——基于產(chǎn)權(quán)配置與產(chǎn)權(quán)公共域視角
一、引言
“三權(quán)分置”制度的構(gòu)建被認(rèn)為是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新，對(duì)于優(yōu)化農(nóng)地資源配置、引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流向新型經(jīng)營(yíng)主體具有重要意義。回顧已有研究可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于“三權(quán)分置”制度實(shí)施潛在風(fēng)險(xiǎn)的討論還較少，尤其是從產(chǎn)權(quán)配置和產(chǎn)權(quán)公共域的視角分析“三權(quán)分置”制度實(shí)施問(wèn)題尚屬空白。鑒于此，本文通過(guò)構(gòu)建農(nóng)地“三權(quán)分置”制度下“權(quán)利主體—權(quán)利束—權(quán)能結(jié)構(gòu)”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系，從產(chǎn)權(quán)配置和產(chǎn)權(quán)公共域的視角出發(fā)，結(jié)合部分試點(diǎn)地區(qū)案例，探究該項(xiàng)制度實(shí)施的潛在風(fēng)險(xiǎn)及成因，以期為深化“三權(quán)分置”制度研究奠定基礎(chǔ)，為提出相應(yīng)的完善措施、推進(jìn)“三權(quán)分置”制度落實(shí)提供依據(jù)。
二、“三權(quán)分置”制度下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)配置與產(chǎn)權(quán)公共域
（一）“三權(quán)分置”制度下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)
1.農(nóng)民集體與所有權(quán)。農(nóng)民集體擁有的土地所有權(quán)完整的權(quán)利束應(yīng)包含占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但由于中國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，農(nóng)民集體現(xiàn)有的土地所有權(quán)實(shí)際上是殘缺的。現(xiàn)實(shí)中雖然農(nóng)民集體對(duì)土地可以行使部分的監(jiān)督管理權(quán)能，但是，這些權(quán)能隨著土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變、嚴(yán)格限制土地行政調(diào)整等措施的出臺(tái)而進(jìn)一步受限。“三權(quán)分置”制度改革強(qiáng)調(diào)落實(shí)土地集體所有權(quán)權(quán)能，在管理、監(jiān)督等方面使得農(nóng)民集體能夠行使土地所有權(quán)所賦予的合法權(quán)利，彌補(bǔ)以往農(nóng)民集體缺位的問(wèn)題。
2.承包農(nóng)戶與承包權(quán)。《農(nóng)村土地承包法》對(duì)承包方的權(quán)利和義務(wù)分別做出了明確規(guī)定，其中，土地承包權(quán)人對(duì)承包土地依法享有使用、收益和流轉(zhuǎn)的權(quán)利。“三權(quán)分置”制度下的承包權(quán)作為一束權(quán)利，不僅享有《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的相關(guān)權(quán)利內(nèi)容，還有權(quán)依法依規(guī)就承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押。其中，對(duì)于承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款權(quán)能的設(shè)定，增強(qiáng)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，在一定程度上增加了承包農(nóng)戶的融資途徑，這也是與原有“兩權(quán)分離”狀態(tài)下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)最大的不同。
3.經(jīng)營(yíng)主體與經(jīng)營(yíng)權(quán)。在原有“兩權(quán)分離”狀態(tài)下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能主要包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)；“三權(quán)分置”重新界定和補(bǔ)充了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，尤其是具有物權(quán)屬性的權(quán)能，例如利用經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、抵押以及擔(dān)保的權(quán)利，使得處分權(quán)更加完整，權(quán)利資本化成為可能。
（二）“三權(quán)分置”制度下的產(chǎn)權(quán)配置與產(chǎn)權(quán)公共域
