——基于大理市銀橋鎮農村宅基地制度改革試點
摘要：農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”是農村土地制度改革的重大舉措，具有現實的實踐基礎和迫切的改革訴求，亟待理論支撐、法律保障和實踐檢驗。大理市銀橋鎮在宅基地制度運行和試點改革中呈現的改變宅基地使用主體和增加宅基地功能等特征初具“三權分置”的雛形，但隨之產生的外來人口擠占村集體資源和管理缺失隱含著社會風險等問題迫切要求對“三權分置”進行深入探究。本文在對農村宅基地“三權”問題的國內外研究進行簡要梳理后，基于大理市銀橋鎮農村宅基地的改革試點，重點考察宅基地“三權分置”的權利結構與實施路徑。在明晰產權結構的基礎下，落實集體所有權的路徑是完善收益權、處分權和管理權；穩定農戶宅基地資格權的路徑是通過完善土地調整分配機制、產權登記頒證、抵押擔保貸款等方式保障居住權和財產權；適度放活使用權的路徑是保障農戶居住權、有序放活流轉權、釋放發展權紅利。深入推進宅基地“三權分置”，必須嚴守改革底線，確保社會和諧穩定；完善相關法律法規，增強制度執行預期；注重還權賦能，彰顯各項權能權益。
關鍵詞：宅基地；三權分置；產權；權利結構
繼中共中央辦公廳、國務院辦公廳2016年印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》之后，2018年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出：“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權?！薄叭龣喾种谩笔呛粚嵳鼐幼”Ｕ瞎δ懿崿F宅基地財產收益功能的有效途徑，是對當前宅基地制度試點改革內容“兩完善、兩探索”的進一步深化融合。但如何厘清宅基地產權的權利內涵和權能關系，有效構建“產權清晰、公平合理、流轉有序、保障有力、利用高效”的農村宅基地“三權分置”制度體系，亟待理論支撐、法律保障和實踐深化。
根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（中辦發〔2017〕71號），大理市被列入全國宅基地制度改革試點縣（市、區），也是云南省被列入全國農村土地制度改革三項試點的唯一地區。根據國土資源部批復同意實施的《云南省大理市農村宅基地制度改革試點實施方案》，選取大理市銀橋鎮先期開展試點，通過先行先試引領大理市全域改革。試點改革三年多來，該鎮的農村宅基地制度改革試點探索經驗，已在大理市發揮了示范引領作用。本文基于大理市銀橋鎮農村宅基地制度改革試點的實踐，深入探究農村宅基地“三權分置”的權利結構和實施路徑。
一、文獻回顧
農村宅基地制度的核心是產權問題。完備的產權是關于資源利用的所有權利構成的具有排他性、收益性、可讓渡性、可分割性等特征的“權利束”。阿爾欽等認為，產權是一組關于財產的權利，包括所有權、占有權、使用權、收益權、處分權等。土地的終極所有權、占有權和使用權由于現實生產的需要而經常被分離開，形成多主體的產權構成。我國現行的宅基地制度是宅基地所有權歸農民集體所有，使用權歸依法取得的農戶所有，所有權與使用權分離屬于不同主體的制度。
（一）宅基地集體所有權
堅持土地公有制性質不改變是農村土地制度改革的政治底線。農村宅基地有償使用或者宅基地使用權的流轉是以土地的農民集體所有為基礎，是在“落實農民集體土地所有權”的前提下開展的改革。但是，集體所有權存在主體模糊、權能殘缺、農民集體財力薄弱和集體行動的動力不足的問題。我國“無償取得、無流轉、無限期占用”農村宅基地的制度，造成宅基地權利邊界模糊、權能關系混亂，導致了集體所有權事實上被虛置?！稗r民集體”作為法定的集體土地使用權主體的功能難以發揮，所有權主體形同虛設。農村集體土地所有權虛置，必然帶來所有權如何實現、農民成員權如何實現、他物權如何完善等問題，需要深化改革和制度創新來實現。
（二）農民房屋財產權
