原題：風險管理VS收入支持：我國政策性農業保險的政策目標選擇研究
摘要：近年來農業保險在我國逐漸推廣, 取得了一些成效;但與此同時有調查發現農業保險的有效需求較低, 大多數農民是為了獲得政府補貼而購買保險, 這與我國農業保險的政策目標 (風險管理) 相背離。本文通過分析全國10個省份小規模農戶農業保險獲賠的情況, 發現我國政策性農業保險在現實中確實不能較好地發揮風險管理功能。農業保險功能發揮與政策目標定位的不匹配會影響到政策實施效果, 因此有必要對現有政策目標進行調整完善。從我國小規模農戶對農業保險的實際需求以及我國農業發展的迫切問題出發, 需要將農業保險的政策目標調整為收入支持;在符合WTO相關規定的前提下, 我國可以采取合理的方式借助農業保險名義來補貼農業生產。
關鍵詞：農業保險; 政策目標; 風險管理; 收入支持; 小規模農戶;
一、引言
在世界范圍內中國是遭受農業自然災害頻次最多和損失程度最嚴重的國家之一, 近年來每年大約有20%左右的農作物會受災1, 災害給農戶帶來的直接和間接損失十分巨大, 威脅著農業的可持續發展和農民收入水平的提高, 因此在我國需要采取一定措施對農業風險進行管理。在眾多農業風險管理措施中農業保險近些年來在我國逐漸推廣, 國內外的相關研究認為農業保險是比較有效的風險管理工具 (中國赴美農業保險考察團, 2002;Cole等, 2014) , 因此我國一直在不斷探索合理的農業保險制度, 自2004年開始我國積極探索建立政策性農業保險制度2, 國家在政策層面予以鼓勵支持, 從2004-2018年每年發布的中共中央國務院“一號文件”都對農業保險發展做出具體指導意見。在初期 (2004-2006年) 雖然政府部門指導并采取措施鼓勵發展政策農業保險, 但在沒有政府財政支持的情況下3, 農業保險發展徘徊不前 (陳文輝, 2013) , 供給不足、需求有限的市場失靈現象依然存在。很多研究認為市場失靈是由于農業保險市場供給和需求雙重正外部性 (馮文麗, 2004;陳璐, 2004;Ward等, 2000) , 在沒有政府補貼保費的情況下農業保險市場很難形成 (庹國等, 2003;關偉等, 2005;Miranda等, 1997;Coble等, 2012) 。針對這一現實問題我國中央財政從2007年開始逐步對政策性農業保險保費進行補貼, 從2007年至2015年中央財政共撥付保費補貼資金780多億元, 年均增長27%。目前在我國農業保險保費補貼的品種達到15個, 2016年財政部出臺相關規定對中西部、東部的保費補貼逐步提高至47.5%、42.5%4, 再加上各地方政府 (市、縣) 的財政補貼, 農戶實際只需要承擔20%左右的保費, 最終只要繳納大約5元/畝。隨著對保費的財政補貼增加, 農業保險市場逐漸發展, 農業保險經營主體日益增多 (庹國柱, 2017) , 市場的供給問題逐漸得以解決;在需求方面雖然農戶參保數量也在增加, 但是從實際以及相關調查中發現, 小規模經營農戶出于風險管理需求來自愿投保的比重依然不高, 說明農業保險真實的有效需求不足 (2) 5。