1.國(guó)家法律法規(guī)層面的產(chǎn)權(quán)配置：產(chǎn)權(quán)公共域Ⅰ。在農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革的背景下，根據(jù)《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《“三權(quán)分置”意見(jiàn)》等政策和法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置被進(jìn)行了一般性的界定和劃分。但一方面，針對(duì)不易監(jiān)督的土地利用行為、未來(lái)產(chǎn)生的新收益在各項(xiàng)權(quán)利間如何分配等問(wèn)題，現(xiàn)有相關(guān)法律條文未能作出清晰的界定和解釋；另一方面，雖然《“三權(quán)分置”意見(jiàn)》指出“要充分維護(hù)農(nóng)民集體對(duì)承包地調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能”，但現(xiàn)實(shí)中在何種情況下可以調(diào)整以及以何種方式調(diào)整，都存在表述不清的問(wèn)題；除此之外，對(duì)于穩(wěn)定土地承包關(guān)系是否等于穩(wěn)定承包地，也并無(wú)準(zhǔn)確的說(shuō)明。三項(xiàng)權(quán)利權(quán)限的界定已經(jīng)進(jìn)入公共領(lǐng)域，并衍生出多種產(chǎn)權(quán)配置形式。由于這些問(wèn)題產(chǎn)生于產(chǎn)權(quán)的初始配置階段，故將其命名為“產(chǎn)權(quán)公共域Ⅰ”。
2.地方政策創(chuàng)新層面的產(chǎn)權(quán)配置：產(chǎn)權(quán)公共域Ⅱ。在國(guó)家法律法規(guī)層面的產(chǎn)權(quán)配置基礎(chǔ)上，各地區(qū)展開(kāi)政策創(chuàng)新，逐漸形成上海松江家庭農(nóng)場(chǎng)、山東土地托管、四川崇州土地股份合作社等3種具有代表性的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置模式（現(xiàn)實(shí)中可能存在更多的模式，但是本文重點(diǎn)關(guān)注這3種模式），分別為“所有權(quán)主導(dǎo)型”、“承包權(quán)主導(dǎo)型”與“經(jīng)營(yíng)權(quán)主導(dǎo)型”模式。在“所有權(quán)主導(dǎo)型”中，以村委會(huì)為代表的所有權(quán)主體在土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)主體選擇方面扮演著重要角色；在“承包權(quán)主導(dǎo)型”，即土地托管過(guò)程中，承包農(nóng)戶發(fā)揮著主導(dǎo)作用；在“經(jīng)營(yíng)權(quán)主導(dǎo)型”中，土地流轉(zhuǎn)的制度安排則均圍繞經(jīng)營(yíng)主體的意愿展開(kāi)。這種差異化的產(chǎn)權(quán)配置本身已表現(xiàn)出難以兼顧各方利益的特征。同時(shí)，在這一過(guò)程中，未能通過(guò)地方政策創(chuàng)新清晰界定的權(quán)利和利益則會(huì)落入產(chǎn)權(quán)模糊區(qū)域或者產(chǎn)權(quán)難以有效執(zhí)行區(qū)域，形成新的產(chǎn)權(quán)公共域。因有別于國(guó)家層面產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)所形成的產(chǎn)權(quán)公共域，故將其命名為“產(chǎn)權(quán)公共域Ⅱ”。
3.權(quán)利主體契約層面的產(chǎn)權(quán)配置：產(chǎn)權(quán)公共域Ⅲ。巴澤爾的產(chǎn)權(quán)公共域思想中強(qiáng)調(diào)合約的重要性，即合約在產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步界定中發(fā)揮重要作用。現(xiàn)實(shí)中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押過(guò)程通常通過(guò)合約規(guī)則來(lái)實(shí)現(xiàn)。而在地方政策創(chuàng)新的背景下，受村集體、承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體三方權(quán)利主體信息不對(duì)稱、組織談判能力差異和有限理性等因素的影響，在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押等契約的議定過(guò)程中存在高昂的交易費(fèi)用，這直接影響產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步界定。鑒于此，本文將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合約議定過(guò)程中由交易費(fèi)用導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)公共域命名為“產(chǎn)權(quán)公共域Ⅲ”。
三、“三權(quán)分置”制度實(shí)施的潛在風(fēng)險(xiǎn)
（一）產(chǎn)權(quán)實(shí)際配置與產(chǎn)權(quán)公共域阻礙權(quán)能清晰界定，難以兼顧各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益
1.所有權(quán)主體的權(quán)益難以得到體現(xiàn)。《“三權(quán)分置”意見(jiàn)》中將經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中剝離出來(lái)，并對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)及經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行一定的權(quán)能強(qiáng)化與保護(hù)的思想，會(huì)加重當(dāng)前農(nóng)村土地集體所有權(quán)收益虛置的現(xiàn)象。同時(shí)，受地方政府不同類型政策創(chuàng)新下所形成的產(chǎn)權(quán)實(shí)際配置的影響，以及在權(quán)利主體契約規(guī)則的議定過(guò)程中，相比承包權(quán)主體與經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，所有權(quán)主體處于劣勢(shì)的現(xiàn)狀，所有權(quán)主體的合法權(quán)益難以得到體現(xiàn)。