現行的制度框架下，農戶只有宅基地占有權和使用權，沒有抵押權，而且法律法規政策對使用權的轉讓進行了嚴格限制，導致農宅財產權無法實現。集體經濟組織成員福利分配和限制流轉的宅基地制度使農民低成本獲得和低效率利用宅基地，導致農民缺乏集約用地的意識，加劇了一戶多宅、超標準占地和違法建房。現有的許多地區農村土地狀況已經不足以支撐政策上和法律上規定的“一戶一宅”制度。因此，需要進行農村宅基地制度試點改革，探索建立起與各地情況相符合的既保證成員基本居住權、又不能無限制地占用土地建蓋農民住房的可持續的成員住房保障制度，該制度設計的基礎則是農村集體組織對自己成員提供保障性住房的成員權。農民住房是農民私權，賦予農民住房財產抵押、擔保和轉讓權，有利于穩妥地實現農民財產收益，但是只能先在農村宅基地制度改革試點地區推行，待條件成熟后再推進宅基地使用權抵押、擔保和轉讓。
（三）宅基地和農民房屋使用權
學術界圍繞放活宅基地和農民住房使用權的研究，大致可以分為三類代表性的觀點。
1.禁止流轉觀
農村宅基地制度的首要目標是保障農民基本居住權利，必須堅持保障性的農村宅基地制度。宅基地制度改革的重點和核心應當只是保證農民“戶有所居”的權利。若放開宅基地市場，必然會擴大城鎮化風險，影響社會穩定。
2.自由流轉觀
宅基地入市，既是農村土地制度改革，也是以租賃為主的城鎮住房供給側結構性改革。村莊內部的人口變動是引起農村土地調整的首要因素。集體土地應隨集體經濟組織成員的變動而調整。調整土地會影響使用效率。而土地調整的幅度和頻率取決于交易費用的大小。不同農戶對農村宅基地流轉的意愿和原因等存在差異。在中國土地租賃市場的發展滯后于農村勞動力市場的條件下，生產要素缺乏動態優化配置的市場途徑，必然存在客觀上進行土地調整的要求。土地改革的基本方向是從根本上消除我國土地“半貨幣、半商品”特征，回歸其可由市場交易的商品本性，允許宅基地永久使用權入市交易。
3.有條件流轉觀
若完全自由地開放農村宅基地市場，極易引發系統性風險。“限制宅基地使用權轉讓”是我國目前的最佳選擇?，F行法律并不禁止宅基地使用權流轉，只不過對流轉主體（只能轉讓給符合宅基地取得條件的村民）、流轉方式（不得抵押）有所限制。允許宅基地轉讓給非本村村民和抵押的條件還不成熟，目前的規定應當繼續堅持。然而，農村宅基地上房屋的流轉按照“房地一體原則”事實上必然導致宅基地使用權的正常流轉。因此，宅基地改革的對象到底是“地上的房”還是“房下的地”，需要明晰的政策。宅基地制度改革要權衡“特殊的權利安排、特殊的取得方式與特殊的社會目標”這三者的關系。這符合恩格斯住宅思想：要兼顧住宅的商品性和福利性。
當前農村宅基地制度研究已經注意到了宅基地產權和農民權益的高度關聯性，但由于產權制度設計的復雜性和對實施可行性的擔憂，產權制度研究與完善進程已遠落后于現實運作需求?！叭龣喾种谩笔腔谖覈鶎訉嵺`探索農村集體土地制度的理論創新，在提出“三權分置”以前已經存在“三權”結構及其分置實事。農村土地“三權分置”的理論研究正在興起，但經濟學學者、法學學者和政府官員在權利結構和實施路徑上存在著重大論爭。面對宅基地“三權分置”政策與現行法律的沖突，“三權分置”的權利結構與實施路徑如何選擇是亟待試驗與研究的重要課題。理順農村宅基地“三權”權屬關系，建立宅基地“三權分置”機制，需要直面復雜的宅基地產權問題。
二、實踐雛形與改革訴求
農村宅基地“三權分置”已經在基層群眾的實踐中有了事實性的探索。銀橋鎮戶均占有宅基地366ｍ２，人均占有宅基地88ｍ２，提高宅基地資源配置效率潛力巨大，具有推進“三權分置”的現實基礎。銀橋鎮在宅基地制度運行和試點改革中自發性地出現了改變宅基地使用主體和增加宅基地用途等做法，形成了事實上的“三權分置”雛形。但是，隨之帶來的外來人口擠占村集體資源和管理缺失隱含著社會風險等問題迫切需要解決。
（一）房屋租賃改變了使用主體