理論上, 國家給予的保費補貼化解了農業保險市場上的主要矛盾, 在保費如此優惠的條件下, 農戶的參與意愿應該相對較高。那為什么農戶在面臨農業風險的情況下依然不愿意參加農業保險呢?從中國保險學會的相關調查中發現農戶未購買農業保險的主要原因是農業保險的保障程度不高, 賠款太低購買保險的意義不大;而購買農業保險的農戶大多也認為農業保險不能彌補損失。另外, 在參與農業保險的農戶中只有7.14%是出于“了解到農業保險是補償損失的有效方法”的原因而購買的保險, 購買原因除了村集體宣傳動員外農戶主要是因為國家提供保費補貼。可以看出農戶自愿購買農業保險主要是為了獲得國家保費補貼而并非出于風險管理的考慮。從以上現象可以看出雖然在國家大量補貼下, 農業保險市場逐漸形成, 但是農業保險似乎沒有將農業風險很好轉移 (只轉移了部分物化成本的風險, 但隨著土地成本和勞動力成本上升, 只轉移部分物化成本風險對于轉移農業整體生產風險略顯不足) , 農業保險風險管理功能實現效果不盡如人意 (鐘甫寧, 2016) , 這種低保費、低保障的農業保險不能滿足農戶的需求6。
雖然施行農業保險政策最根本的政策目標應該是進行風險管理, 但從西方發達國家的一些實際做法來看, 其實它們并沒有將農業保險的政策目標定位為風險管理, 而是在WTO農業協定相關規定允許的情況下7, 通過風險管理的名義來實施農業收入支持的目的, 這些國家對農業保險的大量財政補貼實質就是在對本國農業進行扶持。目前我國實行的農業保險政策目標定位仍然停留在風險管理的階段, 那么就目前我國農業發展狀況, 是仍然保持農業保險政策定位為風險管理目標, 還是需要對現有農業保險制度進一步完善效仿西方一些發達國家將其政策目標逐漸轉換為收入支持來支持農業發展呢?本文就此問題展開討論。
二、農業保險的政策目標選擇及研究思路
在介紹農業保險政策目標選擇之前, 需要對政策性農業保險具有的政策目標進行了解;而政策目標又與農業保險具備的基本功能相關, 因此下文將在了解農業保險基本功能以及與政策目標之間關系的基礎上, 再對農業保險的政策目標選擇方法進行闡述。依據農業保險政策目標的選擇方法, 之后介紹本文的研究思路。
(一) 農業保險功能與政策目標的關系
從理論上來看農業保險屬于財產保險的一種類型, 保險的基本功能是分散風險, 因此農業保險在理論上需要發揮的功能是風險管理 (黃英君, 2009) 。另一方面在我國農業保險是一種政策性保險, 需要政府在政策、資金方面給予大力支持, 將一部分財政收入轉移到農業當中, 增加農戶家庭收入以提高其農業生產的積極性, 確保我國農業穩定發展 (張囝囡等, 2013) , 因而其另外還需要肩負著收入支持的功能。農業保險的政策目標是依據農業保險具有的基本功能來選定的, 那么農業保險的政策目標就有兩個目標供選擇, 即風險管理目標和收入支持目標。
農業保險功能與政策目標選擇之間存在一定的關系。首先, 農業保險的基本功能是相關政策目標選擇扶持的對象, 也就是說政策目標是依據農業保險的基本功能來選定的, 選擇其中一個或者幾個功能作為政策目標進行扶持;其次, 政策目標的選擇可以促進農業保險某些功能的實現, 理論上當農業保險政策選擇了某一個功能進行扶持時, 就會制定相應方案對這個功能進行資金補貼, 最終使該功能得以加強。
在現實中農業保險的功能實現與政策目標選擇之間可能存在兩種情形:第一種情形是兩者相一致, 比如農業保險的風險管理功能在現實中起到很大作用, 此時的農業政策目標也是風險管理, 最終農業保險政策選定的目標功能在相關政策的扶持下得到了很好的實現;第二種情形就是農業保險的功能實現與政策目標選擇之間出現了不匹配, 也就是農業保險的政策目標主要針對的某一功能在實踐中發揮的作用有限, 這時就需要考慮改變政策的目標或者停止政策支持以減少對財政資金的浪費。對于農業保險的功能實現與政策目標選擇出現不匹配的原因主要可以分為兩方面:一方面是農業保險某一功能從理論上來看發揮的作用本來就較小, 但政策將這一功能選擇為目標進行扶持, 實踐證明政策實施的效果也較差;另一方面是雖然理論上農業保險某一功能可以發揮的作用應該較大, 但是政策沒將這一功能作為主要的目標進行扶持, 這樣也會導致農業保險的功能實現與政策目標選擇出現不匹配。
