【摘 要】推進農業現代化、實施農村集體產權改革和保障集體成員權益迫切需要賦予農村集體經濟組織法人地位。中共中央與國家政策、地方實踐與立法、相關理論研究已經為農村集體經濟組織法人立法奠定了基礎。《民法總則》以基本法律形式為農村集體經濟組織法人提供了制度可能，但具體規則尚付之闕如。農村集體經濟組織法人的未來立法，需秉持打造滿足市場經濟發展需求的民商事法律主體的理念，應該建構起以《民法總則》為基本依據，以特別立法為核心支撐的制度與規范體系，關鍵應該做好農村集體經濟組織法人“特別性”的制度設計，農村集體經濟組織是否采用法人形式以及采何種法人形式應有多種選擇。
【關鍵詞】農村集體經濟組織法人；立法；現實基礎；未來思路
落實深化農村改革“激活主體”的要求，推進農村集體產權改革，加強和完善農村社會治理，實現農業現代化等諸目標的實現對農村集體經濟組織建設提出了新要求。《深化農村改革綜合性實施方案》、《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》等政策文件已經對農村集體經濟組織的法律地位和未來改革方向給出了宏觀頂層設計。《民法總則》第99條對農村集體經濟組織法人的地位和法律適用進行了明確規定，標志著農民集體經濟組織法人立法已經得到了民事基本法的確認。為更好地推動農民集體經濟組織法人立法進程、促進農村集體經濟組織法人發展，需要在農村集體經濟組織法人立法的現有基礎上對未來立法的未來進路進行宏觀設計。本文擬圍繞農村集體經濟組織的歷史演變與發展現狀，賦予農村集體經濟組織法人地位的必要性與可行性，農村集體經濟組織法人立法的未來進路三個方面展開探討，以期實現拋磚引玉之效果。
一、農村集體經濟組織的歷史演變與發展現狀
（一）建國后的歷史演變過程
1.新中國成立前，中國幾千年來都是實行土地私有制，個人擁有土地產權，但是清晰的產權不僅沒有帶來高的經濟效率，反而形成了封閉穩定的小農經濟結構，導致經濟進入了低水平陷阱。除了落后的生產力水平外，農業生產經營主體組織化程度低、經營規模小和低效率應該是導致上述結果的重要原因之一。 新中國成立后，為了提升農業生產效率，實現農業現代化和工業化的目標，我國在農業生產經營組織制度方面展開了一系列探索。1950年通過的《土地改革法》廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制。為了解決勞動力、農機具、農田水利和田間道路設施等其他生產資料的不足問題，農業生產的互助合作被提上了日程。1953年2月15日中共中央正式通過《關于農業生產互助合作的決議》指出，為了克服農民在分散經營的困難必須發展農民互助合作。互助組、初級社在保持生產資料私有的基礎上，利用分工協作機制加強了生產合作，提高了生產效率。但是該階段仍然保留了生產資料的私有制，本質上屬于私有制背景下的農民互助合作組織，屬于小農之間的互助合作與聯合。1955年11月9日通過的《農業生產合作社示范章程》第1條開章明義的規定：“農業生產合作社是勞動農民的集體經濟組織。”1956年6月30日通過了《高級農業生產合作社示范章程》進一步明確了農業生產合作社（高級農業生產合作社）的社會主義的集體經濟組織性質。該階段的農業生產合作社已經屬于社會主義性質的集體經濟組織，已經成為社會主義公有制背景下農民集體所有制的實現形式。但是，受到社會背景的影響，當時的農村集體經濟組織本質上還是實現政治目標的手段，而不可能是按照市場經濟規律建構的獨立的市場經濟主體。
2.人民公社時期“政社合一”的階段。該階段典型的特征是“政社合一”，實行高度集中的 “組織軍事化、行動戰斗化、生活集體化”為管理模式，結果導致人民公社掌控轄區內所有的政治經濟資源、生產活動和農民生活，強迫推行“三化”，在農村大刮“強迫命令風”、“瞎指揮風”和“干部特殊化風”，使農業生產和農民生活陷入了空前的混亂和危機。面對人民公社初期出現的一系列問題，中央進行了一系列的政策調整。1961年3月通過了《農村人民公社工作條例草案》。1962年9月中國共產黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過《農村人民公社工作條例修正草案》，在《修正草案》第1條明確規定農村人民公社是政社合一的組織，是我國社會主義社會在農村中的基層單位，又是我國社會主義政權在農村中的基層單位。即明確了人民公社實行“政社合一”的體制。第2條規定：“農村人民公社一般地分為公社、生產大隊和生產隊三級。以生產大隊的集體所有制為基礎的三級集體所有制，是現階段人民公社的根本制度。公社在經濟上，是各生產大隊的聯合組織。生產大隊是基本核算單位。生產隊是直接組織生產和組織集體福利事業的單位。”即明確了人民公社“三級所有，隊為基礎”的根本制度。在該階段，“政社合一”、“三級所有、隊為基礎”是該階段農村集體經濟組織的核心特點，公社、生產大隊和生產隊這三級組織的集體經濟組織功能被政治功能淹沒，在集體經濟組織內部強調政治力量而忽視經濟規律，這就決定了人民公社背景下的農村集體經濟組織不可能成為真正獨立的存在。人民公社時期特殊的的政治環境約束以及人民公社低效率的組織制度安排是導致其最終走向失敗的根源所在。正如有學者所言：“政治力量構成的制度環境約束與政府的強制性制度安排及其所隱含的逆向激勵結構，應是人民公社低效率和失敗的最基本的根源。”可見，人民公社體制下，高度集中的“政社合一”制度決定了農村集體經濟組織必然是政治組織的附庸，注定了農村集體經濟組織不可能成為獨立的市場經濟主體。
