——基于產(chǎn)權(quán)配置與產(chǎn)權(quán)公共域視角
一、引言
“三權(quán)分置”制度的構(gòu)建被認為是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新，對于優(yōu)化農(nóng)地資源配置、引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流向新型經(jīng)營主體具有重要意義。回顧已有研究可以發(fā)現(xiàn)，對于“三權(quán)分置”制度實施潛在風險的討論還較少，尤其是從產(chǎn)權(quán)配置和產(chǎn)權(quán)公共域的視角分析“三權(quán)分置”制度實施問題尚屬空白。鑒于此，本文通過構(gòu)建農(nóng)地“三權(quán)分置”制度下“權(quán)利主體—權(quán)利束—權(quán)能結(jié)構(gòu)”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系，從產(chǎn)權(quán)配置和產(chǎn)權(quán)公共域的視角出發(fā)，結(jié)合部分試點地區(qū)案例，探究該項制度實施的潛在風險及成因，以期為深化“三權(quán)分置”制度研究奠定基礎(chǔ)，為提出相應(yīng)的完善措施、推進“三權(quán)分置”制度落實提供依據(jù)。
二、“三權(quán)分置”制度下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)配置與產(chǎn)權(quán)公共域
（一）“三權(quán)分置”制度下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)
1.農(nóng)民集體與所有權(quán)。農(nóng)民集體擁有的土地所有權(quán)完整的權(quán)利束應(yīng)包含占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但由于中國實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，農(nóng)民集體現(xiàn)有的土地所有權(quán)實際上是殘缺的。現(xiàn)實中雖然農(nóng)民集體對土地可以行使部分的監(jiān)督管理權(quán)能，但是，這些權(quán)能隨著土地承包關(guān)系長久不變、嚴格限制土地行政調(diào)整等措施的出臺而進一步受限。“三權(quán)分置”制度改革強調(diào)落實土地集體所有權(quán)權(quán)能，在管理、監(jiān)督等方面使得農(nóng)民集體能夠行使土地所有權(quán)所賦予的合法權(quán)利，彌補以往農(nóng)民集體缺位的問題。
2.承包農(nóng)戶與承包權(quán)。《農(nóng)村土地承包法》對承包方的權(quán)利和義務(wù)分別做出了明確規(guī)定，其中，土地承包權(quán)人對承包土地依法享有使用、收益和流轉(zhuǎn)的權(quán)利。“三權(quán)分置”制度下的承包權(quán)作為一束權(quán)利，不僅享有《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的相關(guān)權(quán)利內(nèi)容，還有權(quán)依法依規(guī)就承包土地的經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押。其中，對于承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款權(quán)能的設(shè)定，增強了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，在一定程度上增加了承包農(nóng)戶的融資途徑，這也是與原有“兩權(quán)分離”狀態(tài)下土地承包經(jīng)營權(quán)最大的不同。
3.經(jīng)營主體與經(jīng)營權(quán)。在原有“兩權(quán)分離”狀態(tài)下，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能主要包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)；“三權(quán)分置”重新界定和補充了土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，尤其是具有物權(quán)屬性的權(quán)能，例如利用經(jīng)營權(quán)入股、抵押以及擔保的權(quán)利，使得處分權(quán)更加完整，權(quán)利資本化成為可能。
（二）“三權(quán)分置”制度下的產(chǎn)權(quán)配置與產(chǎn)權(quán)公共域
