摘要：隨著城鎮化進程的加快, 我國農村人口眾多與土地資源有限的矛盾日益突出。宅基地所有權不明確、保障功能和農民對宅基地的處分權難以實現, 導致農民增收途徑單一。2018年中央一號文件提出探索宅基地“三權分置”, 農戶作為集體經濟組織成員, 將明確獲得宅基地的資格權, 這對于盤活宅基地、增加農民財產性收入是一大助力。因此, 要積極探索宅基地制度改革方向, 加快推進宅基地確權試點工作, 完善社會保障制度, 為農民增收保駕護航。
2017年中央一號文件發布, 明確提出要增加農民財產性收入。2017年10月, 黨的十九大報告再次提出“拓寬居民勞動收入和財產性收入渠道”[1], 無疑將農民財產性收入這一話題推至更加顯眼的位置。改革開放以來, 我國農村宅基地制度在一定程度上制約著農民財產性收入的增長, 同時也間接阻礙了我國農村經濟的發展。2017年中央一號文件聚焦深入推進農業供給側結構性改革, 提出“盤活利用空閑農房及宅基地, 增加農民財產性收入”。2018年中央一號文件再次提出“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策, 探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置”。全面深化農村土地制度改革, 加快農村宅基地使用權流轉, 切實保障農民合法的土地權益, 對促進農民增收、縮小城鄉收入差距、加快城鄉一體化建設具有現實意義。
一、宅基地和農民財產性收入的概念界定
1. 宅基地
宅基地, 是指農戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。宅基地主要分為三種類型: (1) 在農村已經建了房屋或其他附屬設施的土地; (2) 將要用來建造房屋的土地, 即規劃用地; (3) 已經建了房屋, 但不適合居住的土地。[2]根據我國現行法律規定, 宅基地的所有權屬于集體, 農民對宅基地只享有使用權, 不享有所有權, 但對于宅基地上的房屋享有所有權。
宅基地流轉, 是指“流轉農村集體建設用地的使用權, 要滿足土地所有權主體不發生變化這一條件, 轉讓給第三方的是集體建設用地在一定期限內的使用權”。[3]張寒等人[4]認為, 總體來看, 我國宅基地流轉可以分為三種模式:集體組織成員內部之間的流轉, 抵押貸款和退出。根據我國相關法律規定, 宅基地使用權轉讓只有滿足以下4種條件, 其轉讓才有效: (1) 同一集體內部成員之間相互轉讓的; (2) 想要轉讓宅基地的成員擁有多處住宅的; (3) 受讓人符合宅基地分配條件, 但自己卻沒有宅基地的; (4) 轉讓行為得到批準的。從現有的實踐和流轉現狀來看, 非集體經濟組織成員直接獲取宅基地使用權的制度紅線仍然沒有突破, 出于防止社會資本侵蝕農村村民利益以及緩和社會矛盾角度的考量, 宅基地流轉是一個逐步放寬的過程, 不可能像商品一樣直接流入市場。
2. 農民財產性收入
財產性收入, 一般指由家庭擁有的動產、不動產所獲得的收入, 它包括通過財產使用權出讓和財產運營過程中所獲得的租金、紅利、股息等。武劍等人[5]認為, 財產性收入是指金融資產或有形非生產性資產所有者, 向他人出讓財產使用權或財產運營所獲得的收入。孫旻煜等人[6]認為, 財產性收入是指通過貨幣、土地、房產等實物資本和技術成果、管理經驗等無形資本參與社會經濟活動所產生的收入。從本質上說, 財產性收入就是在現有財產的基礎上通過各種途徑所獲得的額外收入。
