金融是現代經濟的核心，農村金融服務是我國金融體系的重要組成部分。在實施鄉村振興戰略的大背景下，努力推動農村金融機構回歸本源，提高其他各類金融機構服務鄉村振興的能力和水平，把更多金融資源配置到鄉村振興的重點領域和薄弱環節，對于拓展鄉村振興的投融資渠道，至關重要。
農村金融服務改革與發展的歷程
農村金融服務的改革與發展，是與國家完善金融體制相伴相生的。
恢復重建階段（1978-1992年）
1978年，黨的十一屆三中全會作出了實行改革開放的重大決策，并率先在農村開啟改革進程，也拉開了新時期國家金融體制改革的序幕。
1978年，鄧小平同志在各省、自治區和直轄市黨委第一書記會議上指出，銀行應當抓經濟，要把銀行作為發展經濟的杠桿，“把銀行辦成真正的銀行”。按照中央要求，1978年人民銀行從財政部獨立出來，1979年先后恢復了中國人民建設銀行、中國農業銀行和中國銀行，并從人民銀行中獨立出來，1981年成立了中國投資銀行，1984年成立了中國工商銀行，初步形成以產業分工為基礎的獨立的專業銀行組織體系。此外，成立了中國國際信托投資公司等非銀行業金融機構，一些外資銀行也開始在中國設立代辦處。銀行業形成了以中央銀行為領導、專業銀行為主體、多種金融機構并存的組織機構體系。1980年，中國人民保險公司基本恢復基層機構，實現了與人民銀行的分離。1982年中國人民保險公司開始復辦生豬、棉花等農業保險險種，1986年成立新疆生產建設兵團農牧業保險公司，開辦種植養殖農業保險業務。1982年，我國開始探索開展商業承兌匯票和銀行承兌匯票的貼現業務，1984年北京天橋百貨公司在國內率先發行股票，1985年工商銀行、農業銀行開始發行金融債券，1987年出現有價證券的轉讓業務，為建立我國證券市場打下了基礎。
1983年，國務院《關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，明確人民銀行的中央銀行地位，負責制定實施貨幣政策并履行金融監管職能。1984年，人民銀行實施存款準備金制度，不斷加強利率管理，逐步建立起統一計劃、分級管理的信貸管理體制，并允許專業銀行實行存貸差額掛鉤、多存多貸，1987年人民銀行將貸款總規模和貨幣供應量作為兩項控制指標，進一步搞活微觀金融活動。此時的人民銀行履行對銀行業、證券業、保險業及信托業的集中監管職能。這一時期，金融體制改革與城市價格改革、國有企業改革等相融相生。在從計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，一方面專業銀行承擔了很多政策性業務，再加上現代企業制度缺失，采取多級法人制度，造成銀行不良資產比重偏高，資本充足率降低，抗風險能力減弱，經營出現困難；另一方面，人民銀行的金融宏觀調控機制尚不健全，管理經驗不足，對金融市場和金融機構的規范化監管不夠，經濟運行中的通貨膨脹和市場疲軟現象交替出現。
在農村金融改革方面，中國農業銀行于1979年恢復設置后，迅速在基層建立營業機構，并實現了與縣級人民銀行的分離，1980年底，農業銀行縣級支行達到2200多個，各級分行和營業所近2.6萬個。按照國務院《關于恢復中國農業銀行的通知》，“農村信用合作社是集體所有制的金融組織，又是農業銀行的基層機構”，農業銀行在加強基層機構建設的同時，開始對全國5.9萬個農村信用社進行整頓，履行管理職責。1980年中央財經領導小組在討論銀行工作時提出，“把信用社下放給公社辦不對，搞成官辦的也不對，這都不是把信用社辦成真正集體的金融組織”。1984年中央一號文件進一步明確提出，要把信用社“真正辦成群眾性的合作金融組織”。按照去官辦、恢復合作經濟性質的思路，農業銀行逐步推動信用社管理體制改革，著重恢復信用社合作金融性質，加強合作社的民主管理、靈活經營。此時的農業銀行和信用社在全國的營業機構超過8.5萬個，成為我國農村金融服務的主要力量。這一時期，農村信用社雖然可以自主開展業務，但基本是按銀行規定發放貸款，虧損由銀行補貼，信用社作為農業銀行基層機構的性質沒有改變，恢復信用社合作性質沒有取得實質性進展。
在恢復農業銀行、農村信用社的同時，農村合作基金會作為一種新的農村資金互助形式逐步發展起來。20世紀80年代，生產大隊、生產隊改為村集體經濟組織后，為彌補農民生產融資難，一些地方探索成立農村合作基金會。1987年，在中共中央、國務院出臺的農村改革文件中，明確提出進行農村金融服務改革，允許發展多樣化的資金融通方式。文件提出，“一部分鄉、村合作經濟組織或企業群體建立了合作基金會；有的地方建立了信托投資公司。這些信用活動適應發展商品生產的不同要求，有利于集中社會閑散資金，緩和農業銀行、信用社資金供應不足的矛盾，原則上應當予以肯定和支持”。此后，農村合作基金會在全國迅速發展。1991年，原農業部制定了《關于加強農村合作基金會規范化制度化建設若干問題的通知》，明確農村合作基金會由鄉村集體經濟組織及成員按照“自愿互利、有償使用”的原則成立，通過對本集體的資金管理融通、調劑余缺，支持本鄉村范圍內農戶和企業發展生產，基金會不對外吸收存款和發放貸款。截至1993年底，全國共建立農村合作基金會12.8萬個，其中鄉鎮級1.8萬個，村級11萬個，籌資總額255億元，累計投放305億元，資金主要用于支持農業生產。
