摘要：中國特殊的國情導致新型農業經營主體發展緩慢,傳統農業經營主體急劇衰落,留下生產力真空,嚴重威脅國家糧食安全和社會穩定。政府的農業經營主體培育政策由于脫離中國國情,導致異化問題,非糧化問題,精英俘獲問題,資源配置扭曲問題嚴重,并對真正的新型農業經營主體形成擠出效應,無法實現預期目標。只有立足中國國情大力推進耕地整理,完善農業基礎設施和農業生產社會化服務體系,不斷縮小城鄉差距,加快農地制度改革,使城鄉生產要素更自由地流動,我們才能為新型農業經營主體的壯大,過渡型農業經營組織的轉化創造良好條件,并防止傳統農業經營主體過快衰落,在確保國家糧食安全和社會穩定的基礎上順利實現中國農業現代化轉型。
農業經營主體是農業現代化的主要載體,因此農業現代化的關鍵就是農業經營主體的現代化。農業經營主體的現代化包括對傳統農業經營主體的改造和對新型農業經營主體的培育。本世紀以來,為加速農業現代化轉型,中國政府先后對農業龍頭企業、農民合作社、家庭農場進行了重點培育。這些培育政策雖在一定程度上提高了農業生產效率和農民收入,但由于脫離中國國情且政策過于超前,導致形式化嚴重,資源配置扭曲,并對真正的新型農業經營主體形成擠出效應,留下長期的糧食安全隱患,嚴重偏離預期目標。只有對農業經營主體培育政策進行合理調整,減少政策盲目性,中國政府才能在確保糧食安全與社會穩定的基礎上順利實現農業現代化轉型目標。正是基于此考慮,本文嘗試對中國農業經營主體發展趨勢進行預測,并對政府農業經營主體培育政策提出合理化調整建議。
一、農業經營主體基本發展規律
當前學界對農業經營主體的分類還存在很大分歧,本文主要依據生產方式、經營規模和穩定將其分為三類:傳統農業經營主體、過渡型農業經營主體、新型農業經營主體。傳統農業經營主體主要包括傳統小農、老人農業、傳統兼業農,特點是生產方式比較落后,規模普遍比較小。過渡型農業經營主體主要包括中農、專業大戶、各種合理存在的異化農民合作社、公司+農戶合作組織、現代兼業農,特點是經營形態不穩定,尚處于變化之中。新型農業經營主體主要包括規范的家庭農場、農民合作社、農業龍頭企業,特點是經營規模普遍比較大,生產技術先進,管理比較規范。當然,西方國家還存在退休農場、生計農場和社區支持農業等其他農業經營主體,但這些農業經營主體主要以自足為主,不以市場為生產目的,對農業現代化意義不大,因此本文將其忽略。
從西方發達國家農業現代化的歷程看,一般來說隨著生產力的發展,工業化與城市化水平會不斷提高,城鄉差距會不斷縮小,農民就業與糧食安全問題會逐步解決,土地制度會逐漸合理化,農民的絕對社會保障水平、消費者的質量與生態意識、農業基礎設施和機械化水平會不斷提高,政府的產權保護能力與農民的產權意識會不斷增強,農民戀土情結會逐步弱化,地租水平會相對下降,新型農業經營主體會逐步取代傳統農業經營主體的主導地位。隨著生產力的不斷發展,傳統小農經濟由于效率低下必然會被更高效率的專業大戶、家庭農場取代。但由于農業機械化普及導致農業勞動時間減少,勞動強度降低,加上農業生產的季節性特征使兼業農戶能夠長期存在。而農業生產的難以標準化與可控性差也使農業生產難以大規模企業化,導致家庭農場依然是最主要的農業經營主體。但家庭農場由于規模比較小,資本比較少,在市場競爭中處于不利地位,也難以延長產業鏈,對市場控制力和豐厚利潤的尋求必然導致農民合作社蓬勃發展。與小農經濟演化平行,一些特殊農產品由于對質量和技術要求很高,經營風險很大,只能由農業龍頭企業承擔,隨著消費者消費結構升級,農業生產技術的不斷進步,農業龍頭企業不斷壯大。與農業龍頭企業的不斷壯大相對應,隨著農業功能的多元化,部分小農經濟會退化為休閑性的退休農場和生計農場,前者是城市退休白領休閑性質的小農場,后者是只為家庭需要進行農產品生產的農場。因此,在正常情況下,生產力的發展會導致農業經營主體按照如下基本規律發展(圖1)。