農民財產性收入, 是指“金融資產或有形非生產性資產的所有者向其他機構單位提供資金或將有形生產性資產供其支配, 作為回報而從中獲得的收入”[7]。收入與財產相輔相成, 收入增加了, 農民消費剩余后的那部分即可轉化為財產, 當這部分財產成為他們投資的資本時, 就會產生紅利、租金、股息等一系列財產性收入。
二、農村宅基地流轉給農民財產性收入帶來的影響
一段時間里, 我國農民財產性收入都僅僅依靠租金和儲蓄收入, 農民財產投資方式也長期處于單一的狀態, 隨著我國農村金融體系的完善和農村土地流轉的規范化, 特別是在宅基地制度改革下, 農民財產性收入的渠道逐步拓寬。
1. 盤活農村宅基地, 有利于增加農民財產性收入
2018年1月15日, 國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上提出, 我國將探索宅基地使用權、資格權和所用權“三權分置”, 落實宅基地所有權, 保障宅基地農戶的資格權, 適度放活宅基地和農民房屋使用權, 這將是我國改革的一項重大創新。各地在改革試點中要認真開展農戶資格權的法理研究, 探索宅基地“三權分置”的具體實現形式, 可以重點結合發展鄉村旅游、返鄉人員創新創業等先行先試, 探索盤活利用農村閑置農房和宅基地、增加農民財產性收入、促進鄉村振興的經驗和辦法。[8]
宅基地“三權分置”的主要目的即盤活、利用農村閑置宅基地和農房, 以增加農民財產性收入、促進鄉村振興, 將農民閑置的農房和宅基地轉變成為能夠切身感受到的財產性收入。隨著我國農村宅基地“三權分置”的深入推進, 農民可將自家宅基地以租賃的方式進行流轉, 既可以增加自身財產收入, 也可以滿足住房租賃市場的需求, 并且一旦完成宅基地資格權的確認, 農民即可將宅基地用于抵押、擔保, 增加農民投資渠道, 實現其自身財產性收入的增加。
2. 加快農村宅基地流轉, 有利于縮小城鄉收入差距
制定完善的宅基地制度有利于保護農民的用益物權, 加快推進宅基地流轉, 促進農民利用住房進行抵押貸款, 增加收入。傳統的宅基地的物權保障已經不能充分適應新時期農村的發展需求, 宅基地作為農民最重要的土地資源, 相對于城市里可辦產權的房屋, 其缺少流通的條件, 這在很大程度上限制了宅基地的抵押和擔保功能, 農民在宅基地上的權益也不能得到實現, 農民利用房屋增加財產性收入的機會幾乎為零, 拉大了城鄉收入差距。加之農村宅基地的征用補償保障不足, 征用土地的一方能夠獲得較大的收益, 而被征用宅基地的農民將無處可居, 加深社會矛盾。
因此, 改革和完善農村宅基地制度管理成為農村發展的必然趨勢。隨著城鄉一體化進程的不斷推進, 當農民的生活得不到改善, 投入農業生產的積極性不強, 最終將會導致城鄉收入差距進一步加大。讓農民切實享受到宅基地流轉帶來的利益, 是增加農民收入和更好地統籌城鄉發展的重要途徑。完善宅基地制度, 加快農村宅基地的流轉, 可以將農民的宅基地發揮出最大的經濟價值, 增加農民經濟實力, 提高生活品質, 從根本上縮小城鄉居民的差距。
三、基于宅基地流轉視角下的增加農民財產性收入的困境分析
隨著城鎮化進程的加快推進, 加之我國宅基地流轉制度不完善, 農民利用宅基地來增加自身財產性收入的渠道比較狹窄, 因此越來越多的農民轉移到城市中工作、生活, 此時農村呈現出宅基地閑置的現象, 又限于政策等方面的原因使得宅基地無法進入土地交易市場, 造成農村土地資源被嚴重浪費。
1. 宅基地產權不明晰
就我國當前狀況來看, 農村宅基地所有權與收益權并不屬于同一個主體, 我國《憲法》中規定“宅基地所有權屬于農民集體所有”, 而宅基地的使用權作為一項獨立的用益物權, 是農民在集體經濟組織所有的宅基地上建造房屋以及各種基礎設施的基礎之上, 對宅基地進行占有、使用和處分的權利。