90年代中期，一些農村合作基金會在發展方向上出現偏差，有的在管理集體資金的同時吸收了農戶和社會閑散資金，有的發行了內部股票，一些基金會的風險逐漸顯露。也有一部分農村合作基金會成為縣鄉政府的“小金庫”，跨區域調動資金的情況時有發生，一部分貸款投向了非農業領域，再加上亞洲金融危機對整個宏觀金融形勢的影響，農村合作基金會的發展方向備受關注和爭議。
1996年，國務院《關于農村金融體制改革的決定》指出，“目前相當一部分農村合作基金會以招股名義高息吸收存款，入股人不參加基金會管理，不承擔虧損；基金會將籌集資金用于發放貸款，違反金融法規經營金融業務，隱藏著很大的風險”。1997年，黨中央發出《關于深化金融改革 整頓金融秩序 防范金融風險的通知》，對清理整頓農村合作基金會作出規定，一方面明確不再新設農村合作基金會，另一方面規定現有基金會立即停辦存貸業務，全面清產核資，經營良好、符合條件的并入信用社，資不抵債的全部清盤關閉。到2001年初，全國共清理整頓農村合作基金會超過2.85萬個，其中經營狀況良好被并入農村信用社的有6300多家，占清理整頓總數的22%。
農村合作基金會的發展歷史，“其興也勃焉，其亡也忽焉”，有經驗也有教訓。農村合作基金會短時間內在農村生根發芽、快速發展的實踐表明，農村合作金融接地氣，在直接滿足農戶的生產經營資金需求，提供便捷、高效的農村金融方面具有優勢，受到農民群眾的歡迎，其發展方向無疑是正確的。問題在于，對于合作基金會的監管滯后，農業部門缺乏管理金融的經驗和人才，金融監管部門在初始沒有介入監管，出現一些問題后“一刀切”，這是值得認真總結的。農村合作金融的健康發展是建立在強化監管基礎上的，需要以金融監管部門為主，農業部門為輔，攜手監管。這一條，對于今后指導農村合作金融發展十分重要。
深化改革階段（1993-2003年）
1993年，黨的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，“加快金融體制改革”“建立政策性銀行，實行政策性業務與商業性業務分離”“現有的專業銀行要逐步轉變為商業銀行，并根據需要有步驟地組建農村合作銀行和城市合作銀行”。同年，國務院出臺了《關于金融體制改革的決定》，對完善中央銀行宏觀調控體系、組建政策性銀行、建立現代商業銀行經營機制、健全金融法律法規、強化金融監管等改革任務，提出了明確要求并作出具體部署。按照市場化方向，我國金融體制改革進入深化改革階段。
建立健全金融法律法規體系，完善金融監管體制，是這一階段金融改革的重要內容。1995年，全國人大及其常委會先后制定了中國人民銀行法、商業銀行法、票據法、保險法、擔保法，1998年制定了證券法，2001年制定了信托法，2003年制定了銀行業監管法、證券投資基金法，構建起我國支架性金融法律制度，為深化改革提供了堅實的法制保障。1997年亞洲金融危機爆發，黨中央召開第一次全國金融工作會議，針對金融深化改革中的問題，提出要完善中央銀行調控機制、規范金融市場秩序、強化風險防范。1998年中國人民銀行開始對商業銀行實行資產負債比例管理，取消了貸款規模限制，實行計劃指導、自求平衡的信貸管理體制，存款準備金、再貸款、利率、公開市場操作成為人民銀行主要貨幣政策工具。這一時期，我國金融機構類型不斷豐富，市場化改革取得重大進展。1994年，國家先后成立了中國進出口銀行、國家開發銀行和中國農業發展銀行，辦理由原來專業銀行承辦的政策性業務。在剝離專業銀行政策性業務的同時，國家推動專業銀行逐步向商業銀行轉變，逐步建立以市場為導向的現代金融制度，并批準設立了交通銀行、中信實業銀行、招商銀行等多家股份制商業銀行以及區域性城市商業銀行，同時允許在一些城市設立營業性外資金融機構，商業銀行體系進一步發展。為實現專業銀行轉變為商業銀行，提高資本充足率，恢復貸款能力，90年代中期國有商業銀行實行了全國統一法人改造，中農工建四大國有商業銀行逐步上收分支行權利；1999年財政部分別出資100億元成立了四大資產管理公司，先后剝離商業銀行的不良資產1.4萬億元，使四大國有商業銀行的資本充足率接近巴塞爾協定要求。