——紀念中國改革開放40周年之三
改革開放前，我國的自然保護區已經建立了一大批，其管理模式與計劃經濟相適應，通行的是政府出錢建設，政府機構管理。隨著改革開放，特別是外資援助自然保護區建設項目進入，國際上流行的社區共管自然保護區的理念與做法被引入，之后隨著生物多樣性和國家公園建設逐步引入，社區共管又擴大至生物多樣性保護和國家公園建設中。當然，目前社區共管自然保護區、生物多樣性保護和國家公園建設，還僅僅是處于試點狀態，其推廣還有許多工作要做。
改革開放后，我曾主持、參與了國際援助的自然保護區和生物多樣性保護項目，多次聆聽國際專家培訓，與農民一起試驗社區共管自然保護區和生物多樣性，后來又研究國家公園。在紀念中國改革開放40周年之際，回顧這一歷程，是一件很有意義的事情。
一、社區共管理念與行為的引入
改革開放后，國際上對自然保護區實行社區共管的理念與實踐被引入，第一個社區共管當屬云南省高黎貢山自然保護區。
1995年，美·國·麥·克·阿·瑟基金會資助的“高黎貢山森林資源管理與生物多樣性保護項目”實施。在中科院昆明植物研究所、高黎貢山國家級自然保護區保山管理局等單位的幫助下，位于高黎貢山東坡的云南省保山市隆陽區芒寬彝族傣族鄉百花嶺村，成立了“高黎貢山農民生物多樣性保護協會”，是我國的第一個農民環保組織。1995年12月7日，聯合國“人口·土地·環境項目”總負責人哈羅德?布魯克費爾德博士考察了百花嶺，當即表示參加這個協會，并交納了300元的會費。到2005年，協會會員已由成立之初的40人發展到115人，其中農民會員81人、名譽會員34人。在其影響下，高黎貢山自然保護區東西坡周邊村社，先后成立了28個森林保護與社區發展共管委員會、1個傳統資源共管會、1個白眉長臂猿共管委員會等區域保護組織。
高黎貢山農民生物多樣性保護協會“自我組織，自我管理，自我服務，自我發展”為宗旨，并大力開展農村實用技術及生物多樣性保護知識培訓、混農林示范種植、集體林經營管理、鄉土樹種造林、鄉村旅游等一系列活動。在協會的帶動下，當地經濟社會、生態保護、農村社區建設發生了顯著變化：村內道路交通狀況明顯改善，群眾生活質量大幅提高，以薪炭為主要能源的生活方式徹底改變，鄉村旅游快速發展。僅大魚塘自然村就建成“農家樂”5戶，逐漸成為當地重要的收入來源。村民保護意識不斷增強，許多村民由過去的獵人、伐木工，變成了自覺的生物多樣性。
2001 年，全球環球基金資助、聯合國開發計劃署執行、由我主持的“中國云南省山地生態系統生物多樣性保護項目（YUEP）”啟動。我和我的團隊認真學習借鑒高黎貢山農民生物多樣性保護協會的經驗，引入國際上先進的社區共管模式，致力于探索以社區村民為主體的資源共管模式。這一模式是以社區村民為主體的所有利益相關者經協商組成自己的組織，按照達成的協議，對社區的自然資源進行有效保護、合理利用、利益共享、風險共擔的管理方式。這種共管模式的指導思想是，承認社區村民及其群體是當地自然資源(除法定屬于國家的以外)的主人；充分相信當地村民愿意并且具有管理好本社區自然資源的能力。資源共管模式是對現行的由政府部門管理森林和自然保護區體制的一種改進和創新。
我們項目試驗的重要創新點，在于探索社區公管具有可持續性的途徑和方法。所謂社區共管具有可持續性，是指當項目試驗任務完成、項目結束后，社區共管組織仍然有可供使用的經費。
二、我國實行社區共管的必然性
那么，現行我國自然保護區和國家公園的管理，為什么一定要引入社區共管？除了社區共管的指導思想是尊重當地村民并照顧當地村民利益，和中國共產黨為人民服務的宗旨相吻合外，還有以下理由。
一是我國家財政無力支付全部自然保護區和國家公園產權購買經費。