3.“政社分設”、“家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制”階段。為了克服人民公社制度上的各種弊端，1978年開始，中國進行了廣泛、深入的農村改革。主要體現在兩個方面：一方面是在農業經營模式方面實行“包產到戶”、“包干到戶”為主的家庭承包經營為主的農業生產責任制，打破了“三級所有，隊為基礎”的統一經營模式。另一方面是實行“政社分設”，重新建立鄉、民族鄉人民政府作為政權的基層單位。1983年10月發布的《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉政府的通知》提出要改革農村政社合一的體制，建立政社分開的體制。該通知要求要根據生產需要和群眾的意愿逐步建立經濟組織。但是考慮到當時實際情況，該通知同時規定：“以自然村為單位建立了農業合作社等經濟組織的地方，當地群眾愿意實行兩個機構一套班子，兼行經濟組織和村民委員會的職能，也可以同意試行。”可見，當時我國確實是按照“政社分設”的原則開展改革的，但是由于當時客觀情況的局限和群眾意愿的選擇，導致很多集體經濟組織和村民自治組織實際上沒有分開。結果，由于長期實行的計劃經濟體制以及各地經濟發展不平衡等多種原因，直到現在我國多數地區并未建立起獨立于鄉鎮政府和村民自治組織的農村集體經濟組織，多數地區農村集體經濟組織的職能一直由村民自治組織代為行使。最終導致長期以來我國的農村集體經濟組織建設很不健全，多數地區的村民委員會和農村集體經濟組織實行“一套班子，兩套牌子”。根據江蘇省農業委員會課題組的調研，目前鄉鎮集體經濟組織大部分消亡，村級集體經濟組織有名無實，一些地方保留了組級集體經濟組織。有學者甚至指出：“從實踐看，改革開放以來的農村基層治理及社區共同體仍在相當程度上延續了傳統人民公社時期經社不分、黨政不分、組織封閉和城鄉二元化的特征，人民公社體制內的內核并沒有從根本上改變。”總之，農村集體經濟組織發展現狀并不樂觀，這也是我國繼續深化農村改革，激活農業主體的現實依據。
（二）農村集體經濟組織的主要法人實踐形式
上個世紀九十年代，隨著中國農村集體經濟的發展，很多地區的集體資產不斷增加，特別是東部沿海地區表現尤為突出，為了實現集體資產的規模效益，構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，有必要開展農村集體經濟組織產權制度改革。農村集體經濟組織產權改革過程中面臨的一個共同難題是農村集體經濟組織法律地位不明確、治理結構不健全、成員范圍不清晰、管理不規范等。為了克服農村集體經濟組織制度的制度缺陷，各地對農村集體經濟組織的法人實現形式展開廣泛探索，并積累了一定經驗，各地的法人實現形式主要有以下幾種。
1.合作社法人形式。浙江溫州推行的以推進城鄉一體化為主要目標，以“三分三改”為主要內容的集體資產改革，新成立的村集體經濟合作社下分設土地合作社和村集體經濟股份合作社，即對農村集體經濟組織進行合作社法人改造。山東省允許社區股份合作社取得農民專業合作社法人資格。山東省工商局印發的《農村經濟（社區）股份合作社辦理工商登記有關問題意見》中規定：“農村經濟（社區）股份合作社依法登記，領取農民專業合作社法人營業執照，取得農民專業合作社法人資格。”《都江堰市農村集體經濟組織管理辦法》中的農村集體經濟組織包括鄉（鎮）集體資產管理委員會、農業合作聯社、農業合作社，即農村集體經濟組織可以采取合作社法人的形式。相應地，法人證書分三類，分別針對鄉（鎮）、村（涉農社區）及村民小組三級集體經濟組織。該種實踐模式將農村集體經濟組織注冊為合作社法人，實乃法律制度中缺乏農村集體經濟組織法人明確立法不得已之選擇。
2.公司法人形式。北京市部分區（縣）將農村集體經濟組織登記為公司制法人。對那些集體經濟發展較好、市場化程度較高的直接改制為公司，按照股份有限公司或有限責任公司的形式在工商部門注冊登記。這種形式主要集中在近郊部分鄉村，以通州和豐臺居多。對一些集體資產體量大，實力較強的村，一些集體經濟組織改之后成立了以集體成員為股東的公司。為了規避股份有限公司需要對外公開募集資本的限制，一般的集體經濟組織都改制成為有限責任公司。但是為了解決有限責任公司股東數量50人的限制，上海市閔行區先后嘗試了不同的模式：一種是股東代持股份的方式；另一種是先成立社區股份合作社，再由社區股份合作社出資成立公司。廣州市對于“城中村”社區集體經濟組織的改革后來出現了向股份制公司的轉變；深圳市對于農村社區集體經濟組織的改革定位是建立股份合作公司。我國中西部地區也有將農村集體經濟組織改制為公司法人的，如寧夏回族自治區銀川市各個不同行政村采取了不同的組織形式，金鳳區的保伏橋村、景湖村和銀豐村分別成立了投資管理有限公司，按照《公司法》的有關規定注冊為公司法人。這一做法實際上也存在一定問題，因為農村集體經濟組織與公司法人事實上是存在較大區別的，結果導致公司法人的很多制度無法適用于農村集體經濟組織。