在保險業方面，90年代初中國人民銀行要求保險業務與銀行業實行分業經營、分業管理，1991年設立了太平洋保險公司，1996年國務院批準中國人民保險公司改制為中國人民保險集團公司，1998年中國人民保險集團公司被拆分為中國人民保險公司、中國人壽保險公司和中國再保險公司，之后又批準設立了新華等多家股份制保險公司，到1999年，全國已有28家各類保險業金融機構。這一時期，農業保險采取商業化經營模式，農民繳費能力普遍較低，保險公司虧損嚴重，農業保險規模萎縮，發展徘徊不前。在資本市場方面，1990年上海證券交易所成立，1991年深圳證券交易所成立，資本市場進入規范化管理階段。在監管體制方面，為適應銀行、保險、證券分業經營，按照有關法律和中央金融體制改革的決定，先后于1992年成立了中國證監會、1998年成立了中國保監會、2003年成立了中國銀監會，我國的金融監管體制實現了由人民銀行集中監管向“一行三會”分業監管的轉變（2018年，中國銀監會與中國保監會合并為中國銀保監會）。
為推動農村金融改革，1996年國務院出臺了《關于農村金融體制改革的決定》，提出改革農村信用社管理體制、建立農村合作銀行、辦好農業銀行、增設中國農業發展銀行分支機構、完善各類農業保險機構等改革任務。這一時期，我國農業政策性銀行快速發展。1994年中國農業發展銀行設立后，迅速在全國建立起組織機構體系，支農服務以糧棉油購銷儲貸款等政策指令性業務為主，輔之以農業農村基礎設施建設貸款等政策指導性業務和農業產業化貸款等自營性業務。作為政策性銀行，農業發展銀行采取“政府主導、實體承貸、財政資金與政策性信貸資金合力支農”的資金運作模式，對農業貸款項目堅持優惠利率，讓利于“三農”，成為金融支農服務的重要一極，推動我國初步形成了政策性、商業性、合作性金融相結合的農村金融服務體系。這一時期，農村信用社成為金融支農主力軍。為應對亞洲金融危機，1997年的中央金融工作會議要求“各國有商業銀行收縮縣及縣以下機構”，1998年至2002年，四大國有商業銀行累計撤并了3.1萬個縣及縣以下機構或網點，同時隨著法人改造和上收分行權利，包括農業銀行在內的國有商業銀行將服務重點放在了城市，這為農信社的快速發展提供了契機。1996年，農村信用社脫離中國農業銀行管理，憑借機構網點優勢逐步發展成為農村金融服務的主力軍。截至2002年底，全國共建立市縣法人農村信用社2453家，機構網點超過5萬個，農業貸款余額5579億元、農戶貸款余額4219億元，農業貸款占同期全國農業貸款投放總量的81%。這一時期，國務院對農村信用社改革的要求是恢復合作性，同時“在城鄉一體化程度較高的地區，已經商業化經營的農村信用社，經整頓后可合并組建成農村合作銀行”，但到2002年全國尚未出現改制為農村合作銀行的信用社。農村信用社改革基本沿襲了農業銀行管理時期的商業化經營模式，既沒有恢復合作制發展方向，又沒有真正實現商業化轉型，信用社發展陷入“兩不像”的尷尬境地。由于產權關系不明晰、法人治理結構不完善、歷史包袱沉重，到2002年底，全國農村信用社的不良貸款比例高達37%，資本充足率為-9%。
改革攻堅階段（2003年以后）
2003年，黨的十六屆三中全會通過了《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確將深化金融企業改革、健全金融調控機制、完善金融監管體制作為金融改革的主要任務，并提出“探索建立政策性農業保險制度”。在金融企業改革方面，2004年成立中央匯金公司，通過購買增發股份方式，剝離國有銀行不良資產，充實資本金，加快了國有商業銀行股份制改造進程。2004年，中國銀行、中國建設銀行率先實施股份制改造，2005年工商銀行完成股份制改造，2009年農業銀行完成股份制改造，至此我國國有商業銀行股份制改造基本完成。之后，商業銀行又經歷了在A、H股上市，資產總規模不斷增長，商業銀行體系和服務能力不斷壯大。2013年國務院制定了《關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》，明確提出允許民間資本發起設立民營銀行，2014年中國銀監會批準了三家民營銀行的籌建申請。在健全金融調控機制方面，2007年美國次貸危機引發國際金融危機，為應對金融危機沖擊，2008年國務院辦公廳出臺了《關于當前金融促進經濟發展的若干意見》，對金融調控措施進行針對性調整。這一時期，中國人民銀行靈活運用公開市場操作、利率、存款準備金率等貨幣政策工具，促進貨幣信貸穩定增長，同時應對商業銀行信貸擴張動力，把信貸總量增加與優化信貸結構結合起來，把信貸投放與經濟結構轉型結合起來，引導銀行將更多新增信貸資源投向“三農”和中小企業，不斷增強金融服務實體經濟的能力，防止金融機構脫實向虛。在金融監管方面，為應對金融控股集團和金融混業經營的發展，2013年建立起由中國人民銀行牽頭，銀監會、證監會、保監會等部門共同參與的金融監管協調部際聯席會議制度，強化對跨行業、跨市場金融活動的監督管理，加強對影子銀行和互聯網金融監管，促進新興金融業態規范化發展。
