摘要：宅基地利用具有高競爭性低排他性, 其資源屬性與“公共池塘資源”類似。一般農村宅基地的財產屬性不高, 宅基地的社會屬性仍發揮作用。政府保障集體治理空間, 調動集體治理的積極性, 加強集體治理規范建設, 契合“公共事務治理之道”, 能夠實現宅基地的制度效率。問題是, 當前一般農村宅基地管理, 過度強化地方政府責任, 與集體治理框架不一致。當宅基地功能被忽視或被亂用, 農民增長的訴求得不到滿足, 宅基地政策越多越細, 宅基地問題就越難解。我們應立足宅基地屬性, 創新基層治理制度, 提高宅基地管理水平。
一、問題與進路
學科視角下的宅基地資源有四重屬性, 分別是自然、經濟、社會、制度屬性。其中哪類屬性占據主導地位, 不僅要看利用活動還要看制度規定。自有“宅基地”概念以來, 相關制度不斷變遷, 但宅基地制度目標沒變。經濟變遷對不同農村宅基地影響不同, 一般農村宅基地的財產屬性較弱、社會屬性較強。我們應立足宅基地屬性, 提高宅基地管理水平, 實現宅基地制度效率。
(一) 問題提出:宅基地制度之爭
農村宅基地制度是中國特色土地制度之一, 對于保障“居者有其屋”和維護社會穩定, 發揮著不可替代的基礎性作用。宅基地制度近期頗受關注, 既與征地制實踐的問題有關, 也與耕地保護紅線政策有關。我們根據研究內容的不同, 將宅基地制度研究分為兩塊:
一塊是宅基地的產權視角研究。相關研究認為, 宅基地處分權、收益權的缺失, 是宅基地隱性流轉的根源。只有實現兩類土地同價同權, 實行宅基地的用益物權改革, 建立競爭有序的土地市場規則, 才能徹底解決宅基地管理問題。 (1) 相反的觀點認為, 開禁或變相開禁宅基地交易權利, 只會滿足強勢利益群體的訴求, 對維護農村社會穩定、推動城鄉經濟發展, 有百害而無一利。發達地區開禁宅基地交易的教訓警示我們, 應重視多數農民居住權益, 完善管理制度而非改革產權制度。 (2)
另一塊是宅基地的管理視角研究。相關研究認為, 當前小產權房的屢禁不止、征地沖突的愈演愈烈、城鄉建設用地的雙擴大, 說明宅基地管理制度有問題。只有修改土地管理法, 強化農民的土地權利, 建立宅基地復合所有制, 才能適應市場經濟發展。 (3) 相反的觀點認為, 宅基地管理主要是技術而非體制問題, 管理制度改革應與土地公有制相契合。深入清理兩類農村宅基地問題, 會發現管理制度改革缺乏現實依據, 決策者應穩步推進改革、完善宅基地管理制度。 (1)
上述研究存在三方面不足:一是應然探討多于實然分析。不少研究以產權明晰為立論起點, 以充分交易和經濟效率為目標, 對宅基地利用問題分析不全面, 價值預設強。二是實證研究與理論分析兩張皮。城鄉經濟發展水平不同, 土地商品化程度有差異, 只探討商品化程度高的宅基地, 有些片面。三是宏微觀分析多中觀研究少。宅基地利用問題的出現, 既可能源于產權制度不適應社會現實, 也可能源于管理制度不適應產權現狀, (2) 非此即彼考察缺乏中觀視野。我們應全面深入分析宅基地利用問題, 立足宅基地屬性探討提高其效率的路徑。
(二) 研究路徑:宅基地制度效率
伊利·莫爾豪斯認為, 土地的自然屬性包括不可移動性、區位肥瘦程度及土地的耐久性。 (3) 不可移動意味著當土地參與利用活動, 附著于土地上的利益不是均衡的。我們根據土地級差收益差異, 將農村分為中西部一般農村、沿海發達和城郊農村。人們是將宅基地當作社會的一部分還是脫嵌于社會的資產, 取決于經濟發展帶來的土地商品化性質。當宅基地主要服務于農村生產和生活, 宅基地交易價值和比率不清楚, 交易主要不遵從個人利益計算, 宅基地財產屬性表現弱, 我們就稱其為一般農村宅基地。宅基地財產屬性不高, 意味著宅基地不是財產, 我們應依據宅基地具體屬性, 結合宅基地的制度結構, 制定契合的資源管理制度, 以實現宅基地的制度效率。
一般農村宅基地制度, 主要解決兩大問題, 一是貫徹一戶一宅原則, 保障村民居住權益;二是集約利用宅基地, 保障耕地動態平衡。從利用角度看, 占用特定位置的宅基地建房, 意味著他人不能再占該位置, 優越的位置會帶來村民間競爭。另外, 村民建房過程對鄰居不排他, 若房屋建得過高、房屋間距過窄、肆意占用土地, 會影響通風、排水、采光、過路等, 相鄰者就會與建房者起爭執。按照既定的村莊規劃建房, 擴大宅基地的正外部性, 是居住有序的應有之義。另外, 村民建房要在村社內完成, 集體成員有權獲得宅基地, 非集體成員無權占用宅基地。如果不合理分配宅基地, 保障集體成員應有權益, 村民就不會集約利用土地, 甚至可能占用耕地建房。再者, 集體范圍的宅基地總量有限, 如果不收回超占和廢棄的宅基地, 人口增加將帶來宅基地的不斷占用, 最終形成“公地悲劇”。依據奧斯特羅姆的定義, 公共池塘資源是由多個個人或企業使用的, 他們的使用不對公共資源系統外的環境產生重大影響, 但在系統內部排斥潛在受益者的成本較高。 (4) 從宅基地制度的雙重目標、以集體為宅基地分配單位、利用的高競爭低排他特點, 我們借鑒奧斯特羅姆的類型劃分, 將宅基地資源看作“公共池塘資源”。