(二) 農業保險的政策目標選擇過程
上文已經對農業保險的功能與政策目標關系做了分析, 在此基礎上需要進一步探討的是如何來選擇合適的農業保險政策目標。整體來看, 在政策目標選擇時需要考慮以下兩方面因素: (1) 功能實現因素; (2) 政策實現因素。具體地, 農業保險選定的目標應該是從農業保險所具備的幾個功能中選定, 而選定功能的第一個條件就是在農業保險的實施過程中該種功能可以很好地發揮作用, 否則即使有政策支持其實行效果也較差;第二個條件是全國大部分的農戶要對政策選定的目標功能有實際需求, 而對沒有需求的功能進行扶持實質上是對社會資源的一種浪費;另外, 選定的政策目標還應該是政府采取一定政策措施能夠實現的, 即實施難度較小。通過以上兩個實現條件的篩選, 最終選擇出合適的政策目標, 使農業保險功能得以充分發揮, 達到完善農業保險制度的目的 (如圖1所示) 。
圖1 農業保險政策目標選擇過程
(三) 研究思路
在引言中已經提到我國農業保險政策在運行過程中出現了問題, 說明農業保險的政策目標定位可能與農業保險功能的實現之間出現了不匹配。目前我國農業保險政策目標定位為風險管理功能, 那么在我國實踐當中農業保險發揮風險管理功能的效果如何?這需要結合我國目前農業保險在實行過程中的實際賠償情況進行分析。農業保險是否能實現風險管理的功能需要從“數量”和“質量”兩個方面進行考察。在“數量”方面需要考察農業保險賠償的戶數情況, 即農業保險賠償的覆蓋率, 具體來說就是獲得保險賠償的農戶數占參與農業保險總戶數的比重, 這一比重越高則意味著農戶可以通過農業保險分散農業生產中風險的可能性越大, 這樣農業保險在風險管理中發揮的作用越大。在“質量”方面需要考察獲得賠償的農戶所獲得的賠償金數額, 獲得的賠償金是否可以起到分散風險的效果。本文采用賠償金在農戶家庭種植業經營凈收入的比重和賠償金在家庭全年凈收入的比重來衡量農業保險風險管理功能實現情況8。通常情況下都將農戶作為一個生產單位進行分析, 在我國農戶進行風險管理時通常的做法就是進行多元化種植來分散風險, 即使農戶參加農業保險來分散一部分風險, 但通常還是會進行多種經營, 當一種作物受到損失時農戶可以通過其他種植收入來彌補, 從而可以進行再生產。因此可以通過計算農業保險賠償金占農業經營凈收入的比重來看農業保險所起到的風險管理的作用, 如果農戶獲得的賠償金占農戶農業經營凈收入的比重越大, 那么農業保險起到的風險管理作用越大, 反之則起的作用就越小。除此之外隨著我國農村人口流動, 很多農戶除了傳統農業生產外還會兼業或者外出務工, 家庭收入不斷多元化, 當農業生產受災減產后農戶也可以通過其他非農收入來彌補損失, 那么通過計算農業保險賠償金占家庭全年凈收入比重來評價農業保險在整個家庭經營、工作中起到的風險管理作用, 同樣這一比重越大農業保險起到的風險管理作用就越大。