我國多個地區進行農村土地改革試點以來, 已經完成宅基地確權的農民, 可以將宅基地進行抵押、擔保、在一定條件下進行轉讓等, 但由于宅基地確權工作并未在全國各農村地區普及, 因此沒有取得宅基地確權的農民利用宅基地取得收益的道路依舊曲折。
2. 宅基地管理不規范
《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中規定:農民的住宅不得向城鎮居民出售, 也不得批準城市居民占用農民集體土地建造住宅, 有關部門不得為違法建造和購買者的住宅發放土地使用證和房產證;我國《土地管理法》中也明確規定:宅基地流轉受讓人只能限定在本農村集體經濟范圍內, 而受讓人還應同時滿足“沒有住房和宅基地, 且符合宅基地使用權分配條件”等要求。但農村宅基地私下流轉現象依舊存在, 企業流轉過程中侵犯農民利益的現象時有發生。
由于宅基地所有權主體模糊, 導致其缺少實質性的管理單位, 農村宅基地的所有人是農村集體經濟組織, 而在現實的管理中不可能全體成員共同參與, 因此只能委托村民委員會進行代管理, 村干部對于了解宅基地流轉的實事缺乏時效性, 事后干預機制也不夠完善。在城鎮化進程中, 面對農村用地所帶來的巨額財富, 所有權主體中存在的問題為村干部私自出租宅基地的行為創造了條件。
3. 宅基地公開流轉市場缺乏, 利益分配失衡
在各地開展的宅基地使用權流轉試點中, 權益結構失衡的現象普遍存在。在宅基地的征用過程中, 政府對農民的補償只考慮到了其生存性補償, 發展權益并未得到充分體現。加之政府與農戶的信息不對稱, 農民實際上很難充分享受到土地增值所帶來的收益。
實際上農民發展權益的實現與市場機制的完善有著密切的聯系, 當前我國城鄉統一的土地市場還沒有建立, 宅基地流轉缺乏公開的市場, 沒有統一的價值衡量標準, 導致農村宅基地的流轉無章可循。宅基地和房屋的價值核算, 由于過程復雜, 因此需要很強的專業性, 而農民幾乎不具有這樣的專業水平。分散的宅基地流轉市場使得農民獲取信息的成本增加, 交易費用過高, 土地資源得不到優化配置。且在宅基地的流轉過程中存在隱形流轉現象, 土地級差地租存在所帶來的巨大利益, 使得理性權利人追求自身利益的最大化, 無視國家對土地資源的管制, 大肆圈占宅基地, 造成集體土地資源大量流失, 農民享受宅基地帶來的利益少之又少。
四、基于宅基地流轉視角下的增加農民財產性收入的路徑分析
為了維護農村的穩定與發展, 宅基地制度的改革與完善勢在必行, 結合有關宅基地的制度中存在的問題, 本文圍繞以下幾個方面提出解決措施:
1. 加快推進農村宅基地確權為農民財產性收入的增加奠定基礎
我國實行房屋所有權與土地使用權相一致的原則, 如若土地與房屋的所有權相分離, 將會使得房屋的價值大打折扣。對于農民而言, 宅基地以及地上的房屋設施幾乎成為他們全部的財產, 但是由于法律的限制, 宅基地只能在集體經濟組織成員之間進行流轉, 導致農民對于房屋以及宅基地失去了完整的產權, 農民不能利用宅基地進行抵押、轉讓、貸款, 就失去了為擴大生產、增加投資而獲得資金支持的重要渠道, 農民財產性收入的增加也就無從談起。
中央繼提出農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”以來, 又提出了宅基地“三權分置”, 并提出了宅基地農戶資格權和宅基地使用權的概念。隨著保障宅基地農戶資格權的提出, 農民作為集體經濟組織的成員將獲得宅基地資格權, 并以頒發證書的形式得以實現。目前, 宅基地確權工作僅停留在試點階段, 加快普及農村宅基地確權工作的推進是增加農民財產性收入的制度基礎。
2. 建立完善的農村土地信貸網絡以拓寬農民財產性收入的渠道