圖1 農業經營主體基本發展規律
但這只是一種理想模式,實際上各國由于在農業資源稟賦、地理環境、人地結構等方面存在巨大差異,很難采用統一的農業現代化模式,即使在發達國家內部,英、美與法、日之間的農業現代化路徑也差異很大,發展中國家與發達國家之間國情差異更大,更無法復制發達國家的農業現代化模式。考慮到后發國家工業化與城市化水平普遍較低,人均耕地面積普遍較小,城鄉差距普遍較大,糧食安全與失業問題普遍較嚴重,他們的農業現代化任務將更為艱巨,道路更為曲折。在這個過程中,傳統農業經營主體會逐漸衰落但將長期存在,[1]新型農業經營主體發展緩慢,過渡型農業經營主體將大量且長期存在。在這個過程中,后發國家如果忽視本國國情,盲目照搬發達國家的農業現代化經驗就會犯教條主義錯誤;如果否認農業現代化普遍規律,過度強調本國國情的特殊性就會犯經驗主義錯誤;如果忽視本國農業現代化的復雜性與長期性,盲目躍進就會犯激進主義錯誤;如果否定農業現代化的必要性,頑固地堅持小農經濟就會犯保守主義錯誤。這些錯誤都會降低農業資源配置效率,延緩農業現代化轉型。只有正確認識本國國情,采取合理的農業經營主體發展政策,后發國家才能有效配置農業資源,不斷提高農業生產效率,順利實現農業現代化轉型。
二、中國農業經營主體發展趨勢及影響預測
中國人均耕地面積小,農業基礎設施不完善,機械化水平低,特殊的國情加上快速的工業化、城市化,持續擴大的城鄉差距使中國傳統小農經濟急劇衰落,老人農業、中農經濟、專業大戶、兼業農業、家庭農場、農民合作社、農業龍頭企業等各類農業經營組織紛紛出現,呈現出新老并存局面。那么,在中國現實國情下,這些農業經營主體發展趨勢如何,會對中國現代化產生什么影響?
老人農業會逐漸衰落,但將長期存在,其中大部分會退化為生計農業。老人農業由于老人體力、精力衰退,在中國農業基礎設施與農業生產社會化服務體系不完善、農業機械化水平較低的情況下,粗放經營嚴重,規模普遍較小,加上老人思想普遍保守,知識結構陳舊,導致老人農業效率較低,缺乏競爭力。新一代老農已沒有傳統老農那樣濃厚的土地情節,普遍接受市場觀念,不愿意繼續進行內卷化農業生產,而農民工的短缺,勞動強度的降低也為他們的非農就業提供了很多機會。等新生代農民工老到喪失非農就業機會時,他們可能不愿意繼續從事低效的老人農業,更愿意享受休閑時光,即使由于生存壓力,也只愿意進行生計農業。并且,很多新生代農民工更在乎代際公平,不愿意為子女的面子競爭,婚姻競爭而被迫從事老人農業,犧牲自己的老年幸福。但考慮到中國農民超低的社會保障,很多新生代農民工年老后可能依然不得不從事生計農業來保障自己的基本生活。當然,丘陵地帶與平原地區由于農業基礎設施與農業生產社會化服務水平、機械化水平不同,老人農業的變化趨勢有差異,與糧食價格相關。糧食價格高,丘陵地區老人農業衰落慢,平原地區老人農業因地租上漲流轉容易而衰落快。糧食價格低,丘陵地區老人農業衰落快,平原地區規模經營難以維持,老人農業由于成本低可以繼續盈利,反而衰落較慢。