這一時期，黨中央、國務院將農村金融作為金融工作的重點，推動解決農村金融領域的重點難點問題。2008年，黨的十七屆三中全會確立了建立現代農村金融制度的目標，提出要“加快建立商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合，資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的農村金融體系”。按照十七屆三中全會精神，全國人大農業與農村委員會自2008年起先后協調推動廣西壯族自治區田東縣、安徽省金寨縣開展農村金融綜合改革試點，為進一步深化農村金融改革積累了可復制、易推廣的經驗。在2016年的中央扶貧工作會議和老區工作座談會上，習近平總書記兩次對田東縣的金融改革特別是金融扶貧給予肯定。
這一時期，農村金融改革取得了顯著成效：一是傳統金融機構穩健發展。2003年，國務院出臺了《關于深化農村信用社改革試點方案》，啟動了新一輪信用社改革，改革的重點是產權制度和管理體制改革，目標是穩定縣域法人機構，積極穩妥改制為農村商業銀行。為化解歷史包袱，中央政府通過財政補貼、稅收減免、專項票據置換等方式，安排2690億元處置不良資產，到2012年全國農村信用社資本充足率達到11.8%，不良貸款率下降到4.5%。在清產核資基礎上，各地根據信用社實際情況分類實施多元化的產權制度改革，符合條件的農村信用社逐步改制為股份制農村商業銀行或股份合作制農村合作銀行，并成立省級聯社履行協調服務職能，信用社管理權限劃歸給省級政府。
在深化農村信用社改革的同時，2007年后包括農業銀行在內的商業銀行逐步回歸農村金融市場，在縣及縣以下增設機構網點，全國鄉鎮金融機構覆蓋率和全國行政村基礎金融服務覆蓋率均為96%，其中農業銀行在全國設有各類機構網點2.36萬個，基層營業機構1.97萬個（2017年）。2007年中國郵政儲蓄銀行成立，通過在農村地區開展以小額貸款為主的微貸業務，在一定程度上推動資金回流農業農村，2016年郵儲銀行設立三農金融事業部，目前在郵儲銀行的4萬個機構網點中，有2.8萬個分布在縣及縣以下地區，數量超過70%。2009年中國農業銀行開始“三農金融事業部”改革試點，積極探索服務農業農村的商業化運作模式。2015年國務院批復同意農業發展銀行深化改革方案，明確以開展政策性業務為主的改革方向，對政策性和自營性業務實施分賬管理、分類核算，目前農發行設有營業網點2017個，其中縣級支行有1677個，2016年農發行和國開行又分別設立了扶貧金融事業部。2017年五家大型銀行總行均設立了普惠金融事業部，185家一級分行完成了事業部分部設立工作。
二是新型農村金融機構不斷涌現。2006年，為彌補傳統金融機構農村金融服務的供給不足，推動建立適度競爭的農村金融市場，國家逐步放寬農村地區銀行業機構的準入條件，允許產業資金和民間資本在農村地區參與新設銀行，開辦村鎮銀行、農村資金互助社、貸款公司等新型農村金融機構，各地紛紛設立小額貸款公司，成為傳統金融機構的有益補充。在農村合作金融發展方面，出現了農村資金互助社、貧困村資金互助組織、農民專業合作社內部信用合作等不同類型的合作金融組織形式，在農村合作基金會被清理整頓后，我國新型農村合作金融發展又應運而生。
目前，全國共成立村鎮銀行1601家（2017年，下同），經銀監部門批準設立的農村資金互助社48家，有1112個縣的2.3萬個村開展了貧困村資金互助試點，2159家農民專業合作社開展了內部信用合作、資金互助試點，全國供銷合作社系統領辦的502家合作社開展資金互助試點。此外，還批準設立了14家貸款公司、44家金融租賃公司、190家內資融資租賃試點企業、8879家小額貸款公司以及7340家融資擔保機構等。
三是政策性農業保險較快增長。2007年中央財政首次對農業保險給予保費補貼，給予稅收優惠政策，2012年國務院頒布了農業保險條例，依法明確了政策性農業保險的發展方向。在財稅政策的支持下，政策性農業保險快速發展，覆蓋面不斷擴大，保險險種不斷豐富。目前，我國共有中資保險集團公司、財產險保險公司、人身險保險公司、再保險公司等各類保險業金融機構126家（2017年，下同），縣級支公司2.39萬個，其中經營政策性農業保險的機構26家，多數省份有3家以上的農業保險經辦機構，全國共建成農業保險基層服務網點36萬個，鄉鎮覆蓋率達到95%。全國共備案農業保險產品1714個，涉及215類農產品，農業保險保費收入從51.8億元增長到2017年的479.06億元，風險保障金額從1126億元增長到2017年的2.79萬億元。