宅基地資源易與公共產品混同。不少研究從土地資源有限性及保障糧食安全的角度, 認為應加強耕地的國家保護。理由是理性個體為了自私利益, 會想盡辦法占用公共資源, 由此帶來個體間矛盾及耕地資源的破壞。因此, 必須建立強大的中央政府, 實施對宅基地的絕對公共控制。問題是, 既使集中控制、加強監管、懲罰有力, 科層制鏈條過長本身帶來的信息準確性差, 亦使耕地保護導向的宅基地管理效率低。
宅基地同樣易與私人產品混同。不少研究認為, 可以將土地資源分為兩半, 一半作為耕地資源被強制保護, 一半作為財產資源被自由使用。只有完善用途管制制度、建立土地發展權利, 才可以兼顧土地利用的公平與效率。自然資源產權類型的變遷, 一看資源屬性, 二看經濟發展。當宅基地作為居住用地利用, 利用過程就天然具有外部性, 宅基地產權屬性很難被改變, 建立新市場新制度的交易費用就高。
為深入分析一般農村宅基地現狀及問題, 探討實現宅基地效率的治理方案, 我們于2014年3-7月, 對鄂中、皖北農村進行全面調查。調查采用深度訪談和實地觀察收集資料的方法, 訪談對象包括縣國土局領導, 鄉鎮分管領導、主要涉農部門負責人, 在任和離任村干部, 普通村民等。為避免將兩類農村宅基地混同討論, 本研究只探討一般農村宅基地制度實踐, 選取鄂中金村和皖北宿村作考察對象, 聚焦相關制度變遷對宅基地利用的影響。
二、宅基地的嵌入式治理及變遷
根據奧斯特羅姆的多層次分析方法, 我們將宅基地制度分為三個層次, 分別是國家層次、集體層次、農民層次。要對作為公共池塘資源的宅基地進行有效管理, 除了區分“國家層次”和“集體層次”以保障宅基地的供給和利用邊界, 更重要的是在供給與占有間形成一致協議。“國家層次”決定正式地權及管理制度, “集體層次”確定社會產權及治理機制。當宅基地產權結構變化不大, 宅基地利用問題的出現主要源于管理制度變遷。
(一) 嵌入式治理制度的形成
依照宅基地資源的產權類型, 宅基地供給單位是有邊界的。在由個體構成的集體組織中, 只要集體成員達成社會合約, 就能實現宅基地的利用效率。事實上, 在正式宅基地制度出臺前, 農村普遍存在非正式規則。如在傳統浙北農村, 房屋間弄堂長期保持2米, 若是違反會遭遇集體譴責;在魯東農村, 同排老房子地基相對整齊, 村民說建高了會引起鄰里矛盾;在贛西北農村, 宗族成員均不會在祠堂所在地基上建房, 說會影響家族興旺損害自家運勢。宅基地非正式使用制度, 依托生態環境和社會環境, 雖不乏封建迷信因素, 卻能克服利用外部性。
新中國成立后, 我國曾短暫實行宅基地私有制, 但很快向土地公有制度過渡。1958年頒布《高級農業合作社示范章程》, 宅基地利用被納入規范管理, 宅基地的處置權受限制, 家庭的生產功能被剝離, 宅基地被作為生活資料。但是, 由于當時的社會生產力水平低, 宅基地非正式規則仍發揮作用。1958年通過的《關于在農村建立人民公社的決議》規定, “農業社的生產資料如農村土地, 生活資料如自留地全部劃歸人民公社所有”, (1) 超大規模人民公社破壞了集體治理邊界, 帶來宅基地和農地使用的低效率。1962年出臺的《農村人民公社工作條例 (修正草案) 》第45、40條, 從三個方面規定農村宅基地利用:一是確立了“三級所有、生產隊為基礎”的農地制度, 標志著國家對傳統地權邊界的認可;二是規定“社員新建房屋的地點, 要由生產隊統一規劃, 盡可能不占用耕地”, 標志著村社主導的宅基地分配和管理制度確立;三是規定“成員可以耕種由集體分配的自留地, ……自留地生產的農產品, 不征收農業稅, 不計統購”, 標志著小農家庭生產功能的部分恢復。1963年出臺的《關于對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》第3條規定“社員需要新建房又沒有宅基地時, 由本戶申請, 經社員大會討論同意, 由生產隊統一規劃, 幫助解決, 社員新建宅基住宅占地無論是否耕地, 一律不收地價”, 通過明確宅基地取得方式, 村民居住權益得到保障。
