——基于大理市銀橋鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地制度改革試點
摘要：農(nóng)村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”是農(nóng)村土地制度改革的重大舉措，具有現(xiàn)實的實踐基礎和迫切的改革訴求，亟待理論支撐、法律保障和實踐檢驗。大理市銀橋鎮(zhèn)在宅基地制度運行和試點改革中呈現(xiàn)的改變宅基地使用主體和增加宅基地功能等特征初具“三權分置”的雛形，但隨之產(chǎn)生的外來人口擠占村集體資源和管理缺失隱含著社會風險等問題迫切要求對“三權分置”進行深入探究。本文在對農(nóng)村宅基地“三權”問題的國內(nèi)外研究進行簡要梳理后，基于大理市銀橋鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地的改革試點，重點考察宅基地“三權分置”的權利結構與實施路徑。在明晰產(chǎn)權結構的基礎下，落實集體所有權的路徑是完善收益權、處分權和管理權；穩(wěn)定農(nóng)戶宅基地資格權的路徑是通過完善土地調整分配機制、產(chǎn)權登記頒證、抵押擔保貸款等方式保障居住權和財產(chǎn)權；適度放活使用權的路徑是保障農(nóng)戶居住權、有序放活流轉權、釋放發(fā)展權紅利。深入推進宅基地“三權分置”，必須嚴守改革底線，確保社會和諧穩(wěn)定；完善相關法律法規(guī)，增強制度執(zhí)行預期；注重還權賦能，彰顯各項權能權益。
關鍵詞：宅基地；三權分置；產(chǎn)權；權利結構
繼中共中央辦公廳、國務院辦公廳2016年印發(fā)《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》之后，2018年中央一號文件《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權。”“三權分置”是夯實宅基地居住保障功能并實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)收益功能的有效途徑，是對當前宅基地制度試點改革內(nèi)容“兩完善、兩探索”的進一步深化融合。但如何厘清宅基地產(chǎn)權的權利內(nèi)涵和權能關系，有效構建“產(chǎn)權清晰、公平合理、流轉有序、保障有力、利用高效”的農(nóng)村宅基地“三權分置”制度體系，亟待理論支撐、法律保障和實踐深化。
根據(jù)中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（中辦發(fā)〔2017〕71號），大理市被列入全國宅基地制度改革試點縣（市、區(qū)），也是云南省被列入全國農(nóng)村土地制度改革三項試點的唯一地區(qū)。根據(jù)國土資源部批復同意實施的《云南省大理市農(nóng)村宅基地制度改革試點實施方案》，選取大理市銀橋鎮(zhèn)先期開展試點，通過先行先試引領大理市全域改革。試點改革三年多來，該鎮(zhèn)的農(nóng)村宅基地制度改革試點探索經(jīng)驗，已在大理市發(fā)揮了示范引領作用。本文基于大理市銀橋鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地制度改革試點的實踐，深入探究農(nóng)村宅基地“三權分置”的權利結構和實施路徑。
一、文獻回顧
農(nóng)村宅基地制度的核心是產(chǎn)權問題。完備的產(chǎn)權是關于資源利用的所有權利構成的具有排他性、收益性、可讓渡性、可分割性等特征的“權利束”。阿爾欽等認為，產(chǎn)權是一組關于財產(chǎn)的權利，包括所有權、占有權、使用權、收益權、處分權等。土地的終極所有權、占有權和使用權由于現(xiàn)實生產(chǎn)的需要而經(jīng)常被分離開，形成多主體的產(chǎn)權構成。我國現(xiàn)行的宅基地制度是宅基地所有權歸農(nóng)民集體所有，使用權歸依法取得的農(nóng)戶所有，所有權與使用權分離屬于不同主體的制度。
（一）宅基地集體所有權