2017年，我國在13個糧食主產省選擇200個產糧大縣開展了大災保險試點，將新型農業經營主體水稻、玉米和小麥等三大主糧作物的保障水平由保物化成本提升至覆蓋土地流轉成本。價格保險試點擴大到生豬、蔬菜、糧食作物和地方特色農產品等共4大類、72個品種，2017年實現保費收入12.9億元，參保農戶65.3萬戶次?！氨ｋU+期貨”試點品種增加到玉米、大豆、棉花、白糖、天然橡膠等五類，涉及現貨規模約96.15萬噸。在指數保險方面，已開發出57款天氣指數保險產品，標的涉及三大主糧以及水產、花卉、果菜茶、橡膠等農產品。小額貸款保證保險方面，保費規模達42.8億元，推動“三農”和小微企業獲得融資貸款430.8億元。
四是農村金融扶持政策手段增多。2008年國家開始實施涉農貸款增量獎勵政策和定向費用補貼政策，對特定農村金融機構或特定農村金融業務實施稅收優惠政策，人民銀行通過實施差別化貨幣政策，金融監管部門通過設立市場準入“綠色通道”、免征金融監管費，進一步增加金融機構支農服務能力。
五是農村金融監管制度不斷完善。2007年中國人民銀行實施了涉農貸款專項統計制度，2010年出臺了《關于鼓勵縣域法人金融機構將新增存款一定比例用于當地貸款的考核辦法》，為監測和引導涉農貸款投放打下基礎。監管部門建立起“事前有承諾、事中有監測、事后有考核”的農村金融監管制度，嚴格防范農村金融風險，同時實施差別化監管政策，調動金融機構支農服務積極性。
六是農村金融環境逐步改善。2009年，國家啟動偏遠地區金融機構空白鄉鎮金融全覆蓋工作，累計解決1249個鄉鎮的金融機構空白和708個鄉鎮的金融服務空白問題。中國人民銀行積極推動農村信用體系、農村地區支付清算體系建設，改善農村信用環境和支持環境。
農村金融改革發展的歷程表明：完全依賴市場機制，無法培育出農業、農村經濟發展所需要的金融市場；發展農村金融服務，既要發揮市場對金融資源配置的基礎性作用，又要加強政府的宏觀調控和政策扶持，彌補農村金融服務的天然缺陷和制度缺陷；農村金融服務，單靠傳統正規金融一條腿走路是走不遠的，必須培育多元化的金融服務主體，構建多層次、多形式、運行高效、功能互補、有序競爭的農村普惠金融體系；解決農村金融服務問題，需要加強頂層制度設計。
有觀點認為，農村金融服務是“世界性難題”。從農村金融服務的特點與資本的逐利性背離，以及“雪中送炭”與“錦上添花”在市場環境中難以共生的角度看，農村金融服務確是金融體系的短板。然而，國外已有破解“世界性難題”的先例，再加上我們的制度優勢，農村金融服務不應因“世界性難題”而放松改革和制度建設的努力。
1、農村金融服務鄉村振興面臨的主要矛盾
當前，農村金融存在的體制機制性問題制約著服務鄉村振興能力和水平的提升，主要表現為四對矛盾：一是資本的逐利性與農業的弱質性、農民的弱勢性之間的矛盾。農業是弱質產業，融資和抗御風險能力低，投資具有周期長、成本高、風險大、收益低的特征，而資本的逐利性決定了資金要流向收益高的領域，金融資本天然地具有離農傾向。二是金融機構功能定位與培育適度競爭、功能互補的農村金融市場目標之間的矛盾。農村金融市場仍是門檻高、準入難、競爭不充分的壟斷性市場。傳統金融機構處于壟斷地位，受市場化經營、績效考核和風險防范壓力，支農意愿不強；信用社改制后，一部分農商行出現脫農傾向；政策性金融機構資金來源單一，經營范圍受限；新型農村合作金融組織起步晚，缺乏法律規范，若不大力扶持，在較長時期難成氣候。各類金融機構在服務上既有交叉，又有空白，供給不足和質量不高現象并存，“貸款難”和“難貸款”并存。三是農村金融政策“碎片化”與建立金融支農長效機制之間的矛盾。解決農村金融服務問題，需要通過政府調控，在稅收優惠、分散風險、農業保險、損失補償、信貸擔保等方面給予政策扶持，實現財稅政策與農村金融政策的有效銜接。當前的財稅優惠政策在扶持對象、受益期限、覆蓋范圍等方面還有局限性，政策的穩定性不夠，難以給予金融機構履行支農責任以長期穩定的政策預期，長效機制尚未形成。四是農村金融監管目標與提高農村金融服務效率之間的矛盾。合規性監管與差別化監管，以及金融風險防范與提高服務效率如何平衡，都需要繼續探索。
2、農村金融深化服務要堅持深化改革與制度建設同步推進
