【摘 要】推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、實施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革和保障集體成員權(quán)益迫切需要賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位。中共中央與國家政策、地方實踐與立法、相關(guān)理論研究已經(jīng)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人立法奠定了基礎(chǔ)。《民法總則》以基本法律形式為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人提供了制度可能，但具體規(guī)則尚付之闕如。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的未來立法，需秉持打造滿足市場經(jīng)濟發(fā)展需求的民商事法律主體的理念，應(yīng)該建構(gòu)起以《民法總則》為基本依據(jù)，以特別立法為核心支撐的制度與規(guī)范體系，關(guān)鍵應(yīng)該做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人“特別性”的制度設(shè)計，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是否采用法人形式以及采何種法人形式應(yīng)有多種選擇。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人；立法；現(xiàn)實基礎(chǔ)；未來思路
落實深化農(nóng)村改革“激活主體”的要求，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，加強和完善農(nóng)村社會治理，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等諸目標(biāo)的實現(xiàn)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)提出了新要求。《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》、《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》等政策文件已經(jīng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位和未來改革方向給出了宏觀頂層設(shè)計。《民法總則》第99條對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的地位和法律適用進(jìn)行了明確規(guī)定，標(biāo)志著農(nóng)民集體經(jīng)濟組織法人立法已經(jīng)得到了民事基本法的確認(rèn)。為更好地推動農(nóng)民集體經(jīng)濟組織法人立法進(jìn)程、促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人發(fā)展，需要在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人立法的現(xiàn)有基礎(chǔ)上對未來立法的未來進(jìn)路進(jìn)行宏觀設(shè)計。本文擬圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的歷史演變與發(fā)展現(xiàn)狀，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位的必要性與可行性，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人立法的未來進(jìn)路三個方面展開探討，以期實現(xiàn)拋磚引玉之效果。
一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的歷史演變與發(fā)展現(xiàn)狀
（一）建國后的歷史演變過程
1.新中國成立前，中國幾千年來都是實行土地私有制，個人擁有土地產(chǎn)權(quán)，但是清晰的產(chǎn)權(quán)不僅沒有帶來高的經(jīng)濟效率，反而形成了封閉穩(wěn)定的小農(nóng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致經(jīng)濟進(jìn)入了低水平陷阱。除了落后的生產(chǎn)力水平外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體組織化程度低、經(jīng)營規(guī)模小和低效率應(yīng)該是導(dǎo)致上述結(jié)果的重要原因之一。 新中國成立后，為了提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)化的目標(biāo)，我國在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織制度方面展開了一系列探索。1950年通過的《土地改革法》廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制。為了解決勞動力、農(nóng)機具、農(nóng)田水利和田間道路設(shè)施等其他生產(chǎn)資料的不足問題，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的互助合作被提上了日程。1953年2月15日中共中央正式通過《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》指出，為了克服農(nóng)民在分散經(jīng)營的困難必須發(fā)展農(nóng)民互助合作。互助組、初級社在保持生產(chǎn)資料私有的基礎(chǔ)上，利用分工協(xié)作機制加強了生產(chǎn)合作，提高了生產(chǎn)效率。但是該階段仍然保留了生產(chǎn)資料的私有制，本質(zhì)上屬于私有制背景下的農(nóng)民互助合作組織，屬于小農(nóng)之間的互助合作與聯(lián)合。1955年11月9日通過的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第1條開章明義的規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是勞動農(nóng)民的集體經(jīng)濟組織。”1956年6月30日通過了《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》進(jìn)一步明確了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社）的社會主義的集體經(jīng)濟組織性質(zhì)。該階段的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社已經(jīng)屬于社會主義性質(zhì)的集體經(jīng)濟組織，已經(jīng)成為社會主義公有制背景下農(nóng)民集體所有制的實現(xiàn)形式。但是，受到社會背景的影響，當(dāng)時的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本質(zhì)上還是實現(xiàn)政治目標(biāo)的手段，而不可能是按照市場經(jīng)濟規(guī)律建構(gòu)的獨立的市場經(jīng)濟主體。
2.人民公社時期“政社合一”的階段。該階段典型的特征是“政社合一”，實行高度集中的 “組織軍事化、行動戰(zhàn)斗化、生活集體化”為管理模式，結(jié)果導(dǎo)致人民公社掌控轄區(qū)內(nèi)所有的政治經(jīng)濟資源、生產(chǎn)活動和農(nóng)民生活，強迫推行“三化”，在農(nóng)村大刮“強迫命令風(fēng)”、“瞎指揮風(fēng)”和“干部特殊化風(fēng)”，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活陷入了空前的混亂和危機。面對人民公社初期出現(xiàn)的一系列問題，中央進(jìn)行了一系列的政策調(diào)整。1961年3月通過了《農(nóng)村人民公社工作條例草案》。1962年9月中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，在《修正草案》第1條明確規(guī)定農(nóng)村人民公社是政社合一的組織，是我國社會主義社會在農(nóng)村中的基層單位，又是我國社會主義政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位。即明確了人民公社實行“政社合一”的體制。第2條規(guī)定：“農(nóng)村人民公社一般地分為公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級。以生產(chǎn)大隊的集體所有制為基礎(chǔ)的三級集體所有制，是現(xiàn)階段人民公社的根本制度。公社在經(jīng)濟上，是各生產(chǎn)大隊的聯(lián)合組織。生產(chǎn)大隊是基本核算單位。生產(chǎn)隊是直接組織生產(chǎn)和組織集體福利事業(yè)的單位。”即明確了人民公社“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的根本制度。在該階段，“政社合一”、“三級所有、隊為基礎(chǔ)”是該階段農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的核心特點，公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊這三級組織的集體經(jīng)濟組織功能被政治功能淹沒，在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部強調(diào)政治力量而忽視經(jīng)濟規(guī)律，這就決定了人民公社背景下的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不可能成為真正獨立的存在。人民公社時期特殊的的政治環(huán)境約束以及人民公社低效率的組織制度安排是導(dǎo)致其最終走向失敗的根源所在。正如有學(xué)者所言：“政治力量構(gòu)成的制度環(huán)境約束與政府的強制性制度安排及其所隱含的逆向激勵結(jié)構(gòu)，應(yīng)是人民公社低效率和失敗的最基本的根源。”可見，人民公社體制下，高度集中的“政社合一”制度決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織必然是政治組織的附庸，注定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不可能成為獨立的市場經(jīng)濟主體。