專業大戶會較快發展,中農會不斷分化萎縮,退休農場在中國難成氣候。相對于家庭農場嚴格的認定標準,專業大戶既沒有農村戶籍,本地戶口,家庭勞動力占主導地位,農業收入為家庭主要收入來源要求,也沒有經營規模要求,他們能夠根據市場變化靈活調整自己的經營范圍和規模、雇工的種類和數量,也可以根據市場情況自主決定進入或退出農業。考慮到中國城市化還有很大空間,農村勞動力短缺會更加嚴重,耕地需要進一步集中化和規?；?但由于城鄉差距過大,鄉村缺乏內生發展的資本與人才,需要外部資源對它們進行整合。中國農業發展處于轉型期,經營風險比較大,產業結構調整較快,土地租期普遍比較短,投資環境較差,也要求資源整合者能靈活應變。不斷擴大的發展空間與自身靈活的經營風格使專業大戶不斷壯大。中農則由于競爭加劇,耕地流轉的市場化,免費耕地難以獲得,租金上漲,規模過小而喪失競爭力,小部分轉變農業生產模式成為專業大戶,部分成為兼業農,絕大部分會被淘汰成為農民工,隨著務農相對收入的持續惡化,中農分化速度會加快。退休農場雖然在中國有很大需求,但由于政府對城市居民獲得農地和農宅的嚴格限制,加上鄉村公共服務,基礎設施不完善,農村環境污染較嚴重,短期內估計難成氣候。
家庭農場、專業合作社將緩慢發展,兼業農民將較快減少。相對而言,以本地農民為經營者,農業收入為主要收入來源,家庭成員為主要勞動力,適度規模的家庭農場既有利于發揮家庭經營的成本優勢,維護國家糧食安全,又能夠增加農民就業機會,提高農民收入,是比專業大戶更理想的農業經營主體。但中國農村教育普遍落后,人均受教育年限低,精英過度外流,無法為家庭農場的大發展提供充足的人才資源。城鄉差距過大也導致家庭農場主缺乏長期扎根農村的意愿,使家庭農場穩定性不足。當前的土地制度也導致家庭農場難以獲得完整地權,長期投資積極性下降。較低的城市化率、過低的農村社會保障水平也影響到農民土地流轉積極性,不愿簽訂長期租約。各種因素的綜合作用制約了中國家庭農場的發展。穩定的家庭農場是農民合作社發展的基礎,沒有家庭農場的大發展,農民合作社的發展就是無源之水。主要得益于農業技術進步、工業的分散化、交通的發達、汽車的普及,兼業農業作為一種過渡型農業在世界各國普遍存在。中國工業比較集中,區域經濟差距很大,導致農民工跨區域就業非常普遍,兼業交通成本高。中國大部分地區農業機械化水平低,農業生產社會化服務體系匱乏,導致農業生產效率低,農民缺乏兼業動力。隨著務農相對收益的持續下降,小農兼業機會成本越來越高,加上新生代農民的惡農心理,兼業農民會不斷減少。[2]但在北方平原地區特別是東北地區,人均耕地面積較大,農業基礎設施與農業生產社會化服務體系完善,機械化水平高,農民兼業依然會比較普遍。
農業龍頭企業會有較快發展。消費者消費結構的升級,對高品質農產品需求的快速增長為資本雄厚、管理經驗豐富的農業龍頭企業提供了更多發展機會。而消費者生態意識的增強也刺激了生態循環農業的發展,但循環農業投資大、見效慢,也非專業大戶和家庭農場能夠承擔,必須依靠合作社或農業龍頭企業投資。隨著農業技術不斷進步,設施農業持續擴張,但設施農業對資本、技術、管理的要求更高,必須依賴農業龍頭企業投資。此外,隨著老人農業衰退,中農分化與衰落,非平原地區兼業農逐步沒落,大片基礎設施不完善、機械化水平低的耕地需要整理,也只有政府、農業龍頭企業才有能力承擔。