1.國家法律法規(guī)層面的產(chǎn)權(quán)配置：產(chǎn)權(quán)公共域Ⅰ。在農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革的背景下，根據(jù)《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《“三權(quán)分置”意見》等政策和法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置被進行了一般性的界定和劃分。但一方面，針對不易監(jiān)督的土地利用行為、未來產(chǎn)生的新收益在各項權(quán)利間如何分配等問題，現(xiàn)有相關(guān)法律條文未能作出清晰的界定和解釋；另一方面，雖然《“三權(quán)分置”意見》指出“要充分維護農(nóng)民集體對承包地調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權(quán)能”，但現(xiàn)實中在何種情況下可以調(diào)整以及以何種方式調(diào)整，都存在表述不清的問題；除此之外，對于穩(wěn)定土地承包關(guān)系是否等于穩(wěn)定承包地，也并無準確的說明。三項權(quán)利權(quán)限的界定已經(jīng)進入公共領(lǐng)域，并衍生出多種產(chǎn)權(quán)配置形式。由于這些問題產(chǎn)生于產(chǎn)權(quán)的初始配置階段，故將其命名為“產(chǎn)權(quán)公共域Ⅰ”。
2.地方政策創(chuàng)新層面的產(chǎn)權(quán)配置：產(chǎn)權(quán)公共域Ⅱ。在國家法律法規(guī)層面的產(chǎn)權(quán)配置基礎(chǔ)上，各地區(qū)展開政策創(chuàng)新，逐漸形成上海松江家庭農(nóng)場、山東土地托管、四川崇州土地股份合作社等3種具有代表性的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置模式（現(xiàn)實中可能存在更多的模式，但是本文重點關(guān)注這3種模式），分別為“所有權(quán)主導(dǎo)型”、“承包權(quán)主導(dǎo)型”與“經(jīng)營權(quán)主導(dǎo)型”模式。在“所有權(quán)主導(dǎo)型”中，以村委會為代表的所有權(quán)主體在土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營主體選擇方面扮演著重要角色；在“承包權(quán)主導(dǎo)型”，即土地托管過程中，承包農(nóng)戶發(fā)揮著主導(dǎo)作用；在“經(jīng)營權(quán)主導(dǎo)型”中，土地流轉(zhuǎn)的制度安排則均圍繞經(jīng)營主體的意愿展開。這種差異化的產(chǎn)權(quán)配置本身已表現(xiàn)出難以兼顧各方利益的特征。同時，在這一過程中，未能通過地方政策創(chuàng)新清晰界定的權(quán)利和利益則會落入產(chǎn)權(quán)模糊區(qū)域或者產(chǎn)權(quán)難以有效執(zhí)行區(qū)域，形成新的產(chǎn)權(quán)公共域。因有別于國家層面產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計所形成的產(chǎn)權(quán)公共域，故將其命名為“產(chǎn)權(quán)公共域Ⅱ”。
3.權(quán)利主體契約層面的產(chǎn)權(quán)配置：產(chǎn)權(quán)公共域Ⅲ。巴澤爾的產(chǎn)權(quán)公共域思想中強調(diào)合約的重要性，即合約在產(chǎn)權(quán)的進一步界定中發(fā)揮重要作用。現(xiàn)實中，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押過程通常通過合約規(guī)則來實現(xiàn)。而在地方政策創(chuàng)新的背景下，受村集體、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體三方權(quán)利主體信息不對稱、組織談判能力差異和有限理性等因素的影響，在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押等契約的議定過程中存在高昂的交易費用，這直接影響產(chǎn)權(quán)的進一步界定。鑒于此，本文將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合約議定過程中由交易費用導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)公共域命名為“產(chǎn)權(quán)公共域Ⅲ”。
三、“三權(quán)分置”制度實施的潛在風險
（一）產(chǎn)權(quán)實際配置與產(chǎn)權(quán)公共域阻礙權(quán)能清晰界定，難以兼顧各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益