如果考察農業保險風險管理功能實現效果較好, 那么還需要從政策實現的兩個方面 (農戶需求和實行難度) 來考察在其實施的過程中會出現何種問題。但是如果農業保險的風險管理功能實現效果較差, 繼續將風險管理作為農業保險的政策目標予以實施, 將會造成效率損失, 使得政策目標難以實現。這時應該考慮轉換農業保險的政策目標, 為了保證政策目標實現的可能性, 首先需要了解目前我國農民對于農業保險的現實需求是什么, 如果是收入支持, 那接下來就需要考慮農業保險的政策目標是否應該像西方一些發達國家一樣將其轉變為收入支持。當農業保險政策目標轉變為收入支持時, 還需要確保的是收入支持功能能夠有效發揮作用, 采取一定措施來促進政策目標的實現。最終還需要考慮將農業保險政策目標定位為收入支持后, 政府施行政策的難度, 難度較小則可以完成政策目標的轉換, 否則收入支持的政策目標依然不可行。下面將按照以上研究思路來進行對農業保險的政策目標進行分析和討論。
三、我國農業保險風險管理功能實現狀況
目前我國實行的農業保險是一種政策性保險, 其主要政策目的是降低農業風險給農業生產帶來的影響, 希望發揮保險的風險管理功能。而現實當中農業保險是否很好的發揮了風險管理功能呢, 這需要通過現實的統計數據來說明。本文采用農業農村部農村固定觀察點2009—2011年農戶參與農業保險以及農業保險賠償的相關數據9。由于本文主要研究種植業保險, 因此首先對樣本進行篩選, 主要選取了家庭經營主業為種植業的農戶。在數據統計中家庭凈收入主要包含種植業經營凈收入、非農經營凈收入、工資性收入, 其中種植業經營凈收入等于種植業總收入減去種植業經營費用10, 非農經營凈收入等于經營收入減去經營費用。同時需要說明的是由于在部分省份中農戶參加農業保險以及農戶獲得賠償金額相關數據的缺失, 使得相關統計不能包含全國所有省市, 只是對部分代表省份及全國進行統計研究。
按照上文研究思路, 首先對目前我國參與農業保險農戶的獲賠情況進行了解。本文共統計了2009—2011年全國以及10個省份參加農業保險農戶獲得賠償的情況, 如表1所示。
表1 2009—2011年參保農戶獲得賠償的情況 (%)
資料來源:根據農業農村部全國農村固定觀察點相關數據整理計算得到
從全國層面來看在樣本中從2009年到2011年參加農業保險的農戶數一共有3723戶, 獲得保險賠償的農戶數有887戶, 獲得賠償的農戶占參保農戶數的比重為23.83%, 意味著有1/4的農戶在參與農業保險在受災后可以獲得賠償。這一比重可以說明農業保險在風險管理功能實現方面確實起到了一定的積極作用, 說明我國自發展政策性農業保險以來在防范農業生產風險方面取得了一定的成效。雖然從全國層面看獲得賠償的農戶占參保農戶數的比重不算很低, 但是與此同時也有一些省市獲得賠償農戶數只占參保農戶數不到10%, 說明一些省份的農業保險對于作物災害的保障作用相對較小。另外通過統計出來的獲得賠償農戶占農戶總數比重不論是全國還是各個省份都比較低, 而從劉亞洲 (2017) 相關研究發現全國以及各省市農作物發生減產的概率并不低, 那說明大部分農戶沒有通過農業保險將農業風險分散掉。綜上農業保險在全國范圍內可以在一定程度上發揮農業保險的風險管理功能保障了農業生產, 但在一部分省市中農業保險風險管理的作用較小。考察“數量”不能完全說明現行農業保險在風險管理方面的功能已實現, 需要進一步從“質量”層面來考察農業保險是否可以正真起到了風險管理作用。