改革開放前，國家法制被·破壞，自然保護區劃定時沒有征用之說，都是想劃多少就劃多少。改革開放后國家法制逐步恢復，農地林地等產權開始建立起來。從法理上講，自然保護區和國家公園的屬性屬于國家，而在劃定前有相當部分的產權不屬于國家，而屬于當地村民集體，如把此變為國家，就需要走征用程序。就各地自然保護區和國家公園的實際情況看，劃入其內的原屬于集體所有權、農戶承包使用權以及后來的經營權的面積驚人。據原云南省林業廳副廳長、現西南林大校長郭輝軍在一篇文章中透漏，屬于這種情況的，西雙版納國家公園內占12.54％，老君山國家公園內占60％，碧塔海保護區內占20％，其它國家公園內數據目前還不確切。此外，整個老君山由于涉及4 州市的4個縣，還存在插花林地的情況。如若讓國家財政全部補償，無論如何也是負擔不起的。
在此的可行選擇，就是實行社區共管，把集體所有、農戶承包使用以及后來流轉的土地林地通過“入股”自然保護區和國家公園，讓當地村民參與管理，如有收益則按股份分享，將是國家、集體、農戶和經營者各方“多贏”的選擇。
二是社區共管也是解決自然保護區、國家公園與社區村民矛盾的唯一正確途徑。
自然保護區和國家公園內由于被劃入一定量的村民所有、農戶使用的土地林地，而且既沒有征詢村民意見，更沒有與村民簽訂征用合同，支付征用經費。村民土地林地一旦被劃入后，保護的現實卻是“一草一木都不能動”，從而侵犯了村民利益。這就是自然保護區和國家公園與社區村民矛·盾的深刻根源。
怎樣認識并解決自然保護區和國家公園與社區村民矛盾？筆者曾經歷過的一件事。
云南省大理白族自治州南澗彝族自治縣沙樂苞茂村，位于無量山國家級自然保護區南部邊沿，村民的耕地、林地、茶園與保護區內的森林交錯分布。2002年，南澗縣自然保護局從荷蘭政府援助的項目中爭取到一些資金，購買一批鋼筋混凝土立柱，用于新立保護區與村民的界樁。由于保護區管理工作中的不當，施工民工為了省事，把界樁埋到苞茂村農戶的茶園和承包集體林地內。據村民反映，按照界樁，保護區無理劃走村民的茶園、山林計500畝左右，其中承包山、自留山200多畝、集體林200多畝、茶園 80 多畝，涉及全村55戶農戶，侵害了村民的權力，影響了村民的生產與生活。村民為此意見很大，加上過去對保護局產生的一些誤解和隔閡，一場矛盾沖突勢所難免。
據調查，南澗無量山國家級自然保護區與當地社區村民的矛盾沖突由來已久，最多時一個月有十多起，保護區工作人員一個月平均被村民打三次，村民被保護區工作人員打幾次雖無統計，但肯定多于村民打保護區工作人員的次數。
我主持的 “中國云南省山區生態系統生物多樣性保護試驗示范項目（YUEP）”，在南澗縣無量山國家級自然保護區沙樂鄉啟動在鄉一級成立流域共管委員會，在村一級成立共管小組。到2004年底，已建立流域共管委員會2 個，村共管小組發展為35個。
當 YUEP項目辦和沙樂河流域共管委員會知道了苞茂村的問題后，于 2002年 6月 7 日召開“沙樂河流域共管委員會第二次會議”， 把苞茂村與自然保護區界線問題提到會上討論。南澗縣保護局負責人在會上向全體與會者解釋了立界樁的情況，并肯定地回答：“第一，屬于村民的林地權屬不變，經營權不變；第二，在界樁沒有重新定位之前，村民可以經營屬于自己范圍的茶園，但絕對不可新增（開墾）耕地，擴大茶園。” 這個意見得到苞茂村的同意和全體參會者的認同。一個村民與保護區的林地矛盾，在民主、公平、和諧、愉快的氣氛中，輕松地解決了。
三、社區共管的內涵與職責
經和團隊、同行專家反復談論，我們設計的社區共管的內涵與職責可以概括為：以村民為主體、以當地政府部門為主導的利益相關者,對社區內自然資源 (包括自然保護區、森林、生物多樣性和國家公園)共同決策，共同規劃，共同利用，共同管理，共同保護。
