——基于中國奶業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐與觀察
摘要：任何產(chǎn)業(yè)都是在市場(chǎng)機(jī)制和政府調(diào)控的共同作用下發(fā)展的,政府規(guī)制作為調(diào)節(jié)市場(chǎng)失靈的手段有其存在的客觀原因及作用機(jī)制。本文通過相關(guān)文獻(xiàn)和理論研究,結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律,沿著政府“嚴(yán)格規(guī)制—規(guī)制放松—規(guī)制強(qiáng)化”的邏輯線索,構(gòu)建了“經(jīng)濟(jì)規(guī)制—社會(huì)規(guī)制”動(dòng)態(tài)分析框架,并通過對(duì)中國奶業(yè)產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制變遷歷程的考察,著重刻畫了三次重大奶業(yè)危機(jī)中的政府規(guī)制轉(zhuǎn)向與變化特點(diǎn),揭示了政府規(guī)制轉(zhuǎn)向的原因和規(guī)制結(jié)構(gòu)變遷機(jī)理,得出了相應(yīng)的結(jié)論與政策啟示。
一、引言
政府規(guī)制(governmentregulation),在我國又稱政府管制、政府監(jiān)管、行政調(diào)控,通常是指政府(或規(guī)制機(jī)構(gòu))利用國家強(qiáng)制權(quán)對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行直接的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)控制或干預(yù),其主要目標(biāo)是克服市場(chǎng)失靈。提到政府規(guī)制,容易讓人聯(lián)想到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的全面管制或者說“規(guī)制主宰”,實(shí)踐證明,全面管制無法激發(fā)經(jīng)濟(jì)主體的積極性,無法推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。因此,改革開放以來,自由主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思維日益流行,但也給人造成了無需政府規(guī)制,市場(chǎng)機(jī)制會(huì)解決一切問題的假象。實(shí)際上,不管是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史較長的西方,還是在三十多年改革實(shí)踐下的我國,市場(chǎng)這個(gè)“看不見的手”和政府這個(gè)“看得見的手”都是并存的,并且缺一不可。
政府規(guī)制對(duì)于經(jīng)濟(jì)的影響大多是通過具體的產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策實(shí)現(xiàn)的,具體到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)來說,由于農(nóng)業(yè)具有明顯的正外部性、天然的生產(chǎn)和交易的弱質(zhì)性、極強(qiáng)的自然壟斷性和信息不對(duì)稱性以及公共產(chǎn)品屬性,〔1〕 市場(chǎng)失靈或低效的現(xiàn)象更加容易發(fā)生,比如我國某些柑橘、土豆主產(chǎn)區(qū)的滯銷,蘇丹紅事件、三聚氰胺事件以及“姜你軍”、“火箭蛋”、“蒜你狠”等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)危機(jī)的出現(xiàn),都是特定時(shí)期內(nèi)市場(chǎng)機(jī)制失靈或低效所引起的。面對(duì)產(chǎn)業(yè)危機(jī),除了依靠市場(chǎng)的自我調(diào)整外,政府規(guī)制是必然選擇。那么,問題是這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的危機(jī)是必然的還是偶然的?在危機(jī)發(fā)生之前和發(fā)生之后,政府采取了哪些規(guī)制政策?政府的規(guī)制政策是否隨著產(chǎn)業(yè)演化也隱含著內(nèi)在的規(guī)律性?政府究竟應(yīng)該如何進(jìn)行規(guī)制以更好地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展?因此,我們以中國奶業(yè)產(chǎn)業(yè)為研究對(duì)象,分析奶業(yè)產(chǎn)業(yè)特性和規(guī)制歷程,總結(jié)奶業(yè)產(chǎn)業(yè)演化過程中的政府規(guī)制變遷,探索和建立在我國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)條件下政府規(guī)制的一般框架,以完善我國政府的規(guī)制體系和手段,促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康的發(fā)展。