宅基地使用權是農村集體經濟組織的成員依據法律法規所享有的在集體土地上建造農戶居住房屋的權利。宅基地是“自有的土地、自用的建筑”。宅基地使用權作為一項特殊的用益物權，具有權利主體的身份性、權利客體的特定性、權利流通的限制性、權利取得的無償性和數量上的唯一性（“一戶一宅”原則）等特殊屬性。盡管法律法規明確規定：農村村民宅基地的所有權屬于集體，個人只有使用權，未經批準任何人不得擅自轉讓、出租，但是宅基地自發入市交易的趨勢勢不可擋，也為宅基地“三權分置”改革提供了實踐依據。隨著人口流動增多，宅基地財產價值日益上升，拓展宅基地使用權權能，擴大農房和宅基地交易半徑勢在必行。宅基地隱形流轉在某種程度上是宅基地使用權人試圖突破現有制度安排來尋求自身利益更大化的理性選擇。銀橋鎮在建設中心集鎮的進程中，大量的外來人口進入銀橋鎮休閑度假和投資創業，迫切需要在當地解決合適的居所。面對高額租金回報的誘惑，村民愿意將宅基地和地上房屋使用權出租給外來人口使用。據2018年4月統計，銀橋鎮向外來人口出租宅基地和房屋使用權達258戶，常住銀橋鎮流動人口達692人，其中有22戶向臺灣、香港地區和美國、法國、德國、加拿大等13個國家的境外人員58人出租宅基地和房屋使用權。
（二）商業經營增加了土地功能
依法取得宅基地使用權的主體必須在批準的宅基地上建造住宅，不得隨意改變宅基地的使用用途。作為土地的類型之一的宅基地，從制度的角度講是用于保障農戶居住權，但是制度只能引導和規范現實，而不能限制人們利用宅基地的方式。伴隨著大眾化休閑度假旅游的興起，大理市洱海流域客棧經濟日益發展壯大，帶來了宅基地財產屬性的明顯增強，引起農戶愿意增加宅基地的用途開展商業經營。目前，銀橋鎮共有客棧經營戶103戶和餐飲經營戶90戶。外來人口在銀橋鎮向農戶租賃宅基地使用權，修建房屋并開展餐飲、客棧等商業經營，其結果是：一方面促進了當地服務業及相關產業發展；另一方面使土地使用權從宅基地權利體系中分離出來，形成了農村宅基地所有權、資格權、使用權“分置運行”的“三權分置”雛形。
（三）外來人口擠占集體資源
在城市規劃區范圍內開展國有土地工程建設項目，建設單位要依法依規繳納基礎設施配套費、新型墻體材料費、人防費等費用。但是，在農村宅基地上開展商業經營行為卻沒有繳納相關費用的政策。農村公共設施的投資效益難以用市場價格進行衡量，通常是發揮村民在基層公共資源配置中的主體性地位，以群眾的共同訴求為基礎，通過共同協商和依靠共同投入，實現公共設施的共建共享。農村的大部分公共設施由村集體經濟組織的村民通過籌資投勞等方式建設。作為外來經營者的投資人，沒有承擔費用但免費享受村里的基礎設施和公共服務，顯然擠占了村集體和村民的公共資源。銀橋鎮客棧、餐飲經營戶用電用水量較大和用車頻繁，造成周邊農戶用電用水緊張、污水垃圾增加和村莊交通擁堵等公共資源供給不足的問題。
（四）管理缺失帶來社會風險
農村社會是以土地關系為核心形成的村社結構，村莊的治理與土地分配、村民身份緊密相關，土地制度的調整事關村民利益，必然影響農村的社會治理。越來越多的外來人口在銀橋鎮流轉宅基地和房屋使用權，在多個方面影響著基層社會治理。外來人口占用宅基地資源，加劇了宅基地資源的緊張和增大了環境承載量。由于目前村落污水處理系統處理能力是按自然村人口發展規劃設計，若經營戶數量不斷增加會增大污水處理系統運行負荷，加劇生態保護的壓力。部分投資人為追求利益最大化，在建筑體量和建筑形式等方面存在超面積建設和違背白族建筑風格的情況。鄉村客棧盲目建設、重復開發、環境破壞等現象已經出現。上述問題若不及時解決，將影響鎮村經濟、社會和環境的協調發展。
三、權利結構與分置路徑
宅基地“三權分置”改革是一項政策性很強的工作，要在實踐探索基礎上系統思考，加強配套制度和政策研究，厘清“三權分置”的權利結構及實現路徑。銀橋鎮按照《云南省大理市農村宅基地制度改革試點實施方案》，將中央頂層設計與基層實踐探索相結合，立足實際創造性地落實全國農村宅基地制度試點改革要求。在試點工作中，銀橋鎮始終堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損“三條底線”，建立健全依法公平取得、節約高效使用、自愿有償流轉的宅基地管理機制，為推進農村宅基地“三權分置”改革提供經驗借鑒。
（一）“三權分置”的權利結構
