摘要：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快, 我國農(nóng)村人口眾多與土地資源有限的矛盾日益突出。宅基地所有權(quán)不明確、保障功能和農(nóng)民對宅基地的處分權(quán)難以實現(xiàn), 導(dǎo)致農(nóng)民增收途徑單一。2018年中央一號文件提出探索宅基地“三權(quán)分置”, 農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 將明確獲得宅基地的資格權(quán), 這對于盤活宅基地、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入是一大助力。因此, 要積極探索宅基地制度改革方向, 加快推進(jìn)宅基地確權(quán)試點(diǎn)工作, 完善社會保障制度, 為農(nóng)民增收保駕護(hù)航。
2017年中央一號文件發(fā)布, 明確提出要增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。2017年10月, 黨的十九大報告再次提出“拓寬居民勞動收入和財產(chǎn)性收入渠道”[1], 無疑將農(nóng)民財產(chǎn)性收入這一話題推至更加顯眼的位置。改革開放以來, 我國農(nóng)村宅基地制度在一定程度上制約著農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增長, 同時也間接阻礙了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2017年中央一號文件聚焦深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革, 提出“盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地, 增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入”。2018年中央一號文件再次提出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策, 探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置”。全面深化農(nóng)村土地制度改革, 加快農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn), 切實保障農(nóng)民合法的土地權(quán)益, 對促進(jìn)農(nóng)民增收、縮小城鄉(xiāng)收入差距、加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)具有現(xiàn)實意義。
一、宅基地和農(nóng)民財產(chǎn)性收入的概念界定
1. 宅基地
宅基地, 是指農(nóng)戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。宅基地主要分為三種類型: (1) 在農(nóng)村已經(jīng)建了房屋或其他附屬設(shè)施的土地; (2) 將要用來建造房屋的土地, 即規(guī)劃用地; (3) 已經(jīng)建了房屋, 但不適合居住的土地。[2]根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定, 宅基地的所有權(quán)屬于集體, 農(nóng)民對宅基地只享有使用權(quán), 不享有所有權(quán), 但對于宅基地上的房屋享有所有權(quán)。
宅基地流轉(zhuǎn), 是指“流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán), 要滿足土地所有權(quán)主體不發(fā)生變化這一條件, 轉(zhuǎn)讓給第三方的是集體建設(shè)用地在一定期限內(nèi)的使用權(quán)”。[3]張寒等人[4]認(rèn)為, 總體來看, 我國宅基地流轉(zhuǎn)可以分為三種模式:集體組織成員內(nèi)部之間的流轉(zhuǎn), 抵押貸款和退出。根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定, 宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓只有滿足以下4種條件, 其轉(zhuǎn)讓才有效: (1) 同一集體內(nèi)部成員之間相互轉(zhuǎn)讓的; (2) 想要轉(zhuǎn)讓宅基地的成員擁有多處住宅的; (3) 受讓人符合宅基地分配條件, 但自己卻沒有宅基地的; (4) 轉(zhuǎn)讓行為得到批準(zhǔn)的。從現(xiàn)有的實踐和流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀來看, 非集體經(jīng)濟(jì)組織成員直接獲取宅基地使用權(quán)的制度紅線仍然沒有突破, 出于防止社會資本侵蝕農(nóng)村村民利益以及緩和社會矛盾角度的考量, 宅基地流轉(zhuǎn)是一個逐步放寬的過程, 不可能像商品一樣直接流入市場。
2. 農(nóng)民財產(chǎn)性收入
財產(chǎn)性收入, 一般指由家庭擁有的動產(chǎn)、不動產(chǎn)所獲得的收入, 它包括通過財產(chǎn)使用權(quán)出讓和財產(chǎn)運(yùn)營過程中所獲得的租金、紅利、股息等。武劍等人[5]認(rèn)為, 財產(chǎn)性收入是指金融資產(chǎn)或有形非生產(chǎn)性資產(chǎn)所有者, 向他人出讓財產(chǎn)使用權(quán)或財產(chǎn)運(yùn)營所獲得的收入。孫旻煜等人[6]認(rèn)為, 財產(chǎn)性收入是指通過貨幣、土地、房產(chǎn)等實物資本和技術(shù)成果、管理經(jīng)驗等無形資本參與社會經(jīng)濟(jì)活動所產(chǎn)生的收入。從本質(zhì)上說, 財產(chǎn)性收入就是在現(xiàn)有財產(chǎn)的基礎(chǔ)上通過各種途徑所獲得的額外收入。
農(nóng)民財產(chǎn)性收入, 是指“金融資產(chǎn)或有形非生產(chǎn)性資產(chǎn)的所有者向其他機(jī)構(gòu)單位提供資金或?qū)⒂行紊a(chǎn)性資產(chǎn)供其支配, 作為回報而從中獲得的收入”[7]。收入與財產(chǎn)相輔相成, 收入增加了, 農(nóng)民消費(fèi)剩余后的那部分即可轉(zhuǎn)化為財產(chǎn), 當(dāng)這部分財產(chǎn)成為他們投資的資本時, 就會產(chǎn)生紅利、租金、股息等一系列財產(chǎn)性收入。
二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民財產(chǎn)性收入帶來的影響