二、文獻(xiàn)綜述
目前學(xué)術(shù)界所言的政府規(guī)制的出現(xiàn)是在19世紀(jì)最后20年間,亦即是說政府規(guī)制的生成、發(fā)展已經(jīng)經(jīng)歷了上百年的歷史。1880年到一戰(zhàn)期間,監(jiān)管型政府興起,政府規(guī)制成為各國干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要手段,政府規(guī)制的學(xué)說在經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、政治與行政學(xué)領(lǐng)域都受到廣泛的研究。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域,由于政府規(guī)制顯而易見的影響,關(guān)于政府干預(yù)產(chǎn)業(yè)的研究大量出現(xiàn)。早期的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)所涉及的是對(duì)特殊產(chǎn)業(yè)尤其是公共事業(yè)的管制,這當(dāng)然與規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)初期形成的公共利益理論有關(guān),該理論將市場(chǎng)失靈作為政府規(guī)制的動(dòng)因,把政府看作是公共利益的代表,應(yīng)公眾矯正市場(chǎng)活動(dòng)帶來的無效率和不公平的要求來提供規(guī)制,以保護(hù)公眾的利益,提高整個(gè)社會(huì)的福利水平。此后,在斯蒂格勒、佩爾茲曼和貝克爾等人的努力下,又逐步形成了規(guī)制俘虜理論(也稱為利益集團(tuán)規(guī)制理論)。
隨著我國改革開放的推進(jìn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,從20世紀(jì)90年代開始,我國學(xué)界開始興起引進(jìn)和研究政府規(guī)制理論的熱潮。余暉〔2〕 比較系統(tǒng)地介紹了政府規(guī)制理論,并借用植草益的分析框架,比較全面地分析了中國政府的規(guī)制行為。張維迎〔3〕 強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用,指出不恰當(dāng)?shù)恼?guī)制會(huì)帶來規(guī)制增多和市場(chǎng)環(huán)境變差之間的惡性循環(huán)。
在產(chǎn)業(yè)規(guī)制方面,王可山、李秉龍〔4〕 等認(rèn)為,出現(xiàn)食品安全問題,導(dǎo)致資源的錯(cuò)誤配置,需要政府規(guī)制的介入,并對(duì)政府的規(guī)制目標(biāo)進(jìn)行了探討。宋華琳〔5〕 討論了中國藥品規(guī)制改革的歷程,論述了藥品規(guī)制中的危機(jī)事件,著重剖析了規(guī)制體系中不同角色在藥品規(guī)制政策形成中的作用,并提出由政府來捍衛(wèi)自由市場(chǎng)和社會(huì)正義,進(jìn)行有效率的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。周健〔6〕 認(rèn)為乳制品安全問題產(chǎn)生的根本原因在于地方保護(hù)主義,為此應(yīng)該加強(qiáng)地方規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,建立各地規(guī)制機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制,加強(qiáng)行業(yè)自律機(jī)制,輔助政府規(guī)制的實(shí)施。齊春宇〔7〕 則指出乳業(yè)安全問題的根源在于我國乳制品企業(yè)在原乳收購環(huán)節(jié)長期過分壓榨乳農(nóng),致使產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)利益的分配失衡。而張喜才〔8〕 進(jìn)一步指出,我國政府規(guī)制改革,不是“放松規(guī)制”的問題,而是規(guī)制結(jié)構(gòu)重構(gòu)的問題,他將政府規(guī)制分為內(nèi)部性規(guī)制和外部性規(guī)制,并以奶業(yè)為例討論了市場(chǎng)治理、協(xié)會(huì)治理和政府治理的作用。
綜觀現(xiàn)有文獻(xiàn),雖然對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)制、食品安全、乳制品安全規(guī)制成因與體系等方面多有涉及,但很少有學(xué)者注意到產(chǎn)業(yè)規(guī)制的規(guī)制結(jié)構(gòu)和制度變遷問題,即使有所涉及,也未能對(duì)變遷的原因和機(jī)理進(jìn)行深入研究,而這正是我們將重點(diǎn)討論的內(nèi)容。