2.承包權(quán)主體的權(quán)益難以得到保護(hù)。由于產(chǎn)權(quán)實(shí)際配置與產(chǎn)權(quán)公共域的影響，經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的擴(kuò)大勢(shì)必會(huì)侵害土地承包權(quán)的權(quán)能，進(jìn)而使農(nóng)民權(quán)益受損。例如，在“所有權(quán)主導(dǎo)型”模式中對(duì)于承包權(quán)主體流轉(zhuǎn)內(nèi)容自主選擇權(quán)的剝奪；在“經(jīng)營(yíng)權(quán)主導(dǎo)型”模式中為了維持經(jīng)營(yíng)主體的穩(wěn)定預(yù)期而簽訂長(zhǎng)期合同，使得承包農(nóng)戶的承包權(quán)在流轉(zhuǎn)期內(nèi)失去意義。這顯然與《“三權(quán)分置”意見(jiàn)》所提倡的基本原則相違背。
3.經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的權(quán)益難以維持。雖然2018年中央“一號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但現(xiàn)實(shí)中觀察到的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)仍難以保障。在契約規(guī)則議定和履行的過(guò)程中，經(jīng)營(yíng)主體并非始終處于有利地位。即使契約規(guī)則已經(jīng)制定，承包農(nóng)戶依舊可以利用法律中產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不清的漏洞對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)構(gòu)成侵害。例如，在山東土地托管中個(gè)別農(nóng)戶堅(jiān)持自己的經(jīng)營(yíng)意愿導(dǎo)致“插花地”的出現(xiàn)，不僅阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也提高了服務(wù)提供方的經(jīng)營(yíng)成本。另外，在新增補(bǔ)貼的發(fā)放過(guò)程中，由于承包農(nóng)戶處于更有利的地位，直接導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)主體難以獲得補(bǔ)貼，這既與政策方向相左，也侵害了經(jīng)營(yíng)主體的合法權(quán)益。
（二）產(chǎn)權(quán)實(shí)際配置與產(chǎn)權(quán)公共域過(guò)度強(qiáng)化承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，可能制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)
隨著承包權(quán)的強(qiáng)化，承包權(quán)價(jià)值預(yù)期上升，在契約規(guī)則議定的過(guò)程中，承包農(nóng)戶相較于以往更具優(yōu)勢(shì)。如果經(jīng)營(yíng)主體希望用長(zhǎng)期的固定合同來(lái)取得承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，他就必須付出相較于短期流轉(zhuǎn)高得多的租金，這無(wú)疑會(huì)增加經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)成本，制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)。同時(shí)，雖然強(qiáng)化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要目的在于穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，但現(xiàn)實(shí)中由于產(chǎn)權(quán)公共域的存在，以簽訂長(zhǎng)期租賃契約的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的目的，無(wú)疑會(huì)篩選掉大部分目前對(duì)農(nóng)業(yè)依賴性仍然較強(qiáng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)參與農(nóng)戶。只有進(jìn)城并獲得穩(wěn)定工作的農(nóng)戶，才會(huì)有意愿放棄長(zhǎng)期的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。而目前普遍短期且非正式的土地流轉(zhuǎn)契約也將阻礙經(jīng)營(yíng)權(quán)的進(jìn)一步強(qiáng)化。
（三）產(chǎn)權(quán)實(shí)際配置與產(chǎn)權(quán)公共域難以降低農(nóng)地抵押交易成本，阻礙農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)育
一方面，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利界限并不十分清晰。雖然經(jīng)營(yíng)主體可以利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押，但是在現(xiàn)有法律制度和政策規(guī)定下，承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押需要經(jīng)過(guò)承包農(nóng)戶所有家庭成員的同意。在這種情況下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)一步落入權(quán)利主體博弈的產(chǎn)權(quán)公共域中，在承包農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)主體之間展開(kāi)爭(zhēng)奪。這無(wú)疑會(huì)增加土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)能的交易費(fèi)用。