（一）共同決策
在社區共管中，重大的事情是由社區共管委員會在征求全體村民和各利益相關者意見的基礎上，經民主討論、表決而做出的。
所謂社區共管的重大事情，主要是指：（1）與社區內的自然資源 (如土地、林地、河流、礦藏、森林等)有關的產權、規劃、利用、管理、保護等事項；（2）與社區村民及其他利益相關者有關的生產、生活、教育、衛生等事項；（3）與社區內弱勢群體的利益有關的事項, 如對婦女、兒童、老弱病殘者的照顧與扶助等；(4)社區共管公約、章程的制訂與實施；(5)社區共管委員會成員的選舉、監督與罷免等事項。
共同決策，并不是指社區內每一個人都可以說了算, 因為這樣就變成了無政府主義。共同決策是指：(1)社區內全體村民及其他利益相關者采用民主程序選舉出社區共管委員會；(2)社區共管委員會對社區內重大事項在民主討論和民主表決的基礎上做出決策；(3)社區共管委員會已經做出的決策如不符合實際, 則需要按照民主程序進行修改或廢止。因此,共同做出決策也可以稱作民主決策。
（二）共同規劃
對于社區內屬于公有或共有的自然資源 (如未轉讓的土地與林地、森林、國有自然保護區、河流、國有礦藏, 以及道路、水渠、電線等公共設施等)應當進行合理利用。為了做到這一點, 就必須共同制訂具體的規劃。
（三）共同利用
對社區內屬于全體村民所有的自然資源，由全體居民共同開發利用，從而體現了社會公平的原則。當然，按照社會主義市場經濟的效率優先原則,可以采取個體農戶承包、聯戶承包、“公司+基地+農戶”、“農工商一體化”、“貿農加一條龍” 等模式。不論采用哪種模式，都必須使廣大農戶特別是弱勢人群廣泛參與, 并讓他們從中受益。這既是生活在該社區所有居民的正當權利，也是社區共管的題中之義。
（四）共同管理
對社區自然資源共同管理是社區共管的重要內容和特征, 也是對現行的由政府部門單獨管理方式的反思。共同管理體現了當地村民及其他利益相關者是社區主人的指導思想,貫徹了對村民信任、尊重的宗旨，有利于調動村民和其他利益相關者參與自然資源保護的積極性，發揮他們的聰明才智。
社區村民及其他利益相關者對自然資源實施共同管理應當體現在決策、規劃、計劃、實施、收益與分配的全過程中，從而形成完整的共管過程。如果出現停止或割斷，就不能稱其為完整意義的社區共管，其結果必然挫傷社區村民及其他利益相關者的積極性，從而出現難以調和的矛盾。
（五）共同保護
社區內廣大村民及其他利益相關者對自然資源共同進行保護, 這既是社區共管的出發點, 也是社區共管的結果。無論是再生性，或是不可再生性的自然資源，都是當地村民及其他利益相關者賴以生存和發展的基礎。社區村民及其他利益相關者都必須深刻認識到，保護好自己的自然資源，不但可以增加經濟收入和帶來良好的社會、生態效益，而且也是為自己的子孫后代留下生存和發展的基礎條件。
由社區村民及其他利益相關者共同保護自然資源，具有人多、面廣、勢眾的特點，將形成自然資源管護的“天羅地網”，可以做到隨時發現和制止偷砍盜伐、偷獵等違法行為，特別是可以起到強大的威攝作用，令不法者心驚膽寒，從而使保護落在實處。
四、社區共管與原有自然保護區和國家公園管理的區別
那么，社區共管與原有自然保護區和國家公園管理，有哪些的區別？