農村人力資源的匱乏,家庭農場發展的緩慢,地方政府對耕地拋荒、棄耕的憂慮,政績競賽與農業產業結構調整的需要,也使農業龍頭企業獲得地方政府親睞。但農業龍頭企業發展也受市場容量、開發成本、土地制度的制約,中國城市化水平與居民收入水平較低,農產品出口競爭力弱,市場容量有限,農業龍頭企業過度擴張會很快導致過剩。內地廣大的丘陵、山區開發難度大,成本高,農業龍頭企業也缺乏開發積極性。中國土地產權的不明晰也使農業龍頭企業缺乏長期投資動力,這些都制約了農業龍頭企業發展,使其難以達到應有規模。
這樣,依據中國現實國情我們就基本可以對中國農業經營主體發展趨勢進行初步預測:老人農業會較快衰落但會長期存在;專業大戶會較快發展,中農會不斷分化萎縮,退休農場在中國難成氣候;家庭農場,農民合作社會緩慢發展,兼業農民會緩慢減少,農業龍頭企業會較快發展。在中國城市化率才56.1%(1)、半城市化人口高達2.47億(2)、農村社會保障嚴重匱乏、產業升級困難、經濟增長速度不斷下降的情況下,老人農業與兼業農業的過快衰落,專業大戶與農業龍頭企業的過快擴張會使農村失去就業蓄水池功能,增加失地農民生存風險。農業龍頭企業與專業大戶的過快擴張也使耕地非糧化問題、與民爭利問題更加突出。如果任由這種趨勢發展下去會引發嚴重的糧食安全與社會危機,危及中國現代化大業。
三、中國農業經營主體培育政策反思
正是認識到農業經營主體發展失衡的嚴重后果,中國政府先后重點培育了農業龍頭企業、農民合作社、家庭農場,希望通過新型農業經營主體培育政策優化農業經營主體結構,加速農業現代化轉型,實現糧食安全、農民就業與農民增收三重目標,為中國現代化趕超創造良好條件。
最先獲得政府支持的新型農業經營主體是農業龍頭企業。改革開放后中國糧食短缺的迅速緩解使農民增收遭遇瓶頸,小農經濟的局限性日益明顯。農業龍頭企業由于能夠有效整合資源,通過訂單生產將小農組織起來,通過統一管理提高農產品質量,通過合作實現規模經濟,延長農業產業鏈,增加農民收入和地方稅收,因此得到各地政府的大力支持,發展迅速。[3]而中國消費者消費結構的不斷升級,小農經濟的持續衰落,也為農業龍頭企業發展提供了更多機會。但隨著越來越多工商資本下鄉,農業龍頭企業的負面效應也逐漸顯現:一是導致農地非農化問題突出,嚴重威脅國家糧食安全;二是對農民就業形成擠出效應,影響社會穩定;三是轉嫁經營風險,損害農民利益;四是套取政府補貼,浪費耕地資源。[4]正是認識到工商資本下鄉的一系列負面影響,中央政府對資本下鄉態度逐漸謹慎,對農業龍頭企業的發展限制越來越多。
在這種背景下,農民合作社由于能夠通過合作實現規模經濟,通過一人一票原則防止大資本對合作經濟決策權的控制,通過對資本報酬的嚴格限制防止大資本對經濟利潤的過度攫取,通過堅持按惠顧額分配原則使交易產生的經濟利潤充分內部化,保護社員利益,[5]既具有農業龍頭企業的優點又規避了其缺點,在本世紀初取代農業龍頭企業成為中國政府重點培育對象,發展迅速。到2015年中國農民合作社數量已達147.9萬家,入社農戶9997萬戶,覆蓋全國41.7%的農戶,實現了跨越式發展(3)。農民合作社的發展一定程度上提高了農民組織化水平,實現了農業規模經營,提高了農民收入。但這種狂飆式的發展嚴重脫離中國國情,在土地制度、城鄉二元戶籍體制、城鄉差距、農村社會保障制度、耕地整理等根本性問題沒有解決之前,家庭農場發展緩慢使農民合作社發展缺乏堅實基礎。并且在中國糧食安全硬約束比較強、低利潤的主糧種植面積比較廣、兼業農業與老人農業依然占主導地位的情況下,農民合作社成長空間有限。依靠政府強力推動的農民合作社大躍進必然導致形式化嚴重,資源大量浪費,存在嚴重的假合作,空殼化,精英俘獲,大農吃小農問題。[6]