農村宅基地制度包括產權制度與管理制度，產權制度是基礎，管理制度是準則。所有權、資格權、使用權是農村宅基地“產權束”中的關鍵性權利。進一步清晰界定宅基地產權權能，將目前的宅基地“兩權”（虛置的集體所有權和無限期的使用權）進一步細分為“三權”（集體土地所有權、農戶宅基地資格權和農民房屋財產權、農戶宅基地和房屋使用權），并按照“分置運行”的思路推進改革，有利于彰顯“三權”的各自功能和整體效用。準確界定“三權分置”中各項權利的各自權能，構建層次分明、結構合理、平等保護的格局，是保障宅基地“三權分置”的基礎?！巴恋厮袡嗍且磺胸敻坏膩碓?。”農村宅基地“三權分置”改革必須堅持集體所有權的根本地位，把維護和鞏固集體所有權作為重要任務。土地集體所有權人對集體土地享有依法依規管理、處分和收益等權利。資格權是賦予集體成員的宅基地基本保障權，在保障的基礎上激活相關權益。宅基地資格權人享有獲得居住保障的權利和相應的財產權利。宅基地使用權人在依法取得的使用期限內對宅基地享有占有、使用和依法取得相應收益的權利。適度拓展宅基地及地上房屋的用途和流轉范圍，有利于盤活閑置宅基地和閑置農房，提升使用價值。實施“三權分置”制度，在保留集體所有權的前提下，通過資格權與使用權的分置，使宅基地產權結構發生了調整，擴大了宅基地的使用主體和相關用途，使資源配置與財產功能得到了更大程度的釋放。農村宅基地“三權分置”的權利結構見圖１所示。
（二）集體所有權的實現路徑
落實集體所有權的前提是清晰地認定集體經濟組織成員。銀橋鎮堅持以戶籍為基礎，以法律法規和村規民約為依據，以履行成員義務為條件，以群眾民主評議為結果，綜合戶籍關系、土地承包、居住情況、履行義務等因素，以村民小組為單位全面認定了集體經濟組織成員，確保集體經濟組織主體不落空，并且在成員有序增減的動態管理中保持相對穩定性。落實集體所有權的重要路徑是行使處置權、管理權和收益權。
1.行使處置權能
宅基地處置權是指農村集體作為集體土地所有權人通過劃撥、調整、收回宅基地等方式處置農村住宅建設用地的行為。構建和完善農村宅基地有償退出機制是盤活農村閑置宅基地資源、推進土地資源集約利用、緩解建設用地供需矛盾的有效途徑。銀橋鎮試點工作中賦予了集體經濟組織對閑置宅基地進行調整和收回的處置權。針對宅基地管理中“批新不讓舊”、房屋“建新不拆舊”，原來的老宅日益荒廢，導致農村建設“只見新房、不見新村”，外實內空、外新內舊、外齊內亂的“空心村”現象，銀橋鎮啟用了有償收回并統籌利用村莊閑置宅基地的“空心村”整治機制：（１）通過合理補償方式回收集體土地。對土地和地上附著物分家析產后，將需要拆除的房屋、構筑物、宅基地統一收歸集體，并由集體予以合理補償。（２）統一拆除、規劃、配套基礎設施。（３）建章立制，統籌使用整治的建設用地。嚴格執行“批新讓舊、一戶一宅”的規定，按照“農戶申請、村民小組審查、村民代表大會討論公示、村委員會審批、鎮政府備案”的程序，公開、公平、公正地有償安置給符合條件的農戶。在試點工作中，153戶農戶簽訂了《銀橋鎮“空心村”整治宅基地使用權收回協議書》，收回整治面積33.14畝，重新規劃了62宗宅基地和兩個農貿市場。另外，嚴格執行村民住宅用地“一戶一宗、退舊批新”的政策，村民新批宅基地，必須將舊宅基地交回村集體，或在村集體的指導下轉讓給符合宅基地使用權分配條件的住房困難戶。2014年以來，銀橋鎮簽訂“批新退舊”協議38份和“批新讓舊”流轉歸并協議65份，按照“合法取得、房地合一、符合規劃”的原則，在集體經濟組織內部成員間轉讓給符合宅基地使用權分配條件的農戶。
2.強化管理權能