3.“政社分設(shè)”、“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”階段。為了克服人民公社制度上的各種弊端，1978年開始，中國進(jìn)行了廣泛、深入的農(nóng)村改革。主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面是在農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式方面實行“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”為主的家庭承包經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，打破了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的統(tǒng)一經(jīng)營模式。另一方面是實行“政社分設(shè)”，重新建立鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民政府作為政權(quán)的基層單位。1983年10月發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》提出要改革農(nóng)村政社合一的體制，建立政社分開的體制。該通知要求要根據(jù)生產(chǎn)需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟組織。但是考慮到當(dāng)時實際情況，該通知同時規(guī)定：“以自然村為單位建立了農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)濟組織的地方，當(dāng)?shù)厝罕娫敢鈱嵭袃蓚€機構(gòu)一套班子，兼行經(jīng)濟組織和村民委員會的職能，也可以同意試行。”可見，當(dāng)時我國確實是按照“政社分設(shè)”的原則開展改革的，但是由于當(dāng)時客觀情況的局限和群眾意愿的選擇，導(dǎo)致很多集體經(jīng)濟組織和村民自治組織實際上沒有分開。結(jié)果，由于長期實行的計劃經(jīng)濟體制以及各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡等多種原因，直到現(xiàn)在我國多數(shù)地區(qū)并未建立起獨立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，多數(shù)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能一直由村民自治組織代為行使。最終導(dǎo)致長期以來我國的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)很不健全，多數(shù)地區(qū)的村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行“一套班子，兩套牌子”。根據(jù)江蘇省農(nóng)業(yè)委員會課題組的調(diào)研，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織大部分消亡，村級集體經(jīng)濟組織有名無實，一些地方保留了組級集體經(jīng)濟組織。有學(xué)者甚至指出：“從實踐看，改革開放以來的農(nóng)村基層治理及社區(qū)共同體仍在相當(dāng)程度上延續(xù)了傳統(tǒng)人民公社時期經(jīng)社不分、黨政不分、組織封閉和城鄉(xiāng)二元化的特征，人民公社體制內(nèi)的內(nèi)核并沒有從根本上改變。”總之，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展現(xiàn)狀并不樂觀，這也是我國繼續(xù)深化農(nóng)村改革，激活農(nóng)業(yè)主體的現(xiàn)實依據(jù)。
（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主要法人實踐形式
上個世紀(jì)九十年代，隨著中國農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展，很多地區(qū)的集體資產(chǎn)不斷增加，特別是東部沿海地區(qū)表現(xiàn)尤為突出，為了實現(xiàn)集體資產(chǎn)的規(guī)模效益，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有必要開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)改革過程中面臨的一個共同難題是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律地位不明確、治理結(jié)構(gòu)不健全、成員范圍不清晰、管理不規(guī)范等。為了克服農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度的制度缺陷，各地對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人實現(xiàn)形式展開廣泛探索，并積累了一定經(jīng)驗，各地的法人實現(xiàn)形式主要有以下幾種。
1.合作社法人形式。浙江溫州推行的以推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化為主要目標(biāo)，以“三分三改”為主要內(nèi)容的集體資產(chǎn)改革，新成立的村集體經(jīng)濟合作社下分設(shè)土地合作社和村集體經(jīng)濟股份合作社，即對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進(jìn)行合作社法人改造。山東省允許社區(qū)股份合作社取得農(nóng)民專業(yè)合作社法人資格。山東省工商局印發(fā)的《農(nóng)村經(jīng)濟（社區(qū)）股份合作社辦理工商登記有關(guān)問題意見》中規(guī)定：“農(nóng)村經(jīng)濟（社區(qū)）股份合作社依法登記，領(lǐng)取農(nóng)民專業(yè)合作社法人營業(yè)執(zhí)照，取得農(nóng)民專業(yè)合作社法人資格。”《都江堰市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理辦法》中的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體資產(chǎn)管理委員會、農(nóng)業(yè)合作聯(lián)社、農(nóng)業(yè)合作社，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以采取合作社法人的形式。相應(yīng)地，法人證書分三類，分別針對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（涉農(nóng)社區(qū)）及村民小組三級集體經(jīng)濟組織。該種實踐模式將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織注冊為合作社法人，實乃法律制度中缺乏農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人明確立法不得已之選擇。
2.公司法人形式。北京市部分區(qū)（縣）將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記為公司制法人。對那些集體經(jīng)濟發(fā)展較好、市場化程度較高的直接改制為公司，按照股份有限公司或有限責(zé)任公司的形式在工商部門注冊登記。這種形式主要集中在近郊部分鄉(xiāng)村，以通州和豐臺居多。對一些集體資產(chǎn)體量大，實力較強的村，一些集體經(jīng)濟組織改之后成立了以集體成員為股東的公司。為了規(guī)避股份有限公司需要對外公開募集資本的限制，一般的集體經(jīng)濟組織都改制成為有限責(zé)任公司。但是為了解決有限責(zé)任公司股東數(shù)量50人的限制，上海市閔行區(qū)先后嘗試了不同的模式：一種是股東代持股份的方式；另一種是先成立社區(qū)股份合作社，再由社區(qū)股份合作社出資成立公司。廣州市對于“城中村”社區(qū)集體經(jīng)濟組織的改革后來出現(xiàn)了向股份制公司的轉(zhuǎn)變；深圳市對于農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織的改革定位是建立股份合作公司。我國中西部地區(qū)也有將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制為公司法人的，如寧夏回族自治區(qū)銀川市各個不同行政村采取了不同的組織形式，金鳳區(qū)的保伏橋村、景湖村和銀豐村分別成立了投資管理有限公司，按照《公司法》的有關(guān)規(guī)定注冊為公司法人。這一做法實際上也存在一定問題，因為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與公司法人事實上是存在較大區(qū)別的，結(jié)果導(dǎo)致公司法人的很多制度無法適用于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。
