——基于產權配置與產權公共域視角
一、引言
“三權分置”制度的構建被認為是繼家庭聯產承包責任制后農村改革的又一重大制度創新，對于優化農地資源配置、引導土地經營權流向新型經營主體具有重要意義。回顧已有研究可以發現，對于“三權分置”制度實施潛在風險的討論還較少，尤其是從產權配置和產權公共域的視角分析“三權分置”制度實施問題尚屬空白。鑒于此，本文通過構建農地“三權分置”制度下“權利主體—權利束—權能結構”的農地產權體系，從產權配置和產權公共域的視角出發，結合部分試點地區案例，探究該項制度實施的潛在風險及成因，以期為深化“三權分置”制度研究奠定基礎，為提出相應的完善措施、推進“三權分置”制度落實提供依據。
二、“三權分置”制度下的農地產權結構、產權配置與產權公共域
（一）“三權分置”制度下的農地產權結構
1.農民集體與所有權。農民集體擁有的土地所有權完整的權利束應包含占有、使用、收益和處分的權利，但由于中國實行農村土地承包經營制度，農民集體現有的土地所有權實際上是殘缺的。現實中雖然農民集體對土地可以行使部分的監督管理權能，但是，這些權能隨著土地承包關系長久不變、嚴格限制土地行政調整等措施的出臺而進一步受限?！叭龣喾种谩敝贫雀母飶娬{落實土地集體所有權權能，在管理、監督等方面使得農民集體能夠行使土地所有權所賦予的合法權利，彌補以往農民集體缺位的問題。
2.承包農戶與承包權?！掇r村土地承包法》對承包方的權利和義務分別做出了明確規定，其中，土地承包權人對承包土地依法享有使用、收益和流轉的權利。“三權分置”制度下的承包權作為一束權利，不僅享有《農村土地承包法》規定的相關權利內容，還有權依法依規就承包土地的經營權設定抵押。其中，對于承包土地的經營權抵押貸款權能的設定，增強了土地承包經營權的物權屬性，在一定程度上增加了承包農戶的融資途徑，這也是與原有“兩權分離”狀態下土地承包經營權最大的不同。
3.經營主體與經營權。在原有“兩權分離”狀態下，土地經營權的權能主要包括占有權、使用權、收益權和部分處分權；“三權分置”重新界定和補充了土地經營權的權能，尤其是具有物權屬性的權能，例如利用經營權入股、抵押以及擔保的權利，使得處分權更加完整，權利資本化成為可能。
（二）“三權分置”制度下的產權配置與產權公共域
1.國家法律法規層面的產權配置：產權公共域Ⅰ。在農地“三權分置”制度改革的背景下，根據《土地管理法》《農村土地承包法》《“三權分置”意見》等政策和法律法規的規定，農地產權配置被進行了一般性的界定和劃分。但一方面，針對不易監督的土地利用行為、未來產生的新收益在各項權利間如何分配等問題，現有相關法律條文未能作出清晰的界定和解釋；另一方面，雖然《“三權分置”意見》指出“要充分維護農民集體對承包地調整、監督、收回等各項權能”，但現實中在何種情況下可以調整以及以何種方式調整，都存在表述不清的問題；除此之外，對于穩定土地承包關系是否等于穩定承包地，也并無準確的說明。三項權利權限的界定已經進入公共領域，并衍生出多種產權配置形式。由于這些問題產生于產權的初始配置階段，故將其命名為“產權公共域Ⅰ”。
2.地方政策創新層面的產權配置：產權公共域Ⅱ。在國家法律法規層面的產權配置基礎上，各地區展開政策創新，逐漸形成上海松江家庭農場、山東土地托管、四川崇州土地股份合作社等3種具有代表性的農地產權配置模式（現實中可能存在更多的模式，但是本文重點關注這3種模式），分別為“所有權主導型”、“承包權主導型”與“經營權主導型”模式。在“所有權主導型”中，以村委會為代表的所有權主體在土地流轉和經營主體選擇方面扮演著重要角色；在“承包權主導型”，即土地托管過程中，承包農戶發揮著主導作用；在“經營權主導型”中，土地流轉的制度安排則均圍繞經營主體的意愿展開。這種差異化的產權配置本身已表現出難以兼顧各方利益的特征。同時，在這一過程中，未能通過地方政策創新清晰界定的權利和利益則會落入產權模糊區域或者產權難以有效執行區域，形成新的產權公共域。因有別于國家層面產權制度設計所形成的產權公共域，故將其命名為“產權公共域Ⅱ”。
3.權利主體契約層面的產權配置：產權公共域Ⅲ。巴澤爾的產權公共域思想中強調合約的重要性，即合約在產權的進一步界定中發揮重要作用?，F實中，土地經營權流轉和抵押過程通常通過合約規則來實現。而在地方政策創新的背景下，受村集體、承包農戶和經營主體三方權利主體信息不對稱、組織談判能力差異和有限理性等因素的影響，在農村土地經營權流轉、抵押等契約的議定過程中存在高昂的交易費用，這直接影響產權的進一步界定。鑒于此，本文將土地經營權流轉合約議定過程中由交易費用導致的產權公共域命名為“產權公共域Ⅲ”。
三、“三權分置”制度實施的潛在風險
（一）產權實際配置與產權公共域阻礙權能清晰界定，難以兼顧各產權主體的權益
1.所有權主體的權益難以得到體現?！丁叭龣喾种谩币庖姟分袑⒔洜I權從土地承包經營權中剝離出來，并對經營權及經營主體進行一定的權能強化與保護的思想，會加重當前農村土地集體所有權收益虛置的現象。同時，受地方政府不同類型政策創新下所形成的產權實際配置的影響，以及在權利主體契約規則的議定過程中，相比承包權主體與經營權主體，所有權主體處于劣勢的現狀，所有權主體的合法權益難以得到體現。
