——基于中國奶業產業發展的實踐與觀察
摘要：任何產業都是在市場機制和政府調控的共同作用下發展的,政府規制作為調節市場失靈的手段有其存在的客觀原因及作用機制。本文通過相關文獻和理論研究,結合產業發展規律,沿著政府“嚴格規制—規制放松—規制強化”的邏輯線索,構建了“經濟規制—社會規制”動態分析框架,并通過對中國奶業產業政府規制變遷歷程的考察,著重刻畫了三次重大奶業危機中的政府規制轉向與變化特點,揭示了政府規制轉向的原因和規制結構變遷機理,得出了相應的結論與政策啟示。
一、引言
政府規制(governmentregulation),在我國又稱政府管制、政府監管、行政調控,通常是指政府(或規制機構)利用國家強制權對微觀經濟主體進行直接的經濟、社會控制或干預,其主要目標是克服市場失靈。提到政府規制,容易讓人聯想到計劃經濟時代的全面管制或者說“規制主宰”,實踐證明,全面管制無法激發經濟主體的積極性,無法推動社會經濟的正常發展。因此,改革開放以來,自由主義市場經濟思維日益流行,但也給人造成了無需政府規制,市場機制會解決一切問題的假象。實際上,不管是在市場經濟發展歷史較長的西方,還是在三十多年改革實踐下的我國,市場這個“看不見的手”和政府這個“看得見的手”都是并存的,并且缺一不可。
政府規制對于經濟的影響大多是通過具體的產業規制政策實現的,具體到農業產業來說,由于農業具有明顯的正外部性、天然的生產和交易的弱質性、極強的自然壟斷性和信息不對稱性以及公共產品屬性,〔1〕 市場失靈或低效的現象更加容易發生,比如我國某些柑橘、土豆主產區的滯銷,蘇丹紅事件、三聚氰胺事件以及“姜你軍”、“火箭蛋”、“蒜你狠”等農業產業危機的出現,都是特定時期內市場機制失靈或低效所引起的。面對產業危機,除了依靠市場的自我調整外,政府規制是必然選擇。那么,問題是這些產業發展過程中出現的危機是必然的還是偶然的?在危機發生之前和發生之后,政府采取了哪些規制政策?政府的規制政策是否隨著產業演化也隱含著內在的規律性?政府究竟應該如何進行規制以更好地促進產業的可持續健康發展?因此,我們以中國奶業產業為研究對象,分析奶業產業特性和規制歷程,總結奶業產業演化過程中的政府規制變遷,探索和建立在我國轉軌經濟條件下政府規制的一般框架,以完善我國政府的規制體系和手段,促進農業產業持續健康的發展。
二、文獻綜述
目前學術界所言的政府規制的出現是在19世紀最后20年間,亦即是說政府規制的生成、發展已經經歷了上百年的歷史。1880年到一戰期間,監管型政府興起,政府規制成為各國干預經濟的重要手段,政府規制的學說在經濟學、法學、政治與行政學領域都受到廣泛的研究。在經濟學領域,由于政府規制顯而易見的影響,關于政府干預產業的研究大量出現。早期的經濟學文獻所涉及的是對特殊產業尤其是公共事業的管制,這當然與規制經濟學初期形成的公共利益理論有關,該理論將市場失靈作為政府規制的動因,把政府看作是公共利益的代表,應公眾矯正市場活動帶來的無效率和不公平的要求來提供規制,以保護公眾的利益,提高整個社會的福利水平。此后,在斯蒂格勒、佩爾茲曼和貝克爾等人的努力下,又逐步形成了規制俘虜理論(也稱為利益集團規制理論)。
隨著我國改革開放的推進和市場經濟體制的逐步建立,從20世紀90年代開始,我國學界開始興起引進和研究政府規制理論的熱潮。余暉〔2〕 比較系統地介紹了政府規制理論,并借用植草益的分析框架,比較全面地分析了中國政府的規制行為。張維迎〔3〕 強調市場的作用,指出不恰當的政府規制會帶來規制增多和市場環境變差之間的惡性循環。