經過集體化改造, 有的生產隊與自然村重疊;有的自然村人數多地方大, 被生產大隊或生產小隊分割;有的自然村人口少、地域規模較小, 于是幾個自然村構成一個生產隊。不論哪種類型, 制度建構及共同生產生活實踐, 使自主治理單位落在村社一級。皖北宿村地處黃淮海平原, 人地關系自古緊張, 土地耕種價值高。集體一方面按中央政策分配自留地, 一方面實施“宅田合一”的土政策, “宅”即宅基地, “田”即大田地。具體辦法是, 生產隊將土地劃分為幾個等級, 將地力差的土地作為宅基地。如果農戶有閑錢想多占宅基地, 就要扣除同等面積的自留地。生產隊長為了節約用地, 要求新建房屋成一條線。村民為了利用自留地, 注意節約土地建房。
鄂中金村地處江漢平原邊緣, 人地關系較為松散。生產隊更在乎擴大耕地面積, 對挖潛自留地積極性不高, 自留地主要作為宅基地用。特殊時期如農業學大寨盛行時, 金村積極響應中央精神, 提出“篩子大、扁擔長、都要種上革命糧”口號, 積極動員改荒地為旱地和水田, 對農民建房進行主動管理, 要求新建房屋高度一致, 外觀及朝向整齊劃一, 如果出現超占宅基地情況, 生產隊一律無償收回。1978年出臺的《農村人民公社工作條件 (試行草案) 》提出“按照有利生產、方便生活、合乎衛生、盡量不占耕地的原則”, “做出建設居民點的統一規劃”。金村更加明確地實施集中居住, 由生產小隊與大隊進行協商, 統一規劃后要求凡搬遷到居民點的村民, 必須按照一戶一宅原則退出老宅基地。經過多年引導規范和農民自愿搬遷, 不僅避免了大拆大建的矛盾, 老宅基地大多復墾為耕地, 村莊居住環境得到明顯改善。
人民公社制度實踐存在不少問題, 但在宅基地管理上是有效率的。生產隊被界定為宅基地供給單位, 與一般產權組織有較大不同。個體與集體不是零和博弈關系, 監督和激勵無法進行絕對化區分。之所以出現宅基地利用的高效率, 源于宅基地產權與治理單位契合。生產隊是個熟人社會, 人們相互知根知底, 在缺乏流動的條件下, 村民會有長遠預期。集體與農民的博弈是重復的, 違規占地的監督成本低。同時, 作為國家賦權的組織, 生產隊嵌入熟人社會, 要受到非正式關系網絡約束, 如果生產隊違規分配宅基地, 集體的輿論譴責會加以規范。由此, 當上級政府調動集體治理積極性, 正式地權與社會產權邊界的一致, 使得無論集體還是農民均遵守合約。自主治理機制的形成, 帶來宅基地利用的高效率。
(二) 嵌入體制的變遷及問題
從事宅基地管理的村社集體并不是處在真空中, 它要受選擇規則及鄉鎮治理制度和任務的影響。1970年代末人民公社制度解體, 土地所有權與使用權相分離。盡管分田到戶后的農民仍要繳納稅費, 但“交夠國家的、留足集體的、剩下是自己的”, 激勵效果要大于交夠國家的、剩下的收益生產隊均分的體制。小農家庭生產功能的完全恢復, 一方面調動了農戶生產的積極性, 一方面帶來高漲的宅基地訴求。據相關數據統計, 1978—1979年全國農村建房總計4億平方米, 相當于之前20年農村建房總面積的1/4, 1980年的建房總面積更是高達5億平方米。 (1) 宅基地占用面積的飆升, 帶來亂占濫用耕地的情況, 及無規劃帶來的建房糾紛。
宅基地管理有三個層次, 一是控制農村宅基地擴張, 二是構建新型居住秩序, 三是實現宅基地高效利用。它有賴治理單位與產權單位相契合, 產權治理組織的積極性得以調動。但是, 1980年代后宅基地管理制度發生了較大變化。按照1982年的《土地管理法》, 農村土地由五級政府分塊管轄, 職能部門要服從同級政府管理。1986年國家土地管理局成立, 各級政府隨之成立土地管理部門。盡管鄉鎮建立專門的管理組織, 日常宅基地管理仍以村社為主。按照1988的《村委會組織法》, 生產小隊不再是法定宅基地管理單位, 生產大隊成為最基層宅基地管理單位。宅基地審批、規劃、管理等權力的相對分散, 要求鄉鎮政府、建設部門、國土部門與村組織協同。一般情況下, 村組織會賦權給村民小組, 注意維護小組長的權威;小組長主要利益和關系完全在村, 要求他在做決策時遵從公共利益;只要小組長批準宅基地不越界, 尤其是沒有觸碰到國土管理紅線, 上報給村組織和政府的申請, 多會得到批準。對不遵守宅基地規則者, 小組長可利用面子或人情, 通過做工作促成其同意, 對耍蠻斗狠不配合的村民, 小組長會上報給村組織, 由兩級干部共同做工作, 若少數村民仍固執己見, 村組織可以利用分配權, 對其后續待辦的事務, 進行拖延或不予理睬, 從而迫使其最終同意, 保障宅基地的利用效率。