2004年以來，每年的黨中央一號文件都將推進農村金融改革創新，提升農村金融服務水平作為解決“三農”問題的重要舉措。2012年全國金融工作會議，對推動農村金融組織體系建設、產品和服務創新、加大政策支持等方面提出具體要求，并明確要“加強金融法制建設”。2014年，黨的十八屆四中全會將農業、金融作為全面推進依法治國的重點立法領域，2015年、2017年黨中央一號文件要求，“積極推動農村金融立法”。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略。2018年中央一號文件將提高金融服務水平作為推動鄉村全面振興的重要內容，對進一步深化農村金融改革，提高金融服務鄉村振興的能力和水平提出了明確要求。黨中央關于農村金融的方針政策，既是推動農村金融改革發展的依據，也是農村金融制度建設的遵循。在掌控時機適時推出專門法之前，可先通過制定金融服務鄉村振興的規范性文件，彌補立法空白。
無論是立法或制定規范性文件，建議重點關注以下幾個問題：
（一）關于農村金融服務主體的公平準入、適度競爭問題
目前，農村金融服務供給主體包括合作性、商業性、政策性、開發性等各類性質的金融機構，所提供的農村金融服務包括信貸、融資、保險、期貨、擔保、征信、支付等不同類型的服務項目。從涉農貸款的投放總量看（目前的涉農貸款口徑寬泛，需要再作界定）：截至2017年底，全國涉農貸款余額達到30.95萬億元，其中農戶貸款余額8.11萬億元、農村企業及各類組織貸款余額17.03萬億元、城市涉農貸款余額5.81萬億元。從各類金融機構投放涉農貸款情況看：截至2017年底，五家大型商業銀行縣域貸款余額10.11萬億元，其中農業銀行涉農貸款余額30762億元（其中農戶貸款余額1.15萬億元），郵儲銀行涉農貸款余額10542億元。農信社、農商行、農合行、村鎮銀行等農村中小金融機構涉農貸款余額9.6萬億元，其中村鎮銀行支農支小特點明顯，農戶和小微企業貸款占比達到92.3%。農發行重點支持糧棉油收儲、農業現代化、易地扶貧搬遷等領域，其中糧棉油貸款余額20066億元、易地扶貧搬遷貸款521.11億元，國開行農村基礎設施和扶貧貸款余額2417.98億元、易地扶貧搬遷貸款余額634.56億元。
提升農村金融服務鄉村振興的能力和水平，應當著眼于規范和發育各類農村金融市場主體，推動建立公平準入、競爭適度的農村金融供給體系。應當適度放寬農村金融機構市場準入門檻，吸引更多社會資本到農村投資設立機構。推動農村地區金融機構多樣化、專業化發展，形成不同類型金融機構定位清晰、功能互補、錯位發展的經營服務格局。當前，應將發展農村合作金融作為重點。農村合作金融立足農業農村，貼近農民，信息渠道通暢，靈活方便，服務效率高。目前，全國農村資金互助社資產總額為27.5億元，累計發放農戶貸款106億元（2017年，下同）；貧困村資金互助組織的資金總規模60.1億元，入社農戶191.2萬戶，累計發放借款140.6億元；專業合作社內部信用合作組織累計籌資36.9億元，累計發放貸款42.4億元，在調節社員資金余缺、提升社員信用風險和民主管理意識等方面發揮了探路作用。對于新型農村合作金融組織，早規范早受益，只有規范才能發展，否則，很可能重蹈歷史上農村合作基金會的覆轍。
發展農村合作金融的思路：一是賦予各類新型農村合作金融組織市場主體地位，規范和引導合作金融組織根據自身機構性質，到工商管理或民政部門辦理注冊登記；二是明確新型農村合作金融組織的經營管理原則和業務范圍，堅持成員制、封閉性、自愿設立、民主管理的合作經濟原則，明確其主要開展針對社員農業生產經營活動的資金融通，不得向非成員吸收存款、發放貸款及辦理其他金融業務；三是明確各類新型農村合作金融組織的監督管理職責和風險處置責任。明確縣級以上地方人民政府金融監督管理部門負責監管，同時由國務院金融監督管理機構的派出機構加強對地方監管部門的業務指導和監督管理。
（二）關于建立各類金融機構服務鄉村振興的約束機制問題
黨的十八屆三中全會提出，“保障金融機構農村存款主要用于農業農村”。在農村地區吸收存款的金融機構，都應當承擔相應的貸款投放義務，金融支農是各類金融機構應當共同承擔的社會責任。推動建立金融支農責任約束機制，明確各類金融機構應當履行的支農責任，是提升農村金融服務鄉村振興的核心內容。建立支農責任約束機制，需要規范可考核、可激勵、可約束的量化指標，引導、激勵金融機構將吸存資金的一定比例用于“三農”（縣域）。
一是設定商業銀行涉農貸款投放比例。劃定涉農貸款投放比例是國外農村金融立法的一個重要內容，印度的《銀行國有化法案》規定，商業銀行必須將貸款的一定比例用于農業農村，印度儲備銀行建立了“優先發展貸款”制度，規定商業銀行必須將全部貸款的40%投向農業、中小企業、出口等國家優先發展的行業，其中貸款的18%必須投向農業及相關產業。菲律賓通過立法要求所有金融機構把25%的增量貸款發放給農業部門。泰國的投資促進法規定，商業銀行吸收的存款必須拿出13%發放農村貸款，投放不足的應將差額部分撥付給農業合作銀行。