3.股份合作制法人形式。股份合作制法人是我國很多地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織廣泛采納的改革模式，一般采取社區(qū)合作社法人形式，目前社區(qū)股份合作社是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主要形式。我國比較早開展社區(qū)股份合作制法人改革試點的是廣州市天河區(qū)，該改革模式被稱為“天河模式”。據(jù)悉，廣東省目前全省頒發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織證明書的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織239416個，占應(yīng)發(fā)數(shù)的99.8%，其中經(jīng)濟聯(lián)合社（含股份合作經(jīng)濟聯(lián)合社）22275個、經(jīng)濟合作社（含股份合作經(jīng)濟社）217141個。除了典型實踐模式的影響外，地方立法的引導(dǎo)與保障也對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人起到了極大推動作用。為了滿足社會關(guān)系對法律調(diào)整的需求，上個世紀(jì)90年代初，廣東省就頒布了《廣東省農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟組織登記辦法》。上海市寶山區(qū)也采納該模式，將自愿申請入股的村民組織起來成立社區(qū)股份合作社，并給予工商登記，賦予法人地位，頒發(fā)《上海市農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟合作社證明書》。浙江省專門頒布了《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》規(guī)定社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以向工商行政管理部門申請登記注冊，取得法人營業(yè)執(zhí)照。實踐中，各地通過向村經(jīng)濟合作社或產(chǎn)權(quán)制度改革后成立的村股份經(jīng)濟合作社頒發(fā)浙江省村經(jīng)濟合作社證明書，解決了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的市場主體地位問題。相對于前兩種模式，該模式得到了更多地區(qū)的認(rèn)可，山東青島、煙臺目前推行的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革也多采用了社區(qū)股份制合作社法人的形式。
二、賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位的必要性與可能性
（一）賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位的必要性
1.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位客觀上亟待明確。目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)鍵問題是缺乏具體形式和市場主體地位。首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律地位不明確。從現(xiàn)行法律法規(guī)分析，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)民集體資產(chǎn)的代表主體和行使主體，但是在我國多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民自治組織混同，結(jié)果導(dǎo)致政經(jīng)不分，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位一直處于混沌狀態(tài)。其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺乏法人地位導(dǎo)致其無法作為一個民商事法律主體參與市場交易活動。“有法律地位而無法人地位，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無法作為完整的市場主體參與經(jīng)營競爭，這個問題始終困擾著中國農(nóng)村集體濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革。”市場經(jīng)濟環(huán)境下，主體是交易的參與者和權(quán)利義務(wù)承受者，一個組織體要想在市場經(jīng)濟環(huán)境下參與交易活動，必須取得獨立的市場主體地位。《民法總則》立法之前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無法歸屬于《民法通則》中的任何一種民事主體形態(tài)，導(dǎo)致為數(shù)眾多的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無法在銀行開戶，無法與其他市場主體展開順暢的交易，影響了交易的安全，阻礙了農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。在自然人、法人、非法人組織的民事主體三元論的總體框架下，如何界定其民事主體地位關(guān)乎農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的完善。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村集體資產(chǎn)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確、保護(hù)不力等問題日益突出。有法律地位沒法人地位已經(jīng)嚴(yán)重制約農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨立法律地位的客觀重要性與現(xiàn)行制度中地位的模糊性形成了鮮明的對比，為適應(yīng)深化農(nóng)村改革的發(fā)展需要，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式和運行機制，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，加快農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展和保護(hù)集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益，亟需賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨立的法人地位。此外，雖然我國不少地方開展的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)改革已經(jīng)開始嘗試賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位，甚至有些地方還制定了專門性地方性法規(guī)。但是，各地在實踐過程中也遇到了一些難題，以至影響到了改革進(jìn)程。主要是由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不同于我國現(xiàn)行立法中法人類型，現(xiàn)行的法人制度沒有體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的特殊性。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在改制為公司法人、合作社法人、股份合作社法人等法人形式的過程中均到過法律制度障礙，也進(jìn)一步印證了對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人專門立法的現(xiàn)實必要性。
2.現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人統(tǒng)一立法存在缺失。在我國《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的概念頻頻出現(xiàn)。在行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性立法中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織更是頻繁出現(xiàn)。甚至有些省市針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制定了專門的地方性法規(guī)，如廣東省出臺了《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》，湖北省制定了《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理辦法》，四川省都江堰市制定了《都江堰市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理辦法》等。雖然我國現(xiàn)行立法中頻頻出現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，但是相關(guān)立法明顯滯后。從宏觀視角觀察，目前涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策性文件等數(shù)量眾多，但尚未形成完善的關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律框架體系。據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊介紹，目前我國集體經(jīng)濟組織的法律設(shè)計出現(xiàn)三個嚴(yán)重缺失：集體經(jīng)濟管理主體法律缺失、集體經(jīng)濟組織成員權(quán)管理法律缺失和集體經(jīng)濟組織法人地位法律缺失。我國著名的民法學(xué)家陳小君教授指出：“在我國的民法體系中，集體經(jīng)濟組織的基本民事主體身份模糊不清。”從微觀視角觀察，首先，農(nóng)村集體集體經(jīng)濟組織的概念和功能比較模糊。