在產業規制方面,王可山、李秉龍〔4〕 等認為,出現食品安全問題,導致資源的錯誤配置,需要政府規制的介入,并對政府的規制目標進行了探討。宋華琳〔5〕 討論了中國藥品規制改革的歷程,論述了藥品規制中的危機事件,著重剖析了規制體系中不同角色在藥品規制政策形成中的作用,并提出由政府來捍衛自由市場和社會正義,進行有效率的風險規制。周健〔6〕 認為乳制品安全問題產生的根本原因在于地方保護主義,為此應該加強地方規制機構的獨立性,建立各地規制機構的協調機制,加強行業自律機制,輔助政府規制的實施。齊春宇〔7〕 則指出乳業安全問題的根源在于我國乳制品企業在原乳收購環節長期過分壓榨乳農,致使產業鏈各環節利益的分配失衡。而張喜才〔8〕 進一步指出,我國政府規制改革,不是“放松規制”的問題,而是規制結構重構的問題,他將政府規制分為內部性規制和外部性規制,并以奶業為例討論了市場治理、協會治理和政府治理的作用。
綜觀現有文獻,雖然對產業規制、食品安全、乳制品安全規制成因與體系等方面多有涉及,但很少有學者注意到產業規制的規制結構和制度變遷問題,即使有所涉及,也未能對變遷的原因和機理進行深入研究,而這正是我們將重點討論的內容。
三、政府規制與產業演化:一個分析框架
政府規制干預微觀經濟活動有不同的路徑,一般可分為直接規制和間接規制,前者主要是指政府的相關機構通過有關市場準入、行政許可、價格標準等法規而直接對市場進行管制的行為;間接規制,則是指由政府的司法機構通過一定的法律程序而對企業的不正當競爭和壟斷行為進行的管制。〔9〕 根據規制政策及目標的不同,直接規制又可分為經濟規制(economicregulation)和社會規制(socialregulation)。經濟規制主要是解決由自然壟斷、過度競爭和信息不對稱所產生的問題,而社會規制主要是解決由外部性和信息不對稱所產生的問題。一般來說,政府以直接規制為主,間接規制為輔,并且各國政府對于產業的管制都有階段性特征,如美國的市場管制變遷、〔10〕 主要西方國家的文化產業規制變遷,〔11〕 一般都經歷了“嚴格規制-放松規制-強化規制”的過程。
那么,問題是:政府規制為何在產業演化過程中存在著如此規律性的變遷呢?
日本學者Otsuka和Sonobe〔12〕 在對比了東亞、南亞和非洲多個產業集群的發展歷史后,總結出產業集群演化的一般規律,即產業集群一般會經歷數量擴張期與質量提升期兩個階段。阮建青〔13〕 等進一步研究認為,產業演化經歷了數量擴張期和質量提升期后,需要將利潤重心從生產環節升級到技術研發、品牌創新與市場開拓環節,產業演進到研發與品牌創新期,政府的公共產品供給也要從幫助建立市場到支持集群壯大,再到引導建立行業協會。
進一步分析政府在產業不同演化階段的規制措施,可以發現,在產業萌芽發展階段,企業、農戶、政府等各個產業主體大多處于觀望階段,政府一般不會進行價格管制或進入退出的限制,對產品質量、環境保護等也沒有強制性要求,此時政府規制相對缺失,呈現“弱經濟規制-弱社會規制”結構。在產業發展處于規模擴張階段,由于產業主體較少,資金、技術、土地、勞動力等各種要素集聚需要較長的時間和較高的成本,政府往往采取直接命令控制式規制措施,并主要通過價格規制、準入規制、資金支持等數量導向型規制措施來培育產業,呈現“強經濟規制-弱社會規制”結構。當產業逐步發展,產業主體數量迅速增加,生產相對集中,產業要素加快集聚,產業進入快速發展軌道,但質量危機會成為限制產業升級的瓶頸,此時政府以放松經濟規制,改變數量導向型產業政策,實施質量導向型產業政策,以產品質量控制、環境保護、服務提升和品牌建設等社會規制措施為主,使產業步入提質發展階段,呈現“弱經濟規制-強社會規制”結構;當產業發展較為成熟時,政府規制目的是推動產業進入新的生命周期,往往采取進一步強化經濟規制和社會規制的方式,推動產業轉型升級,進而呈現“強經濟規制-強社會規制”結構。需要指出的是,此時的規制強化與前述兩個階段的規制措施有較大區別,主要通過在經濟規制和社會規制兩個方面建立競爭和激勵機制為導向,并趨向于借助行業組織、合作組織、中介組織等社會組織的力量實施規制政策。