一是指導思想的不同。原有自然保護區和國家公園管理把村民當作“敵·人”，當作“防范”、“管理”對象，是破壞自然資源的罪魁禍首，這就不能不增加了村民的逆反心理和抵觸情緒, 使村民與保護區的關系發展為敵·對的關系，不但沒有起到保護作用，還帶來一些負面影響。社區共管卻把村民當作主體。認為村民們世世代代生活在自然保護區和國家公園區內或周邊，他們從自己生產生活實踐中了解自然保護區對他們的重要意義，因而最理解保護自然保護區。例如，他們知道森林可以給他們提供木材、野生菌子等林產品，提供防風固沙、保持水土等生態環境。現在流行的農家樂旅游，更是得益于獨特的山水林木風景。
二是在區劃設計的不同。原有自然保護區的界定基本上沒有反映村民意見。自然保護區的界定多數情況是由有關工程技術人員在地圖上圈劃，雖然也進行實地考察，但主要是聽取縣、鄉干部的意見，很少做深入的調查研究和征詢周邊村民意見。有的保護區還把社區的集體林、自留山、責任山，甚至耕地劃入保護區，并規定不能隨便動用保護區內的一草一木，影響了村民的生產和活動，侵·犯了當地村民的利益，村民往往對保護區產生了一種抵觸情緒和逆反心理。
三是建設方式的不同。原有自然保護區都是由政府出錢，雇請專業社工隊伍施工。而社區共管則請當地村民出工，并按照市場價格付給一定的勞動報酬。這對于地處偏僻山區的貧困農戶來說，收入增加的意義不可低估，而且還密切了與自然保護區的關系。
四是管理過程的不同。原有自然保護區在“不能隨便動用保護區內的一草一木”的規定下，實行嚴格管理，設置了龐大的機構，配備了警車、警棍、手銬、槍支彈藥等，對違規者實行罵、打、罰，而管理效果卻十分低下。
五是在利益分配的不同。一些自然保護區特別是國家公園，由于向游客開放一部分，凡是交通便利的大都門票收入可觀。由于現有的模式是委托經營，比過去的政府機構經營進了一大步，但是這種委托經營都是委托給某個企業，利潤也當然全歸企業所有。雖然現有的企業也把利潤的一部分補償給當地村民，但卻是以“恩賜”的方式和姿態。而社區共管則不同，在理念上認為村民世世代代生活在當地，他們他是當地自然資源的所有者，理應獲得經營的收益。
應該指出，社區共管以當地社區和村民為主體，并不意味著否認政府部門、自然保護區管理機構和科技人員在社區共管中的重要作用。他們的作用不但不能削弱，而且應該加強。但是,，政府部門的職責應當從現在的領導、指導和直接管理，轉變為服務或協助。自然保護區的管理人員則應當把現行的單純保護式方法，轉變為參與當地社區的資源共管，并為當地社區和村民發展社區經濟獻計獻策和提供幫助，融入社區共管中，才能把自然保護區的保護工作落在實處。
五、以直選方式選舉共管組織成員
社區共管需要一個共管組織，共管組織成員要求以直·選方式選出。
自1987年全國人大常委會頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》、實施農村基層民主以來，我國農村民主建設有了很大發展。然而，由于受種種因素的制約，我國農村基層民主建設仍有較長的路要走，特別是在村民行使民主權利、自主決策等方面需要探索有效的途徑與形式。例如，鄉級黨委、政府提名的某些村民委員會組成人員不·能代·表廣大村民的意愿和利益，因而得不·到村民的信任。特別是中國西部貧困地區村級經濟幾乎不存在，村民委員會除了協助縣、鄉政府收取農業稅、開展計劃生育（現已取消）外，其他工作很少，因而在村民中信譽·度不高。云南省由于省級財政負擔村民委員會主任、支書和文書3人的工資，使其成為村民中的“農民官·員”（這當然是必要的），其價值取向主要向上級政府負責，而較少向村民負責。YUEP 項目區和后來我參與的美國大自然保護協會在廣西金秀項目區選舉共管組織成員時，都曾出現村委會干部得票很·少而落·選的情況。