銀橋鎮宅基地規劃建設管理堅持村莊規劃引領，按照“城鄉一體化、全域景觀化、建設特色化、管理精細化”的要求，建立了嚴格的審批監管制度。通過實踐探索，厘清了“一戶一宅”中關于“戶”與“宅”的界定標準?！皯簟笔侵溉〉帽炯w經濟組織成員資格的家庭自然戶，一般由戶主、配偶、子（女）、父（母）等家庭成員組成，不按戶口簿認定。“宅”是指能基本滿足生產生活需求的宅基地，主要包括住房、廚房、圈房、天井等宅院，“一院多戶”中，一戶有三間住房以上（含三間住房），或實際占地面積大于110ｍ２能夠滿足生產生活需求的，按“一宅”確定。在宅基地建房管理上，從單一的“土地來源合法性”向“一戶一宅、用地面積、占地面積、建筑面積、建筑風格、環保設施”等綜合性精準規范化管理轉變，重點解決弱勢群眾的“住有所居”訴求。同時，注意減輕洱海流域建筑承載量，有效傳承白族傳統民居文化。在傳承青瓦、白墻、坡屋頂、墻體彩繪等白族房屋建筑風格的基礎上，規定建筑物高度不能超過3層、12米，一層占地面積不超過150ｍ２，總建筑面積不超過450ｍ２。另外，至少需要建設３格2ｍ３化糞池一個，對生活污水進行全收集。農戶建房必須辦理規劃建設許可證和準建證，做到按規劃選址、按設計建設、按圖紙施工。房屋建成后，必須通過村集體組織的竣工驗收，才能進行不動產登記，辦理不動產證。銀橋鎮將宅基地審批與村莊規劃建設管理有機結合，建立了從宅基地審批、規劃建設許可、住房竣工驗收到農村不動產登記頒證的制度化管理體系。銀橋鎮各村集體將宅基地審批、居民建房管理、農村房地一體不動產登記審核認定等事項按照銀橋鎮政府的要求納入農村土地規劃建設的網格化責任制管理內容，促進了政府管理職能在基層的延伸和落實，有利于實現無違法占地和無違章建設行為的目標，構建起農村土地民主管理機制。
3.探索收益權能
收益權是農村宅基地所有權的核心權能之一。農村宅基地所有權的構建必須使農民集體能夠分享到土地收益。國務院在1989年12月批轉國家土地管理局《關于加強農村宅基地管理工作請示》的文件中提出：“進行農村宅基地有償試點，以規定用地標準為紅線，進行差別性收費”。在有償使用政策的支持下各地方開展了有償使用的實踐探索。但是，為減輕農民負擔，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于1993年７月《關于涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》中取消了農村宅基地有償使用費和農村宅基地超占費等收費項目。由此可見，收取農村宅基地有償使用費用“法無授權不可為”，必須獲得國家法律或政策的認可方可依法依規實施。國土資源部《關于云南省大理市農村宅基地制度改革試點實施方案的批復》（國土資函〔2015〕408號），要求試點探索宅基地有償使用方式，這是銀橋鎮在試點期限內構建村集體對宅基地收益權的重要依據。銀橋鎮按照“劃定等級定價，超占收費”的原則，把農村實際使用的宅基地的價值以有償使用費的形式收歸村集體，由村集體把這部分收入作為村集體共有收益，按照“取之于戶，用之于村，使用得當”的原則，統籌用于村內道路、水電、保潔、綠化等村莊公益事業建設。對歷史形成的“一戶多宅”“少批多占”“閑置宅基地”“主體資格不符合占有宅基地”等問題，按照“使用者付費”的產權安排思路，由村集體經濟組織制定辦法收取有償使用費，以經濟手段制約宅基地的占有和鼓勵宅基地的退出。2016年度全鎮各村組按照30元／ｍ２·年的標準收取103戶超占戶土地有償使用費42萬元。2017年，對改變宅基地用途如經營餐飲、客棧的住戶，收取土地收益調節金，收費標準由村集體民主研究確定（10元／ｍ２·年至220元／ｍ２·年），共向131戶經營戶收取了土地收益調節金218萬元。
（三）農戶資格權的保障路徑
農戶宅基地資格權是指集體經濟組織成員以戶為單位依法獲得一定面積的宅基地用以建造住房，并享有確權、抵押等相關財產權益的身份權利。穩定農戶宅基地資格權的核心是保障農民居住權和住房財產權。保障居住權是指讓農民“戶有所居”，讓每戶都有自己的居住場所。保障農民住房財產權，既要使農戶有權依法依規就住房所有權和宅基地使用權設定抵押、擔保，有權自愿有償退出宅基地，又要防范外來資本到農村大肆炒房炒地、損害農民財產權。
1.“統規自建”落實宅基地取得資格