四、中國奶業的政府規制:理論依據和規制歷程
1. 奶業規制的理論依據:信息不對稱和外部性
(1)奶業中的信息不對稱。奶業中的信息不對稱可分為產業內部和產業外部的信息不對稱。產業內部的信息不對稱是指奶業中各個行為主體之間,由于奶業產業鏈過長,產業鏈中生產、運輸、加工、銷售等各個環節、各個階段,行為主體所占有的社會資源不同,所從事業務的內容相異,所需知識、工作對象和范疇,以及所追求目標的不同,必然存在信息不對稱現象。產業外部的信息不對稱是指奶業行為主體與政府和消費者之間的信息不對稱,政府和消費者獲取乳制品的專業信息是要付出成本的,而且這一成本往往是巨大的,且信息的真實性是不完全的。
(2)奶業的外部性問題。奶業具有較強的外部性,正外部性表現為:奶業的發展對整個國家的自然環境改善和人文環境提高(充足的乳制品供應可以改善飲食結構和文化)產生積極的促進作用,當然最重要的是能帶來奶業及關聯產業從業人員的經濟改善。奶業的負外部性是政府采取規制措施的主要依據之一。主要表現在:假冒偽劣或質量不達標的乳制品充斥市場,會引發重大的公共食品危害事件,其危害不僅僅是給消費者帶來身體上的損害,更嚴重的影響是扭曲消費者的消費心理,造成集體恐慌,消費者對奶業失去信任,對政府公信力失去信心。其二是乳業是相對高污染的產業,奶牛養殖產生的空氣和糞便污染會給環境帶來極大壓力。第三是由乳制品安全問題引發的重大公共食品危害事件,會使整個奶業產業受到極大的打擊,小到相關企業退出市場,大到導致奶業產業發展一撅不振,對國民經濟和社會造成重大負面影響。
由于奶業存在比較明顯的信息不對稱和負外部性特征,容易導致乳制品市場的失靈,廣大消費者合法權益的受損和奶業產業發展的受阻,因此,僅僅依靠市場的力量來維護奶業產業的高效運行,確保乳制品的質量安全是極其困難的事情,此時政府的合理規制顯得尤為重要。
2. 中國奶業產業政府規制歷程分析
我國奶業政府規制在改革開放后大致經歷了以下幾個階段:
(1)快速發展階段(1978年~1992年)。1978年改革開放后,我國市場經濟體制逐步確立,農村家庭聯產承包責任制在全國推行,農業經營主體的多元化局面開始形成。政府對奶業生產開始實行“國營、集體、個體一起上”的發展方針,有力地激活了勞動要素,大大解放了奶業生產力。1992年年末,奶牛存欄總數達313.9萬頭,原料奶總產量達503萬噸,14年間奶牛頭數、原料奶產量、奶制品產量年平均增長速度分別達到14.35%、13.4%和16.9%。〔14〕
在該階段,我國奶業的發展得益于改革開放后的經濟體制轉變,一方面,養殖主體多元化并且數量明顯增加,奶制品產量迅速擴大;另一方面,居民的潛在消費需求得到激發,奶制品供應實現了由賣方市場向買方市場的轉變。這一過程中,政府規制在經歷了1978年到1984年之間的萌芽階段后,為了進一步支持奶業發展,出臺了“以奶換料”的平價飼料供應政策,大大降低了奶牛養殖的成本,并且引進了聯合國世界糧食計劃署和歐洲經濟共同體的援助項目,極大地促進了我國奶業規模的快速擴張和質量的提高,實現了我國奶業的快速發展,政府規制由最初的規制缺失階段,過渡到“強經濟規制—弱社會規制”的嚴格規制階段。