正是認識到農民合作社基礎不牢,發展過于超前,異化嚴重,中國政府又選擇了家庭農場作為新型農業經營主體進行了重點培育。農業由于自身的生產特點比較適合家庭經營,加上中國人多地少,城市化水平比較低,適度規模的家庭農場既可以緩解老人農業壓力,維護糧食供應安全,又可以保障農民就業機會,增加農民收入,為農民合作社的發展創造條件,比較適合中國國情,[7]因此中國政府于2008年提出大力發展家庭農場的決定。但家庭農場在中國的發展并不順利,除少部分發達地區家庭農場發展比較好外,廣大內地由于城鄉差距大、耕地分散、基礎設施不完善、城市化率低、人才流失嚴重、政府支持不足,家庭農場的發展困難重重,到2015年中國縣級以上農業部門登記的家庭農場數量才34萬戶(1),并且很多是以套取國家補貼為目的的掛牌農場或翻牌農場,相對于1億多的小農,這個比例太低,難以實現政府改造傳統農業的目標。[8]
應該說,隨著中國政府對國情認識的不斷深入,其新型農業經營主體發展重點不斷調整,日趨合理。但從總體上看,無論是具體的農業經營主體培育政策還是宏觀農業經營主體發展政策,中國政府都存在著諸多失誤。從具體的農業經營主體培育政策看,隨著農業龍頭企業各種負面影響不斷暴露,中央層面對工商資本下鄉態度過度謹慎,控制越來越嚴,導致現代農業由于資本、技術匱乏發展乏力。但在地方層面,由于政績競賽壓力,地方政府對工商資本下鄉依然熱情不減,提供大量優惠政策,放寬準入限制,放松經營監管。工商資本的無序下鄉使農業龍頭企業的負面影響進一步擴大,留下糧食安全與社會隱患。中央政府和地方政府對農業龍頭企業的這兩種極端態度都不可取,不利于農業發展。由于現代設施農業、循環農業、精品農業的發展對資本、技術、管理要求越來越高;一些丘陵、山區耕地由于缺乏整理,基礎設施不完善,大量拋荒、棄耕,需要重新開發利用;在農民合作社還很弱小、政府財力有限的情況下,只有農業龍頭企業才能承擔這個重任。鑒于農業龍頭企業在中國農業現代化轉型中作用重大,中央政府不應盲目排斥,而是應該根據需要放松準入限制,提高準入資質,地方政府也不應過度放縱,而是應著眼大局,對農業龍頭企業的資質、經營加強監管,合理引導。政府對農民合作社的發展政策則過于超前,忽視中國國情,導致農民合作社的大躍進,不僅扭曲了資源配置,對真正的農民合作社形成擠出效應,而且助長了尋租與形式主義,惡化了農村分配。相對而言,家庭農場的發展則比較符合中國國情,推進也比較平穩,但由于條件還不成熟,發展緩慢,對維護國家糧食安全、提高農民收入意義有限。