與金村相隔不遠的另一村, 村集體為集約利用土地, 1984年制定建設規劃。村組織放權給村民小組, 由小組長召集村民協商, 根據小組的地理環境, 制定出建設規劃圖樣, 再由村組兩級協調規劃, 報政府部門核實規范。村組兩級先實施調地, 預留可分配的宅基地, 再按照規劃公平分配, 房屋建設糾紛因此較少。類似的集體規劃管理模式, 在皖北農村同樣有展現。如在宿村, 分田到戶后, 村組出于耕種方便的考慮, 全村統籌設置幾個居住點, 然后繼續推行“宅田合一”, 即宅基地和耕地分配相掛鉤, 凡是村民多占宅基地的, 從其分得的耕地中自動減少多占的部分, 反之亦然。村民為了增加收益, 希望多種些土地, 一般不多占宅基地。
但是, 該時期的鄉村組織, 既要完成稅費繳納任務, 自己同樣有利益訴求, 它沒有動力提高宅基地利用效率。1994年的分稅制改革, 造成中西部鄉鎮的財政困局。據國務院發展研究中心2002年的中部三省調查, 大部分鄉鎮政府不能足額按時發放財政工資, 許多鄉鎮半年時間只發過一個月的工資, “吃飯財政”讓鄉鎮政府的運轉步履維艱。 (1) 鄉鎮財政分為三大塊, 預算內財政、預算外財政和非預算收入。既然預算內財政無法滿足需要, 鄉鎮就打預算外收入的主意, 收取“三提五統”時增加額度, 利用各種職務的便利搭車收費, 宅基地管理因此出現問題。
金村所在陽鎮國土所, 1990年代無力發放基礎工資, 要靠收取宅基地費發放。有些政府領導又安插親戚進來, 國土所最多時有14~15名干部。所長葉某說:那時的工作經費按人頭算, 人員工資不歸國土所管, 所里要多搞經費就多報干部, 進來的干部沒有基礎工資, 只能自己想法從下面撈。當時審批一處宅基地, 要收200~300元, 最多時收500元。干部為收錢不僅隨意批地, 而且對違規建房聽之任之。
農民建房不僅需到國土所審批, 還要接受城建部門的管理。城建所負責的規劃和建設, 面臨著與國土所類似的問題。同樣在陽鎮, 1990年代城建人員最多時, 有專職人員14人, 聘用人員20多人, 利用職權收規劃費, 在當時當地很是正常。鄉鎮主要工作是“收糧派款、刮宮引產”, 城建所要圍繞鄉鎮中心工作做好協助。村鎮規劃因不是中心工作, 沒有專門的工作經費而被擱置。
按照村委會組織法要求, 鄉村兩級不是隸屬關系而是指導被指導關系, 村組織沒有義務幫助鄉鎮政府收繳農業稅。鄉鎮政府要動員村組織收繳稅費, 必須以利益刺激調動村組織積極性。既有行政體制下村干部無向上晉升的渠道, 直接激勵措施是默許村組織以權謀私, 一戶多宅、違規建設等頻發村組織的濫權現象增多, 成為一般農村的普遍問題。
三、宅基地的分類管理及問題
從邏輯層面分析, 國家管理宅基地牽涉兩個因素, 分別是管理意愿和管理能力。前者指國家對宅基地的管理意向及意向強弱, 后者指國家對宅基地的具體管理狀況。嵌入型治理模式及其宅基地利用效率出現問題, 源于國家管理宅基地的意向不強。當國家對包括宅基地在內的土地資源越發重視, 依靠鄉村兩級管理又難以實現目標, 國家即果斷上收基層管理權力, 自己走上前臺進行土地分類管理。當管理制度偏離宅基地制度目標, 宅基地利用將難實現制度效率。
(一) 保護耕地與宅基地利用
1980年代以來, 宅基地占用土地井噴式擴張, 引發趨緊的宅基地管理制度。如1982年中央提出“珍惜和合理利用每寸土地”的國策, 同年出臺的《關于切實解決濫占耕地建房問題的報告》第1-2條要求, “嚴格控制占用耕地建房, ……堅決剎住干部帶頭占地建設風”, 1985年出臺的《村鎮建設管理暫行規定》第5、7條提出:“尚未制定規劃和規劃未經審批的村鎮, 不得隨意建設, ……村鎮總體規劃由所在鎮 (鄉) 人民政府負責編制, 村的建設規劃由所在村民委員會負責編制。”
就調查情況看, 1980年代宅基地面積的增加, 主要與農民的生產生活用地需要, 及學校、衛生室、村委會等公共設施建設有關。在金村, 集體化時期的宅基地包括屋基地和自留地, 分田到戶后的宅基地不僅包括屋基地, 還包括禾場、堰塘、園圃、菜園占地, 主要是農民為增加收益, 擴大了宅基地社會功能, 其實, 屋基地面積增加不多。以李某為例, 人民公社時期, 他的主房有60~70平方米, 1985年改建房屋后, 其3間主房共80平方米, 附屬房3間共54平方米, 包括豬圈、廚房、雜物間。但是, 加上堰塘、園圃、菜園, 宅基地面積達到2畝多。宅基地利用問題的出現, 表面看來是農民違規占地、濫用耕地, 深層原因是宅基地的管理單位大于產權單位, 管理者回應農民宅基地訴求的動力不足。當大部分鄉村沒有制定建設規劃, 不少村民就自發選址建房, 亂搭亂建帶來的外部性, 引發大量的宅基地糾紛。中央不斷發文要求制止違建, 只能治標無法疏導訴求, 相關政策落實效果一般。