三、政府規(guī)制與產(chǎn)業(yè)演化:一個(gè)分析框架
政府規(guī)制干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有不同的路徑,一般可分為直接規(guī)制和間接規(guī)制,前者主要是指政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)通過有關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入、行政許可、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)等法規(guī)而直接對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行管制的行為;間接規(guī)制,則是指由政府的司法機(jī)構(gòu)通過一定的法律程序而對(duì)企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和壟斷行為進(jìn)行的管制。〔9〕 根據(jù)規(guī)制政策及目標(biāo)的不同,直接規(guī)制又可分為經(jīng)濟(jì)規(guī)制(economicregulation)和社會(huì)規(guī)制(socialregulation)。經(jīng)濟(jì)規(guī)制主要是解決由自然壟斷、過度競(jìng)爭(zhēng)和信息不對(duì)稱所產(chǎn)生的問題,而社會(huì)規(guī)制主要是解決由外部性和信息不對(duì)稱所產(chǎn)生的問題。一般來說,政府以直接規(guī)制為主,間接規(guī)制為輔,并且各國政府對(duì)于產(chǎn)業(yè)的管制都有階段性特征,如美國的市場(chǎng)管制變遷、〔10〕 主要西方國家的文化產(chǎn)業(yè)規(guī)制變遷,〔11〕 一般都經(jīng)歷了“嚴(yán)格規(guī)制-放松規(guī)制-強(qiáng)化規(guī)制”的過程。
那么,問題是:政府規(guī)制為何在產(chǎn)業(yè)演化過程中存在著如此規(guī)律性的變遷呢?
日本學(xué)者Otsuka和Sonobe〔12〕 在對(duì)比了東亞、南亞和非洲多個(gè)產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展歷史后,總結(jié)出產(chǎn)業(yè)集群演化的一般規(guī)律,即產(chǎn)業(yè)集群一般會(huì)經(jīng)歷數(shù)量擴(kuò)張期與質(zhì)量提升期兩個(gè)階段。阮建青〔13〕 等進(jìn)一步研究認(rèn)為,產(chǎn)業(yè)演化經(jīng)歷了數(shù)量擴(kuò)張期和質(zhì)量提升期后,需要將利潤重心從生產(chǎn)環(huán)節(jié)升級(jí)到技術(shù)研發(fā)、品牌創(chuàng)新與市場(chǎng)開拓環(huán)節(jié),產(chǎn)業(yè)演進(jìn)到研發(fā)與品牌創(chuàng)新期,政府的公共產(chǎn)品供給也要從幫助建立市場(chǎng)到支持集群壯大,再到引導(dǎo)建立行業(yè)協(xié)會(huì)。
進(jìn)一步分析政府在產(chǎn)業(yè)不同演化階段的規(guī)制措施,可以發(fā)現(xiàn),在產(chǎn)業(yè)萌芽發(fā)展階段,企業(yè)、農(nóng)戶、政府等各個(gè)產(chǎn)業(yè)主體大多處于觀望階段,政府一般不會(huì)進(jìn)行價(jià)格管制或進(jìn)入退出的限制,對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)等也沒有強(qiáng)制性要求,此時(shí)政府規(guī)制相對(duì)缺失,呈現(xiàn)“弱經(jīng)濟(jì)規(guī)制-弱社會(huì)規(guī)制”結(jié)構(gòu)。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于規(guī)模擴(kuò)張階段,由于產(chǎn)業(yè)主體較少,資金、技術(shù)、土地、勞動(dòng)力等各種要素集聚需要較長的時(shí)間和較高的成本,政府往往采取直接命令控制式規(guī)制措施,并主要通過價(jià)格規(guī)制、準(zhǔn)入規(guī)制、資金支持等數(shù)量導(dǎo)向型規(guī)制措施來培育產(chǎn)業(yè),呈現(xiàn)“強(qiáng)經(jīng)濟(jì)規(guī)制-弱社會(huì)規(guī)制”結(jié)構(gòu)。