堅持土地公有制性質不改變是農(nóng)村土地制度改革的政治底線。農(nóng)村宅基地有償使用或者宅基地使用權的流轉是以土地的農(nóng)民集體所有為基礎，是在“落實農(nóng)民集體土地所有權”的前提下開展的改革。但是，集體所有權存在主體模糊、權能殘缺、農(nóng)民集體財力薄弱和集體行動的動力不足的問題。我國“無償取得、無流轉、無限期占用”農(nóng)村宅基地的制度，造成宅基地權利邊界模糊、權能關系混亂，導致了集體所有權事實上被虛置。“農(nóng)民集體”作為法定的集體土地使用權主體的功能難以發(fā)揮，所有權主體形同虛設。農(nóng)村集體土地所有權虛置，必然帶來所有權如何實現(xiàn)、農(nóng)民成員權如何實現(xiàn)、他物權如何完善等問題，需要深化改革和制度創(chuàng)新來實現(xiàn)。
（二）農(nóng)民房屋財產(chǎn)權
現(xiàn)行的制度框架下，農(nóng)戶只有宅基地占有權和使用權，沒有抵押權，而且法律法規(guī)政策對使用權的轉讓進行了嚴格限制，導致農(nóng)宅財產(chǎn)權無法實現(xiàn)。集體經(jīng)濟組織成員福利分配和限制流轉的宅基地制度使農(nóng)民低成本獲得和低效率利用宅基地，導致農(nóng)民缺乏集約用地的意識，加劇了一戶多宅、超標準占地和違法建房。現(xiàn)有的許多地區(qū)農(nóng)村土地狀況已經(jīng)不足以支撐政策上和法律上規(guī)定的“一戶一宅”制度。因此，需要進行農(nóng)村宅基地制度試點改革，探索建立起與各地情況相符合的既保證成員基本居住權、又不能無限制地占用土地建蓋農(nóng)民住房的可持續(xù)的成員住房保障制度，該制度設計的基礎則是農(nóng)村集體組織對自己成員提供保障性住房的成員權。農(nóng)民住房是農(nóng)民私權，賦予農(nóng)民住房財產(chǎn)抵押、擔保和轉讓權，有利于穩(wěn)妥地實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)收益，但是只能先在農(nóng)村宅基地制度改革試點地區(qū)推行，待條件成熟后再推進宅基地使用權抵押、擔保和轉讓。
（三）宅基地和農(nóng)民房屋使用權
學術界圍繞放活宅基地和農(nóng)民住房使用權的研究，大致可以分為三類代表性的觀點。
1.禁止流轉觀
農(nóng)村宅基地制度的首要目標是保障農(nóng)民基本居住權利，必須堅持保障性的農(nóng)村宅基地制度。宅基地制度改革的重點和核心應當只是保證農(nóng)民“戶有所居”的權利。若放開宅基地市場，必然會擴大城鎮(zhèn)化風險，影響社會穩(wěn)定。
2.自由流轉觀
宅基地入市，既是農(nóng)村土地制度改革，也是以租賃為主的城鎮(zhèn)住房供給側結構性改革。村莊內(nèi)部的人口變動是引起農(nóng)村土地調整的首要因素。集體土地應隨集體經(jīng)濟組織成員的變動而調整。調整土地會影響使用效率。而土地調整的幅度和頻率取決于交易費用的大小。不同農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地流轉的意愿和原因等存在差異。在中國土地租賃市場的發(fā)展滯后于農(nóng)村勞動力市場的條件下，生產(chǎn)要素缺乏動態(tài)優(yōu)化配置的市場途徑，必然存在客觀上進行土地調整的要求。土地改革的基本方向是從根本上消除我國土地“半貨幣、半商品”特征，回歸其可由市場交易的商品本性，允許宅基地永久使用權入市交易。
3.有條件流轉觀
若完全自由地開放農(nóng)村宅基地市場，極易引發(fā)系統(tǒng)性風險。“限制宅基地使用權轉讓”是我國目前的最佳選擇。現(xiàn)行法律并不禁止宅基地使用權流轉，只不過對流轉主體（只能轉讓給符合宅基地取得條件的村民）、流轉方式（不得抵押）有所限制。允許宅基地轉讓給非本村村民和抵押的條件還不成熟，目前的規(guī)定應當繼續(xù)堅持。然而，農(nóng)村宅基地上房屋的流轉按照“房地一體原則”事實上必然導致宅基地使用權的正常流轉。因此，宅基地改革的對象到底是“地上的房”還是“房下的地”，需要明晰的政策。宅基地制度改革要權衡“特殊的權利安排、特殊的取得方式與特殊的社會目標”這三者的關系。這符合恩格斯住宅思想：要兼顧住宅的商品性和福利性。