3.股份合作制法人形式。股份合作制法人是我國很多地區農村集體經濟組織廣泛采納的改革模式，一般采取社區合作社法人形式，目前社區股份合作社是農村集體經濟組織的主要形式。我國比較早開展社區股份合作制法人改革試點的是廣州市天河區，該改革模式被稱為“天河模式”。據悉，廣東省目前全省頒發農村集體經濟組織證明書的農村集體經濟組織239416個，占應發數的99.8%，其中經濟聯合社（含股份合作經濟聯合社）22275個、經濟合作社（含股份合作經濟社）217141個。除了典型實踐模式的影響外，地方立法的引導與保障也對農村集體經濟組織法人起到了極大推動作用。為了滿足社會關系對法律調整的需求，上個世紀90年代初，廣東省就頒布了《廣東省農村社區合作經濟組織登記辦法》。上海市寶山區也采納該模式，將自愿申請入股的村民組織起來成立社區股份合作社，并給予工商登記，賦予法人地位，頒發《上海市農村社區經濟合作社證明書》。浙江省專門頒布了《浙江省村經濟合作社組織條例》規定社區性農村集體經濟組織可以向工商行政管理部門申請登記注冊，取得法人營業執照。實踐中，各地通過向村經濟合作社或產權制度改革后成立的村股份經濟合作社頒發浙江省村經濟合作社證明書，解決了農村集體經濟組織的市場主體地位問題。相對于前兩種模式，該模式得到了更多地區的認可，山東青島、煙臺目前推行的農村集體產權改革也多采用了社區股份制合作社法人的形式。
二、賦予農村集體經濟組織法人地位的必要性與可能性
（一）賦予農村集體經濟組織法人地位的必要性
1.農村集體經濟組織法人地位客觀上亟待明確。目前，農村集體經濟組織的關鍵問題是缺乏具體形式和市場主體地位。首先，農村集體經濟組織法律地位不明確。從現行法律法規分析，農村集體經濟組織是農民集體資產的代表主體和行使主體，但是在我國多數農村地區，農村集體經濟組織與村民自治組織混同，結果導致政經不分，農村集體經濟組織的法律地位一直處于混沌狀態。其次，農村集體經濟組織缺乏法人地位導致其無法作為一個民商事法律主體參與市場交易活動。“有法律地位而無法人地位，導致農村集體經濟組織無法作為完整的市場主體參與經營競爭，這個問題始終困擾著中國農村集體濟組織產權制度改革。”市場經濟環境下，主體是交易的參與者和權利義務承受者，一個組織體要想在市場經濟環境下參與交易活動，必須取得獨立的市場主體地位。《民法總則》立法之前，農村集體經濟組織無法歸屬于《民法通則》中的任何一種民事主體形態，導致為數眾多的農村集體經濟組織無法在銀行開戶，無法與其他市場主體展開順暢的交易，影響了交易的安全，阻礙了農村集體經濟的發展。在自然人、法人、非法人組織的民事主體三元論的總體框架下，如何界定其民事主體地位關乎農村集體經濟發展壯大和農村基本經營制度的完善。隨著城鎮化的快速推進，農村集體資產歸屬不清晰、權責不明確、保護不力等問題日益突出。有法律地位沒法人地位已經嚴重制約農村集體經濟組織的發展。因此，農村集體經濟組織獨立法律地位的客觀重要性與現行制度中地位的模糊性形成了鮮明的對比，為適應深化農村改革的發展需要，完善農村集體經濟的實現形式和運行機制，推進農村集體產權改革，加快農村集體經濟發展和保護集體經濟組織成員權益，亟需賦予農村集體經濟組織獨立的法人地位。此外，雖然我國不少地方開展的農村集體經濟組織產權改革已經開始嘗試賦予農村集體經濟組織法人地位，甚至有些地方還制定了專門性地方性法規。但是，各地在實踐過程中也遇到了一些難題，以至影響到了改革進程。主要是由于農村集體經濟組織不同于我國現行立法中法人類型，現行的法人制度沒有體現農村集體經濟組織法人的特殊性。農村集體經濟組織在改制為公司法人、合作社法人、股份合作社法人等法人形式的過程中均到過法律制度障礙，也進一步印證了對農村集體經濟組織法人專門立法的現實必要性。
2.現行農村集體經濟組織法人統一立法存在缺失。在我國《憲法》、《民法通則》、《物權法》等法律法規中，農村集體經濟組織的概念頻頻出現。在行政法規、部門規章以及地方性立法中，農村集體經濟組織更是頻繁出現。甚至有些省市針對農村集體經濟組織制定了專門的地方性法規，如廣東省出臺了《廣東省農村集體經濟組織管理規定》，湖北省制定了《湖北省農村集體經濟組織管理辦法》，四川省都江堰市制定了《都江堰市農村集體經濟組織管理辦法》等。雖然我國現行立法中頻頻出現農村集體經濟組織，但是相關立法明顯滯后。從宏觀視角觀察，目前涉及農村集體經濟組織的法律、法規、規章、政策性文件等數量眾多，但尚未形成完善的關于農村集體經濟組織的法律框架體系。據中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊介紹，目前我國集體經濟組織的法律設計出現三個嚴重缺失：集體經濟管理主體法律缺失、集體經濟組織成員權管理法律缺失和集體經濟組織法人地位法律缺失。我國著名的民法學家陳小君教授指出：“在我國的民法體系中，集體經濟組織的基本民事主體身份模糊不清。”從微觀視角觀察，首先，農村集體集體經濟組織的概念和功能比較模糊。目前國家層面立法中對農村集體經濟組織的概念缺乏明確界定，《農業法》定位為農業生產經營組織，也賦予了農村集體經濟組織生產經營服務、社會化服務和公益服務等多種職能，但是卻沒有提供一個清晰的農村集體經濟組織的概念，更沒有清晰地界定其功能。其次，專門性立法的層次較低。目前專門性立法僅存在于地方性法規層次，例如廣東省、湖北省均對制定了規范農村集體經濟組織的專門性地方性法規。再次，現行立法中對農村集體經濟組織與相關主體關系定位不清。目前，《土地管理法》、《物權法》等多部法律的表述中均將集體經濟組織與村民委員會置于同樣的地位，多次使用“集體經濟組織或者村民委員會”、“集體經濟組織或者村民委員會、村民小組”的法律表達，這實際上是對農村集體經濟組織和村民自治組織的定位模糊體現，也是農村集體經濟組織建設薄弱的客觀體現。正如有學者指出的：迫切需要開展立法調研，明確農村集體經濟組織的特殊法人地位，重點明確集體經濟組織的設立、權利和運行方式，保障其依法公平參與市場競爭，并設計出一套特殊的法律制度與政策支持體系。這進一步說明了加強農村集體經濟組織專門立法的迫切性。