農業保險實現風險管理功能比較重要的是受災后獲得賠償的金額, 這部分賠償金是否可以彌補農戶相應損失進行再生產。上文在評價方法中已經介紹在“質量”方面評價農業保險實現風險管理功能主要采用獲得保險賠償金額占家庭種植業經營凈收入比重、獲得保險賠償總金額占家庭全年凈收入比重兩個指標, 如表2所示。首先從全國層面來看平均每戶獲得保險賠償金額為233.73元, 如果將東三省樣本去掉的話每戶獲得的賠償金額只有146.74元, 這兩個金額占相應家庭種植業經營凈收入的比重分別只有2.42%、2.36%, 意味著這部分賠償金對于分散種植業生產風險作用較小, 只能彌補一部分物化成本, 更談不上對農業生產經營中的土地租賃成本、勞動力成本的補償 (而現實中這兩部分成本在總成本中所占比重越來越大) , 因此農業保險對于農業生產經營的風險管理作用甚微。進一步來看這部分賠償金占家庭全年凈收入比重只有0.4%左右 (不含東三省為0.43%, 含東三省為0.4%) , 賠償金對于農戶家庭總收入來說微乎其微, 對于整個家庭生產經營基本上起不到風險管理作用。再看全國一些省市的情況, 在統計出來的省市中遼寧省和吉林省的農戶平均獲得保險賠償金額是最多的, 分別達到340.66元、329.18元, 這與兩個省份農戶的戶均耕地面積大相關, 即在受災后減產數量較多相應賠償就會增多。但進一步從兩個省份獲得保險賠償金額占家庭種植業經營凈收入比重和賠償金額占家庭全年凈收入比重來看, 與其他省市差異不大;這兩個比重在其他省市都比較低, 確實說明農業保險在各省市農業生產中起到的風險管理作用較小。基于以上分析, 全國整體情況與分省情況都反映出農業保險在風險管理方面發揮的作用相對有限。
表2 2009—2011年獲得賠償的農戶所獲賠償金占其農業經營凈收入、家庭凈收入比重
資料來源:根據農業農村部全國農村固定觀察點相關數據整理計算得到
因此結合“數量”和“質量”兩方面, 農業保險雖然在一定程度上可以保障到農戶, 在受災減產后可以得到農業保險賠償, 但是由于其賠償的金額過少使得農業保險不能較好的發揮其風險管理功能。這導致了大部分小規模農戶對于這類只保障物化成本的農業保險的有效需求較低。而在實踐中有很多農戶尤其是大規模經營的農戶對于包含土地租賃成本和勞動力成本的農業保險需求較大, 面對這一現狀我國從2017年開始在一些地區開始試點推行“大災保險”以提高保障水平來滿足農戶的需求。
四、農業保險現實需求及政策目標實現難度
(一) 農民對農業保險現實需求
雖然隨著農業現代化的發展近些年來國內開始不斷出現大規模經營的新型農業經營主體, 但是由于我國農村地區“人多地少”, 稟賦使得我國農業生產仍然以小規模經營為主, 因此我們重點分析小規模農戶的農業保險需求。為了更好的理解農戶如何進行風險管理策略選擇, 首先要對我國小規模農戶的生產特點以及農業生產風險特點進行了解。在種植面積方面我國大部分農戶其經營耕地面積往往不足1011畝*, 種植面積較小;從種植結構來看小規模農戶由于種植面積小, 靈活性比較強, 種植結構可以單一化也可以多樣化;目前隨著我國經濟的發展非農就業機會越來越多, 農戶出現兼業化和非農化的趨勢, 通常參與非農就業的都是小規模農戶, 因此小規模農戶收入除了農業收入還有非農收入, 其來源較為多元化。受到災害后小規模農戶由于種植面積小, 總損失量也相對較小, 恢復生產所用資金也相對較少。
基于小規模農戶生產特點下面將利用成本收益理論來分析小規模農戶在多樣化種植、多元化收入分散風險方式和農業保險分散風險方式的選擇。農戶在選擇多樣化種植時防止風險的顯性成本基本為零 (當然可能會存在一定的機會成本) , 而發生風險時的收益是受到災害后未受災作物的收益s·W (s表示發生災害的概率, W表示未受災作物的收益) 。農戶在選擇多元化收入防止風險的顯性成本同樣基本為零, 而發生風險時的收益是受到災害后非農收入s·r·E (s表示發生災害的概率, r表示非農收入在家庭收入總比重, E表示家庭總收入) , 如果農戶采用多樣化種植和多元化收入來防止風險的話那總收益為s·r·E+s·W。