目前國家層面立法中對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的概念缺乏明確界定，《農(nóng)業(yè)法》定位為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，也賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)、社會化服務(wù)和公益服務(wù)等多種職能，但是卻沒有提供一個清晰的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的概念，更沒有清晰地界定其功能。其次，專門性立法的層次較低。目前專門性立法僅存在于地方性法規(guī)層次，例如廣東省、湖北省均對制定了規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的專門性地方性法規(guī)。再次，現(xiàn)行立法中對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與相關(guān)主體關(guān)系定位不清。目前，《土地管理法》、《物權(quán)法》等多部法律的表述中均將集體經(jīng)濟組織與村民委員會置于同樣的地位，多次使用“集體經(jīng)濟組織或者村民委員會”、“集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組”的法律表達(dá)，這實際上是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民自治組織的定位模糊體現(xiàn)，也是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)薄弱的客觀體現(xiàn)。正如有學(xué)者指出的：迫切需要開展立法調(diào)研，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特殊法人地位，重點明確集體經(jīng)濟組織的設(shè)立、權(quán)利和運行方式，保障其依法公平參與市場競爭，并設(shè)計出一套特殊的法律制度與政策支持體系。這進(jìn)一步說明了加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織專門立法的迫切性。
（二）賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位的可行性
1.中共中央及國家政策已經(jīng)做好了宏觀的頂層設(shè)計。相對于立法方面的欠缺，中共中央及國家政策已經(jīng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度做好了宏觀的頂層設(shè)計，主要體現(xiàn)在近年來的中央一號文件和重要涉農(nóng)改革政策中。《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》（2015中央一號文件） 指出：“抓緊研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例。”這表明政策文件中實際上已經(jīng)旗幟鮮明地表明要制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的專門性立法。《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》指出：“明確集體經(jīng)濟組織市場主體地位”、“研究明確村黨組織、村民委員會、村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能定位及相互關(guān)系。在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織的地區(qū)，探索剝離村“兩委”對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能，開展實行“政經(jīng)分開”試驗，完善農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織和集體經(jīng)濟組織運行機制。”該政策文件中更加清晰地表明要賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨立的市場主體地位，并且實現(xiàn)“政經(jīng)分開”，完善集體經(jīng)濟組織的運行機制，這為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的未來改革提供了更為清晰的宏觀政策指引。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（2016.12.26）中進(jìn)一步明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系，前者是所有權(quán)主體，后者是集體所有權(quán)的代表行使主體，要求有集體統(tǒng)一經(jīng)營資產(chǎn)的村（組），特別是城中村、城郊村、經(jīng)濟發(fā)達(dá)村等，應(yīng)建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。并且再一次旗幟鮮明地指出要“明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位”、“抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織方面的法律，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格”。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》（2017中央一號文件）再次指出：“抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織相關(guān)法律，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格。”上述兩個文件更加明確的提出要通過立法形式賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格。
2.《民法總則》已經(jīng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人進(jìn)行了清晰確認(rèn)。《民法總則》最終確認(rèn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人這種特殊法人形態(tài)。《民法總則（草案）》（一審稿）中設(shè)法人專章，分為一般規(guī)定、營利性法人和非營利性法人三節(jié)，但是并無任何農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人可依法取得法人地位的規(guī)定。《民法總則（草案）》（二審稿）中延續(xù)了一審稿中的體系，但是在法人的“一般規(guī)定”中規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具備法人條件的，依法取得法人資格。據(jù)說理由在于：一些地方和部門提出，根據(jù)物權(quán)法等法律規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的主體，依法代表農(nóng)民集體行使農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)，承擔(dān)經(jīng)營管理事務(wù)，明確其民事主體地位有利于其從事民事活動，增強農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展活動。（第76條）”《民法總則（草案）》（三審稿）對法人專章的體系和內(nèi)容都做了比較大的變動。從體系上，該章設(shè)置第四節(jié)“特別法人”。其中規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格。法律、行政法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有規(guī)定的, 依照其規(guī)定（第98條）。”《民法總則》的最終通過稿延續(xù)了三審稿中的體系和規(guī)定。至此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人在民事基本法中取得了獨立地位。全國人民代表大會常務(wù)委員會副委員長李建國在關(guān)于《中華人民共和國民法總則（草案）》的說明中指出：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有鮮明的中國特色。賦予其法人地位符合黨中央有關(guān)改革精神，有利于完善農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式和運行機制，增強農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展活力。”《民法總則》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格，標(biāo)志著賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位的觀點，已經(jīng)從政策層面開始進(jìn)入國家統(tǒng)一立法的新階段。“農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的法人地位意在強化集體所有權(quán)的行使。”也有學(xué)者指出，《民法總則》中對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位的規(guī)定還有許多值得探討之處，例如一般性的賦予其法人資格是否具有合理性問題、財產(chǎn)是否獨立性問題以集體財產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任帶來的問題、集體經(jīng)濟組織法人和村民自治組織法人之間的關(guān)系協(xié)調(diào)問題等。另外，值得關(guān)注的是，《民法總則》中僅僅為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織取得法人地位確立提供了基本法律依據(jù)和可能性，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要取得法人地位更需要特別立法的支撐。筆者認(rèn)為，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人立法，國際上并無成功經(jīng)驗可以借鑒，國內(nèi)立法部門對該特別法人的理論和實踐也存在諸多研討空間。但是，《民法總則》能夠在民事基本法中確認(rèn)該法人類型，無疑對于未來立法具有重要指導(dǎo)意義。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人立法的完善和貫徹實施更需要以《民法總則》的這一抽象規(guī)定為基礎(chǔ)作好宏觀的制度設(shè)計，進(jìn)而建構(gòu)起以《民法總則》為基本依據(jù)，以特別立法為核心支撐的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度與規(guī)范體系。
