摘要：當前我國政策性農業保險還面臨供需失衡、補貼方式單一、補貼范圍較小等問題, 導致政策性農業保險的結構仍待完善。因此, 必須從創新保險產品、優化財政補貼方式、發揮稅收作用三個層面對政策性農業保險進行調適。
作為政府支持農業發展的一種手段, 政策性農業保險指的是由政府發動或組織, 以保險公司市場化經營為依托, 通過發放保險費用補貼的形式, 促進農業可持續發展的公益性保險制度。政策性農業保險是政府促進農業發展的“綠箱”政策, 其在促進農業發展過程中發揮著不可替代的作用。
政策性農業保險結構性失衡的原因
隨著我國農業產業化程度的不斷提高, 政策性農業保險的需求結構發生了較大變化, 市場主體對政策性農業保險需求呈現出多元化的趨勢。但由于目前我國政策性農業保險還面臨供需失衡、補貼方式單一、補貼范圍較小等問題, 導致政策性農業保險的結構還不科學, 有待進一步優化。
政策性農業保險的供需失衡。我國農業保險市場需求不足是表象, 供需失衡才是實質。當前一大批新型農業經營主體涌現, 加之農業現代化具有投入大、市場化程度高等特征, 使得自然災害及其他市場變化所帶來的風險影響以及連帶效應更加明顯。農業生產經營者為了規避農業風險, 不再滿足于選擇單一的保險品種, 而是需要更加多元化的保險品種。但目前我國政策性農業保險的服務機構少, 品種較為單一, 風險保障水平偏低, 與農業市場對農業保險的需求不符。除此之外, 在當前我國金融環境之下, 政策性農業保險在承保、定損、賠付各環節程序較多, 傳統的商業保險帶來的給付壓力較大, 農民或其他農業經營主體支付能力尚不能達到應有的保費給付水平, 這導致保險公司參與農業保險的程度較低, 農業保險面臨主體供給不足的問題。由此可以看出, 目前我國政策性農業保險面臨供需失衡的問題。
政策性農業保險的補貼方式單一。財政補貼是我國政策性農業保險區別于其他商業保險的顯著特征, 我國針對政策性農業保險的財政補貼方式為中央、省級、市縣三層級“層層聯動”方式, 大部分保費都是由這三層級財政負擔, 而由農民實際繳納保費的比重較低。正是由于長期對財政補貼的依賴, 導致我國政策性農業保險面臨較大的財政支付壓力, 許多地區尤其是中西部地區, 因地方經濟發展水平不高, 導致地方財政收入有限, 使得農業保險補貼難以及時到位, 這在很大程度上限制了政策性農業保險作用的發揮。在我國全面推廣政策性農業保險的前提之下, 僅僅依靠財政補貼方式并不能解決農業保險供給不足的問題。與此同時, 伴隨著農業經營參與主體的越來越多, 一味地增加對政策性農業保險的財政補貼, 還容易使保險市場產生逆向選擇以及道德風險等問題, 進而引發各種騙取農業保險財政補貼資金的行為。由此, 如何實現政策性農業保險補貼方式的多元化, 也是目前我國農業發展過程中必須解決的問題。
政策性農業保險的失衡與調適
政策性農業保險的補貼范圍較小。根據《農業保險條例》的規定, 我國農業保險涵蓋門類主要包括農、林、牧、漁業等行業的保險;外延可以擴展到涉農保險, 主要包括農房、漁船、農業機械設施以及農民、漁民的短期意外傷害保險。國家財政部在2016年底出臺了《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》, 其中對種植業、養殖業、森林以及其他品種的農業補貼政策作出了明確的規定。但在具體執行過程中, 目前只有種植業、養殖業這兩個行業可以享受較多的財政補貼, 對于其他涉農保險的補貼卻比較少。除此之外, 在補貼較多的種植業中將一些農產品排除在外, 比如, 蔬菜、水產并不在農業保險補貼范圍;而在養殖業, 能享受農業保險補貼的標的范圍僅為能繁殖的母豬、奶牛、育肥豬, 其他畜禽并不在補貼范圍之內。由此可以看出, 目前政策性農業保險補貼范圍還比較小, 對農業保險需求激勵作用有限, 這在一定程度上限制了政策性農業保險功能的發揮, 不利于推動農業產業的多元化發展。