相較村民自發建設帶來的耕地浪費, 地方政府違規批地占地更嚴重。據不完全統計, 1991—1994年, 地方政府應報國務院審批的占地項目1080件, 實際只上報202件, 不到18.7%。 (1) 1986年出臺的《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》, 1986年出臺的《土地管理法》, 1997年出臺的《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》等, 均試圖嚴格建設用地的審批管理, 制止地方越權審批占地行為, 但限于央地間的信息不對稱, 及地方的強大經濟發展壓力, 相關制度的震懾作用有限。據測算, 1984—2001年, 中國城市數量增加1.8倍, 城市人口增加了1.4倍, 但城市建成區面積擴大3倍以上, 粗放占地成為城市擴張的關鍵。 (2) 為提高耕地保護水平, 提升農地非農化效率, 中央大幅度變改管理制度, 帶來宅基地利用方式的變遷。
1998年的《土地管理法》將我國土地分為三類, 分別是農用地、建設用地和未利用地, 宅基地被歸為農村建設用地。中央要保障18億畝耕地紅線, 需要國土部門實地測量, 確定耕地和宅基地面積。金村所在陽鎮, 2008年進行土地二調, 國土人員為了減少矛盾, 根據宅基地的地方性知識, 將禾場、園圃歸并為建設用地, 凡大于400平米的堰塘, 就將其做成水面圖斑, 凡小于400平米的堰塘, 就確定其為建設用地。考慮到自留地在房屋周圍, 國土人員確定其為宅基地。由此, 不少農戶的宅基地有3畝, 多的高達8畝。實際多數農戶的居住面積不超過200平米, 其余是具有生產生活功能的附屬地。耕地與宅基地統計數字的誤差, 主要是一般農村土地市場化程度低, 社會未發育明確土地分類標準。只因統計口徑差異, 變成宅基地占地過多, 及數字上的耕地浪費。
出于減少建設占地保護耕地的考慮, 中央制定偏緊的建設用地計劃。農民新建住宅要申請宅基地, 需按照土地利用年度計劃。盡管國家堅持一戶一宅、應保盡保原則, 要求地方政府在年度計劃指標中, 優先安排農轉用指標給宅基地。然而按照2004年出臺的《關于加強農村宅基地管理的意見》, 宅基地指標與城市擴張占地指標使用的是上級分配的同一用地指標, 若分配的宅基地指標過多, 就會影響本地的經濟發展。實際上, 由上到下層層克扣指標, 下發到鄉鎮一級已很少, 鄉鎮同樣要考慮項目落地, 農民建房指標因此稀少。按需分配的宅基地制度, 因指標少影響分配公平。
按照《土地管理法》第44條, “建設占用土地, 涉及農用地轉為建設用地的, 應當辦理農用地轉用審批手續”, 及第62條, “農村村民建住宅, 應當符合鄉 (鎮) 人民政府審核, 由縣級人民政府批準”, 農民建房由縣級以上政府批準, 鄉鎮政府只發揮上傳下達功能, 帶來兩大宅基地管理難題:一是即使鄉鎮上報農民宅基地要求, 每年一次的農地轉用審批手續, 由于程序復雜、時間過長, 農民提出建房申請后, 很難獲得及時的批準。當宅基地現實功能迫切, 卻遭遇行政程序拖延, 不少農民會“不批就建”。二是村組織完全喪失管理宅基地功能, 對于農民建房申請的宅基地, 即使它判斷該訴求不甚合理, 管理責任缺失使其難有動力制止。村組織的不愿協助造成信息不對稱, 帶來政府管理和審批宅基地盲區。考慮到一般鄉鎮人手和經費不足, 動態巡查和土地執法存在困難, 不少縣國土局設立土地協管員, 一般由村書記或主任兼任, 國土局每年補貼200~300元, 協管員職能是作為線人檢舉違建。微薄的報酬難以產生正向激勵, 協管員一般會盡量少舉報以免得罪村民。