(2)波動發展階段(1993年~2007年)。20世紀80年代中后期,國家逐步取消了“以奶換料”的平價飼料供應政策,但在牛奶銷售價格方面仍然實行國家統一定價,致使奶牛養殖成本大幅上升,效益急劇下降,1993年前后曾一度出現了全國范圍的殺牛、賣牛和倒奶現象。1993年底,我國牛奶總產量下降為498.7萬噸,首次出現負增長,經過1994年的調整,從1995年開始,我國奶牛存欄頭數和牛奶總產量又開始了新的增長,但是到1997年卻又出現了較大的滑坡,下降為601.1萬噸,奶業發展開始了幾年的動蕩期。1998年之后,我國奶業又進入了高速發展期,到2003年我國原奶總產量達到1746萬噸。1
在這一階段中,隨著市場經濟體制改革的深入,無論是養殖領域還是加工領域,國家層面原有的成本補貼、定價控制、市場準入等規制措施被逐步取消,引發了全國范圍的奶業危機,各主要奶業發展區域為了應對奶業波動,紛紛采取了奶牛購買補貼、建立或引進乳品企業、提高奶業發展服務水平等措施,奶業的政府規制出現了從全國層面的集中規制轉向地方政府的區域規制。〔15~17〕 另一方面,數量或者說規模導向型奶業扶持政策的后果是奶農和大多數奶企業處于“小、散、弱”的狀態,導致了奶業的無序發展和惡性競爭。同時,乳制品質量安全、奶牛養殖環境保護等問題也未能得到高度重視,社會規制嚴重缺失,奶業內生質量危機一觸即發。經濟規制放松和社會規制缺失的雙重特征在這一階段尤為明顯。
(3)提質發展階段(2004年~2013年)。2003年開始,我國奶牛養殖規模和原奶產量進一步擴大,奶制品行業加速發展,企業規模逐年擴大,各大品牌日益發展壯大,行業集中度不斷提高,行業競爭日漸加劇,我國奶產業進入了快速發展的新時期。然而,在激烈的競爭中,各種乳制品安全事故頻繁爆發,從2003年廣東“結核奶”事件、2004年阜陽劣質奶粉事件,到2005年雀巢奶粉碘超標事件、光明“回爐奶”和“早產奶”事件,尤其是2008年所發生的三聚氰胺事件,奶牛養殖、奶制品加工及銷售過程中的質量安全問題集中爆發,嚴重打擊了消費者對國產奶制品的信任度,并產生了一系列連鎖負面效應,奶農養殖信心受挫,奶企產量和效益下滑,政府公信力下降,奶業產業進入寒冬期。直到2011年,通過政府、企業和奶農的多方努力,我國奶業產業才得到逐步復蘇。到2012年和2013年,甚至出現了奶荒和奶價高企的現象,奶牛養殖規模由此不斷擴張,奶業產業發展出現了“黃金期”。到2012年底,我國奶牛存欄量達到1493萬頭,牛奶產量達到歷史最高的3875萬噸。2
應該指出的是,盡管該階段中我國奶業產業發展迅速,但因市場經濟發育不足及其制度的缺陷,關于乳制品安全問題的法律制度和政府規制制度均未能及時地建立和完善,乳制品安全問題日益凸現,呈現了“市場失靈”和“政府失靈”同時并存的局面。在這一背景下,為了整頓市場秩序,振興民族奶業,政府出現了社會規制強化的轉向,呈現為“弱經濟規制-強社會規制”結構。具體表現為:逐步減少甚至取消針對散養奶農的各種補貼,部分地方政府甚至不再鼓勵小規模農戶繼續養牛,或規定奶農必須進入奶牛養殖小區。這一期間,國務院則先后出臺了《乳品質量安全監督管理條例》、《奶業整頓和振興規劃綱要》、《國務院關于促進奶業持續健康發展的意見》,并頒發了《中華人民共和國食品安全法》。同時,各部委和相關職能機構也相繼出臺了各項政策措施,如《乳制品工業產業政策》、《乳制品加工行業準入條件》、《乳制品生產企業良好生產規范(GMP)認證實施規則(試行)》,以規范市場,嚴懲制假造假企業和個人。通過相關法律法規、奶業新政策的出臺和實施,我國奶業逐步從數量擴張轉向質量提升新階段。
