批難、違建多的問題。二是實行總量管控和有償調劑。根據(jù)《瀘縣農村宅基地使用和管理試行辦法》（瀘縣府發(fā)［2017］64號），①瀘縣對農村宅基地實行總量分層級控制，規(guī)定“縣人民政府管控各鎮(zhèn)（街道）宅基地總量；各鎮(zhèn)（街道）管控本轄區(qū)內各村的宅基地總量；各村管控本轄區(qū)內的宅基地總量。”②瀘縣對農村宅基地實行分層級有償調劑。由于全縣及各鎮(zhèn)（街道）宅基地總面積固定不增加，為了解決各鎮(zhèn)（街道）因經(jīng)濟發(fā)展水平不同帶來的宅基地需求差異問題，瀘縣實行縣域范圍內的有償調劑制度，具體為：“農村宅基地的使用，實行縣域統(tǒng)籌，分層級有償調劑。縣人民政府統(tǒng)籌審批各鎮(zhèn)（街道）之間的宅基地有償調劑；鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌審批本轄區(qū)內各村之間的宅基地有償調劑；各村統(tǒng)籌審批本轄區(qū)內各組之間的宅基地有償調劑。有償調劑金可參照瀘縣人民政府宅基地退出結余指標基準地價180元/平方米的標準，以雙方自愿協(xié)商為主。”
改革以來，中國在宅基地管理制度上可謂費盡心思，但收效甚微。《中華人民共和國土地管理法》（1986年6月25日通過）實施以來，中國農村大量耕地被非法占用，其中大部分是被用作宅基地。之后的國土管理系統(tǒng)自上而下強調嚴管，但是，針對全國幾億農戶極高的監(jiān)管成本導致管理績效不高。如果找尋不到宅基地管控與村莊治理的平衡，單靠自上而下的嚴管、拆除違建、不批指標、違建不予登記發(fā)證等解決不了宅基地基層治理的根本問題。瀘縣在宅基地管理上的創(chuàng)新就是總量管控與村內自治相結合，縣政府只管控總量，審批權下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行村內自治管理。瀘縣的宅基地基層治理制度，以總量管控保證耕地不被占用，以鎮(zhèn)級審批防止亂占亂建，以村內自治約束農戶的建房行為，“縣”“鎮(zhèn)”“村”三方發(fā)揮各自功能，保障了各方目標的實現(xiàn)。
（三）初步顯現(xiàn)的制度績效
瀘縣以宅基地制度改革為突破口，延伸到集體建設用地制度改革，以農民代際差異為牽引，通過宅基地制度改革促進了宅基地價值的顯化和實現(xiàn)，增加了農民的財產(chǎn)權收益，為村莊轉型、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合打開了一條通道。瀘縣的宅基地制度改革在儲備政策與制度的同時，也為地方發(fā)展和鄉(xiāng)村活化提供了空間。
截至2017年，全縣15個鎮(zhèn)35個村已簽訂拆舊復墾協(xié)議的農戶為17570戶，已完成拆除復墾6000畝，已完成復墾驗收的2946戶農戶退出宅基地2324畝，形成了2324畝建設用地指標。其中，143畝用于集中安置農戶的建新區(qū)建設以及集體經(jīng)濟組織產(chǎn)業(yè)發(fā)展備用；2.46畝由集體經(jīng)濟組織進行調整入市流轉給社會資本，入市之后獲得了37.57萬元的指標交易收入；結余的2178畝由瀘縣土地統(tǒng)征和儲備中心收儲并產(chǎn)生了指標流轉收益16891萬元。這些流轉費主要用于支付退出農戶拆舊補償和安置費用、拆舊復墾工程費、集中安置農戶的建新區(qū)建設支出、配套設施建設和公共服務支出、土地開發(fā)支出。進城購房戶退出宅基地戶均獲得補償12萬余元，退出原宅基地到中心村建房戶均可獲得補償8萬余元。截至2017年3月18日，瀘縣一共有4宗結余建設用地指標在集體經(jīng)濟組織之間交易，共交易83畝結余建設用地指標，成交總額為643萬元，均價為7.74萬元/畝。
農村宅基地退出復墾所形成的結余建設用地指標在優(yōu)先滿足本地發(fā)展需求的前提下，結余指標在縣域范圍內調整使用，保障了縣城和其他重點鎮(zhèn)建設發(fā)展的需求，為第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了用地支撐。2016年兩批退出宅基地結余建設用地指標轉為城市建設用地共計60.5公頃，用于濕地公園、汽車貿易中心、藥業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)園、安置房、旅游綜合體、高速公路等建設，極大地促進了瀘縣融入瀘州城市區(qū)。