如果農戶參加農業保險那成本是交納的保費P, 收益則是受災作物獲得的賠償s·C (s表示發生災害的概率, C表示受損作物獲得的賠償) , 采用農業保險來防止風險的總收益為s·C-P。對比一下農戶采用傳統的多樣化種植、多元化收入分散風險方式和農業保險分散風險方式的差異 (s·r·E+s·W) - (s·C-P) , 化解得到s (r·E+W-C) +P。如果非農收入和未受災農作物獲得的收入之和 (r·E+W) 大于受損作物獲得的賠償金, 則采用傳統分散風險的方式較好, 從我國目前實際情況來看小規模農戶獲得的農業保險賠償C非常少, 僅僅是農作物的物化成本, 而非農收入往往成為家庭總收入的重要組成部分。因此對于小規模農戶在通常情況下s (r·E+W-C) +P>0, 選擇傳統的分散風險方式要優于農業保險, 利用農業保險作為分散風險工具的小農戶相對較少 (Smith, 2016) , 小規模農戶對農業保險風險管理作用的需求較弱12。
此外, 由于小規模農戶生產經營方式使其在市場中的競爭力較弱, 在面臨生產成本上升的情況下很多小規模農戶很難經營下去, 農戶對于國家的收入支持需求較大。另外, 我國“人多地少”的資源稟賦決定了農業小規模經營的模式將在我國長期存在, 我國農業的發展以及糧食安全在很大程度上要依靠小農的發展。尤其是在國際市場上我國農產品貿易面臨許多的挑戰, 再加之農業本屬于“弱質產業”, 如果不對農業尤其是小規模經營的農戶進行相應的補貼, 農戶的農業生產將很難維持;但是由于WTO的相關規則限制, 一些支持農業生產的補貼政策實施無法施行。而農業保險在WTO農業協定的規則中屬于“綠箱政策”, 同時農業保險的實施具備財政補貼的靈活性和隱蔽性, 成為補貼農業的一項有效的措施 (13庹國柱等, 2005) 。綜上, 一方面小規模農戶對農業保險風險管理作用需求較小;另一方面不論是從農戶自身還是國家整體, 對農業保險發揮收入支持功能的需求較為緊迫。因此我國農業保險的政策目標選擇收入支持是符合實際需要的。
(二) 政策目標實現難度
將農業保險政策目標從風險管理轉變為收入支持, 政府需要做的工作是尋找一種合理的可以通過農業保險來補貼農民的辦法。這種轉變對于政府的要求不高, 政府在不增加財政支出的情況下, 可以通過改變政策目標調整補貼方式, 就可以達到更好支持農業發展的目標, 因此政策目標實現難度并不大。
另外還需要說明的是由于需要削弱農業保險風險管理作用 (發揮風險管理作用就要增加實地勘測定損環節, 農業保險運營成本會增加, 進而減少了對農民補貼數量) , 因此可能需要在某種程度上繞開保險公司, 采用其他方式借助農業保險的名義補貼農戶, 這其中會使相關農業保險公司利益受損。但實施農業保險的初衷并不是扶持農業保險公司發展, 而是穩定農業生產, 因此這種轉變是更加符合實施農業保險目的的。
五、結論與討論