將土地引用進現代經濟運行之中, 是有效增加農民財產性收入的客觀需要, 建立以信貸為基礎的土地信貸覆蓋網絡, 將廣大農村土地納入國家財政計量系統, 充分利用土地資源的信用價值, 為土地征用的監管提供貨幣支持的同時, 也能夠給農民帶來客觀的財產性收入。農民擁有完整的宅基地產權 (抵押、轉讓、租賃等) 后, 可以將閑置的宅基地變為財產, 利用各種方式獲得土地貸款, 用于各種投資理財方式, 將使得農民財產性收入來源的渠道大大拓寬。
3. 建立完善的宅基地流轉市場, 多渠道增加宅基地財產性收入
國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上表示, 要適度放寬、放活宅基地的使用權, 這意味著宅基地只能在同一個集體經濟組織內部成員之間轉讓這一規定有可能被打破。在逐步放開宅基地使用權主體限制的同時, 需要建立較為完善的宅基地使用權流轉市場。農民可以通過流轉市場這一平臺, 對宅基地進行登記、評估, 宅基地購買者也可以在交易市場購買登記, 最終交易雙方通過流轉市場互換信息, 實現宅基地的合理化流轉。建立并完善宅基地價值評估體系和價格監控機制, 形成動態的宅基地流轉價格。
規范宅基地流轉行為, 依法簽訂相關合同。隨著宅基地流轉規模的日益擴大, 流轉過程中問題將不斷出現。為此, 相關部門應加大宅基地流轉行為的規范力度, 避免簡單的口頭協議, 引導農民嚴格按照現有的法律規定, 與宅基地需求者簽訂合法化的書面合同, 并且最后由相關部門進行鑒定并登記。
統籌城鄉規劃, 科學規劃村莊的土地利用, 但是城市人到農村買房是絕對不允許的。雖然宅基地流轉市場的建立會給農民的宅基地流轉帶來諸多便利, 但是嚴格實行土地用途管制的原則不能破, 嚴禁下鄉利用宅基地建設別墅大院、私人會所等。
4. 允許部分農宅入市, 保障農民享受土地增值收益
在加強土地的用途管制、完善宅基地審批管理制度和嚴格規劃的前提下, 應當允許部分農宅入市。2018年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》指出:“系統總結農村宅基地征收、集體經營向建設用地入市、宅基地制度改革試點經驗, 逐步擴大試點, 加快土地管理法修改, 完善農村土地利用管理政策體系。扎實推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。”農宅入市可以改變當前農民“地大房差, 貨幣收入低”, 擺脫“鄉下房子賣不掉, 城里房子買不起”的局面, 釋放農村沉睡的資本, 使得宅基地資源能夠在市場上發揮最大的價值, 賦予農民更多財產權利, 增加農民收入, 充分享受土地增值帶給自身的收益。
但是文件同時指出, 在適度放活宅基地和農民房屋使用權的同時, 不得違規違法買賣宅基地, 嚴格實行土地用途管制。這就說明, 宅基地入市要有底線, 城市人到農村買房這個口子不能開。與此同時, 必須建立健全社會保障體系, 切實保障農民的生存和發展權益, 妥善解決農民住房和再就業問題。
最后, 由于宅基地流轉市場機制不完善, 農民知識水平相對較低, 獲取市場信息的能力不足, 也使得農民在宅基地流轉的過程中處于弱勢地位。因此, 對于宅基地制度的改革, 政府應當加強與農民溝通, 提供合理的宅基地流轉平臺, 并提供專業人員對農民進行嚴格的指導和市場管理, 在農民自身的合法權益得到保障的同時享受土地增值所帶來的收益。
中國鄉村發現網轉自：改革與開放2018年11期
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