（二）賦予農村集體經濟組織法人地位的可行性
1.中共中央及國家政策已經做好了宏觀的頂層設計。相對于立法方面的欠缺，中共中央及國家政策已經對農村集體經濟組織法人制度做好了宏觀的頂層設計，主要體現在近年來的中央一號文件和重要涉農改革政策中。《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》（2015中央一號文件） 指出：“抓緊研究起草農村集體經濟組織條例。”這表明政策文件中實際上已經旗幟鮮明地表明要制定農村集體經濟組織的專門性立法。《深化農村改革綜合性實施方案》指出：“明確集體經濟組織市場主體地位”、“研究明確村黨組織、村民委員會、村務監督機構、農村集體經濟組織的職能定位及相互關系。在進行農村集體產權制度改革、組建農村股份合作經濟組織的地區，探索剝離村“兩委”對集體資產經營管理的職能，開展實行“政經分開”試驗，完善農村基層黨組織領導的村民自治組織和集體經濟組織運行機制。”該政策文件中更加清晰地表明要賦予農村集體經濟組織獨立的市場主體地位，并且實現“政經分開”，完善集體經濟組織的運行機制，這為農村集體經濟組織的未來改革提供了更為清晰的宏觀政策指引。《中共中央、國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（2016.12.26）中進一步明確了農村集體經濟組織成員集體和農村集體經濟組織的關系，前者是所有權主體，后者是集體所有權的代表行使主體，要求有集體統一經營資產的村（組），特別是城中村、城郊村、經濟發達村等，應建立健全農村集體經濟組織。并且再一次旗幟鮮明地指出要“明確農村集體經濟組織市場主體地位”、“抓緊研究制定農村集體經濟組織方面的法律，賦予農村集體經濟組織法人資格”。《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》（2017中央一號文件）再次指出：“抓緊研究制定農村集體經濟組織相關法律，賦予農村集體經濟組織法人資格。”上述兩個文件更加明確的提出要通過立法形式賦予農村集體經濟組織法人資格。
2.《民法總則》已經對農村集體經濟組織法人進行了清晰確認。《民法總則》最終確認了農村集體經濟組織法人這種特殊法人形態。《民法總則（草案）》（一審稿）中設法人專章，分為一般規定、營利性法人和非營利性法人三節，但是并無任何農村集體經濟組織法人可依法取得法人地位的規定。《民法總則（草案）》（二審稿）中延續了一審稿中的體系，但是在法人的“一般規定”中規定：“農村集體經濟組織具備法人條件的，依法取得法人資格。據說理由在于：一些地方和部門提出，根據物權法等法律規定，農村集體經濟組織是農村集體資產經營管理的主體，依法代表農民集體行使農村集體資產所有權，承擔經營管理事務，明確其民事主體地位有利于其從事民事活動，增強農村集體經濟發展活動。（第76條）”《民法總則（草案）》（三審稿）對法人專章的體系和內容都做了比較大的變動。從體系上，該章設置第四節“特別法人”。其中規定：“農村集體經濟組織依法取得法人資格。法律、行政法規對農村集體經濟組織有規定的, 依照其規定（第98條）。”《民法總則》的最終通過稿延續了三審稿中的體系和規定。至此，農村集體經濟組織法人在民事基本法中取得了獨立地位。全國人民代表大會常務委員會副委員長李建國在關于《中華人民共和國民法總則（草案）》的說明中指出：“農村集體經濟組織具有鮮明的中國特色。賦予其法人地位符合黨中央有關改革精神，有利于完善農村集體經濟實現形式和運行機制，增強農村集體經濟發展活力。”《民法總則》規定農村集體經濟組織依法取得法人資格，標志著賦予農村集體經濟組織法人地位的觀點，已經從政策層面開始進入國家統一立法的新階段。“農民集體經濟組織的法人地位意在強化集體所有權的行使。”也有學者指出，《民法總則》中對農村集體經濟組織法人地位的規定還有許多值得探討之處，例如一般性的賦予其法人資格是否具有合理性問題、財產是否獨立性問題以集體財產承擔責任帶來的問題、集體經濟組織法人和村民自治組織法人之間的關系協調問題等。另外，值得關注的是，《民法總則》中僅僅為農村集體經濟組織取得法人地位確立提供了基本法律依據和可能性，農村集體經濟組織要取得法人地位更需要特別立法的支撐。筆者認為，對于農村集體經濟組織法人立法，國際上并無成功經驗可以借鑒，國內立法部門對該特別法人的理論和實踐也存在諸多研討空間。但是，《民法總則》能夠在民事基本法中確認該法人類型，無疑對于未來立法具有重要指導意義。農村集體經濟組織法人立法的完善和貫徹實施更需要以《民法總則》的這一抽象規定為基礎作好宏觀的制度設計，進而建構起以《民法總則》為基本依據，以特別立法為核心支撐的農村集體經濟組織法人制度與規范體系。