當(dāng)產(chǎn)業(yè)逐步發(fā)展,產(chǎn)業(yè)主體數(shù)量迅速增加,生產(chǎn)相對(duì)集中,產(chǎn)業(yè)要素加快集聚,產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展軌道,但質(zhì)量危機(jī)會(huì)成為限制產(chǎn)業(yè)升級(jí)的瓶頸,此時(shí)政府以放松經(jīng)濟(jì)規(guī)制,改變數(shù)量導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)政策,實(shí)施質(zhì)量導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)政策,以產(chǎn)品質(zhì)量控制、環(huán)境保護(hù)、服務(wù)提升和品牌建設(shè)等社會(huì)規(guī)制措施為主,使產(chǎn)業(yè)步入提質(zhì)發(fā)展階段,呈現(xiàn)“弱經(jīng)濟(jì)規(guī)制-強(qiáng)社會(huì)規(guī)制”結(jié)構(gòu);當(dāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為成熟時(shí),政府規(guī)制目的是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入新的生命周期,往往采取進(jìn)一步強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)規(guī)制和社會(huì)規(guī)制的方式,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),進(jìn)而呈現(xiàn)“強(qiáng)經(jīng)濟(jì)規(guī)制-強(qiáng)社會(huì)規(guī)制”結(jié)構(gòu)。需要指出的是,此時(shí)的規(guī)制強(qiáng)化與前述兩個(gè)階段的規(guī)制措施有較大區(qū)別,主要通過在經(jīng)濟(jì)規(guī)制和社會(huì)規(guī)制兩個(gè)方面建立競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制為導(dǎo)向,并趨向于借助行業(yè)組織、合作組織、中介組織等社會(huì)組織的力量實(shí)施規(guī)制政策。
四、中國奶業(yè)的政府規(guī)制:理論依據(jù)和規(guī)制歷程
1. 奶業(yè)規(guī)制的理論依據(jù):信息不對(duì)稱和外部性
(1)奶業(yè)中的信息不對(duì)稱。奶業(yè)中的信息不對(duì)稱可分為產(chǎn)業(yè)內(nèi)部和產(chǎn)業(yè)外部的信息不對(duì)稱。產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的信息不對(duì)稱是指奶業(yè)中各個(gè)行為主體之間,由于奶業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈過長,產(chǎn)業(yè)鏈中生產(chǎn)、運(yùn)輸、加工、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)階段,行為主體所占有的社會(huì)資源不同,所從事業(yè)務(wù)的內(nèi)容相異,所需知識(shí)、工作對(duì)象和范疇,以及所追求目標(biāo)的不同,必然存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象。產(chǎn)業(yè)外部的信息不對(duì)稱是指奶業(yè)行為主體與政府和消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱,政府和消費(fèi)者獲取乳制品的專業(yè)信息是要付出成本的,而且這一成本往往是巨大的,且信息的真實(shí)性是不完全的。
(2)奶業(yè)的外部性問題。奶業(yè)具有較強(qiáng)的外部性,正外部性表現(xiàn)為:奶業(yè)的發(fā)展對(duì)整個(gè)國家的自然環(huán)境改善和人文環(huán)境提高(充足的乳制品供應(yīng)可以改善飲食結(jié)構(gòu)和文化)產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用,當(dāng)然最重要的是能帶來奶業(yè)及關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的經(jīng)濟(jì)改善。奶業(yè)的負(fù)外部性是政府采取規(guī)制措施的主要依據(jù)之一。主要表現(xiàn)在:假冒偽劣或質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的乳制品充斥市場(chǎng),會(huì)引發(fā)重大的公共食品危害事件,其危害不僅僅是給消費(fèi)者帶來身體上的損害,更嚴(yán)重的影響是扭曲消費(fèi)者的消費(fèi)心理,造成集體恐慌,消費(fèi)者對(duì)奶業(yè)失去信任,對(duì)政府公信力失去信心。