設定涉農貸款投放比例，需要考慮的一個問題是設定強制性指標，還是激勵性指標。從目前相關的管理規定看，銀監會2009年制定的《中國農業銀行三農金融事業部制改革與監管指引》要求，“中國農業銀行在縣域內組織的資金應主要用于縣域。三農金融部的新增貸款占其新增存款的比例在財務重組完成次年原則上應達到50%，五年內貸款余額占其存款余額的比例應爭取達到50%以上”。中國人民銀行2010年制定的《關于鼓勵縣域法人金融機構將新增存款一定比例用于當地貸款的考核辦法》，采取了鼓勵性指標，該辦法將年度新增貸款占年度新增可貸資金比例大于70%的縣域法人金融機構考核為達標縣域法人機構，達標機構享受相關扶持政策，目前參與考核的農信社、農商行、農合行、村鎮銀行等四類縣域法人金融機構的達標率達到75%以上，為增加縣域貸款投放發揮了導向作用。
設定強制性指標具有強約束力，但還需要把握好金融機構市場運作與非市場化制度安排之間的關系以及“度”。考慮到商業銀行獨立開展市場化經營、自負盈虧，如果硬性規定涉農貸款投放比例，可能會造成一些商業銀行為避免主動違法而選擇退出農村金融市場，或可能造成金融機構經營狀況出現惡化。鑒于此，可以將涉農貸款投放比例設定為激勵性指標，對達到比例要求的，規定享受相應的優惠政策。同時，在設定具體指標時，可以根據縣域法人金融機構、農業銀行縣域三農專營機構及其他商業銀行的縣域分支機構涉農貸款投放的實際情況，作出分層次、遞進式的制度安排，在防止涉農金融機構脫農離農的同時，推動更多的商業銀行開展支農服務，引導資金助力鄉村振興。
鼓勵金融機構向社區、鄉鎮延伸服務，要合理擴大基層金融機構信貸審批權限。商業銀行要把涉農金融服務有效延伸到縣域和基層，大中型商業銀行要率先設立和做實普惠金融事業部。
二是明確農村信用社的市場定位和宗旨，推動回歸本源。農信社、農商行和農合行是農村金融服務的主力軍。當前，農信社正在逐步向商業化轉變，搞活經營、發展壯大是好的一面，但改革不能脫離服務“三農”的根本方向。要明確農信社立足縣域，服務農業、農村和農民的市場定位，明確農信社優先為當地農民和農業生產經營組織提供信貸服務的經營宗旨，防止改制后的農信社離農棄農。保持農信社和農商行縣域法人地位總體穩定，深化省聯社改革，強化服務功能。
三是規范政策性和開發性金融機構支農服務重點，不斷拓寬支農服務領域。作為我國農村金融供給體系的重要組成部分，農發行、國開行發展中面臨著資金來源不穩定、資金運用約束不夠、風險分擔機制不明確等問題。要對其職責定位、業務范圍、運營機制等做出規范，明確農發行、國開行的支農重點領域，推動建立政策性、開發性業務的風險補償機制，規范自營性業務的發展方向，引導其不斷加強對農業農村重點領域和薄弱環節的信貸支持力度。
四是為金融精準扶貧提供制度支撐。確?，F行標準下的貧困人口到2020年全部實現脫貧，是全面建成小康社會的底線任務，金融精準扶貧是拓寬扶貧資金渠道，助力打贏脫貧攻堅戰的重要舉措。要立足于發揮金融精準扶貧的積極作用，明確金融機構落實脫貧攻堅責任的相關規定，明確金融機構開展金融精準扶貧的激勵措施，鼓勵各類金融機構創新金融扶貧方式和產品，引導信貸資金和社會資金更多投入脫貧領域。要加快貧困地區基礎金融服務普及和信用體系建設，精準對接貧困地區特色產業金融需求，推動政策性農業保險優先向貧困村和貧困戶傾斜，支持貧困地區利用各種融資模式開展公益性基礎設施建設。2020年決勝脫貧攻堅以后，這些地區仍有發展不均衡、不充分及發展滯后的問題，制度規范需要設計。
（三）關于建立各類金融機構服務鄉村振興的激勵機制問題
綜合運用財政、稅收扶持政策和貨幣政策工具，有利于增強金融機構的支農服務能力，是降低金融支農成本的有效途徑，有利于調動金融機構的支農服務積極性，是推動金融機構由“要我做”向“我要做”轉變的重要手段。要推動建立農村金融激勵引導機制，在給予金融機構穩定政策預期的同時，幫助金融機構降低經營成本并獲得合理經濟回報，實現支農服務的可持續性。
建立農村金融激勵引導機制，要與金融機構履行的支農責任結合起來，在具體制度設計中，作出指向性規定，優先扶持達到涉農貸款比例的金融機構，優先扶持履行支農責任良好的金融機構，推動建立誰履行支農責任就扶持誰，誰履行支農責任力度大，享受的優惠就多的政策導向。