宅基地的靈活利用促進了鄉(xiāng)村旅游為主的農村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展，壯大了集體經(jīng)濟。瀘縣222個村推進改革試點，通過宅基地退出結余指標流轉，村集體平均收益100萬元以上。以天興鎮(zhèn)田壩村為例，結余建設用地指標流轉收益扣除各項成本之后可結余120余萬元。目前，田壩村1宗宅基地退出結余指標調整地塊入市，面積為2.46畝，用于在中心村建設幼兒園；玉蟾街道3宗協(xié)議出讓地塊，面積為33.64畝，已進行出讓公示，單價分別為19萬元/畝、20萬元/畝、23萬元/畝，總價款達687萬元，用于農家樂和工業(yè)廠房建設。此外，2016年瀘縣各集體經(jīng)濟組織都成立了集體資產(chǎn)管理公司，由市、縣兩級財政兜底，對40個貧困村、181個村集體年經(jīng)濟收入低于2萬元的非貧困村每村補助2萬元作為發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的啟動資金，徹底消除了集體經(jīng)濟“空殼村”。由此，各村集體資產(chǎn)由集體資產(chǎn)管理公司運營，集體經(jīng)濟得到了發(fā)展壯大。
4、基于試點的幾點結論
（一）宅基地制度改革的必然性和階段性
據(jù)上文分析，傳統(tǒng)農區(qū)宅基地制度改革的內在需求由經(jīng)濟結構變革的長期作用引致。首先，經(jīng)濟結構變革帶來農民與土地和村莊關系的逐步疏解，宅基地作為農民安身立命之所的重要性逐漸降低，無償分配和占有宅基地的制度效能逐步下降，宅基地制度改革出現(xiàn)可能性。其次，經(jīng)濟結構變革還帶來村莊分化，引致村落集聚和居住形態(tài)變化，傳統(tǒng)村落的封閉性事實上被打破，農民跨組和跨村集聚趨勢增強。現(xiàn)行宅基地制度的不適應性越來越顯化，宅基地無償分配弊端凸顯，宅基地的退出權缺失和社區(qū)封閉性既導致村莊破敗和農民宅基地財產(chǎn)權利難以實現(xiàn)，又阻礙了人力、物資、資本的進入，還阻礙了有條件的鄉(xiāng)村活化，因此宅基地制度改革具有現(xiàn)實必要性。
進一步的分析表明，不同世代的農民與宅基地的粘度不一，代際差異是決定宅基地改革進程和路徑的關鍵因素。因此，宅基地制度改革應當以“農二代”為突破口，兼顧“農一代”對居住等功能的需求，按照經(jīng)濟結構變革和村莊轉型的節(jié)奏和要求因地制宜、循序推進。
（二）傳統(tǒng)農區(qū)宅基地制度改革的路徑
由于經(jīng)濟發(fā)展程度和宅基地功能不一，中國農村宅基地制度改革在不同地區(qū)應當尋求不同的路徑。瀘縣的宅基地改革路徑以經(jīng)濟結構變革和代際差異為指引，順應村莊分化和集聚的需求，從“一戶多宅”和閑置宅基地入手，通過有償退出的制度安排促進了宅基地價值的顯化，以有償使用完善農民的宅基地財產(chǎn)權利和保障他們的跨區(qū)域使用權、居住權，通過指標交易和調整入市等方式實現(xiàn)宅基地的市場配置和使用，較好地推動了村莊轉型。由此，傳統(tǒng)農區(qū)宅基地制度改革可從以下幾方面著手：一是以人為單位、以成員權為基礎細化宅基地取得制度和落實居住權利保障，對超出基本成員權利之外的宅基地實行有償取得；二是以區(qū)位為基礎區(qū)分增量和存量，以激勵為導向實行宅基地的有償使用與有償退出；三是以縣域為半徑、以農民身份為基礎實行宅基地的跨區(qū)域配置和跨區(qū)域有償使用，實現(xiàn)村莊的有效開放與要素集聚；四是以閑置結余宅基地為對象實現(xiàn)宅基地與集體建設用地的權利平等，顯化宅基地價值，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供建設用地空間；五是以村莊規(guī)模控制為前提、村莊規(guī)劃為龍頭，實行村內自治的宅基地管理與使用制度改革。
（三）形成改革共識
瀘縣宅基地制度改革試點可以在理論和政策上形成對宅基地制度的共識：一是以集體成員為基礎、無償分配宅基地的制度的保障功能降低，制度成本上升，必須進行改革；二是以有償為核心的退出是實現(xiàn)農民宅基地財產(chǎn)權的有效路徑；三是村莊的適度開放以及宅基地的交易和跨區(qū)域使用是應對村莊衰敗和活化鄉(xiāng)村的重要制度安排；四是以總規(guī)模控制和強化鄉(xiāng)村自治為特征的宅基地管理制度更為可行、更符合實際。隨著經(jīng)濟結構變革的深化和農民與土地和村莊關系的進一步演化，中國現(xiàn)行的低效宅基地制度的成本收益結構也會發(fā)生重大變化，并將為村莊轉型與鄉(xiāng)村發(fā)展提供巨大機會。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《中國農村經(jīng)濟》2018年第6期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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