一段時間里, 我國農(nóng)民財產(chǎn)性收入都僅僅依靠租金和儲蓄收入, 農(nóng)民財產(chǎn)投資方式也長期處于單一的狀態(tài), 隨著我國農(nóng)村金融體系的完善和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化, 特別是在宅基地制度改革下, 農(nóng)民財產(chǎn)性收入的渠道逐步拓寬。
1. 盤活農(nóng)村宅基地, 有利于增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入
2018年1月15日, 國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上提出, 我國將探索宅基地使用權(quán)、資格權(quán)和所用權(quán)“三權(quán)分置”, 落實宅基地所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶的資格權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán), 這將是我國改革的一項重大創(chuàng)新。各地在改革試點(diǎn)中要認(rèn)真開展農(nóng)戶資格權(quán)的法理研究, 探索宅基地“三權(quán)分置”的具體實現(xiàn)形式, 可以重點(diǎn)結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、返鄉(xiāng)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等先行先試, 探索盤活利用農(nóng)村閑置農(nóng)房和宅基地、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的經(jīng)驗和辦法。[8]
宅基地“三權(quán)分置”的主要目的即盤活、利用農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房, 以增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興, 將農(nóng)民閑置的農(nóng)房和宅基地轉(zhuǎn)變成為能夠切身感受到的財產(chǎn)性收入。隨著我國農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的深入推進(jìn), 農(nóng)民可將自家宅基地以租賃的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn), 既可以增加自身財產(chǎn)收入, 也可以滿足住房租賃市場的需求, 并且一旦完成宅基地資格權(quán)的確認(rèn), 農(nóng)民即可將宅基地用于抵押、擔(dān)保, 增加農(nóng)民投資渠道, 實現(xiàn)其自身財產(chǎn)性收入的增加。
2. 加快農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn), 有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距
制定完善的宅基地制度有利于保護(hù)農(nóng)民的用益物權(quán), 加快推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn), 促進(jìn)農(nóng)民利用住房進(jìn)行抵押貸款, 增加收入。傳統(tǒng)的宅基地的物權(quán)保障已經(jīng)不能充分適應(yīng)新時期農(nóng)村的發(fā)展需求, 宅基地作為農(nóng)民最重要的土地資源, 相對于城市里可辦產(chǎn)權(quán)的房屋, 其缺少流通的條件, 這在很大程度上限制了宅基地的抵押和擔(dān)保功能, 農(nóng)民在宅基地上的權(quán)益也不能得到實現(xiàn), 農(nóng)民利用房屋增加財產(chǎn)性收入的機(jī)會幾乎為零, 拉大了城鄉(xiāng)收入差距。加之農(nóng)村宅基地的征用補(bǔ)償保障不足, 征用土地的一方能夠獲得較大的收益, 而被征用宅基地的農(nóng)民將無處可居, 加深社會矛盾。
因此, 改革和完善農(nóng)村宅基地制度管理成為農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷推進(jìn), 當(dāng)農(nóng)民的生活得不到改善, 投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性不強(qiáng), 最終將會導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步加大。讓農(nóng)民切實享受到宅基地流轉(zhuǎn)帶來的利益, 是增加農(nóng)民收入和更好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要途徑。完善宅基地制度, 加快農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn), 可以將農(nóng)民的宅基地發(fā)揮出最大的經(jīng)濟(jì)價值, 增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)實力, 提高生活品質(zhì), 從根本上縮小城鄉(xiāng)居民的差距。
三、基于宅基地流轉(zhuǎn)視角下的增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的困境分析
隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快推進(jìn), 加之我國宅基地流轉(zhuǎn)制度不完善, 農(nóng)民利用宅基地來增加自身財產(chǎn)性收入的渠道比較狹窄, 因此越來越多的農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市中工作、生活, 此時農(nóng)村呈現(xiàn)出宅基地閑置的現(xiàn)象, 又限于政策等方面的原因使得宅基地?zé)o法進(jìn)入土地交易市場, 造成農(nóng)村土地資源被嚴(yán)重浪費(fèi)。
1. 宅基地產(chǎn)權(quán)不明晰
就我國當(dāng)前狀況來看, 農(nóng)村宅基地所有權(quán)與收益權(quán)并不屬于同一個主體, 我國《憲法》中規(guī)定“宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有”, 而宅基地的使用權(quán)作為一項獨(dú)立的用益物權(quán), 是農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織所有的宅基地上建造房屋以及各種基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)之上, 對宅基地進(jìn)行占有、使用和處分的權(quán)利。