從宏觀農業經營主體發展政策看,中國農業現代化轉型將是一個長期過程,應兼顧各類農業經營主體發展,不能顧此失彼,影響大局。因為即使發達的日本1970年城市化率已超過70%(2),農業補貼奇高,至今依然面臨著農業經營規模過小,兼業農民過多,老人農業惡化,糧食自給率不斷下降的困擾。[9]考慮到中國城市化水平更低,人地關系緊張,農業基礎設施不完善,機械化水平低,農村人力資本匱乏,土地制度改革滯后,城鄉差距大,農村社會保障水平低的現實,中國家庭農場與農民合作社的發展阻力更大,農業現代化轉型可能需要更長時間。[10]在這個過程中,考慮到中國龐大的人口規模,老人農業與兼業農業的過快衰落,過渡型農業經營組織的瓦解可能產生生產力真空,危及國家糧食安全和社會穩定。因此,在相當長時期內,老人農業與兼業農業這種傳統農業經營模式將依然是中國糧食安全和農民就業的重要保障,專業大戶由于其靈活性也將比規范的家庭農場發展更好,公司+農戶這種農業經營組織也比農民合作社更普遍。[11]當前中國政府忽視中國農業現代化轉型的長期性,忽視老人農業和兼業農業、過渡型農業經營組織的發展,把主要精力放在幾種條件不成熟的新型農業經營主體發展上,企圖一蹴而就地完成農業現代化轉型很不現實,必然會加劇中國糧食安全與社會危機。
四、中國農業經營主體培育政策調整建議
要避免農業現代化轉型過程中出現嚴重的糧食安全與社會危機,中國政府就必須合理協調新型農業經營主體、傳統農業經營主體、過渡型農業經營組織之間的關系,防止農業生產力的急劇下降,農民的大批失業。而要實現這個目標,僅靠大力培育新型農業經營主體遠遠不夠,政府還有很多工作要做。
第一,加速工業產業結構升級,進一步提高城市化水平和質量
工業化與城市化是中國農業現代化的前提,隨著中國工業化進入中后期,傳統發展動力逐漸衰竭,只有通過制度改革和技術創新才能重建比較優勢,實現工業的可持續發展。當前中國工業化最急需的制度改革是進一步完善市場體制,壯大民營經濟,加快國企改革,降低企業稅負,減少政府干預。而技術創新則需要更自由公平的融資、教育、科研、市場環境及嚴格的專利保護。要提高中國城市化水平與質量,除繼續推進工業化外,中央政府應反思中國城市化模式,盡快縮小區域、城市之間公共服務與發展機會的巨大差距,使公共資源與發展機會、人口分布更均衡化。中央政府也應盡早廢除城鄉二元戶籍制度,讓農民工享有平等的國民待遇,并建設更多的廉租房、經濟適用房解決農民工的住房問題,減少偽城市化人口,這既有利于耕地流轉,促進農地規模經營,也有利于社會穩定。
第二,加強農業基礎設施和社會化服務體系建設,提高農民素質
當前中國內地農村剩下的大部分是體力欠佳的老農和綜合素質不高的留守青壯年農民。前者由于基礎設施不完善,機械化程度低而無法發揮自己的潛力,后者則由于知識水平低而生產力低,造成人力資源浪費。中國糧食安全要求比東亞其他國家更高,主糧種植面積大,家均經營規模小,非常適合老人經營,只要完善農業基礎設施,提高農業機械化水平,中國數量龐大的老農資源就可以充分地利用起來。要加強農業基礎設施建設,就必須對占國土面積很大比例的丘陵、淺山區進行耕地整理,使其適合機械化耕作。由于工程量很大,政府應負主要責任,分片推進,并積極鼓勵工商資本、民間資本參與。耕地整理也為這些地區家庭農場、農民合作社的發展創造了條件。鑒于老人農業經營規模普遍過小,也不愿意進行固定資本投資,在耕地整理后,政府應支持各類農業生產社會化服務組織發展,為老農提供各種生產服務,減輕他們的勞動強度。要提高留守青壯年農民的素質,從長期看重點應該是提高農村教育質量,增加他們的教育年限,從短期看應該對他們進行專業技術、管理能力培訓,盡快提高他們的綜合素質。
第三,進一步縮小城鄉差距,提高農民社會保障水平