3.相關理論研究已經為農村集體經濟組織法人立法奠定了理論儲備。除了官方政策文件的宏觀設計外，農經學界、法學界的專家學者也圍繞農村集體經濟組織法人立法展開了理論探討。農業部高度重視農村集體經濟組織法人的立法工作。據《十二屆全國人大三次會議第7821號建議答復摘要》：“農業部正在積極開展農村集體經濟組織立法課題研究，重點對農村集體經濟組織法人地位、內部治理機制，以及與村民自治組織的關系等內容進行研究，為明確農村集體經濟組織的法人地位奠定理論基礎。”相關領域的學者圍繞農村集體經濟組織法人立法也展開了較為系統的研究，主要體現在：（1）農村集體經濟組織的現狀與功能。村委會與村集體經濟組織職能交叉，其功能與村級黨組織、村民委員會截然不同（張曉山2016）。法律法規中自始至終沒有對農村集體經濟組織給予定位（孔祥智、劉同山2013）。集體經濟組織法人地位缺失導致內部運行機制和外部政策環境惡化（張云華2010）。設置農村集體經濟組織法人有利于其更好地參與民事生活，有利于保護其成員和相對人合法權益（李適時2016）。（2）農村集體經濟組織的法律地位。在民法總則中應明確集體經濟組織的特殊法人地位（韓俊2016）。地位不清、概念模糊、功能混亂等立法缺陷導致農村集體經濟組織在發展過程中缺乏有效法律支撐和保障（吳道聞2014）。有法律地位而無法人地位，導致農村集體經濟組織問題始終困擾著農村集體經濟組織產權制度改革（方志權2015）。（3）農村集體經濟組織成員資格的確定。明確了集體成員資格就可明確了集體所有權的主體（韓松2011）。應堅持集體資源分配的公平性以及保障和經營的雙重職能，構建層次分明的成員身份消滅制度（戴威2016）。目前集體經濟組織成員身份的認定無法可依，受當地鄉規民約、傳統觀念和歷史習慣等因素影響較大，鄉土色彩較濃（方志權2014）。集體成員的身份應該在集體財產所有權的前提下結合成員的自治機制加以確定（任丹麗2008）。（4）農村集體經濟組織的改革方向與路徑。應在立法上明確農村集體經濟組織特殊法人的民事主體地位（趙萬一、張長建2012）。當前在民法上給予農村集體經濟組織法人地位，符合實際、時機成熟（孫憲忠2016）。應以國務院名義盡快出臺農村集體經濟組織條例（張曉山2016）。應明確其有限參與市場競爭的特殊法人地位，為其設計特殊的法律保護制度與政策支持體系（孔祥智、高強2017）。需要制定出臺《農村集體經濟組織法》（張云華2010）。農村集體經濟組織的重建必須建立在現代經濟組織法的基本規則之上（楊一介2015）。符合條件的農村集體經濟組織作為特定法人（韓俊2016）。需從法學視角提出農村集體經濟組織改革的全局性方案（譚桂華2013）。民法總則草案三審稿關于農村集體經濟組織法人的規定符合農村實際（劉振偉2016）。《民法總則》頒布后，學界對農村集體經濟組織法人給予了更多的關注。有學者對集體經濟組織法人的歷史變遷與法律結構展開了深入、全面的研究（李永軍2017）。有學者對集體經濟組織的治理結構展開了研究，指出應該借鑒現代社團法人管理制度建立集體經濟組織的內部治理結構與治理機制，構建集體經濟組織的外部行政治理和經營治理機制（韓冬等2017）。有學者指出，將農村集體經濟組織法人等列為特別法人一類，一方面突出了這些法人的特別之處，另一方面使得法條邏輯體系更加清晰（張新寶2017）。也有學者認為，賦予農村集體經濟組織法人地位存在明顯問題（譚啟平2017）。上述研究為農村集體經濟組織法人立法的進一步推進奠定了理論基礎。
三、農村集體經濟組織法人立法的未來進路
（一）需要秉持打造符合市場經濟發展需求的民商事法律主體的理念
我國現行農村集體經濟組織制度最大的弊端就是受到計劃經濟體制的影響過深，長期實行“政經不分”，沒有對村民自治組織和集體經濟組織的功能做出區分，過分強調了農村集體經濟組織的非經濟職能，導致其市場主體地位不獨立、不明確。實際上，農村集體經濟組織與村“兩委”屬于性質不同、權能不同的組織。村級黨組織是執政黨在農村的基層“黨務性”組織，村民委員會是以辦理公共事務為重點、為全體村民服務的基層“政務性”組織，而農村社區集體經濟組織是以土地等集體所有資產為紐帶承擔土地承包、資源開發、資本積累、資產增值一系列集體資產經營管理服務等經濟事務、由集體經濟組織成員所組成的“經濟性”組織，其功能與村級黨組織、村民委員會截然不同。故農村集體經濟組織法人立法首先要回歸農村集體經濟組織法人的本性，即農村集體經濟組織本質上應為經濟組織。農村集體經濟組織法人的建構必須要超越固有的計劃經濟體制時期的立法理念，應該秉持打造符合市場經濟發展需求的民商事法律主體的理念對集體經濟組織法人進行全面建構。正如有學者指出的，重建農村集體經濟組織的邏輯起點是經濟組織與自治組織的區分或分離以及對傳統的超越。農村集體經濟組織的重建，必須建立在現代經濟組織法的基本規則之上。農村集體經濟組織的命運，最終要接受市場競爭和科學法理的檢驗。”