YUEP 項目建立的社區自然資源共管組織,在探索農村基層民主的有效途徑與形式方面進行了大膽嘗試。(1)在普遍、平等、直接、自由和競爭的原則下, 按照提名、競·選和投票選舉程序產生社區自然資源共管組織。具體的程序是：候選者必須組成候選班子, 即組合競選；候選班子必須在村民大會上發表競·選演·講,表明自己如果當選將如何履行職責；村民投票時采用秘密方式, 不會寫字者, 可由親屬或自己信任的人代寫,不搞 “豆選”；履職期內,可以對絕大多數村民不滿意者實行罷·免。通過這樣的程序, 村民的主人翁意識及地位得到體現和提升, 自主行動得以加強, 群體精神得以恢復。(2)各個共管組織都組織村民制訂了共管章程和共管公約, 劃定了管理森林和自然保護區的邊界,規定了管理責任、權限、履約獎勵與違約處罰等。章程與公約發至項目村,乃至各家各戶,要求共同遵守。(3)當地縣、鄉政府和林業局、保護局等部門的官員參與到社區自然資源共管組織中,以平等的身份與村民委員共同討論本社區自然資源的管理辦法,并幫助協調社區內的各種關系,及時解決各種矛盾、沖突,使之成為村民與地方政府交流、溝通的平臺。
六、共管組織以社區保護與發展基金為經濟支撐
社區共管要有可持續性，就要有必要的活動經費支持。而在我國自然保護區和國家公園的地方，經濟發展普遍落后，指望財力薄弱的當地政府和集體經濟補貼是不現實的。因為當地原有的集體經濟本就不多，實行家庭經營后幾乎消亡。我們2001 年主持的YUEP 項目區啟動時，農民群眾目前還處在絕對貧困狀態。其中云縣項目點人均有糧 260 公斤, 人均純收入 371 元，集體經濟已是“空殼”。為了生存, 村民們不得不向森林索取必要的生活資料, 從而形成越貧困越索取的惡性循環。我們看到，在一些政府項目和國際組織援助的自然資源保護項目中，設計的社區共管紅火了一陣子，但是都有資金投入的時間限制，一旦項目結束了，資金投入沒有了，項目也就失去了可持續性。
怎樣解決共管組織的活動經費，
YUEP 項目為合理的利用自然資源, 實現可持續發展, 在社區共管組織下面, 建立了社區保護與發展基金, 緩解了村民貸款難的問題, 從生產墊本上支持村民發展家庭經營。村民們在增加經濟收入的同時, 激發出村民對森林資源、生態環境進行有效保護的積極性。時間證明, YUEP 社區發展與保護基金是社區村民自己的基金, 不同于其他農村發展項目。一方面它解決了農戶貸款難的問題, 另一方面一部分基金貸款利息用于社區共管組織的日常活動, 從而解決了基層項目組織機構的活動經費的籌措問題。因此有著長期運作動力與機制保障, 使社區共管組織乃至項目有了可持續發展的物質保證。
社區保護與發展基金信貸機制，參照孟加拉小額信貸的成功做法，由村民根據自己實際和要求進行設計。它的特點：一是僅在自然村設立，超出自然村則無效；二是村民自己所有，自己管理；三是放貸數額小、見效快、快借快還、滾動使用，有效地提高了基金周轉利用率；四是較高利率，以排除村內富裕戶搶占。社區保護與發展基金作為一種農村發展及扶貧的全新嘗試，給社區村民帶來了發展家庭經濟的新的機遇，為一些缺乏生產墊本資金的農戶提供了條件。堅持村民大會直接管理, 即在村民大會放貸、還款等, 實現了完全公開化和透明化, 因而尚未發現貸款風險。
參考文獻：
1．國家林業局三北防護林建設局：云南高黎貢山保護區“社區共管”和諧發展，中國林業網2009年12月31日。
2．趙俊臣：誰是自然保護區的保護主體——云南 YUEP 項目的理論與實踐創新，林業與社會2004年第12 期。
3．趙俊臣：靠誰管理社區,靠誰保護環境——一個成功的以村民為主體的社區共管組織案例，中國改革 2005 年第11期。
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