其二是乳業(yè)是相對(duì)高污染的產(chǎn)業(yè),奶牛養(yǎng)殖產(chǎn)生的空氣和糞便污染會(huì)給環(huán)境帶來極大壓力。第三是由乳制品安全問題引發(fā)的重大公共食品危害事件,會(huì)使整個(gè)奶業(yè)產(chǎn)業(yè)受到極大的打擊,小到相關(guān)企業(yè)退出市場(chǎng),大到導(dǎo)致奶業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一撅不振,對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)造成重大負(fù)面影響。
由于奶業(yè)存在比較明顯的信息不對(duì)稱和負(fù)外部性特征,容易導(dǎo)致乳制品市場(chǎng)的失靈,廣大消費(fèi)者合法權(quán)益的受損和奶業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的受阻,因此,僅僅依靠市場(chǎng)的力量來維護(hù)奶業(yè)產(chǎn)業(yè)的高效運(yùn)行,確保乳制品的質(zhì)量安全是極其困難的事情,此時(shí)政府的合理規(guī)制顯得尤為重要。
2. 中國奶業(yè)產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制歷程分析
我國奶業(yè)政府規(guī)制在改革開放后大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段:
(1)快速發(fā)展階段(1978年~1992年)。1978年改革開放后,我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步確立,農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國推行,農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的多元化局面開始形成。政府對(duì)奶業(yè)生產(chǎn)開始實(shí)行“國營、集體、個(gè)體一起上”的發(fā)展方針,有力地激活了勞動(dòng)要素,大大解放了奶業(yè)生產(chǎn)力。1992年年末,奶牛存欄總數(shù)達(dá)313.9萬頭,原料奶總產(chǎn)量達(dá)503萬噸,14年間奶牛頭數(shù)、原料奶產(chǎn)量、奶制品產(chǎn)量年平均增長速度分別達(dá)到14.35%、13.4%和16.9%。〔14〕
在該階段,我國奶業(yè)的發(fā)展得益于改革開放后的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變,一方面,養(yǎng)殖主體多元化并且數(shù)量明顯增加,奶制品產(chǎn)量迅速擴(kuò)大;另一方面,居民的潛在消費(fèi)需求得到激發(fā),奶制品供應(yīng)實(shí)現(xiàn)了由賣方市場(chǎng)向買方市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變。這一過程中,政府規(guī)制在經(jīng)歷了1978年到1984年之間的萌芽階段后,為了進(jìn)一步支持奶業(yè)發(fā)展,出臺(tái)了“以奶換料”的平價(jià)飼料供應(yīng)政策,大大降低了奶牛養(yǎng)殖的成本,并且引進(jìn)了聯(lián)合國世界糧食計(jì)劃署和歐洲經(jīng)濟(jì)共同體的援助項(xiàng)目,極大地促進(jìn)了我國奶業(yè)規(guī)模的快速擴(kuò)張和質(zhì)量的提高,實(shí)現(xiàn)了我國奶業(yè)的快速發(fā)展,政府規(guī)制由最初的規(guī)制缺失階段,過渡到“強(qiáng)經(jīng)濟(jì)規(guī)制—弱社會(huì)規(guī)制”的嚴(yán)格規(guī)制階段。
(2)波動(dòng)發(fā)展階段(1993年~2007年)。20世紀(jì)80年代中后期,國家逐步取消了“以奶換料”的平價(jià)飼料供應(yīng)政策,但在牛奶銷售價(jià)格方面仍然實(shí)行國家統(tǒng)一定價(jià),致使奶牛養(yǎng)殖成本大幅上升,效益急劇下降,1993年前后曾一度出現(xiàn)了全國范圍的殺牛、賣牛和倒奶現(xiàn)象。1993年底,我國牛奶總產(chǎn)量下降為498.7萬噸,首次出現(xiàn)負(fù)增長,經(jīng)過1994年的調(diào)整,從1995年開始,我國奶牛存欄頭數(shù)和牛奶總產(chǎn)量又開始了新的增長,但是到1997年卻又出現(xiàn)了較大的滑坡,下降為601.1萬噸,奶業(yè)發(fā)展開始了幾年的動(dòng)蕩期。1998年之后,我國奶業(yè)又進(jìn)入了高速發(fā)展期,到2003年我國原奶總產(chǎn)量達(dá)到1746萬噸。1