當前農(nóng)村宅基地制度研究已經(jīng)注意到了宅基地產(chǎn)權和農(nóng)民權益的高度關聯(lián)性，但由于產(chǎn)權制度設計的復雜性和對實施可行性的擔憂，產(chǎn)權制度研究與完善進程已遠落后于現(xiàn)實運作需求。“三權分置”是基于我國基層實踐探索農(nóng)村集體土地制度的理論創(chuàng)新，在提出“三權分置”以前已經(jīng)存在“三權”結構及其分置實事。農(nóng)村土地“三權分置”的理論研究正在興起，但經(jīng)濟學學者、法學學者和政府官員在權利結構和實施路徑上存在著重大論爭。面對宅基地“三權分置”政策與現(xiàn)行法律的沖突，“三權分置”的權利結構與實施路徑如何選擇是亟待試驗與研究的重要課題。理順農(nóng)村宅基地“三權”權屬關系，建立宅基地“三權分置”機制，需要直面復雜的宅基地產(chǎn)權問題。
二、實踐雛形與改革訴求
農(nóng)村宅基地“三權分置”已經(jīng)在基層群眾的實踐中有了事實性的探索。銀橋鎮(zhèn)戶均占有宅基地366ｍ２，人均占有宅基地88ｍ２，提高宅基地資源配置效率潛力巨大，具有推進“三權分置”的現(xiàn)實基礎。銀橋鎮(zhèn)在宅基地制度運行和試點改革中自發(fā)性地出現(xiàn)了改變宅基地使用主體和增加宅基地用途等做法，形成了事實上的“三權分置”雛形。但是，隨之帶來的外來人口擠占村集體資源和管理缺失隱含著社會風險等問題迫切需要解決。
（一）房屋租賃改變了使用主體
宅基地使用權是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員依據(jù)法律法規(guī)所享有的在集體土地上建造農(nóng)戶居住房屋的權利。宅基地是“自有的土地、自用的建筑”。宅基地使用權作為一項特殊的用益物權，具有權利主體的身份性、權利客體的特定性、權利流通的限制性、權利取得的無償性和數(shù)量上的唯一性（“一戶一宅”原則）等特殊屬性。盡管法律法規(guī)明確規(guī)定：農(nóng)村村民宅基地的所有權屬于集體，個人只有使用權，未經(jīng)批準任何人不得擅自轉讓、出租，但是宅基地自發(fā)入市交易的趨勢勢不可擋，也為宅基地“三權分置”改革提供了實踐依據(jù)。隨著人口流動增多，宅基地財產(chǎn)價值日益上升，拓展宅基地使用權權能，擴大農(nóng)房和宅基地交易半徑勢在必行。宅基地隱形流轉在某種程度上是宅基地使用權人試圖突破現(xiàn)有制度安排來尋求自身利益更大化的理性選擇。銀橋鎮(zhèn)在建設中心集鎮(zhèn)的進程中，大量的外來人口進入銀橋鎮(zhèn)休閑度假和投資創(chuàng)業(yè)，迫切需要在當?shù)亟鉀Q合適的居所。面對高額租金回報的誘惑，村民愿意將宅基地和地上房屋使用權出租給外來人口使用。據(jù)2018年4月統(tǒng)計，銀橋鎮(zhèn)向外來人口出租宅基地和房屋使用權達258戶，常住銀橋鎮(zhèn)流動人口達692人，其中有22戶向臺灣、香港地區(qū)和美國、法國、德國、加拿大等13個國家的境外人員58人出租宅基地和房屋使用權。
（二）商業(yè)經(jīng)營增加了土地功能
依法取得宅基地使用權的主體必須在批準的宅基地上建造住宅，不得隨意改變宅基地的使用用途。作為土地的類型之一的宅基地，從制度的角度講是用于保障農(nóng)戶居住權，但是制度只能引導和規(guī)范現(xiàn)實，而不能限制人們利用宅基地的方式。伴隨著大眾化休閑度假旅游的興起，大理市洱海流域客棧經(jīng)濟日益發(fā)展壯大，帶來了宅基地財產(chǎn)屬性的明顯增強，引起農(nóng)戶愿意增加宅基地的用途開展商業(yè)經(jīng)營。目前，銀橋鎮(zhèn)共有客棧經(jīng)營戶103戶和餐飲經(jīng)營戶90戶。外來人口在銀橋鎮(zhèn)向農(nóng)戶租賃宅基地使用權，修建房屋并開展餐飲、客棧等商業(yè)經(jīng)營，其結果是：一方面促進了當?shù)胤諛I(yè)及相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展；另一方面使土地使用權從宅基地權利體系中分離出來，形成了農(nóng)村宅基地所有權、資格權、使用權“分置運行”的“三權分置”雛形。
（三）外來人口擠占集體資源