中央為促進土地集約利用, 鼓勵農村建設用地整理。村社集體要滿足農民建房需求, 需要盤活存量集體建設用地, 對空心化住宅、一戶多宅進行調查, 制定合理的村莊整治和建設規劃。按照奧斯特羅姆的自主治理方案, 若村社的共享規范及社會資本強大, 能解決制度供給、可信承諾及相互監督問題, (3) 多余宅基地的消化和盤活就會比較容易。問題是, 1990年代以來, 市場經濟和大眾傳媒滲透強烈, 村民職業和收入多元帶來交往差異, 村社共同體在內外夾擊下約束力變弱, 整治宅基地需要加強賦權和邊界保障。而2002年以來的稅費改革及鄉村體制改革, 精減村干部人數、限制村財資源;加上兩工制度瓦解, 林權制度改革, 機動地被收回, 使集體治理能力喪失殆盡, 村組織因此遵從“不得罪邏輯”。
(二) 宅基地的城鄉聯動
2000年以來, 隨著城市化、工業化的快速推進, 大量農民不僅進城務工, 而且自發遷移到城市居住。一方面, 農村人口減少沒有帶來宅基地減少, 如何整理廢棄宅基地增加耕地面積, 彌補城市快速擴張占地問題, 成為城鄉建設用地統籌議題。另一方面, 隨著農民收入水平提高, 對宅基地要求快速提高, 如何引導農民退出宅基地、合理利用宅基地, 成為當務之急。
依照1998年后的宅基地制度, 農民要新建住宅, 不僅需要宅基地指標, 還需要符合規劃要求。鄂中金村所在區縣, 政府為引導農民集中居住, 推動宅基地的有序退出, 曾對一般農村發放調查問卷。政府設計了兩套方案, 一套是實施村為單位的居住, 即全村人口集中到一個點, 該居住點既可以是小城鎮, 又可以是新型農民社區, 一套是實施小組為單位的居住, 全村最終建設多少個居住點, 有賴鄉村合作及村民自治決定。兩套方案的目標很明顯, 第一套是為了更高效地投入公共設施和服務, 第二套主要考慮居住點在耕作半徑內。對問卷進行統計發現, 支持第一種方案的人較少, 支持第二種方案的占50%。將支持第二種方案的村民, 依據年齡、職業等分別統計, 60歲以上的在村老人, 對居住的要求不高, 不愿折騰遷移住處。40~60歲的村民堅定支持第二套方案, 主要是他們因能力和機遇限制, 沒能在稍早的年齡順利進城, 對農業的就業和保障功能有認知, 對公共服務和設施的便利存在較高要求。40歲以下的年輕人, 大多有“跳農門”想法, 對第二套方案不認可。從宅基地制度目標看, 呼應40~60歲的農民居住訴求, 能更有效促進土地節約利用。該縣依照第二種方案實施, 5年來拆舊建新矛盾一直少, 農民對該類集居模式滿意度高。
就調查經驗看, 村民自治導向的集中居住模式, 實施成本低、效果好、無后續問題。但是, 要調動集體自主治理的積極性, 激活自治制度, 遵照自治程序, 需要政府尤其是鄉鎮授權和支持, 但是, 鄉鎮政府處于多重任務壓力下, 沒有動力實施宅基地的自主治理。首先, 中央嚴控農村居住點規模和范圍, 要求基層政府按規劃審批用地, 逐步引導農民向中心村和小城鎮集中。 (1) 如果規劃的集中居住點多、占用土地面積大, 不僅會擠占有限指標延緩發展, 而且與節約用地的大方向背離。其次, 一個普通村莊規劃的編制, 不包括后續的跟蹤修改, 需費用一般為2~5萬元。多數村社沒有編制的經費, 要以村鎮規劃主導宅基地管理, 需要鄉鎮加大規劃編制預算。但是, 后稅費時期的鄉鎮政府, 財政拮據狀況不僅沒有改善, 反而更加嚴重。鄉鎮多會選擇對中心村進行規劃, 非中心村的建設規劃被有意擱置。有的縣鄉為了追求政績, 好高騖遠地編制規劃, 大拆大建推“萬人社區”, 將建設指標落在鄉鎮周邊村莊, 將基本農田指標落在偏遠農村, 非規劃區的農民新建、改建因此不合法。
規劃不僅要編制, 還要能高效落地。理想方案是, 鄉村兩級合作調整土地, 再宣傳引導農民在規劃區內建房。《土地管理法》延續二輪延包政策精神, 規定30年承包期內穩定土地使用權, 村社集體調整農用地的成本增大。若鄉鎮先征地再規劃, 農民要承擔征地費用。若鄉鎮只規劃不征地, 村民建房要與人協商。規劃建設區因位置優越升值, 若被占地農戶漫天要價不妥協, 在規劃區建房要多出資金。除此之外, 若縣鄉不加強基礎設施投入, 該成本就會轉嫁給規劃區的農民。我們調研的鄂中某中心村, 計算“三通一平”和占地費, 購買一個宅基地要10萬元, 對家境一般的村民形成排斥。因此, 占用自家的耕地建房, 或者直接在原址改建, 或者私下流轉土地建房, 成為不少村民的選擇。