在這一階段中,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入,無論是養(yǎng)殖領(lǐng)域還是加工領(lǐng)域,國家層面原有的成本補(bǔ)貼、定價(jià)控制、市場(chǎng)準(zhǔn)入等規(guī)制措施被逐步取消,引發(fā)了全國范圍的奶業(yè)危機(jī),各主要奶業(yè)發(fā)展區(qū)域?yàn)榱藨?yīng)對(duì)奶業(yè)波動(dòng),紛紛采取了奶牛購買補(bǔ)貼、建立或引進(jìn)乳品企業(yè)、提高奶業(yè)發(fā)展服務(wù)水平等措施,奶業(yè)的政府規(guī)制出現(xiàn)了從全國層面的集中規(guī)制轉(zhuǎn)向地方政府的區(qū)域規(guī)制。〔15~17〕 另一方面,數(shù)量或者說規(guī)模導(dǎo)向型奶業(yè)扶持政策的后果是奶農(nóng)和大多數(shù)奶企業(yè)處于“小、散、弱”的狀態(tài),導(dǎo)致了奶業(yè)的無序發(fā)展和惡性競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí),乳制品質(zhì)量安全、奶牛養(yǎng)殖環(huán)境保護(hù)等問題也未能得到高度重視,社會(huì)規(guī)制嚴(yán)重缺失,奶業(yè)內(nèi)生質(zhì)量危機(jī)一觸即發(fā)。經(jīng)濟(jì)規(guī)制放松和社會(huì)規(guī)制缺失的雙重特征在這一階段尤為明顯。
(3)提質(zhì)發(fā)展階段(2004年~2013年)。2003年開始,我國奶牛養(yǎng)殖規(guī)模和原奶產(chǎn)量進(jìn)一步擴(kuò)大,奶制品行業(yè)加速發(fā)展,企業(yè)規(guī)模逐年擴(kuò)大,各大品牌日益發(fā)展壯大,行業(yè)集中度不斷提高,行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日漸加劇,我國奶產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了快速發(fā)展的新時(shí)期。然而,在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中,各種乳制品安全事故頻繁爆發(fā),從2003年廣東“結(jié)核奶”事件、2004年阜陽劣質(zhì)奶粉事件,到2005年雀巢奶粉碘超標(biāo)事件、光明“回爐奶”和“早產(chǎn)奶”事件,尤其是2008年所發(fā)生的三聚氰胺事件,奶牛養(yǎng)殖、奶制品加工及銷售過程中的質(zhì)量安全問題集中爆發(fā),嚴(yán)重打擊了消費(fèi)者對(duì)國產(chǎn)奶制品的信任度,并產(chǎn)生了一系列連鎖負(fù)面效應(yīng),奶農(nóng)養(yǎng)殖信心受挫,奶企產(chǎn)量和效益下滑,政府公信力下降,奶業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入寒冬期。直到2011年,通過政府、企業(yè)和奶農(nóng)的多方努力,我國奶業(yè)產(chǎn)業(yè)才得到逐步復(fù)蘇。到2012年和2013年,甚至出現(xiàn)了奶荒和奶價(jià)高企的現(xiàn)象,奶牛養(yǎng)殖規(guī)模由此不斷擴(kuò)張,奶業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了“黃金期”。到2012年底,我國奶牛存欄量達(dá)到1493萬頭,牛奶產(chǎn)量達(dá)到歷史最高的3875萬噸。2
應(yīng)該指出的是,盡管該階段中我國奶業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速,但因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不足及其制度的缺陷,關(guān)于乳制品安全問題的法律制度和政府規(guī)制制度均未能及時(shí)地建立和完善,乳制品安全問題日益凸現(xiàn),呈現(xiàn)了“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”同時(shí)并存的局面。在這一背景下,為了整頓市場(chǎng)秩序,振興民族奶業(yè),政府出現(xiàn)了社會(huì)規(guī)制強(qiáng)化的轉(zhuǎn)向,呈現(xiàn)為“弱經(jīng)濟(jì)規(guī)制-強(qiáng)社會(huì)規(guī)制”結(jié)構(gòu)。具體表現(xiàn)為:逐步減少甚至取消針對(duì)散養(yǎng)奶農(nóng)的各種補(bǔ)貼,部分地方政府甚至不再鼓勵(lì)小規(guī)模農(nóng)戶繼續(xù)養(yǎng)牛,或規(guī)定奶農(nóng)必須進(jìn)入奶牛養(yǎng)殖小區(qū)。