我國多個地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村土地改革試點(diǎn)以來, 已經(jīng)完成宅基地確權(quán)的農(nóng)民, 可以將宅基地進(jìn)行抵押、擔(dān)保、在一定條件下進(jìn)行轉(zhuǎn)讓等, 但由于宅基地確權(quán)工作并未在全國各農(nóng)村地區(qū)普及, 因此沒有取得宅基地確權(quán)的農(nóng)民利用宅基地取得收益的道路依舊曲折。
2. 宅基地管理不規(guī)范
《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中規(guī)定:農(nóng)民的住宅不得向城鎮(zhèn)居民出售, 也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建造住宅, 有關(guān)部門不得為違法建造和購買者的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證;我國《土地管理法》中也明確規(guī)定:宅基地流轉(zhuǎn)受讓人只能限定在本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi), 而受讓人還應(yīng)同時滿足“沒有住房和宅基地, 且符合宅基地使用權(quán)分配條件”等要求。但農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象依舊存在, 企業(yè)流轉(zhuǎn)過程中侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象時有發(fā)生。
由于宅基地所有權(quán)主體模糊, 導(dǎo)致其缺少實質(zhì)性的管理單位, 農(nóng)村宅基地的所有人是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織, 而在現(xiàn)實的管理中不可能全體成員共同參與, 因此只能委托村民委員會進(jìn)行代管理, 村干部對于了解宅基地流轉(zhuǎn)的實事缺乏時效性, 事后干預(yù)機(jī)制也不夠完善。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中, 面對農(nóng)村用地所帶來的巨額財富, 所有權(quán)主體中存在的問題為村干部私自出租宅基地的行為創(chuàng)造了條件。
3. 宅基地公開流轉(zhuǎn)市場缺乏, 利益分配失衡
在各地開展的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)中, 權(quán)益結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象普遍存在。在宅基地的征用過程中, 政府對農(nóng)民的補(bǔ)償只考慮到了其生存性補(bǔ)償, 發(fā)展權(quán)益并未得到充分體現(xiàn)。加之政府與農(nóng)戶的信息不對稱, 農(nóng)民實際上很難充分享受到土地增值所帶來的收益。
實際上農(nóng)民發(fā)展權(quán)益的實現(xiàn)與市場機(jī)制的完善有著密切的聯(lián)系, 當(dāng)前我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場還沒有建立, 宅基地流轉(zhuǎn)缺乏公開的市場, 沒有統(tǒng)一的價值衡量標(biāo)準(zhǔn), 導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)無章可循。宅基地和房屋的價值核算, 由于過程復(fù)雜, 因此需要很強(qiáng)的專業(yè)性, 而農(nóng)民幾乎不具有這樣的專業(yè)水平。分散的宅基地流轉(zhuǎn)市場使得農(nóng)民獲取信息的成本增加, 交易費(fèi)用過高, 土地資源得不到優(yōu)化配置。且在宅基地的流轉(zhuǎn)過程中存在隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象, 土地級差地租存在所帶來的巨大利益, 使得理性權(quán)利人追求自身利益的最大化, 無視國家對土地資源的管制, 大肆圈占宅基地, 造成集體土地資源大量流失, 農(nóng)民享受宅基地帶來的利益少之又少。
四、基于宅基地流轉(zhuǎn)視角下的增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的路徑分析
為了維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展, 宅基地制度的改革與完善勢在必行, 結(jié)合有關(guān)宅基地的制度中存在的問題, 本文圍繞以下幾個方面提出解決措施:
1. 加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)為農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加奠定基礎(chǔ)
我國實行房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)相一致的原則, 如若土地與房屋的所有權(quán)相分離, 將會使得房屋的價值大打折扣。對于農(nóng)民而言, 宅基地以及地上的房屋設(shè)施幾乎成為他們?nèi)康呢敭a(chǎn), 但是由于法律的限制, 宅基地只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行流轉(zhuǎn), 導(dǎo)致農(nóng)民對于房屋以及宅基地失去了完整的產(chǎn)權(quán), 農(nóng)民不能利用宅基地進(jìn)行抵押、轉(zhuǎn)讓、貸款, 就失去了為擴(kuò)大生產(chǎn)、增加投資而獲得資金支持的重要渠道, 農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加也就無從談起。