另一方面，在抵押人發(fā)生違約行為時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置除受到土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育情況等外部因素的限制外，還受到權(quán)利主體博弈的影響。在多個(gè)權(quán)利主體的爭(zhēng)奪下，抵押權(quán)的最終配置狀況以及承包農(nóng)戶對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)的主張和維護(hù)，將會(huì)影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的再流轉(zhuǎn)，最終使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)難以得到有效處置，阻礙農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)育。
四、“三權(quán)分置”制度實(shí)施的完善措施
（一）完善合約機(jī)制，創(chuàng)造平等環(huán)境，縮小產(chǎn)權(quán)公共域，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)配置
利用合約機(jī)制彌補(bǔ)法律制度規(guī)則的不足、減少圍繞產(chǎn)權(quán)公共域的爭(zhēng)奪造成的主體侵害，是巴澤爾“公共領(lǐng)域”思想的重要啟示。在產(chǎn)權(quán)公共域客觀存在、相關(guān)主體權(quán)益難以得到保障的情況下，更應(yīng)鼓勵(lì)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程中完善相應(yīng)的合約機(jī)制，通過(guò)合約機(jī)制彌補(bǔ)“三權(quán)分置”制度下產(chǎn)權(quán)界定不清晰、權(quán)利關(guān)系不明確等不足，以減少由產(chǎn)權(quán)實(shí)際配置及產(chǎn)權(quán)公共域帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。在完善合約機(jī)制的基礎(chǔ)上，更應(yīng)當(dāng)注重為相關(guān)權(quán)利主體創(chuàng)造平等的合約議定外部環(huán)境。平等的主體地位、對(duì)稱的信息交流、有效的合約監(jiān)督、公平的違約處置是實(shí)現(xiàn)協(xié)商、議定和執(zhí)行合約內(nèi)容的基礎(chǔ)。
（二）建立第三方服務(wù)機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與抵押
“三權(quán)分置”制度改革涉及的權(quán)利主體多樣，通過(guò)第三方服務(wù)機(jī)制可以有效減小合約議定及合約執(zhí)行過(guò)程中的交易費(fèi)用及由此帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。從部分試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，第三方服務(wù)機(jī)制已在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易及抵押過(guò)程中發(fā)揮作用。例如在吉林省梅河口市，為了控制農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款過(guò)程中可能存在的違約風(fēng)險(xiǎn)和解決抵押物難以處置的問(wèn)題，當(dāng)?shù)爻闪⒘宋餀?quán)擔(dān)保公司；同時(shí)，發(fā)揮原有農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)的組織優(yōu)勢(shì)，實(shí)行多戶聯(lián)保、農(nóng)科協(xié)擔(dān)保來(lái)降低違約風(fēng)險(xiǎn)。這與寧夏同心實(shí)行的合作社反擔(dān)保形式存在相似之處。四川崇州土地股份合作社則利用股權(quán)進(jìn)行抵押貸款，實(shí)現(xiàn)了有效抵押物由實(shí)物到權(quán)利的轉(zhuǎn)變，使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押更加靈活。
（三）加強(qiáng)政策培訓(xùn)宣傳，提高政策執(zhí)行效率
在產(chǎn)權(quán)配置過(guò)程中，受相關(guān)主體政策認(rèn)知程度不同的影響，政策執(zhí)行的偏差進(jìn)一步放大了承包農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)主體間的矛盾。因此，首先，針對(duì)地方基層工作人員開(kāi)展政策解讀與培訓(xùn)工作，確保相關(guān)工作人員準(zhǔn)確把握“三權(quán)分置”制度改革的精神，在執(zhí)行政策時(shí)做到無(wú)偏差。其次，針對(duì)承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體，一方面加大政策宣傳力度，提高相關(guān)主體對(duì)政策內(nèi)容的了解程度；另一方面通過(guò)示范效應(yīng)擴(kuò)大政策影響力。第三，針對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)展全方位的政策培訓(xùn)，加強(qiáng)其政策學(xué)習(xí)，進(jìn)而提高政策執(zhí)行效率。
（作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國(guó)土地問(wèn)題研究中心）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中國(guó)農(nóng)村觀察（微信公眾號(hào)原創(chuàng)）2018-08-31
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