完善農村集體經濟組織法人立法，除了需要厘清農村集體經濟組織與村黨組織、村民自治組織的關系外，還需要在立法論及解釋論上厘清集體所有權主體和所有權代表行使主體的關系，即農民集體和農村集體經濟組織之間的關系。對該問題的認識學界存有爭議。有學者指出，對農村集體經濟組織的法律地位，三個專家建議稿形成了三種截然不同的制度安排，這是值得重視的。有學者認為農村集體經濟組織是集體所有權的主體，“必須尊重歷史，農村土地和其他財產實際上是歸屬集體經濟組織所有，而不是成員共有。”李永軍教授主持的《中華人民共和國民法物權編 (專家建議稿)》第60條規定：“集體所有的物，屬于本集體經濟組織法人所有。”也有學者認為：“農民集體是集體土地所有權的唯一主體，不宜直接進行法人化改造。農村集體經濟組織是代表農民集體行使所有權的主體，不能被認定為集體土地所有權的歸屬主體，但作為特別法人可基于獨立經營對外代表農民集體行使集體所有權。”筆者認為，農民集體和農村集體經濟組織關系的定位，一方面直接決定“始終堅持農村土地集體所有權的根本地位”的政策目標能否實現問題，集體所有權歸誰所有這是我國集體產權改革的底線問題。另一方面這直接決定著農村集體產權改革能否實現問題，因為農村集體經濟組織在集體產權改革中發揮著中堅主力軍的作用，頁它承擔著“管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員”等多方面的功能作用。《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中已經對農民集體和農村集體經濟組織的關系做了清晰界定。筆者認為，現行的立法也已經基本理清了農民集體和農村集體經濟組織的關系。根據《物權法》中“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”的規定，結合該法第60條的規定，可以發現集體所有權的權利主體是農民集體，即鄉鎮農民集體、村農民集體和村民小組農民集體。而代表行使主體則是村民委員會、村民小組以及集體經濟組織。這就理清了集體所有權主體和集體所有權代表行使主體之間的關系。《民法總則》充分考慮到我國多數地區沒有獨立的集體經濟組織的現實情況，規定“未設立村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能”（第101條），即在沒有設立村集體經濟組織的地方，由村民委員會代行其職能。
總之，在未來的立法中，要按照打造符合市場經濟發展需求的民商事法律主體的基本理念建構農村集體經濟組織法人制度。具體思路是隨政府職能的逐步到位，適時分離轉制后集體經濟組織的兩種功能，轉移其承擔的社會管理和公共產品提供職能，使改革后的集體經濟組織能夠成為真正市場主體。而且，要做到劃清作為集體所有權主體的農民集體與作為集體所有權行使主體的農村集體經濟組織的關系，二者關系的劃清有利于實現市場經濟背景下“放活”和“安全”之間的平衡，可望兼顧實現集體土地所有權的穩定、集體經濟組織的真正市場主體化、農民生存保障不被根本破壞等多個價值目標的協同實現。值得欣慰的是，《深化農村改革綜合性實施方案》、《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》等政策文件中已經開始貫徹上述基本理念，多次提及“明確集體經濟組織市場主體地位”、“開展實行“政經分開”試驗，完善農村基層黨組織領導的村民自治組織和集體經濟組織運行機制”、“農村集體經濟組織要完善治理機制”、“農村集體經濟組織是集體資產管理的主體”、“把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，并依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權”，這些政策論述將為有關法律法規的起草提供宏觀的理念與政策指引。總之，科學立法，理念先行，理念的轉變是至關重要的。應該秉持打造符合市場經濟發展需求的民商事法律主體的理念開展農村集體經濟組織法人立法。
（二）建構起“一般立法+特別立法”的農村集體經濟組織法人法律制度體系
《民法總則》針對農村集體經濟組織法人僅僅設置了1條法律規范，僅依靠該規范對紛繁復雜的農村集體經濟組織實現有序調整顯然是不夠的。《民法總則》立法過程中顯然已經充分認識到這一點，第99條第2款專門設計了一個轉介條款，即“法律、行政法規對農村集體經濟組織有規定的，依照其規定”，這就為未來的特別立法埋下了鋪墊。“本條第2款的規定屬于對農村集體經濟組織特別法人主體地位的確認，也是為未來相關的立法預留空間。”筆者認為，不僅要采取“一般立法+特別立法”的模式建構農村集體經濟組織法人的規范體系，而且要對“一般立法”和“特別立法”內部的立法權限和規范事項做好科學分工。“一般立法”應該通過民事基本法律以及民事一般法律實現，主要規范最基本的、最一般的事項。“特別立法”應該通過民事一般法律、行政法規實現，主要規范比較具體的問題。例如，在《民法總則》過程中有些單位提出《民法總則》應該對集體經濟組織成員資格的認定標準做出規定。筆者認為，雖然農村集體經濟組織成員資格認定是一個極其重要的問題，但是卻不宜由《民法總則》加以規定。一方面，《民法總則》作為民事基本法律不宜對這么具體的事項做出規定，否則將造成《民法總則》的體系過于龐大。