3.相關(guān)理論研究已經(jīng)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人立法奠定了理論儲備。除了官方政策文件的宏觀設(shè)計外，農(nóng)經(jīng)學(xué)界、法學(xué)界的專家學(xué)者也圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人立法展開了理論探討。農(nóng)業(yè)部高度重視農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的立法工作。據(jù)《十二屆全國人大三次會議第7821號建議答復(fù)摘要》：“農(nóng)業(yè)部正在積極開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法課題研究，重點對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位、內(nèi)部治理機制，以及與村民自治組織的關(guān)系等內(nèi)容進(jìn)行研究，為明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人地位奠定理論基礎(chǔ)。”相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人立法也展開了較為系統(tǒng)的研究，主要體現(xiàn)在：（1）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的現(xiàn)狀與功能。村委會與村集體經(jīng)濟組織職能交叉，其功能與村級黨組織、村民委員會截然不同（張曉山2016）。法律法規(guī)中自始至終沒有對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織給予定位（孔祥智、劉同山2013）。集體經(jīng)濟組織法人地位缺失導(dǎo)致內(nèi)部運行機制和外部政策環(huán)境惡化（張云華2010）。設(shè)置農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人有利于其更好地參與民事生活，有利于保護(hù)其成員和相對人合法權(quán)益（李適時2016）。（2）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位。在民法總則中應(yīng)明確集體經(jīng)濟組織的特殊法人地位（韓俊2016）。地位不清、概念模糊、功能混亂等立法缺陷導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在發(fā)展過程中缺乏有效法律支撐和保障（吳道聞2014）。有法律地位而無法人地位，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織問題始終困擾著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革（方志權(quán)2015）。（3）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的確定。明確了集體成員資格就可明確了集體所有權(quán)的主體（韓松2011）。應(yīng)堅持集體資源分配的公平性以及保障和經(jīng)營的雙重職能，構(gòu)建層次分明的成員身份消滅制度（戴威2016）。目前集體經(jīng)濟組織成員身份的認(rèn)定無法可依，受當(dāng)?shù)剜l(xiāng)規(guī)民約、傳統(tǒng)觀念和歷史習(xí)慣等因素影響較大，鄉(xiāng)土色彩較濃（方志權(quán)2014）。集體成員的身份應(yīng)該在集體財產(chǎn)所有權(quán)的前提下結(jié)合成員的自治機制加以確定（任丹麗2008）。（4）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的改革方向與路徑。應(yīng)在立法上明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特殊法人的民事主體地位（趙萬一、張長建2012）。當(dāng)前在民法上給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位，符合實際、時機成熟（孫憲忠2016）。應(yīng)以國務(wù)院名義盡快出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例（張曉山2016）。應(yīng)明確其有限參與市場競爭的特殊法人地位，為其設(shè)計特殊的法律保護(hù)制度與政策支持體系（孔祥智、高強2017）。需要制定出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》（張云華2010）。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重建必須建立在現(xiàn)代經(jīng)濟組織法的基本規(guī)則之上（楊一介2015）。符合條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特定法人（韓俊2016）。需從法學(xué)視角提出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革的全局性方案（譚桂華2013）。民法總則草案三審稿關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的規(guī)定符合農(nóng)村實際（劉振偉2016）。《民法總則》頒布后，學(xué)界對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人給予了更多的關(guān)注。有學(xué)者對集體經(jīng)濟組織法人的歷史變遷與法律結(jié)構(gòu)展開了深入、全面的研究（李永軍2017）。有學(xué)者對集體經(jīng)濟組織的治理結(jié)構(gòu)展開了研究，指出應(yīng)該借鑒現(xiàn)代社團(tuán)法人管理制度建立集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與治理機制，構(gòu)建集體經(jīng)濟組織的外部行政治理和經(jīng)營治理機制（韓冬等2017）。有學(xué)者指出，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人等列為特別法人一類，一方面突出了這些法人的特別之處，另一方面使得法條邏輯體系更加清晰（張新寶2017）。也有學(xué)者認(rèn)為，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位存在明顯問題（譚啟平2017）。上述研究為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人立法的進(jìn)一步推進(jìn)奠定了理論基礎(chǔ)。
三、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人立法的未來進(jìn)路
（一）需要秉持打造符合市場經(jīng)濟發(fā)展需求的民商事法律主體的理念
我國現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度最大的弊端就是受到計劃經(jīng)濟體制的影響過深，長期實行“政經(jīng)不分”，沒有對村民自治組織和集體經(jīng)濟組織的功能做出區(qū)分，過分強調(diào)了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的非經(jīng)濟職能，導(dǎo)致其市場主體地位不獨立、不明確。實際上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村“兩委”屬于性質(zhì)不同、權(quán)能不同的組織。村級黨組織是執(zhí)政黨在農(nóng)村的基層“黨務(wù)性”組織，村民委員會是以辦理公共事務(wù)為重點、為全體村民服務(wù)的基層“政務(wù)性”組織，而農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織是以土地等集體所有資產(chǎn)為紐帶承擔(dān)土地承包、資源開發(fā)、資本積累、資產(chǎn)增值一系列集體資產(chǎn)經(jīng)營管理服務(wù)等經(jīng)濟事務(wù)、由集體經(jīng)濟組織成員所組成的“經(jīng)濟性”組織，其功能與村級黨組織、村民委員會截然不同。故農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人立法首先要回歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的本性，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本質(zhì)上應(yīng)為經(jīng)濟組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的建構(gòu)必須要超越固有的計劃經(jīng)濟體制時期的立法理念，應(yīng)該秉持打造符合市場經(jīng)濟發(fā)展需求的民商事法律主體的理念對集體經(jīng)濟組織法人進(jìn)行全面建構(gòu)。正如有學(xué)者指出的，重建農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的邏輯起點是經(jīng)濟組織與自治組織的區(qū)分或分離以及對傳統(tǒng)的超越。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重建，必須建立在現(xiàn)代經(jīng)濟組織法的基本規(guī)則之上。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的命運，最終要接受市場競爭和科學(xué)法理的檢驗。”