為切實解決許多住房困難戶在村莊規劃區找不到土地導致宅基地指標落地難以及農村建房分散、監管難、少批多占、基礎設施配套難等問題，進一步盤活村莊規劃區的死角地、空閑地，有效滿足農村建房需求，切實落實農戶的宅基地資格權，銀橋鎮堅持“政府引導、村級主體”，探索實施了農村宅基地集中規劃、定點審批的“統規自建”模式。首先，村組按照不高于10萬元∕畝的土地補償價格從農戶手中收回用于集中規劃建設宅基地的地塊。然后，編制宅基地及公共設施修建規劃，按照“分期建設”的原則將宅基地公開、公平、公正、有序地有償分配到亟須建房的住房困難戶，有計劃地滿足村民近期和遠期的建房用地需求。銀橋鎮轄區內有８個村委會、32個自然村，村集體有償流轉收回村莊規劃預留建設用地397畝，共規劃792宗建房用地，已將其中的375宗分配到住房困難戶?！敖y規自建”模式體現了宅基地分配和建設管理的“六個轉變”試點理念：從分散建設向集中建設轉變；從無序落地向規劃引領轉變；從農戶行為向集體意志轉變；從行政管理向社會治理轉變；從粗放模式向集約用地轉變；從難以監管向高效監管轉變。
2.“確權頒證”認定宅基地財產權利
產權登記既是一種官方認定的具有權威性的權利證明，也是一種發揮宣示作用的權利公示，有助于澄清權利關系。土地登記頒證是明晰土地產權、保護土地權利人合法權益的重要法律手段，也是規范土地管理和促進合理利用土地資源的關鍵舉措。銀橋鎮通過推進農村“房地一體”的不動產登記，依法公正地將集體土地的資格權落實到本集體的每個農戶，充分維護農戶占有、使用、流轉、抵押、退出宅基地等各項權能，形成登記記載權利、證書證明權利的確權登記制度。按照入戶調查填寫《不動產權籍調查表》、第三方作業單位實地測量出具《不動產測量報告》、農戶提交《不動產登記申請書》、鎮政府和村組分級審查《不動產分級認定表》、公示《不動產首次登記公告》和無異議后頒證的程序，建立了農村房地一體不動產登記制度體系和確權頒證工作流程。2017年，該鎮在沙栗木莊村、磻曲村、上陽波村試點頒發“房地一體”不動產權證書，2018年在全鎮范圍推進確權登記頒證工作。
3.“抵押擔保”拓展宅基地用益物權
從“房地一體”原則來講，農村住房財產權包括農戶的房屋所有權和宅基地使用權。房屋所有權歸屬私人，可以正常抵押和流轉。問題在于宅基地使用權流轉的受限使其難以成為金融機構融資的抵押物。為保障農戶宅基地用益物權，鎮政府制定了《銀橋鎮農村住房財產權抵押擔保辦法》，探索增加農民財產性收入渠道。鎮內農民可在云南省農村合作銀行大理市分行銀橋鎮支行申請辦理農民住房財產權抵押貸款。當抵押人不能依照約定履行債務時，抵押權人實現地上房屋抵押權時可以拍賣、變賣或以《擔保法》規定的其他方式實現抵押權。房屋的抵押權實現時，因涉及宅基地使用權，必須遵守集體組織內部成員的優先受讓制度。目前，銀橋鎮共有875戶在云南省農村合作銀行大理市分行銀橋鎮支行辦理了農村住房財產權抵押貸款，貸款金額8292萬元。農村住房財產權抵押擔保方式的實施，有效解決了農村資產抵押難、價值評估缺少、貸款額度小等問題，打通了金融服務農村的“最后一公里”。
（四）房地使用權的放活路徑
通過流轉使用權，放活生產要素功能較強的宅基地和地上房屋使用權流轉權益，有利于在盤活利用閑置宅基地和優化土地資源配置中增強使用權的財產收益功能。適度放活宅基地使用權，要著眼構建農村宅基地使用權制度，實現使用權從宅基地權利體系中有序、高效、穩妥地分離出來。在依法保護集體所有權和農戶資格權的前提下，既要平等保護承租人依流轉合同取得的土地使用權，又要嚴守改革底線，堅持規劃引領，嚴格實行土地用途管制和限定期限，在防范風險中協同推進改革，充分釋放改革紅利。
1.堅持居住權底線
擴大宅基地使用權流轉范圍是一項涉及農民切身利益和社會和諧穩定的系統性農村土地制度重大改革，關系到整個國民經濟的平穩健康運行，在具體施行時要加強風險防范。政府采取謹慎態度推進宅基地使用權流轉，要著重做好防范農村宅基地使用權抵押和流轉中農民利益受損，以及宅基地使用權流轉導致農民“流離失所”而影響社會穩定等方面的風險。為妥善推進農民住房財產權抵押貸款試點工作，大理市人民政府制定了《大理市農民住房財產權抵押貸款試點工作實施方案》和《大理市農民住房財產權抵押貸款風險補償基金管理實施細則》。大理市人民政府先期設立５００萬元風險補償基金，專項用于補償金融機構發放農民住房財產權抵押貸款造成的呆賬損失。貸款發生損失后，由風險補償基金和貸款金融機構按照２∶８比率承擔貸款本金損失風險，即由市財政從風險補償資金中給予２０％的補償，其余８０％由金融機構承擔。確保農民“戶有所居”是設定房屋財產權轉讓的底線。為妥善解決宅基地“三權分置”及產業經營發展中可能產生部分農戶無房居住的問題，銀橋鎮上陽波村計劃由合作社出資建設農民公寓，嘗試采取“一戶一房”租賃等方式保障農戶居住權。