這一期間,國務(wù)院則先后出臺(tái)了《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《奶業(yè)整頓和振興規(guī)劃綱要》、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》,并頒發(fā)了《中華人民共和國食品安全法》。同時(shí),各部委和相關(guān)職能機(jī)構(gòu)也相繼出臺(tái)了各項(xiàng)政策措施,如《乳制品工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》、《乳制品加工行業(yè)準(zhǔn)入條件》、《乳制品生產(chǎn)企業(yè)良好生產(chǎn)規(guī)范(GMP)認(rèn)證實(shí)施規(guī)則(試行)》,以規(guī)范市場(chǎng),嚴(yán)懲制假造假企業(yè)和個(gè)人。通過相關(guān)法律法規(guī)、奶業(yè)新政策的出臺(tái)和實(shí)施,我國奶業(yè)逐步從數(shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升新階段。
(4)轉(zhuǎn)型發(fā)展階段(2014年至今)。2014年底到2015年初,受到國際奶業(yè)市場(chǎng)的沖擊,以原料奶價(jià)格持續(xù)下跌為特征的第三次全國范圍奶業(yè)危機(jī)爆發(fā),出現(xiàn)了乳品企業(yè)限奶、拒奶以及奶農(nóng)的倒奶維權(quán),用生鮮乳喂豬和澆地等現(xiàn)象,我國奶業(yè)產(chǎn)業(yè)再次進(jìn)入寒冬期。針對(duì)這一情況,2015年1月7日,農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于協(xié)調(diào)處理賣奶難穩(wěn)定奶業(yè)生產(chǎn)的緊急通知》,要求各級(jí)地方農(nóng)牧部門在當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)下,迅速采取有效措施,全力以赴協(xié)調(diào)處理“賣奶難”問題,確保奶農(nóng)利益、穩(wěn)定奶業(yè)生產(chǎn),并提出加快推動(dòng)散戶入?yún)^(qū)入園和老舊奶牛養(yǎng)殖小區(qū)改造升級(jí),引導(dǎo)奶農(nóng)向標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖方向發(fā)展。據(jù)我們2015年和2016年對(duì)河北、陜西、四川等奶牛養(yǎng)殖主要產(chǎn)區(qū)的調(diào)研,發(fā)現(xiàn)散戶奶農(nóng)已經(jīng)基本消失,且現(xiàn)有的養(yǎng)殖小區(qū)也在政府的支持和企業(yè)的要求下,紛紛向規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)的方向轉(zhuǎn)變。隨著我國整體經(jīng)濟(jì)增長速度的放緩,奶業(yè)國際化進(jìn)程的加快和國家一系列奶業(yè)新政的出臺(tái),我國奶業(yè)進(jìn)入轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)模式、強(qiáng)管理、提質(zhì)效的新階段。
在這一階段中,政府對(duì)奶業(yè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制呈現(xiàn)出“強(qiáng)經(jīng)濟(jì)規(guī)制-強(qiáng)社會(huì)規(guī)制”的結(jié)構(gòu)特征,但其規(guī)制內(nèi)容與前幾個(gè)階段有較大的差別。具體表現(xiàn)在:經(jīng)濟(jì)規(guī)制方面,通過進(jìn)一步開放奶業(yè)市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)與國際市場(chǎng)的完全接軌,引進(jìn)區(qū)域標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng),即以國際奶業(yè)產(chǎn)業(yè)組織(奶農(nóng)與奶企)與本區(qū)域受規(guī)制產(chǎn)業(yè)組織的生產(chǎn)技術(shù)以及市場(chǎng)需求相似的產(chǎn)業(yè)組織的生產(chǎn)成本為參照,制定本區(qū)域產(chǎn)業(yè)組織的相關(guān)價(jià)格和服務(wù)水準(zhǔn),以激勵(lì)本區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)組織提高生產(chǎn)效率、降低生產(chǎn)成本、改善服務(wù)質(zhì)量。而在社會(huì)規(guī)制方面,一是大量利用契約規(guī)制,以書面合同或隱性合同的形式,在規(guī)制機(jī)構(gòu)與被規(guī)制產(chǎn)業(yè)組織之間建立產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益等方面的制度;二是通過發(fā)展奶業(yè)協(xié)會(huì)、奶業(yè)合作社等中介組織,提高產(chǎn)業(yè)透明度,加強(qiáng)消費(fèi)者知情權(quán),同時(shí)提高奶農(nóng)組織化程度和養(yǎng)殖群體的市場(chǎng)話語權(quán)。