2.承包權主體的權益難以得到保護。由于產權實際配置與產權公共域的影響，經營權權能的擴大勢必會侵害土地承包權的權能，進而使農民權益受損。例如，在“所有權主導型”模式中對于承包權主體流轉內容自主選擇權的剝奪；在“經營權主導型”模式中為了維持經營主體的穩定預期而簽訂長期合同，使得承包農戶的承包權在流轉期內失去意義。這顯然與《“三權分置”意見》所提倡的基本原則相違背。
3.經營權主體的權益難以維持。雖然2018年中央“一號文件”強調平等保護土地經營權，但現實中觀察到的是土地經營權仍難以保障。在契約規則議定和履行的過程中，經營主體并非始終處于有利地位。即使契約規則已經制定，承包農戶依舊可以利用法律中產權關系界定不清的漏洞對經營權構成侵害。例如，在山東土地托管中個別農戶堅持自己的經營意愿導致“插花地”的出現，不僅阻礙農業規模經營，也提高了服務提供方的經營成本。另外，在新增補貼的發放過程中，由于承包農戶處于更有利的地位，直接導致經營主體難以獲得補貼，這既與政策方向相左，也侵害了經營主體的合法權益。
（二）產權實際配置與產權公共域過度強化承包權和經營權，可能制約農地流轉
隨著承包權的強化，承包權價值預期上升，在契約規則議定的過程中，承包農戶相較于以往更具優勢。如果經營主體希望用長期的固定合同來取得承包地的經營權，他就必須付出相較于短期流轉高得多的租金，這無疑會增加經營主體的經營成本，制約農地流轉。同時，雖然強化土地經營權的主要目的在于穩定經營主體的經營預期，但現實中由于產權公共域的存在，以簽訂長期租賃契約的方式來實現穩定土地經營權的目的，無疑會篩選掉大部分目前對農業依賴性仍然較強的農地流轉參與農戶。只有進城并獲得穩定工作的農戶，才會有意愿放棄長期的土地經營權。而目前普遍短期且非正式的土地流轉契約也將阻礙經營權的進一步強化。
（三）產權實際配置與產權公共域難以降低農地抵押交易成本，阻礙農村金融市場發育
一方面，土地承包權與土地經營權之間的權利界限并不十分清晰。雖然經營主體可以利用土地經營權設定抵押，但是在現有法律制度和政策規定下，承包土地經營權的抵押需要經過承包農戶所有家庭成員的同意。在這種情況下土地經營權抵押的經濟價值進一步落入權利主體博弈的產權公共域中，在承包農戶與經營主體之間展開爭奪。這無疑會增加土地經營權實現抵押權能的交易費用。
另一方面，在抵押人發生違約行為時，土地經營權的處置除受到土地流轉市場發育情況等外部因素的限制外，還受到權利主體博弈的影響。在多個權利主體的爭奪下，抵押權的最終配置狀況以及承包農戶對于經營權的主張和維護，將會影響土地經營權的再流轉，最終使得土地經營權難以得到有效處置，阻礙農村金融市場發育。
四、“三權分置”制度實施的完善措施
（一）完善合約機制，創造平等環境，縮小產權公共域，優化產權配置
利用合約機制彌補法律制度規則的不足、減少圍繞產權公共域的爭奪造成的主體侵害，是巴澤爾“公共領域”思想的重要啟示。在產權公共域客觀存在、相關主體權益難以得到保障的情況下，更應鼓勵在農村土地流轉、產權交易過程中完善相應的合約機制，通過合約機制彌補“三權分置”制度下產權界定不清晰、權利關系不明確等不足，以減少由產權實際配置及產權公共域帶來的風險問題。在完善合約機制的基礎上，更應當注重為相關權利主體創造平等的合約議定外部環境。平等的主體地位、對稱的信息交流、有效的合約監督、公平的違約處置是實現協商、議定和執行合約內容的基礎。
（二）建立第三方服務機制，促進經營權流轉與抵押
“三權分置”制度改革涉及的權利主體多樣，通過第三方服務機制可以有效減小合約議定及合約執行過程中的交易費用及由此帶來的風險。從部分試點地區的經驗來看，第三方服務機制已在農地產權交易及抵押過程中發揮作用。例如在吉林省梅河口市，為了控制農村土地經營權抵押貸款過程中可能存在的違約風險和解決抵押物難以處置的問題，當地成立了物權擔保公司；同時，發揮原有農業科學技術協會的組織優勢，實行多戶聯保、農科協擔保來降低違約風險。這與寧夏同心實行的合作社反擔保形式存在相似之處。四川崇州土地股份合作社則利用股權進行抵押貸款，實現了有效抵押物由實物到權利的轉變，使得土地經營權抵押更加靈活。
（三）加強政策培訓宣傳，提高政策執行效率
在產權配置過程中，受相關主體政策認知程度不同的影響，政策執行的偏差進一步放大了承包農戶與經營主體間的矛盾。因此，首先，針對地方基層工作人員開展政策解讀與培訓工作，確保相關工作人員準確把握“三權分置”制度改革的精神，在執行政策時做到無偏差。其次，針對承包農戶和經營主體，一方面加大政策宣傳力度，提高相關主體對政策內容的了解程度；另一方面通過示范效應擴大政策影響力。第三，針對地方領導開展全方位的政策培訓，加強其政策學習，進而提高政策執行效率。
（作者單位：南京農業大學中國土地問題研究中心）
中國鄉村發現網轉自：中國農村經濟中國農村觀察（微信公眾號原創）2018-08-31
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