當政府主導的建設規劃模式, 因規劃編制和實施成本高, 加大普通農民的建房負擔, 如何輸入資源彌補該類支出, 便成為政府的主要考慮目標。1998年以來的土地管理制度, 將用途管制作為主要管理模式。在該模式下, 地方需要保護的耕地面積, 不低于上級下發的保護指標, 地方發展需要的建設用地指標, 不得突破上級分配的指令指標。一方面, 中央既難以了解地方需求, 又要保障耕地面積紅線, 就嚴格控制建設用地規模;另一方面, 地方政府有強烈的發展沖動, 指標不足可能影響地方經濟, 中央無意打壓地方的行政熱情。既然宅基地屬于建設用地, 城市占用的是建設用地, 建立城鄉統一的建設用地市場, 實現農村宅基地騰退與城市用地增減平衡, 就成為中央變遷宅基地制度的主要目標。從早期出臺的占補平衡政策, 中央嚴格控制地方建設規模, 到中期出臺土地置換、指標折抵政策, 中央嘗試平衡發展和保護的關系, 到2006年出臺增減掛鉤政策, 中央積極對準城市發展需要, 建立城鄉建設用地指標交易市場, (1) 宅基地的建設用地分類越發重要, 加大宅基地整治成為統籌重中之重。
增減掛鉤政策的初衷是, 通過城市向農村購買建設用地指標, 解決農民集中居住面臨的公共設施和服務資金投入不足問題, 再以土地指標的平衡助推城市擴張。要使同等財力投入下的拆舊建新項目實施成本變低, 就要將宅基地面積大的一般農村作為對象。一般說來, 拆除農民老房子的時間越快, 集中居住區的占地面積越小, 越能節余指標和財政投入。因此, 縣級主導鄉鎮實施的增減掛鉤政策, 規劃的集中居住區不僅傾向規模大, 而且傾向建設高層住宅提高容積率。制度性大拆大建因城市購買指標, 避免了前述中心村鎮建設的資金短缺問題, 過度集中居住卻帶來新的問題。首先, 建新區大多越過耕作半徑, 集中居住帶來農業生產不便, 農民舉家外出打工引發的空心化, 及搭棚子種地帶來的違規占用耕地, 給后續的政府管理帶來挑戰。其次, 為盡快退出老宅基地獲得建設用地指標, 多數政府選擇統規統建而非統規自建, 當農民不是主動而是被迫實施搬遷, 拆舊過程會帶來農民反抗引致沖突。 (2)
四、回歸宅基地制度效率的展望
主流研究基于發達農村宅基地問題, 建議改革產權制度顯化財產價值, 改革土地管理制度提高交易效率。 (3) 問題是, 財產關系的形成是客觀經濟現象, 一般農村宅基地財產屬性長期偏弱, 作為上層建筑的財產權優先于財產, 會帶來土地產權沖突降低制度效率。宅基地制度首要目標是保障居住權, 制度效率并非普適的經濟效率。我們應立足宅基地的屬性, 探索實現制度效率的機制。
(一) 立足宅基地資源屬性
土地增值主要有三類, 分別是投資性增值、輻射性增值、供求性增值。 (4) 分田到戶后, 寬松的政策環境及小農村社體制, 帶來鄉村工業的如火如荼發展。后因鄉村企業的自身缺陷、大城市偏向的發展戰略, 及全國統一市場的形成, 1990年代末鄉村企業紛紛倒閉, 一般農村土地投資性增值、輻射性增值機會不再。一般農村普遍出現的宅基地交易, 既源于集體擁有的實地被占完, 又源于集體沒有整治動力。不過, 城市經濟發展帶來大量農民外出, 使農村宅基地市場總體供過于求, 宅基地交易因此數量較少價格偏低。
在鄂中金村, 1990年代即有“搭地賣房”現象出現, 購買者多來自偏遠農村, 如四川、鄂西、陜西等地。買者出資2000~3000元, 賣者搭上自家幾畝土地。2013年我們調查發現, “搭地賣房”現象依然存在, 平均交易價格6~8萬元。實際的交易價格, 由老房子低廉的建筑材料價格, 加上耕地面積乘以畝產收益。無獨有偶, 在皖北宿村, 村民均有宅基地是集體的, 集體土地不能外流的共識, 房屋買賣交易的是建筑, 而非房屋占用的宅基地。當地房屋包括東屋、西屋、門樓等, 建好的毛坯房一般需要25萬元, 實施房屋裝修后的保守價為30萬元。分田到戶至今, 全村有20~30例的房屋買賣, 交易價格參照房屋的建筑成本, 減去使用的建筑折舊費。
當宅基地自身交易價格不高, 村民從使用價值角度理解, 宅基地被當作潛在的耕地。常見現象是, 當村民移居到新址建房, 他們多半會拆掉老房子, 將老屋材料直接賣掉, 或者用于新房的建設。當農業生產的市場收益增大, 農民就復墾宅基地為耕地, 然后在上面種植收益高的作物, 或在老宅基地上種經濟林, 或種棉花、蔬菜供己使用, 或任之閑置。前述金村和宿村規劃及引導模式的成功, 根源是宅基地的使用價值低于農用地, 村民有積極性拆舊建新獲得更多生產收益。
要注意增減掛鉤政策帶來的宅基地升值。中央為控制地方建設規模, 下達的建設用地指標總體偏緊, 造成城市擴張占地指標稀缺。中央出臺政策為地方發展開綠燈, 允許城市政府向農村購買建設用地指標, 地方就通過增減掛鉤的政策管道, 復墾一般農村宅基地以獲得指標。它打破了級差地租空間規律, 帶來宅基地的指標性增值。據陳錫文的分析, 我國農村土地有60多億畝, 鄉村建設用地有2.77億畝, 按照現在的城鎮化速度, 未來只有5%土地被城市化。 (1) 當不超過5%的城郊村因城市擴張, 帶來輻射性增值和投資性增值, 一般農村中就會有不超過5%的宅基地, 因增減掛鉤帶來指標供求性升值, 大部分一般農村宅基地, 由于土地不可移動屬性, 無論實地還是指標, 均難有升值的機會。