城鄉差距過大是農村衰敗的主要原因,要振興農村,就必須盡快縮小城鄉差距。劉易斯拐點的到來,新農村建設的推進有效縮小了城鄉收入、基礎設施、公共服務差距,政府應借助美麗鄉村建設東風,在內地重點建設中心鎮、中心村,將農民在優勢區位集中起來,達到基礎設施、公共服務的最低規模經濟,以進一步縮小城鄉基礎設施、公共服務差距,吸引青壯年人口回流農村。農村醫療保障、養老保障水平過低也是影響土地流轉的主要原因,中國應學習日韓,盡快讓農民享受醫保國民待遇,降低報銷門檻,提高報銷比例,并建立統一的國民年金制度。當前中國農村醫保資金缺口大主要是尋租造成,政府應該加強農保資金監管,堵住尋租黑洞,而不是降低農保報銷比例。當前中國農民基本養老金才75元/月,考慮到中國的物價,這種養老金水平甚至無法保證老農的基本生活,農民過低的養老保障不僅嚴重危及社會正義,也不利于農地流轉。[12]中國養老金短缺主要是特權階層,壟斷行業養老金過高造成,只要降低特權階層、壟斷行業的養老金給付水平,節省的養老金完全夠用于提高農民養老金。
第四,加快農村土地制度改革,讓城鄉發展要素更自由地流動起來
完整的土地產權可以降低交易成本、減少經營風險、鼓勵長期投資,對農業發展非常有利,中國政府應加快農村土地確權,讓農民擁有更完整的土地產權。政府不應擔心農民獲得完整的土地產權后會出現大量失地農民,因為日韓等農地私有化國家并沒有出現大量失地農民,反而由于農民的戀土情結導致耕地流轉困難,家庭農場面積長期難以擴大。當前中國農民失地最主要的原因不是農民賣地,而是政府的強制征收,根源于農地產權的不完整。城鄉差距持續擴大形成虹吸效應,使農村資本和人力資源更加匱乏,要發展農村經濟,就必須積極引進城市資源,當前農村很多專業大戶、農業龍頭企業都是城鎮居民回流的結果。相對于農村留守農民,城市居民在資金、信息、技術、觀念等各方面具有很大優勢,能夠滿足現代農業發展的需要。要引進大量新農人,除上面提到的廢除城鄉二元體制,縮小城鄉差距外,還應允許城市居民有條件地購買農房,流轉農地,組建家庭農場、農民合作社,政府要做的是加強監管,提供服務,保證農地農用。只有讓城鄉資源更自由地流動,將城市豐富的資本、人力資源與農村土地資源結合起來,才能充分利用農村資源,加快農業現代化轉型。
第五,尊重市場規律,減少政策扭曲,逐步引導過渡型農業經營組織轉型
新型農業經營主體的發展需要一定條件,在條件不具備的時候強行推進會事倍功半,甚至得不償失。當前中國政府應積極為新型農業經營主體發展創造條件,構建完善的農業生產社會化服務體系,協調各類農業經營主體的發展,其他的則應交予市場。在培育新型農業經營主體時,政府也不應忽視傳統農業經營主體,盡管它們效率不高,但對于保障國家糧食安全和農民就業非常重要,政府應盡量延緩他們的衰落,防止因新型農業經營主體發展緩慢、傳統農業經營主體過快衰落造成生產力真空。對于過渡型農業經營組織,政府也不應過度排斥,它們也有存在的合理性,在農業現代化轉型階段,這些過渡型農業經營組織能夠有效整合農業生產資源,提高農業生產效率和農民收入。政府應揚長避短,積極引導它們向比較規范的家庭農場、農業龍頭企業、農民合作社轉化,這將是一個長期過程。在這個過程中,政府應保持新型農業經營主體、傳統農業經營主體、過渡型農業經營組織的協調發展,為農業現代化順利轉型創造條件。
中國鄉村發現網轉自：經濟學家2017年01期
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