完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人立法，除了需要厘清農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村黨組織、村民自治組織的關(guān)系外，還需要在立法論及解釋論上厘清集體所有權(quán)主體和所有權(quán)代表行使主體的關(guān)系，即農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系。對該問題的認(rèn)識學(xué)界存有爭議。有學(xué)者指出，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位，三個專家建議稿形成了三種截然不同的制度安排，這是值得重視的。有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體所有權(quán)的主體，“必須尊重歷史，農(nóng)村土地和其他財產(chǎn)實際上是歸屬集體經(jīng)濟組織所有，而不是成員共有。”李永軍教授主持的《中華人民共和國民法物權(quán)編 (專家建議稿)》第60條規(guī)定：“集體所有的物，屬于本集體經(jīng)濟組織法人所有。”也有學(xué)者認(rèn)為：“農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的唯一主體，不宜直接進(jìn)行法人化改造。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的主體，不能被認(rèn)定為集體土地所有權(quán)的歸屬主體，但作為特別法人可基于獨立經(jīng)營對外代表農(nóng)民集體行使集體所有權(quán)。”筆者認(rèn)為，農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織關(guān)系的定位，一方面直接決定“始終堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位”的政策目標(biāo)能否實現(xiàn)問題，集體所有權(quán)歸誰所有這是我國集體產(chǎn)權(quán)改革的底線問題。另一方面這直接決定著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革能否實現(xiàn)問題，因為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在集體產(chǎn)權(quán)改革中發(fā)揮著中堅主力軍的作用，頁它承擔(dān)著“管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務(wù)集體成員”等多方面的功能作用。《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中已經(jīng)對農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系做了清晰界定。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行的立法也已經(jīng)基本理清了農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系。根據(jù)《物權(quán)法》中“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的規(guī)定，結(jié)合該法第60條的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)集體所有權(quán)的權(quán)利主體是農(nóng)民集體，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體。而代表行使主體則是村民委員會、村民小組以及集體經(jīng)濟組織。這就理清了集體所有權(quán)主體和集體所有權(quán)代表行使主體之間的關(guān)系。《民法總則》充分考慮到我國多數(shù)地區(qū)沒有獨立的集體經(jīng)濟組織的現(xiàn)實情況，規(guī)定“未設(shè)立村集體經(jīng)濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟組織的職能”（第101條），即在沒有設(shè)立村集體經(jīng)濟組織的地方，由村民委員會代行其職能。
總之，在未來的立法中，要按照打造符合市場經(jīng)濟發(fā)展需求的民商事法律主體的基本理念建構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度。具體思路是隨政府職能的逐步到位，適時分離轉(zhuǎn)制后集體經(jīng)濟組織的兩種功能，轉(zhuǎn)移其承擔(dān)的社會管理和公共產(chǎn)品提供職能，使改革后的集體經(jīng)濟組織能夠成為真正市場主體。而且，要做到劃清作為集體所有權(quán)主體的農(nóng)民集體與作為集體所有權(quán)行使主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系，二者關(guān)系的劃清有利于實現(xiàn)市場經(jīng)濟背景下“放活”和“安全”之間的平衡，可望兼顧實現(xiàn)集體土地所有權(quán)的穩(wěn)定、集體經(jīng)濟組織的真正市場主體化、農(nóng)民生存保障不被根本破壞等多個價值目標(biāo)的協(xié)同實現(xiàn)。值得欣慰的是，《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》等政策文件中已經(jīng)開始貫徹上述基本理念，多次提及“明確集體經(jīng)濟組織市場主體地位”、“開展實行“政經(jīng)分開”試驗，完善農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織和集體經(jīng)濟組織運行機制”、“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要完善治理機制”、“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體”、“把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體，并依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)”，這些政策論述將為有關(guān)法律法規(guī)的起草提供宏觀的理念與政策指引。總之，科學(xué)立法，理念先行，理念的轉(zhuǎn)變是至關(guān)重要的。應(yīng)該秉持打造符合市場經(jīng)濟發(fā)展需求的民商事法律主體的理念開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人立法。
（二）建構(gòu)起“一般立法+特別立法”的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人法律制度體系
《民法總則》針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人僅僅設(shè)置了1條法律規(guī)范，僅依靠該規(guī)范對紛繁復(fù)雜的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實現(xiàn)有序調(diào)整顯然是不夠的。《民法總則》立法過程中顯然已經(jīng)充分認(rèn)識到這一點，第99條第2款專門設(shè)計了一個轉(zhuǎn)介條款，即“法律、行政法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，這就為未來的特別立法埋下了鋪墊。“本條第2款的規(guī)定屬于對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人主體地位的確認(rèn)，也是為未來相關(guān)的立法預(yù)留空間。”筆者認(rèn)為，不僅要采取“一般立法+特別立法”的模式建構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的規(guī)范體系，而且要對“一般立法”和“特別立法”內(nèi)部的立法權(quán)限和規(guī)范事項做好科學(xué)分工。“一般立法”應(yīng)該通過民事基本法律以及民事一般法律實現(xiàn)，主要規(guī)范最基本的、最一般的事項。“特別立法”應(yīng)該通過民事一般法律、行政法規(guī)實現(xiàn)，主要規(guī)范比較具體的問題。例如，在《民法總則》過程中有些單位提出《民法總則》應(yīng)該對集體經(jīng)濟組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定。筆者認(rèn)為，雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定是一個極其重要的問題，但是卻不宜由《民法總則》加以規(guī)定。