在財政扶持政策方面：我國農村金融財政扶持措施在改革實踐中不斷發展完善，目前國家通過實施涉農貸款增量獎勵、定向費用補貼、涉農貸款貼息、建立政策性涉農融資擔保機構、開展涉農貸款風險補償等，支持各類金融機構開展農村金融服務。一方面，要將目前已有規定并經過實踐檢驗的財政扶持政策固定下來，增強扶持政策的長期性和穩定性；另一方面，要把握好制度權威性與部門操作靈活性之間的關系，為國務院相關主管部門靈活執行具體扶持措施留出空間，明確由國務院或相關主管部門制定財政扶持政策的具體實施辦法。
在稅收優惠政策方面：2008年以來，國家先后實施了對金融機構農戶小額貸款利息收入減按90%計算企業所得稅納稅額；對種養業農業保險的保費收入減按90%計算企業所得稅納稅額；對農戶貸款、農村企業和各類組織貸款中的關注、次級、可疑、損失等四類貸款資產按規定比例提取的專項準備金，在計算企業所得稅納稅額時予以扣除；對種植業農業保險險種按規定比例計提的巨災風險準備金，在計算企業所得稅納稅額時予以扣除；對金融機構農戶小額貸款的利息收入免征營業稅；對農牧保險項目免征營業稅；對農村信用社、村鎮銀行、農村資金互助社、縣域農村商業銀行、農村合作銀行的金融業收入，減按3%的稅率征收營業稅；對農業銀行三農事業部發放的農戶貸款、農村企業和農村各類組織貸款取得的利息收入，減按3%的稅率征收營業稅；對農林作物、牧業畜類保險合同免征印花稅；對貼息貸款合同、金融機構與小微企業簽訂的借款合同免征印花稅等稅收優惠政策。從政策實施效果看，減免稅收對企業利潤具有促進作用，減免稅額每提高1個百分點，企業利潤率提高0.26個百分點，稅收優惠政策以營業稅減免較多，減免總額占比超過60%，對減輕金融機構資金壓力，改進金融機構經營績效具有明顯效果。2016年5月1日后，金融業適用的流轉稅由營業稅改征增值稅，應認真研究試點中遇到的問題，提升稅收政策對普惠金融發展的激勵作用。
對服務“三農”的金融行為給予優惠政策，將產生巨大的“外溢性”，是解決農村金融服務難題的“牛鼻子”和“總開關”。
（四）關于對服務鄉村振興的金融機構實行差別化監管問題
實施差別化監管是黨中央農村金融政策的重要組成部分，也是推動金融機構提高農村金融服務質量和效率的重要政策措施。實施農村金融差別化監管政策，前提是確保安全，要依法明確農村金融監管職責，有效防范農村金融風險；重點是提質增效，要從提高農村金融服務能力和水平出發，掌控好安全與效率的“度”。
建立涉農貸款靶向瞄準機制。建立靶向機制的關鍵是完善涉農貸款專項統計制度，要把握好農村金融服務與農業農村實體經濟發展之間的關系，科學設定涉農貸款統計類別和標準，解決目前涉農貸款統計“虛胖”問題。涉農貸款統計應重點反映各類金融機構直接為農民、農村集體經濟組織、農民專業合作社及其他新型農業生產經營主體提供的用于農林牧漁業生產及加工的貸款，直接用于脫貧攻堅的貸款，直接用于鄉鎮、村基礎設施建設的貸款等核心指標。
建立農村金融效果評估考核機制。明確由金融監管部門對各類金融機構的支農服務效果進行定期評估、考核，主要指標包括金融機構的支農服務規模、利率或費率水平、農村網點建設情況、經營績效等，評估、考核的結果將作為金融機構享受國家扶持政策的重要依據。同時，加強對農村金融扶持政策的實施效果評估，努力提高扶持政策的針對性和有效性。
建立差別化農村金融監管機制。針對不同類型金融機構的業務特點，對達到涉農貸款投放比例要求、履行支農責任良好的金融機構，制定和執行差別化的流動性風險監測指標，適當提高涉農貸款風險容忍度。實行有利于農村金融發展的市場準入政策，優先支持達標金融機構增設網點，優先辦理其金融服務市場準入事項。
（五）關于構建良好的農村金融服務生態環境問題
建立農村金融生態環境建設機制。明確農村信用體系建設、支付結算體系建設職責，規范各類金融機構開展農村信用信息采集、信用評價活動，推動農村信用信息實現共享，推動改善農村支付結算條件，依法規范非銀行支付機構開展農村支付服務。建立農村金融權益保護機制。明確各級地方政府推動農村普惠金融發展，加強農村金融人才培養，宣傳普及金融知識，查處金融違法行為的責任。一方面要保護好農村金融機構依法經營的權利，打擊惡意逃廢債行為，維護農村金融市場秩序；一方面要保護好農村金融消費者的合法權益，保障消費者的知情權和選擇權，暢通金融消費爭議解決渠道。建立農村金融服務風險分散機制。推動建立財政支持的大災風險分散機制，促進農業保險和涉農貸款的融合發展，完善政策性農業保險制度。針對有效抵押擔保物不足問題，構建國家融資擔?；?、省級再擔保機構、市縣融資擔保機構等三級政府性融資擔保組織體系，加強農村產權交易市場建設，擴大農村有效擔保物范圍。
作者系十三屆全國人大常委會委員、全國人大農業與農村委員會副主任委員。
中國鄉村發現網轉自：《農村工作通訊》2018年第15期 微信公眾號（原創）
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