中央繼提出農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”以來, 又提出了宅基地“三權(quán)分置”, 并提出了宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)的概念。隨著保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的提出, 農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員將獲得宅基地資格權(quán), 并以頒發(fā)證書的形式得以實現(xiàn)。目前, 宅基地確權(quán)工作僅停留在試點(diǎn)階段, 加快普及農(nóng)村宅基地確權(quán)工作的推進(jìn)是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的制度基礎(chǔ)。
2. 建立完善的農(nóng)村土地信貸網(wǎng)絡(luò)以拓寬農(nóng)民財產(chǎn)性收入的渠道
將土地引用進(jìn)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之中, 是有效增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的客觀需要, 建立以信貸為基礎(chǔ)的土地信貸覆蓋網(wǎng)絡(luò), 將廣大農(nóng)村土地納入國家財政計量系統(tǒng), 充分利用土地資源的信用價值, 為土地征用的監(jiān)管提供貨幣支持的同時, 也能夠給農(nóng)民帶來客觀的財產(chǎn)性收入。農(nóng)民擁有完整的宅基地產(chǎn)權(quán) (抵押、轉(zhuǎn)讓、租賃等) 后, 可以將閑置的宅基地變?yōu)樨敭a(chǎn), 利用各種方式獲得土地貸款, 用于各種投資理財方式, 將使得農(nóng)民財產(chǎn)性收入來源的渠道大大拓寬。
3. 建立完善的宅基地流轉(zhuǎn)市場, 多渠道增加宅基地財產(chǎn)性收入
國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上表示, 要適度放寬、放活宅基地的使用權(quán), 這意味著宅基地只能在同一個集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間轉(zhuǎn)讓這一規(guī)定有可能被打破。在逐步放開宅基地使用權(quán)主體限制的同時, 需要建立較為完善的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。農(nóng)民可以通過流轉(zhuǎn)市場這一平臺, 對宅基地進(jìn)行登記、評估, 宅基地購買者也可以在交易市場購買登記, 最終交易雙方通過流轉(zhuǎn)市場互換信息, 實現(xiàn)宅基地的合理化流轉(zhuǎn)。建立并完善宅基地價值評估體系和價格監(jiān)控機(jī)制, 形成動態(tài)的宅基地流轉(zhuǎn)價格。
規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)行為, 依法簽訂相關(guān)合同。隨著宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)模的日益擴(kuò)大, 流轉(zhuǎn)過程中問題將不斷出現(xiàn)。為此, 相關(guān)部門應(yīng)加大宅基地流轉(zhuǎn)行為的規(guī)范力度, 避免簡單的口頭協(xié)議, 引導(dǎo)農(nóng)民嚴(yán)格按照現(xiàn)有的法律規(guī)定, 與宅基地需求者簽訂合法化的書面合同, 并且最后由相關(guān)部門進(jìn)行鑒定并登記。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃, 科學(xué)規(guī)劃村莊的土地利用, 但是城市人到農(nóng)村買房是絕對不允許的。雖然宅基地流轉(zhuǎn)市場的建立會給農(nóng)民的宅基地流轉(zhuǎn)帶來諸多便利, 但是嚴(yán)格實行土地用途管制的原則不能破, 嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用宅基地建設(shè)別墅大院、私人會所等。
4. 允許部分農(nóng)宅入市, 保障農(nóng)民享受土地增值收益
在加強(qiáng)土地的用途管制、完善宅基地審批管理制度和嚴(yán)格規(guī)劃的前提下, 應(yīng)當(dāng)允許部分農(nóng)宅入市。2018年中央一號文件《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出:“系統(tǒng)總結(jié)農(nóng)村宅基地征收、集體經(jīng)營向建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗, 逐步擴(kuò)大試點(diǎn), 加快土地管理法修改, 完善農(nóng)村土地利用管理政策體系。扎實推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證?！鞭r(nóng)宅入市可以改變當(dāng)前農(nóng)民“地大房差, 貨幣收入低”, 擺脫“鄉(xiāng)下房子賣不掉, 城里房子買不起”的局面, 釋放農(nóng)村沉睡的資本, 使得宅基地資源能夠在市場上發(fā)揮最大的價值, 賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利, 增加農(nóng)民收入, 充分享受土地增值帶給自身的收益。
但是文件同時指出, 在適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的同時, 不得違規(guī)違法買賣宅基地, 嚴(yán)格實行土地用途管制。這就說明, 宅基地入市要有底線, 城市人到農(nóng)村買房這個口子不能開。與此同時, 必須建立健全社會保障體系, 切實保障農(nóng)民的生存和發(fā)展權(quán)益, 妥善解決農(nóng)民住房和再就業(yè)問題。
最后, 由于宅基地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制不完善, 農(nóng)民知識水平相對較低, 獲取市場信息的能力不足, 也使得農(nóng)民在宅基地流轉(zhuǎn)的過程中處于弱勢地位。因此, 對于宅基地制度的改革, 政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與農(nóng)民溝通, 提供合理的宅基地流轉(zhuǎn)平臺, 并提供專業(yè)人員對農(nóng)民進(jìn)行嚴(yán)格的指導(dǎo)和市場管理, 在農(nóng)民自身的合法權(quán)益得到保障的同時享受土地增值所帶來的收益。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：改革與開放2018年11期
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