另一方面，農村集體經濟組織成員資格的認定十分復雜：各地有各地不同的標準，既有地方性法規中的法定標準，又有集體經濟組織內部的自治標準；既有集體經濟組織成員資格認定的一般標準，還有特殊情形下的特別標準，對于如此復雜的問題，不宜由作為民事基本法律的《民法總則》做出規定，而應該由民事一般法律，甚至由行政法規等做出規定。從目前來看，可以在《民法典》（物權編）與集體成員權有關的規則中規定農村集體經濟組織成員資格認定的一般原則，具體規則可以通過制定專門的《農村集體經濟組織法》或者《農村集體經濟組織條例》加以規定。在立法過程中，也有單位指出集體經濟組織成員資格有集體經濟組織自己討論決定的方式是最好的。這種觀點也是有根據的，《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中指出：“改革試點中，要探索在群眾民主協商基礎上確認農村集體經濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法。”但是，鑒于集體經濟組織成員資格認定對集體成員權益實現與保障的重要性，其合理性尚待進一步論證。因此，農村集體經濟組織法人的復雜性以及農村集體經濟組織發展的不平衡性、集體經濟組織成員資格認定的復雜性等因素決定了農村集體經濟組織法人的立法模式。總之，未來立法表達模式應該采納“一般立法+特別立法”的立法表達模式，而且特別立法將會起到更加重要的作用。
（三）做好農村集體經濟組織法人“特別性”的制度與規范設計
《民法總則》將農村集體經濟組織法人歸類為特別法人，這表明農村集體經濟組織法人具有不同于一般營利法人和非營利法人的特點，其法人形式以及制度價值絕非一般法人制度所能涵蓋。農村集體經濟組織法人具有資產的不可分割性、成員的社區性、組織的穩定性、職能的特定性等“特別性”。還有學者指出：“農村集體經濟組織具有明顯的地域性、封閉性和生存保障性等特征，與一般的法人組織、公益性組織均存在較大的區別，因此應在頂層法律設計上明確農村集體經濟組織的特殊法人地位。”這就意味著在未來立法過程中應該做好反映農村集體經濟組織法人“特別性”的制度設計和規則設計。以法人治理結構為例，科學的法人治理結構是一個法人有序運轉的基礎，是實現法人成員權益的保障。但是，由于實踐中農村集體經濟組織法人形式的特殊性、集體產權的特殊性、組織機構設計的特殊性、集體成員的復雜性等因素造成了農村集體經濟組織法人的治理結構必然具有不同于公司法人等營利法人形態的特別性。有學者指出：“無論采取何種組織形式來主導農村集體經濟發展，都應注重內部治理結構之建立健全與優化完善。”還有學者指出：“構建與完善農村集體經濟組織法人治理時，必須考慮經濟社會發展的區域性差異；必須以戶籍和土地制度改革來培育經營主體；必須考慮更大范圍的利益相關者博弈。”可見，農村集體經濟組織的治理結構頗有特殊性，制度建構時必須充分考慮其特殊性。從農村集體經濟組織產權改革的實踐情況來看，改制后新型集體經濟組織的內部治理機制尚不健全，資產運營水平不高，經營活力不足。《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中指出：“改革后農村集體經濟組織要完善治理機制，制定組織章程，涉及成員利益的重大事項實行民主決策，防止少數人操控。”總之，農村集體經濟組織法人作為特別法人之一種類型，其治理機構區別于一般法人。故應該在汲取國外法人立法和全國各地農村集體經濟組織法人的地方立法經驗的基礎上，結合農村集體經濟組織法人的特殊性建構起適合其個性特點的法人治理結構。
另如，農村集體經濟組織法人的成員是集體經濟組織成員，集體經濟組織成員與農村集體經濟組織之間具有更為緊密的關系，故其法律關系遠非傳統社團法人制度所能表述。集體經濟組織成員權是農村集體經濟組織法人中的一個基礎性制度，雖然其與公司法中的股東權一樣均屬于社員權范疇，但表現出了較多特殊性：（1）權利來源不同。前者來源于農民集體所有權，沒有農民集體所有權就沒有集體經濟組織成員權；后者是公司法人所有權的伴生物。（2）可轉讓性不同。前者事關農民集體成員的基本生存保障，具有專屬權性質，且原則上不具有可轉讓性；后者更多地體現了股東在公司中投資收益的回報，具有較強的財產權屬性，具有較強的可轉讓性。（3）取得方式不同。前者基于其集體經濟組織身份取得，其成員身份多取決于出生、婚姻、收養、政府行為而原始取得；后者則既可以通過向公司出資而原始取得，還可以通過股權轉讓、繼承等繼受取得。（4）表決權基礎不同。前者中的表決權系根據成員身份而平等享有，只有具有成員身份都平等的享有，且表決時按照人頭表決；后者的表決權按照股東所持股份數額或者股權比例享有，表決時也按照持股份數額或者股權比例進行表決。（5）權利分配原則不同。考慮到集體經濟組織成員權事關集體成員的基本生存利益，前者奉行無差別分配原則，在特定農民集體內只要具有成員身份，在分配權利時均奉行平等原則，原則上不允許差別分配；后者奉行同股同權原則，但是，并不反對股東之間享有權利的多少存在差異，出資份額或比例多的享有較多的權利，反之享有較少的權利。而且還承認特別種類股東的優先權。有學者認為：成員權制度是農村集體經濟組織重建的難點所在。集體成員權和集體經濟組織成員權不能等同，集體成員資格與集體經濟組織成員資格也不能等同。筆者深表贊同。集體成員權制度方面的差異也進一步凸顯了農村集體經濟法人“特殊性”制度設計的必要性。故，《民法總則》頒布后，更為關鍵的是要做好農村集體經濟組織法人“特別性”的研究和規則設計。至少應該圍繞農村集體經濟組織法人的章程與登記制度，產權制度，治理結構制度，成員資格認定與集體成員權制度，收益分配與責任承擔制度，合并、分離、解散制度，外部監控與促進制度等方面展開全面的研究。