一方面，《民法總則》作為民事基本法律不宜對這么具體的事項做出規(guī)定，否則將造成《民法總則》的體系過于龐大。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認(rèn)定十分復(fù)雜：各地有各地不同的標(biāo)準(zhǔn)，既有地方性法規(guī)中的法定標(biāo)準(zhǔn)，又有集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的自治標(biāo)準(zhǔn)；既有集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定的一般標(biāo)準(zhǔn)，還有特殊情形下的特別標(biāo)準(zhǔn)，對于如此復(fù)雜的問題，不宜由作為民事基本法律的《民法總則》做出規(guī)定，而應(yīng)該由民事一般法律，甚至由行政法規(guī)等做出規(guī)定。從目前來看，可以在《民法典》（物權(quán)編）與集體成員權(quán)有關(guān)的規(guī)則中規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定的一般原則，具體規(guī)則可以通過制定專門的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》或者《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》加以規(guī)定。在立法過程中，也有單位指出集體經(jīng)濟組織成員資格有集體經(jīng)濟組織自己討論決定的方式是最好的。這種觀點也是有根據(jù)的，《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中指出：“改革試點中，要探索在群眾民主協(xié)商基礎(chǔ)上確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的具體程序、標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法。”但是，鑒于集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定對集體成員權(quán)益實現(xiàn)與保障的重要性，其合理性尚待進(jìn)一步論證。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的復(fù)雜性以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的不平衡性、集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定的復(fù)雜性等因素決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的立法模式。總之，未來立法表達(dá)模式應(yīng)該采納“一般立法+特別立法”的立法表達(dá)模式，而且特別立法將會起到更加重要的作用。
（三）做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人“特別性”的制度與規(guī)范設(shè)計
《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人歸類為特別法人，這表明農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人具有不同于一般營利法人和非營利法人的特點，其法人形式以及制度價值絕非一般法人制度所能涵蓋。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人具有資產(chǎn)的不可分割性、成員的社區(qū)性、組織的穩(wěn)定性、職能的特定性等“特別性”。還有學(xué)者指出：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有明顯的地域性、封閉性和生存保障性等特征，與一般的法人組織、公益性組織均存在較大的區(qū)別，因此應(yīng)在頂層法律設(shè)計上明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特殊法人地位。”這就意味著在未來立法過程中應(yīng)該做好反映農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人“特別性”的制度設(shè)計和規(guī)則設(shè)計。以法人治理結(jié)構(gòu)為例，科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)是一個法人有序運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，是實現(xiàn)法人成員權(quán)益的保障。但是，由于實踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人形式的特殊性、集體產(chǎn)權(quán)的特殊性、組織機構(gòu)設(shè)計的特殊性、集體成員的復(fù)雜性等因素造成了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的治理結(jié)構(gòu)必然具有不同于公司法人等營利法人形態(tài)的特別性。有學(xué)者指出：“無論采取何種組織形式來主導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，都應(yīng)注重內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)之建立健全與優(yōu)化完善。”還有學(xué)者指出：“構(gòu)建與完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人治理時，必須考慮經(jīng)濟社會發(fā)展的區(qū)域性差異；必須以戶籍和土地制度改革來培育經(jīng)營主體；必須考慮更大范圍的利益相關(guān)者博弈。”可見，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理結(jié)構(gòu)頗有特殊性，制度建構(gòu)時必須充分考慮其特殊性。從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)改革的實踐情況來看，改制后新型集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部治理機制尚不健全，資產(chǎn)運營水平不高，經(jīng)營活力不足。《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中指出：“改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要完善治理機制，制定組織章程，涉及成員利益的重大事項實行民主決策，防止少數(shù)人操控。”總之，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人作為特別法人之一種類型，其治理機構(gòu)區(qū)別于一般法人。故應(yīng)該在汲取國外法人立法和全國各地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的地方立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的特殊性建構(gòu)起適合其個性特點的法人治理結(jié)構(gòu)。
另如，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的成員是集體經(jīng)濟組織成員，集體經(jīng)濟組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間具有更為緊密的關(guān)系，故其法律關(guān)系遠(yuǎn)非傳統(tǒng)社團(tuán)法人制度所能表述。集體經(jīng)濟組織成員權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人中的一個基礎(chǔ)性制度，雖然其與公司法中的股東權(quán)一樣均屬于社員權(quán)范疇，但表現(xiàn)出了較多特殊性：（1）權(quán)利來源不同。前者來源于農(nóng)民集體所有權(quán)，沒有農(nóng)民集體所有權(quán)就沒有集體經(jīng)濟組織成員權(quán)；后者是公司法人所有權(quán)的伴生物。（2）可轉(zhuǎn)讓性不同。前者事關(guān)農(nóng)民集體成員的基本生存保障，具有專屬權(quán)性質(zhì)，且原則上不具有可轉(zhuǎn)讓性；后者更多地體現(xiàn)了股東在公司中投資收益的回報，具有較強的財產(chǎn)權(quán)屬性，具有較強的可轉(zhuǎn)讓性。（3）取得方式不同。前者基于其集體經(jīng)濟組織身份取得，其成員身份多取決于出生、婚姻、收養(yǎng)、政府行為而原始取得；后者則既可以通過向公司出資而原始取得，還可以通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、繼承等繼受取得。（4）表決權(quán)基礎(chǔ)不同。前者中的表決權(quán)系根據(jù)成員身份而平等享有，只有具有成員身份都平等的享有，且表決時按照人頭表決；后者的表決權(quán)按照股東所持股份數(shù)額或者股權(quán)比例享有，表決時也按照持股份數(shù)額或者股權(quán)比例進(jìn)行表決。（5）權(quán)利分配原則不同。考慮到集體經(jīng)濟組織成員權(quán)事關(guān)集體成員的基本生存利益，前者奉行無差別分配原則，在特定農(nóng)民集體內(nèi)只要具有成員身份，在分配權(quán)利時均奉行平等原則，原則上不允許差別分配；后者奉行同股同權(quán)原則，但是，并不反對股東之間享有權(quán)利的多少存在差異，出資份額或比例多的享有較多的權(quán)利，反之享有較少的權(quán)利。而且還承認(rèn)特別種類股東的優(yōu)先權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為：成員權(quán)制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織重建的難點所在。集體成員權(quán)和集體經(jīng)濟組織成員權(quán)不能等同，集體成員資格與集體經(jīng)濟組織成員資格也不能等同。筆者深表贊同。集體成員權(quán)制度方面的差異也進(jìn)一步凸顯了農(nóng)村集體經(jīng)濟法人“特殊性”制度設(shè)計的必要性。故，《民法總則》頒布后，更為關(guān)鍵的是要做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人“特別性”的研究和規(guī)則設(shè)計。至少應(yīng)該圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的章程與登記制度，產(chǎn)權(quán)制度，治理結(jié)構(gòu)制度，成員資格認(rèn)定與集體成員權(quán)制度，收益分配與責(zé)任承擔(dān)制度，合并、分離、解散制度，外部監(jiān)控與促進(jìn)制度等方面展開全面的研究。