本文利用農業農村部全國農村固定觀察點農戶農業保險獲得賠償的相關數據, 對我國農業保險在風險管理方面的作用進行分析。通過對政策性農業保險對農戶賠償情況的統計, 分別從賠償的“數量”和“質量”兩個方面考察, 研究發現我國目前實施的農業保險從“數量”角度來看在風險管理功能實現方面確實起到了一定的積極作用, 但是由于賠償金額太少, 其在農業凈收入或家庭凈收入中所占比重太低, 使得農業保險在某種程度上不能很好的發揮風險管理的功能。這樣農業保險的功能實現與設定的政策目標出現不匹配, 會影響到政策實施的效果。而目前我國相關機構也注意到這些問題, 開始在一些地區試行大災保險, 逐漸提高保障水平, 促進風險管理的功能實現。另外, 研究還發現小規模農戶對農業保險風險管理作用需求較小, 但是對于農業收入支持的需求較大, 加之WTO對我國政府農業補貼的限制等因素, 綜合考慮將農業保險的政策目標轉換為收入支持更符合現實需求, 政府實施的難度也較小, 同時也可以減少在實施農業保險時的財政資金漏出, 更有利于收入支持功能的發揮, 實現政策目標與政策實施之間的匹配。
如果將農業保險政策目標定位于收入支持, 那么, 完善農業保險制度的方向就是最大限度減少經營和監管成本, 而不在于覆蓋和賠償的準確性, 不需要保險公司對風險進行測度賠償 (可減少運營管理費用) ;需要盡量減少財政補貼到農民之間的環節, 減少資金漏出, 最大限度發揮財政支持資金的收入支持功能。近年來氣象指數保險在我國逐漸興起, 氣象指數保險憑借其獨特的理賠方式具有運營成本低的特點, 因此可以借鑒氣象指數保險的理賠方式來對現有農業保險進行改進, 讓收入支持功能更好發揮作用。具體改進可以參照我國住房公積金政策或智利失業保險儲蓄賬戶制度 (張占力, 2012) , 為每一位農戶在銀行設立一個單獨的具有農業保險功能的賬戶, 農戶繳納的保費以及政府保險補貼全部存入該賬戶 (當遇到大災時政府救濟款項也可直接打入該賬戶) , 理賠方式可以借鑒氣象指數保險, 只有當確認需要賠償時該賬戶才被激活, 農戶可以取出相應資金來彌補損失進行再生產。這樣只依據氣象指數進行理賠, 節省了大量的運營成本, 增加了賠償金額 (鐘甫寧, 2016) 。這一方案可以作為基礎性的農業保險制度, 目的在于進行收入支持, 主要針對的是小規模農戶, 大規模農戶也可以參與。由于這一做法具有普惠性有利于農戶因此農戶參與的積極性會很高。
本文討論的農業保險的參與對象主要是小規模農戶, 而對于大規模農戶來說, 由于他們種植的作物品種相對單一, 同時專業化程度高使得收入來源也較為單一, 不能同小規模農戶那樣進行風險分散, 需要尋找其他分散風險的方式, 而農業保險可以發揮風險管理功能來滿足大規模農戶風險轉移的需求;另外, 現實中保險賠償金對大規模農戶的重要性要大于小規模農戶, 因而農業保險在風險管理方面的作用也是大規模農戶大于小規模農戶。總體來看, 大規模的農戶對于農業保險分散風險的需求會較大, 對于這類農戶農業保險的政策目標需要定位為風險管理, 下一步改進完善的途徑就是在重新測算保險費率的基礎上 (逐漸向全成本保障發展) 來提高農業風險管理水平, 增加相應的賠償標準, 正如我國在很多地區開始試點實行的“大災保險”, 逐漸增加多種保障水平的保險產品供農戶選擇, 促進農業保險風險管理目標的實現。
綜上, 目前我國實行的政策性種植業保險保障水平低、保險產品單一, 既不能滿足小規模農戶對農業收入支持的需求, 也不能滿足大規模經營農戶轉移風險的要求。因此需要有針對性地探索創新我國農業保險制度, 綜合上文中提到的以收入支持為目標的農業保險創新思路和以風險管理為目標的改進思路, 本文建議構建出能夠實現災前和災后相配合、收入支持與風險管理相協調、大小規模農戶有側重的種植業保險體系如圖2所示。
圖2 中國種植業保險體系構建
中國鄉村發現網轉自：農業經濟問題,2019(04)
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