政策性農業保險結構性失衡的調適路徑
農業振興需要政策性農業保險提供充足的制度供給, 而政策性農業保險制度供給的合理化, 必須解決其自身結構性失衡的矛盾。在全國政協十三屆一次會議上, 致公黨中央提出了《關于優化政策性農業保險制度設計, 推動農業供給側改革的提案》, 這表明優化政策性農業保險制度設計, 已經成為了農業振興過程中必須解決的問題。與此同時, 該提案也給調試政策性農業保險結構性矛盾提供了相應的思路, 即實施政策性農業保險供給側改革。
創新保險產品, 化解政策性農業保險供需矛盾。要化解政策性農業保險供需失衡問題, 首先必須注重政策性農業保險產品創新。第一, 積極開發滿足新型農業經營主體不同需求層次的保險品種。應強化政策性農業保險的風險防范功能, 政府應鼓勵保險公司針對不同農業行業的經營者, 設計符合其風險特征的保險產品, 以滿足市場主體對政策性農業保險的多元化需求。第二, 積極探索“保險+期貨”的保險業務形式。農業保險與期貨市場相結合, 為保障農業市場價格風險提供了新的途徑。“保險+期貨”模式中, 經營農業保險業務的保險公司基于期貨市場形成的價格, 對比農業保險標的實際價格, 計算差價確定保險費用和賠償標準, 如此可以利用市場化手段補償因農產品價格波動所造成的損失。
優化財政補貼方式, 提升政策性農業保險覆蓋范圍。在目前中央與地方“聯動補貼”模式下, 并沒有考慮地方財政能力的差異, 導致政策性農業保險補貼在有的地方難以具體落實, 也縮小了政策性農業保險的覆蓋范圍。為此, 一是注重政策性農業保險補貼的區域差異。在設計政策性農業保險補貼政策時, 應盡量考慮當地的經濟發展水平和政府財政收支狀況。對于經濟發展水平較低、政府財政支付能力較差的地區, 需要適當提高中央對農業保險的補貼比例, 同時降低地方政府的農業保險補貼比重;而對于經濟發展水平較高、政府財政支付能力較強的地區, 可以適當降低中央的農業保險補貼比重, 同時提高地方政府對農業保險的補貼比例。二是增加農業保險補貼范圍。由于每個地方的資源稟賦有所差異, 導致每個地方發展的農業產業類型是有所差異的。因此, “一刀切”的農業保險補貼范圍, 不利于各個地方利用當地的農業資源發展農業。可以從各個地方的具體情況出發, 依據當地主要的農業資源種類, 確定差異化的農業保險補貼范圍, 以發揮當地的資源優勢, 實現農業的快速發展。
發揮稅收的作用, 提升政策性農業保險供給能力。在美國、加拿大等農業發達的國家, 針對農業保險實施的是免稅政策。從目前我國財政的實際情況來看, 對政策性農業保險實現完全免稅還有一定的難度, 但可以通過采取一定的稅收優惠政策, 來激勵保險公司參與農業保險業務, 進而增加農業保險的供給主體。可以制定嚴格的政策性農業保險經營主體準入與退出機制, 從財務水平、風險控制能力、合規經營狀況等指標出發, 對政策性農業保險經營主體進行全面的考察和評估。對于符合減稅資格條件的保險公司, 可以給予一定的稅收優惠, 通過稅收手段激發其參與農業保險業務的源動力, 避免政策性農業保險對中央財政的過度依賴, 增強政策性農業保險的供給能力。而對于償付能力不足或發生重大違法、違規行為的保險公司, 可以禁止其參與政策性農業保險業務, 以盡量規避農業保險經營風險, 避免其給政策性農業保險供給帶來負面影響。
中國鄉村發現網轉自：人民論壇2018年14期
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