1.所有權(quán)主體的權(quán)益難以得到體現(xiàn)。《“三權(quán)分置”意見》中將經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中剝離出來，并對經(jīng)營權(quán)及經(jīng)營主體進行一定的權(quán)能強化與保護的思想，會加重當前農(nóng)村土地集體所有權(quán)收益虛置的現(xiàn)象。同時，受地方政府不同類型政策創(chuàng)新下所形成的產(chǎn)權(quán)實際配置的影響，以及在權(quán)利主體契約規(guī)則的議定過程中，相比承包權(quán)主體與經(jīng)營權(quán)主體，所有權(quán)主體處于劣勢的現(xiàn)狀，所有權(quán)主體的合法權(quán)益難以得到體現(xiàn)。
2.承包權(quán)主體的權(quán)益難以得到保護。由于產(chǎn)權(quán)實際配置與產(chǎn)權(quán)公共域的影響，經(jīng)營權(quán)權(quán)能的擴大勢必會侵害土地承包權(quán)的權(quán)能，進而使農(nóng)民權(quán)益受損。例如，在“所有權(quán)主導(dǎo)型”模式中對于承包權(quán)主體流轉(zhuǎn)內(nèi)容自主選擇權(quán)的剝奪；在“經(jīng)營權(quán)主導(dǎo)型”模式中為了維持經(jīng)營主體的穩(wěn)定預(yù)期而簽訂長期合同，使得承包農(nóng)戶的承包權(quán)在流轉(zhuǎn)期內(nèi)失去意義。這顯然與《“三權(quán)分置”意見》所提倡的基本原則相違背。
3.經(jīng)營權(quán)主體的權(quán)益難以維持。雖然2018年中央“一號文件”強調(diào)平等保護土地經(jīng)營權(quán)，但現(xiàn)實中觀察到的是土地經(jīng)營權(quán)仍難以保障。在契約規(guī)則議定和履行的過程中，經(jīng)營主體并非始終處于有利地位。即使契約規(guī)則已經(jīng)制定，承包農(nóng)戶依舊可以利用法律中產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不清的漏洞對經(jīng)營權(quán)構(gòu)成侵害。例如，在山東土地托管中個別農(nóng)戶堅持自己的經(jīng)營意愿導(dǎo)致“插花地”的出現(xiàn)，不僅阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，也提高了服務(wù)提供方的經(jīng)營成本。另外，在新增補貼的發(fā)放過程中，由于承包農(nóng)戶處于更有利的地位，直接導(dǎo)致經(jīng)營主體難以獲得補貼，這既與政策方向相左，也侵害了經(jīng)營主體的合法權(quán)益。
（二）產(chǎn)權(quán)實際配置與產(chǎn)權(quán)公共域過度強化承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，可能制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)
隨著承包權(quán)的強化，承包權(quán)價值預(yù)期上升，在契約規(guī)則議定的過程中，承包農(nóng)戶相較于以往更具優(yōu)勢。如果經(jīng)營主體希望用長期的固定合同來取得承包地的經(jīng)營權(quán)，他就必須付出相較于短期流轉(zhuǎn)高得多的租金，這無疑會增加經(jīng)營主體的經(jīng)營成本，制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)。同時，雖然強化土地經(jīng)營權(quán)的主要目的在于穩(wěn)定經(jīng)營主體的經(jīng)營預(yù)期，但現(xiàn)實中由于產(chǎn)權(quán)公共域的存在，以簽訂長期租賃契約的方式來實現(xiàn)穩(wěn)定土地經(jīng)營權(quán)的目的，無疑會篩選掉大部分目前對農(nóng)業(yè)依賴性仍然較強的農(nóng)地流轉(zhuǎn)參與農(nóng)戶。只有進城并獲得穩(wěn)定工作的農(nóng)戶，才會有意愿放棄長期的土地經(jīng)營權(quán)。而目前普遍短期且非正式的土地流轉(zhuǎn)契約也將阻礙經(jīng)營權(quán)的進一步強化。
（三）產(chǎn)權(quán)實際配置與產(chǎn)權(quán)公共域難以降低農(nóng)地抵押交易成本，阻礙農(nóng)村金融市場發(fā)育
一方面，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利界限并不十分清晰。雖然經(jīng)營主體可以利用土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押，但是在現(xiàn)有法律制度和政策規(guī)定下，承包土地經(jīng)營權(quán)的抵押需要經(jīng)過承包農(nóng)戶所有家庭成員的同意。在這種情況下土地經(jīng)營權(quán)抵押的經(jīng)濟價值進一步落入權(quán)利主體博弈的產(chǎn)權(quán)公共域中，在承包農(nóng)戶與經(jīng)營主體之間展開爭奪。這無疑會增加土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)抵押權(quán)能的交易費用。