（四）農村集體經濟組織是否采用法人形式以及采何種法人形式應有多種選擇
農村集體經濟的實現形式具有多樣性，農村集體經濟組織法人屬于農村集體經濟的實現形式之一。“中國是一個情況十分復雜的大國，集體經濟的有效實現形式將是一個多層次多形式多類型的體系。”從我國的地方性立法和實踐經驗來看，農村集體經濟組織登記的過程中比較傾向于采用合作社法人的形式，如《廣東省農村社區集體經濟組織條例》中規定可以采用經濟合作社、專業合作社，也可以采用股份合作經濟社。當然，也有采用公司制的，已如上文所屬。《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中指出：“農村集體經濟組織是集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織，可以稱為經濟合作社，也可以稱為股份經濟合作社。”這表明政策層面也傾向于采納合作社法人的形式。這主要是因為，相較于其他法人形態，合作社法人形態的制度設計與社會主義公有制背景下的農村集體經濟組織的特點具有內在契合性。當然，最為關鍵的還是要尊重人民群眾因地制宜的自愿選擇。正如《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中指出的：“尊重農民群眾意愿。發揮農民主體作用，支持農民創新創造，把選擇權交給農民，確保農民知情權、參與權、表達權、監督權，真正讓農民成為改革的參與者和受益者。”從實踐中來看，很多地方也做到了這一要求。根據江蘇省農業委員會課題組的有關調研，近年來除了社區股份合作制改革外，各地也探索了其他一些發展新模式，如股份合作制企業形式、股份公司形式、經濟合作社形式、集體經濟控股形式等。但是各地的探索既有地方實際情況的需要，也有在當前政策法規環境下的變通，具體采取什么樣的組織形式來管理農村集體經濟組織資產，應由集體經濟組織及其成員根據情況來決定。因此，農村集體經濟組織的形態形態應該多元化，采取何種選擇，取決于其經濟組織成員的合意選擇而不是政策和與法律的強制性規定。對農村集體經濟組織法人的形式還應該指出的是：首先，農民集體經濟組織并非絕對要采用法人形式。我國地域廣闊，各地的經濟發展水平嚴重不平衡，農村集體集體經濟組織短期內不可能都采用法人形式，甚至很多地方的農村集體經濟組織和村民自治組織還要繼續較長時期的混同下去。故對農村集體經濟組織進行“一刀切”的法人制改造的做法，既不可能，又不可行。其次，并非所有的農村集體經濟組織都能取得法人資格。《民法總則》第99條規定“農村集體經濟組織依法取得法人資格”，這意味著，農村集體經濟組織是否能取得法人資格還要“依法”進行，不是所有的農村集體經濟組織都能取得法人資格，還需要看其是否具備取得法人資格的實體和程序要件。另一方面，農村集體經濟組織法人的形式選擇具有多樣性，并不必然采取合作社法人形式，而應該尊重人民群眾的創造智慧，由特定的農村集體經濟組織因地制宜地的做出理性選擇。對于不符合法人條件的農村集體經濟組織也不必急于將其速成為農村集體經濟組織法人，關鍵要看當地的農村集體經濟的發展是否有這種客觀必要，最為關鍵的是集體經濟成員如何選擇。
四、結語
推進農業現代化，激發農村發展活力，推進農村集體產權改革，促進農村集體經濟發展和保障集體成員權益迫切需要賦予農村集體經濟組織法人地位。《民法總則》對農村集體經濟組織法人的確認標志著賦予農村集體經濟組織法人地位已經從政策指引進入國家統一立法的新階段。農村集體經濟組織法人的未來立法需要更新立法理念，應該秉持打造符合市場經濟發展需求的民商事法律主體的基本理念建構農村集體經濟組織法人制度。除了民事基本法外，農村集體經濟組織取得法人地位更需要特別立法的支撐，進而建構起以《民法總則》為基本依據，以特別立法為核心支撐的農村集體經濟組織法人制度與規范體系。應該做好農村集體經濟組織法人“特別性”的制度與規范設計，農村集體經濟組織法人的形式以及是否進行法人制改造都要在尊重人民群眾意愿的基礎上因地適宜地做出選擇。
作者簡介：管洪彥( 1981-) ，男，山東曹縣人，山東政法學院民商法學院副教授，法學博士；中國人民大學農業與農村發展學院博士后研究人員。山東省高校人文社科研究基地（民商事法律與民生）“涉農法律與民生”方向學術帶頭人，研究員，山東政法學院“鄉村振興法治保障”青年學術創新團隊學術帶頭人。
本文是作者主持的國家社科基金一般項目《農村集體經濟組織法人的基本構造與制度表達研究》（17BFX109）、山東省社科規劃重點研究項目《私法視域中的集體成員民主決策權研究》（16BFXJ02）的階段性研究成果。
中國鄉村發現網轉自:《甘肅政法學院學報》2018年第1期 微信公眾號（原創）
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