(4)轉型發展階段(2014年至今)。2014年底到2015年初,受到國際奶業市場的沖擊,以原料奶價格持續下跌為特征的第三次全國范圍奶業危機爆發,出現了乳品企業限奶、拒奶以及奶農的倒奶維權,用生鮮乳喂豬和澆地等現象,我國奶業產業再次進入寒冬期。針對這一情況,2015年1月7日,農業部下發了《關于協調處理賣奶難穩定奶業生產的緊急通知》,要求各級地方農牧部門在當地政府領導下,迅速采取有效措施,全力以赴協調處理“賣奶難”問題,確保奶農利益、穩定奶業生產,并提出加快推動散戶入區入園和老舊奶牛養殖小區改造升級,引導奶農向標準化規模養殖方向發展。據我們2015年和2016年對河北、陜西、四川等奶牛養殖主要產區的調研,發現散戶奶農已經基本消失,且現有的養殖小區也在政府的支持和企業的要求下,紛紛向規模化養殖場的方向轉變。隨著我國整體經濟增長速度的放緩,奶業國際化進程的加快和國家一系列奶業新政的出臺,我國奶業進入轉方式、調結構、創模式、強管理、提質效的新階段。
在這一階段中,政府對奶業產業的規制呈現出“強經濟規制-強社會規制”的結構特征,但其規制內容與前幾個階段有較大的差別。具體表現在:經濟規制方面,通過進一步開放奶業市場,實現與國際市場的完全接軌,引進區域標尺競爭,即以國際奶業產業組織(奶農與奶企)與本區域受規制產業組織的生產技術以及市場需求相似的產業組織的生產成本為參照,制定本區域產業組織的相關價格和服務水準,以激勵本區域內產業組織提高生產效率、降低生產成本、改善服務質量。而在社會規制方面,一是大量利用契約規制,以書面合同或隱性合同的形式,在規制機構與被規制產業組織之間建立產品質量、環境保護、消費者權益等方面的制度;二是通過發展奶業協會、奶業合作社等中介組織,提高產業透明度,加強消費者知情權,同時提高奶農組織化程度和養殖群體的市場話語權。
以上中國奶業產業政府規制的變遷與特點可由表1進一步顯示。
表1 中國奶業產業發展過程中的政府規制變遷
五、基本結論與政策啟示
上文聚焦于市場失靈或低效狀態下的政府規制作用,論證了政府規制對農業產業發展的必要性,沿著政府“嚴格規制—規制放松—規制強化”的邏輯線索,建立了基于“經濟規制—社會規制”在產業發展不同階段強弱變化的規制結構框架,通過對我國奶業產業演化過程中政府規制結構變遷的實踐觀察與分析,得到以下幾點結論與政策啟示。
一是基于農業產業中普遍存在的信息不對稱問題,政府規制在產業發展的任何階段都是必不可少的,關鍵在于準確判斷產業發展階段以及相關問題的產生根源,從而采取相應的經濟規制和社會規制手段和政策。
二是任何產業都有其自身的演化規律,相應的,政府的針對性規制結構應與其相適應、相匹配。規制缺失、規制滯后或嚴重的規制偏向都不利于產業的健康發展。因此,政府規制部門應深入研究不同產業發展的一般規律和特殊規律,做出預判并提前采取相應的規制手段和政策措施,盡量避免被動式機械性規制的應用。
三是學術界和政府規制部門有必要對經濟規制和社會規制的內容、形式進行深入研究,并建立相關績效評價體系,力求在農業產業的相關法律法規制定、制度設立、治理機構設立以及具體規制的方式和方法、產業危機預警和產業危機處理等方面,形成系統性解決方案。
四是就中國奶業產業而言,政府應從全產業鏈的角度,支持奶業產業組織參與國際競爭,加快奶牛養殖的規模化、專業化,加快發展家庭牧場,并積極探索建立真正意義上的奶業合作社、聯合社及奶業協會。同時,應鼓勵以奶企為核心,不斷推進奶業縱向一體化進程,增強縱向約束,使中國奶業產業盡快適應國際奶業發展過程中的價格競爭、質量競爭和產業競爭。
中國鄉村發現網轉自：農村經濟2016年08期
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