另一方面，在抵押人發(fā)生違約行為時，土地經(jīng)營權(quán)的處置除受到土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育情況等外部因素的限制外，還受到權(quán)利主體博弈的影響。在多個權(quán)利主體的爭奪下，抵押權(quán)的最終配置狀況以及承包農(nóng)戶對于經(jīng)營權(quán)的主張和維護，將會影響土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)，最終使得土地經(jīng)營權(quán)難以得到有效處置，阻礙農(nóng)村金融市場發(fā)育。
四、“三權(quán)分置”制度實施的完善措施
（一）完善合約機制，創(chuàng)造平等環(huán)境，縮小產(chǎn)權(quán)公共域，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)配置
利用合約機制彌補法律制度規(guī)則的不足、減少圍繞產(chǎn)權(quán)公共域的爭奪造成的主體侵害，是巴澤爾“公共領(lǐng)域”思想的重要啟示。在產(chǎn)權(quán)公共域客觀存在、相關(guān)主體權(quán)益難以得到保障的情況下，更應(yīng)鼓勵在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)交易過程中完善相應(yīng)的合約機制，通過合約機制彌補“三權(quán)分置”制度下產(chǎn)權(quán)界定不清晰、權(quán)利關(guān)系不明確等不足，以減少由產(chǎn)權(quán)實際配置及產(chǎn)權(quán)公共域帶來的風險問題。在完善合約機制的基礎(chǔ)上，更應(yīng)當注重為相關(guān)權(quán)利主體創(chuàng)造平等的合約議定外部環(huán)境。平等的主體地位、對稱的信息交流、有效的合約監(jiān)督、公平的違約處置是實現(xiàn)協(xié)商、議定和執(zhí)行合約內(nèi)容的基礎(chǔ)。
（二）建立第三方服務(wù)機制，促進經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與抵押
“三權(quán)分置”制度改革涉及的權(quán)利主體多樣，通過第三方服務(wù)機制可以有效減小合約議定及合約執(zhí)行過程中的交易費用及由此帶來的風險。從部分試點地區(qū)的經(jīng)驗來看，第三方服務(wù)機制已在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易及抵押過程中發(fā)揮作用。例如在吉林省梅河口市，為了控制農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款過程中可能存在的違約風險和解決抵押物難以處置的問題，當?shù)爻闪⒘宋餀?quán)擔保公司；同時，發(fā)揮原有農(nóng)業(yè)科學技術(shù)協(xié)會的組織優(yōu)勢，實行多戶聯(lián)保、農(nóng)科協(xié)擔保來降低違約風險。這與寧夏同心實行的合作社反擔保形式存在相似之處。四川崇州土地股份合作社則利用股權(quán)進行抵押貸款，實現(xiàn)了有效抵押物由實物到權(quán)利的轉(zhuǎn)變，使得土地經(jīng)營權(quán)抵押更加靈活。
（三）加強政策培訓宣傳，提高政策執(zhí)行效率
在產(chǎn)權(quán)配置過程中，受相關(guān)主體政策認知程度不同的影響，政策執(zhí)行的偏差進一步放大了承包農(nóng)戶與經(jīng)營主體間的矛盾。因此，首先，針對地方基層工作人員開展政策解讀與培訓工作，確保相關(guān)工作人員準確把握“三權(quán)分置”制度改革的精神，在執(zhí)行政策時做到無偏差。其次，針對承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體，一方面加大政策宣傳力度，提高相關(guān)主體對政策內(nèi)容的了解程度；另一方面通過示范效應(yīng)擴大政策影響力。第三，針對地方領(lǐng)導(dǎo)開展全方位的政策培訓，加強其政策學習，進而提高政策執(zhí)行效率。
（作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學中國土地問題研究中心）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村經(jīng)濟中國農(nóng)村觀察（微信公眾號原創(chuàng)）2018-08-31
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