2.激活流轉權潛能
土地是一種典型的沒有規劃就面臨市場失靈的要素。村集體必須強化村莊的建設規劃權，對農民宅基地的使用和流轉情況進行規范管理和監督，促進農民宅基地使用權流轉的市場交易行為必須在規劃引領下有序進行。通過規劃引領農村宅基地的“三權分置”，既能克服市場失靈的無序發展風險，也能有序推動農村閑置宅基地資源的優化配置，促進經濟社會科學發展。銀橋鎮遵循“多規合一”的理念，按照“發展規劃定目標、土地規劃定指標、生態規劃定界標、村莊規劃定坐標”的基本思路，在充分尊重村民意愿基礎之上，修編各自然村2017年—2025年的村莊規劃。在修編村莊規劃過程中，結合保護生態環境、田園風光和民族歷史文化的要求，合理布局地上地下基礎設施，明晰村莊保護和發展空間，強化村莊風貌控制，確保村莊規劃具有科學性、針對性和可操作性。通過規劃引領村集體對土地使用權適應性調整和有序流轉，使宅基地資源從粗放利用向集約利用轉變，消除了農戶建房少批多占的現象，避免了土地私下無序流轉，根除了死角地，杜絕了新的路邊村、田中村、空心村。
3.釋放發展權紅利
《云南省大理市統籌推進農村土地制度改革三項試點實施方案》強調注重改革的協同性，提出“全面統籌推進農村宅基地制度改革與農村土地征收制度改革、集體經營性建設用地入市改革，協調農村土地制度改革與農村綜合改革、新型城鎮化等多項改革的聯動關系，放大改革效應，帶動全面改革深入推進”。銀橋鎮在探索宅基地“三權分置”的實踐中，將農村集體經營性建設用地入市與盤活利用閑置農房和宅基地統籌規劃，縮小了征地范圍，同時又為鄉村振興提供了用地支撐。按照項目化運作思路，將銀橋村4.3畝閑置宅基地和陽波村８畝古舊建筑院落作為農村集體經營性建設用地入市試點，促進了鄉村旅游業的發展和農村三產融合與集體產權制度改革等綜合性示范效應，進一步釋放了增加宅基地經營用途發展產業的改革紅利。
四、經驗與啟示
農村宅基地制度改革不僅是一個完善政策的法律問題，更是需要有經濟基礎作為支撐的經濟問題，有政治引領作為保障的政治問題，需要在公益與私益之間努力尋求平衡點的社會問題。農村宅基地制度試點改革中面臨的困難和問題的根源主要是產權設置不當、權利內涵不清、權能關系不順、權益保障不足等產權設置問題，但是也有“法不責眾”的管理缺失等因素。通過試驗分析，我們認為：解決這些問題，既要堅持制度建設的內在邏輯，又要注重外部環境的客觀影響。在加強相關理論研究和改革風險管控的同時，要盡快完善相關的法律法規為宅基地“三權分置”改革提供穩定的制度保障。為妥善處理“三權關系”和正確運用“三權分置”理論指導改革實踐，2018年6月大理市委、市政府制定印發了《大理市關于積極探索宅基地所有權資格權使用權分置的實施意見》，促進全市有序推進農村宅基地“三權分置”改革探索。
（一）保持和諧穩定是底線
農村宅基地改革的基本要求是提高農村土地資源的利用效率、增進農戶財產權的平等保護、維護農村社會穩定。農戶轉出宅基地使用權，應規定其必須有穩定的就業和固定的居住場所等條件。只有建立規范的宅基地使用權流轉制度，在保障農村村民“戶有所居”的居住權前提下，推進宅基地使用權適度流轉，才能實現既促進集約節約高效利用宅基地，又能促進經濟社會和諧穩定發展。因此，在審慎推進宅基地“三權分置”改革進程中，要著力構建“戶有所居”的農民住房保障體系。遵循節約集約用地理念，探索符合各地自然條件、人地關系、民族傳統、發展水平，滿足農民居住條件的一戶一宅、一戶一房、農民公寓、農民住宅小區等多種宅基地配置模式，并探索各地“限地又限房”的農村宅基地及房屋建設標準體系，在公平節約用地中保障農民“戶有所居”。
（二）完善法律制度是保障