（四）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是否采用法人形式以及采何種法人形式應(yīng)有多種選擇
農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式具有多樣性，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式之一。“中國是一個情況十分復(fù)雜的大國，集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式將是一個多層次多形式多類型的體系。”從我國的地方性立法和實踐經(jīng)驗來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記的過程中比較傾向于采用合作社法人的形式，如《廣東省農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織條例》中規(guī)定可以采用經(jīng)濟合作社、專業(yè)合作社，也可以采用股份合作經(jīng)濟社。當(dāng)然，也有采用公司制的，已如上文所屬。《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中指出：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟組織，可以稱為經(jīng)濟合作社，也可以稱為股份經(jīng)濟合作社。”這表明政策層面也傾向于采納合作社法人的形式。這主要是因為，相較于其他法人形態(tài)，合作社法人形態(tài)的制度設(shè)計與社會主義公有制背景下的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特點具有內(nèi)在契合性。當(dāng)然，最為關(guān)鍵的還是要尊重人民群眾因地制宜的自愿選擇。正如《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中指出的：“尊重農(nóng)民群眾意愿。發(fā)揮農(nóng)民主體作用，支持農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)造，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，確保農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者。”從實踐中來看，很多地方也做到了這一要求。根據(jù)江蘇省農(nóng)業(yè)委員會課題組的有關(guān)調(diào)研，近年來除了社區(qū)股份合作制改革外，各地也探索了其他一些發(fā)展新模式，如股份合作制企業(yè)形式、股份公司形式、經(jīng)濟合作社形式、集體經(jīng)濟控股形式等。但是各地的探索既有地方實際情況的需要，也有在當(dāng)前政策法規(guī)環(huán)境下的變通，具體采取什么樣的組織形式來管理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)，應(yīng)由集體經(jīng)濟組織及其成員根據(jù)情況來決定。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的形態(tài)形態(tài)應(yīng)該多元化，采取何種選擇，取決于其經(jīng)濟組織成員的合意選擇而不是政策和與法律的強制性規(guī)定。對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的形式還應(yīng)該指出的是：首先，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織并非絕對要采用法人形式。我國地域廣闊，各地的經(jīng)濟發(fā)展水平嚴(yán)重不平衡，農(nóng)村集體集體經(jīng)濟組織短期內(nèi)不可能都采用法人形式，甚至很多地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民自治組織還要繼續(xù)較長時期的混同下去。故對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進(jìn)行“一刀切”的法人制改造的做法，既不可能，又不可行。其次，并非所有的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都能取得法人資格。《民法總則》第99條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格”，這意味著，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是否能取得法人資格還要“依法”進(jìn)行，不是所有的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都能取得法人資格，還需要看其是否具備取得法人資格的實體和程序要件。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的形式選擇具有多樣性，并不必然采取合作社法人形式，而應(yīng)該尊重人民群眾的創(chuàng)造智慧，由特定的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因地制宜地的做出理性選擇。對于不符合法人條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也不必急于將其速成為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人，關(guān)鍵要看當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展是否有這種客觀必要，最為關(guān)鍵的是集體經(jīng)濟成員如何選擇。
四、結(jié)語
推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展和保障集體成員權(quán)益迫切需要賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位。《民法總則》對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的確認(rèn)標(biāo)志著賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位已經(jīng)從政策指引進(jìn)入國家統(tǒng)一立法的新階段。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的未來立法需要更新立法理念，應(yīng)該秉持打造符合市場經(jīng)濟發(fā)展需求的民商事法律主體的基本理念建構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度。除了民事基本法外，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織取得法人地位更需要特別立法的支撐，進(jìn)而建構(gòu)起以《民法總則》為基本依據(jù)，以特別立法為核心支撐的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度與規(guī)范體系。應(yīng)該做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人“特別性”的制度與規(guī)范設(shè)計，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的形式以及是否進(jìn)行法人制改造都要在尊重人民群眾意愿的基礎(chǔ)上因地適宜地做出選擇。
作者簡介：管洪彥( 1981-) ，男，山東曹縣人，山東政法學(xué)院民商法學(xué)院副教授，法學(xué)博士；中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士后研究人員。山東省高校人文社科研究基地（民商事法律與民生）“涉農(nóng)法律與民生”方向?qū)W術(shù)帶頭人，研究員，山東政法學(xué)院“鄉(xiāng)村振興法治保障”青年學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊學(xué)術(shù)帶頭人。
本文是作者主持的國家社科基金一般項目《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的基本構(gòu)造與制度表達(dá)研究》（17BFX109）、山東省社科規(guī)劃重點研究項目《私法視域中的集體成員民主決策權(quán)研究》（16BFXJ02）的階段性研究成果。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2018年第1期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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