以上中國奶業(yè)產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的變遷與特點(diǎn)可由表1進(jìn)一步顯示。
表1 中國奶業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的政府規(guī)制變遷
五、基本結(jié)論與政策啟示
上文聚焦于市場(chǎng)失靈或低效狀態(tài)下的政府規(guī)制作用,論證了政府規(guī)制對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要性,沿著政府“嚴(yán)格規(guī)制—規(guī)制放松—規(guī)制強(qiáng)化”的邏輯線索,建立了基于“經(jīng)濟(jì)規(guī)制—社會(huì)規(guī)制”在產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同階段強(qiáng)弱變化的規(guī)制結(jié)構(gòu)框架,通過對(duì)我國奶業(yè)產(chǎn)業(yè)演化過程中政府規(guī)制結(jié)構(gòu)變遷的實(shí)踐觀察與分析,得到以下幾點(diǎn)結(jié)論與政策啟示。
一是基于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中普遍存在的信息不對(duì)稱問題,政府規(guī)制在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的任何階段都是必不可少的,關(guān)鍵在于準(zhǔn)確判斷產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段以及相關(guān)問題的產(chǎn)生根源,從而采取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)制和社會(huì)規(guī)制手段和政策。
二是任何產(chǎn)業(yè)都有其自身的演化規(guī)律,相應(yīng)的,政府的針對(duì)性規(guī)制結(jié)構(gòu)應(yīng)與其相適應(yīng)、相匹配。規(guī)制缺失、規(guī)制滯后或嚴(yán)重的規(guī)制偏向都不利于產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。因此,政府規(guī)制部門應(yīng)深入研究不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律和特殊規(guī)律,做出預(yù)判并提前采取相應(yīng)的規(guī)制手段和政策措施,盡量避免被動(dòng)式機(jī)械性規(guī)制的應(yīng)用。
三是學(xué)術(shù)界和政府規(guī)制部門有必要對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)制和社會(huì)規(guī)制的內(nèi)容、形式進(jìn)行深入研究,并建立相關(guān)績效評(píng)價(jià)體系,力求在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)制定、制度設(shè)立、治理機(jī)構(gòu)設(shè)立以及具體規(guī)制的方式和方法、產(chǎn)業(yè)危機(jī)預(yù)警和產(chǎn)業(yè)危機(jī)處理等方面,形成系統(tǒng)性解決方案。
四是就中國奶業(yè)產(chǎn)業(yè)而言,政府應(yīng)從全產(chǎn)業(yè)鏈的角度,支持奶業(yè)產(chǎn)業(yè)組織參與國際競(jìng)爭(zhēng),加快奶牛養(yǎng)殖的規(guī)模化、專業(yè)化,加快發(fā)展家庭牧場(chǎng),并積極探索建立真正意義上的奶業(yè)合作社、聯(lián)合社及奶業(yè)協(xié)會(huì)。同時(shí),應(yīng)鼓勵(lì)以奶企為核心,不斷推進(jìn)奶業(yè)縱向一體化進(jìn)程,增強(qiáng)縱向約束,使中國奶業(yè)產(chǎn)業(yè)盡快適應(yīng)國際奶業(yè)發(fā)展過程中的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)、質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)2016年08期
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