大理市銀橋鎮是全國農村宅基地制度改革的試點地區，在取得了法律授權的前提下，改革突破了《物權法》《擔保法》和《土地管理法》中在試點期間暫停執行的相關條款，取得了明顯成效。但試點期限結束后能否深入實施則有待于相關法律法規的修改、完善或調整作為保障。例如，現行《物權法》按照大陸法系傳統，沒有把宅基地“資格權”作為獨立的物權對待，而且規定了宅基地使用權不得抵押。因此，需要在試點的基礎上，結合我國國情盡快創設宅基地“資格權”，并賦予其占有、使用、收益等權利。深入推進宅基地“三權分置”，要按照健全“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的農村土地產權制度目標取向，結合宅基地產權特點深入研究確定“所有權、資格權、使用權”權能、權利邊界及其相互關系的法律法規保障體系。通過修改《土地管理法》和制定農村宅基地管理的相關條例等方式，保障“土地所有者”農民集體依法依規行使集體所有權，并監督占有和使用宅基地的主體充分、合理、規范利用土地。依法理清“土地占有者”農戶和“土地使用者”流轉主體在宅基地流轉期限內占有、使用并取得相應收益的權利邊界及相互權利關系，平等保護不同權利主體依法行使和處分其權能，增強改革的法律保障預期。
（三）實現還權擴能是核心
現行的農村宅基地制度存在使用權權能單一的問題，僅體現了居住權的保障，缺乏財產權與使用權。農民在宅基地上建設的房屋財產無法產權化，不利于房產增值及實現增值收益的問題。宅基地管理和使用制度的改革，必須從產權制度入手，完善宅基地產權權能，逐步建立農村宅基地流轉市場和建立合理的宅基地流轉收益分配機制?！叭龣喾种谩敝贫仁菍ΜF有農村土地制度的發揚和優化，在認可現有農村土地制度和農村土地利益格局的基礎上，進一步界定和明晰土地所有、占有、使用、收益等各項權能在不同主體之間的分布，可以實現公平與效率的有機統一。推進農村宅基地“三權分置”改革，必須在土地公有制的框架內擴張權能，進一步明晰宅基地“產權束”中各項權能的內涵，有序推進各項權能分置運行，通過賦權于民、厘清權能歸屬，激勵各主體利用好土地的各項權能。
（四）集約利用土地是目標
農村宅基地節約集約利用制度是我國農村宅基地制度的重要部分。農村宅基地的主要問題不是總量供給問題，而是分配不均和利用效率低下的結構性問題，關鍵在于盤活存量和控制增量。我國宅基地無償無限期的福利分配制度導致了農村集體建設用地資源配置的結構性失衡。一方面，限制宅基地流轉范圍助長了農村宅基地無序擴張和蔓延，形成了“有房沒人住”的“空心村”和“閑置院落”；另一方面，人多地少的國情加劇了新增宅基地取得困難，產生了“有人無房住”的住房困難戶。宅基地“三權分置”不僅是土地制度的產權再造，更是重塑城鄉土地權益關系。通過農戶宅基地使用權在更大范圍內有限期流轉，可以盤活農民閑置宅基地和閑置農房，發揮土地資源的要素功能，助力鄉村振興，實現“人人有房住”和“房房有人住”。
（五）激發主體活力是基礎
深入推進農村宅基地“三權分置”制度改革，既要考慮歷史，又要關注現實；既有經濟因素，又有社會因素；既要遵守法律法規，又要進行人文關懷；既要考慮國家政策，又要立足地域文化，必須激發基層各主體主動參與改革的積極性和組織性。社會成員的組織化程度越高，社會運行的成本就越低，越容易實現社會和諧穩定。銀橋鎮結合村民自治提升了宅基地制度改革的組織化程度，建立了村規民約和村莊規劃建設網格化管理制度，組建了村莊規劃管理員隊伍。通過實施規劃建設日常巡查監管機制，村集體經濟組織對村內集體建設用地、公益建設用地、村民建房、規劃管理、矛盾調處等方面進行管理和監督，切實維護了村民和集體的公共利益。
本文系國家科技重大專項研究課題“洱海流域社會經濟結構調整控污減排與生態文明體系建設示范工程”（2013ZX07105-005-04-03）的階段性研究成果。
作者單位：華中師范大學經濟與工商管理學院。
中國鄉村發現網轉自：《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2018年第5期 微信公眾號（原創）
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