當一般農村宅基地財產屬性長期偏弱, 交易效率不應作為宅基地利用目標, 改革宅基地管理和產權制度會帶來低效率。鑒于一般農村宅基地社會屬性變化慢, 宅基地仍然發揮保障居住和服務農業功能, 我們應遵照制度提高宅基地使用效率。
(二) 提高宅基地制度效率
呼應宅基地社會屬性引出的產權類型, 需完善操作規則和集體選擇規則, 發揮村民自治的活力、保障集體治理的邊界。我們調查發現, 凡是村民自治搞得好的地方, 宅基地的制度效率就實現得好。以鄂中金村為例, 改革開放后, 村干部不僅積極管理宅基地, 而且按照村民自治制度規范用權。村組織通過與村民溝通征求意見, 獲得多數人理解凝聚集體共識后, 通過理事會來騰退閑置的宅基地, 理事會由小組長和有公心的老人組成。對于為了一己之私不愿意配合的村民, 村干部和理事會從各方面做工作, 喚起成員集體意識引導長遠預期, 盡量回收宅基地再規劃滿足居住訴求。從村民的角度看, 自己主要利益和關系在村, 不將閑置宅基地交給集體, 會遭遇集體輿論的壓力, 未來生活和交往可能被孤立;加之, 空宅基地不值錢, 同意退出宅基地, 未來自己要用地, 可再向集體申請, 村民因此一般會配合。
村社集體治理積極性的調動不一定帶來宅基地利用效率。如果村干部的權力過大, 假公濟私管理宅基地, 不遵從村民自治規范, 缺位和越位管理宅基地, 就可能引致村民不滿, 使宅基地利用不可持續。村民與村干部共處同一集體, 容易發現村干部的以權謀私。如果政府因地制宜完善自治制度, 以行政權保障自治制度運行, 群眾行使監督權即可規范權力。政府應要求規劃的制定必須獲得多數村民同意, 村民代表會議不通過的宅基地決議不予執行;村莊規劃通過后要有公示期征求意見, 對各類意見鄉村兩級要及時反饋;政府要加強程序建設和行政監管力度, 保障村民選舉權約束派性行為, 使不合民意者無法上臺執政等。只要村治權力被關進制度籠子, 體制授權與社會授權相統一, 村莊規劃就可做到接地氣, 實現與城鄉規劃的有機銜接。
其實, 多數一般農村宅基地利用問題, 根源是村干部的積極性不高。農民家庭收入增長帶來居住要求的提高, 農業的輔助家計功能仍不可忽視。理想的方案是, 將集中居住區置于耕作半徑內, 加強居住區規劃及基礎設施建設, 以村民自治推動宅基地退出。但是, 規劃+引導的集體治理, 與政府管理思路不契合。如果政府既不依據農民的訴求編制規劃, 又通過行政手段推動宅基地退出, 農民就不會自發退出多余宅基地。即使村組織積極做工作, 效果多半差強人意。何況, 變遷后的宅基地制度, 無論審批還是管理權, 村組織都不是責任主體, 且政府對集體自治不夠信任, 采取措施限制自治權力。當宅基地集體治理出現矛盾, 政府卻選擇袖手旁觀或者和稀泥。那么, 村干部做得越多, 得罪的人越多, 越妨礙正常生活, 就越沒有治理動力。
從土地集體所有及村民自治角度講, 既然國家賦予集體自主治理權力, 那么, 只要集體不亂占、破壞耕地, 不違背土地用途管制制度, 就有權對宅基地進行治理。政府為了自身利益代替集體管理, 不僅成本高且易引發操作性矛盾。如果政府通過行政手段及制度建設, 保障村民自治空間強化程序監管, 制定土地政策時堅持村莊主位, 政府的資源輸入就能帶來宅基地利用效率。
五、結語
既有研究關注宅基地產權與管理的關系, 分析多立足于發達農村的宅基地經驗。本研究結合中西部一般農村調查經驗, 分析宅基地資源產權與管理關系, 是對該研究議題的拓展。作為一項經驗研究, 本研究將制度變遷與宅基地現狀結合, 考察不同制度設置下的宅基地利用效率。
一般農村宅基地制度變遷, 朝著過度強化地方政府責任, 制定一竿子到底的政策方向用力, 當宅基地政策越多越細, 宅基地問題就越難解。宅基地的低競爭、高排他及利用的外部性, 要求政府保障集體治理空間, 加強集體治理規范建設, 調動集體治理的積極性, 以契合“公共事務治理之道”, 最終實現宅基地的制度效率。
中國鄉村發現網轉自：四川大學學報(哲學社會科學版)2018年03期
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