在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)開展國有土地工程建設項目，建設單位要依法依規(guī)繳納基礎設施配套費、新型墻體材料費、人防費等費用。但是，在農(nóng)村宅基地上開展商業(yè)經(jīng)營行為卻沒有繳納相關費用的政策。農(nóng)村公共設施的投資效益難以用市場價格進行衡量，通常是發(fā)揮村民在基層公共資源配置中的主體性地位，以群眾的共同訴求為基礎，通過共同協(xié)商和依靠共同投入，實現(xiàn)公共設施的共建共享。農(nóng)村的大部分公共設施由村集體經(jīng)濟組織的村民通過籌資投勞等方式建設。作為外來經(jīng)營者的投資人，沒有承擔費用但免費享受村里的基礎設施和公共服務，顯然擠占了村集體和村民的公共資源。銀橋鎮(zhèn)客棧、餐飲經(jīng)營戶用電用水量較大和用車頻繁，造成周邊農(nóng)戶用電用水緊張、污水垃圾增加和村莊交通擁堵等公共資源供給不足的問題。
（四）管理缺失帶來社會風險
農(nóng)村社會是以土地關系為核心形成的村社結構，村莊的治理與土地分配、村民身份緊密相關，土地制度的調整事關村民利益，必然影響農(nóng)村的社會治理。越來越多的外來人口在銀橋鎮(zhèn)流轉宅基地和房屋使用權，在多個方面影響著基層社會治理。外來人口占用宅基地資源，加劇了宅基地資源的緊張和增大了環(huán)境承載量。由于目前村落污水處理系統(tǒng)處理能力是按自然村人口發(fā)展規(guī)劃設計，若經(jīng)營戶數(shù)量不斷增加會增大污水處理系統(tǒng)運行負荷，加劇生態(tài)保護的壓力。部分投資人為追求利益最大化，在建筑體量和建筑形式等方面存在超面積建設和違背白族建筑風格的情況。鄉(xiāng)村客棧盲目建設、重復開發(fā)、環(huán)境破壞等現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)。上述問題若不及時解決，將影響鎮(zhèn)村經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。
三、權利結構與分置路徑
宅基地“三權分置”改革是一項政策性很強的工作，要在實踐探索基礎上系統(tǒng)思考，加強配套制度和政策研究，厘清“三權分置”的權利結構及實現(xiàn)路徑。銀橋鎮(zhèn)按照《云南省大理市農(nóng)村宅基地制度改革試點實施方案》，將中央頂層設計與基層實踐探索相結合，立足實際創(chuàng)造性地落實全國農(nóng)村宅基地制度試點改革要求。在試點工作中，銀橋鎮(zhèn)始終堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損“三條底線”，建立健全依法公平取得、節(jié)約高效使用、自愿有償流轉的宅基地管理機制，為推進農(nóng)村宅基地“三權分置”改革提供經(jīng)驗借鑒。
（一）“三權分置”的權利結構
農(nóng)村宅基地制度包括產(chǎn)權制度與管理制度，產(chǎn)權制度是基礎，管理制度是準則。所有權、資格權、使用權是農(nóng)村宅基地“產(chǎn)權束”中的關鍵性權利。進一步清晰界定宅基地產(chǎn)權權能，將目前的宅基地“兩權”（虛置的集體所有權和無限期的使用權）進一步細分為“三權”（集體土地所有權、農(nóng)戶宅基地資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權、農(nóng)戶宅基地和房屋使用權），并按照“分置運行”的思路推進改革，有利于彰顯“三權”的各自功能和整體效用。準確界定“三權分置”中各項權利的各自權能，構建層次分明、結構合理、平等保護的格局，是保障宅基地“三權分置”的基礎。“土地所有權是一切財富的來源。”農(nóng)村宅基地“三權分置”改革必須堅持集體所有權的根本地位，把維護和鞏固集體所有權作為重要任務。土地集體所有權人對集體土地享有依法依規(guī)管理、處分和收益等權利。資格權是賦予集體成員的宅基地基本保障權，在保障的基礎上激活相關權益。宅基地資格權人享有獲得居住保障的權利和相應的財產(chǎn)權利。宅基地使用權人在依法取得的使用期限內(nèi)對宅基地享有占有、使用和依法取得相應收益的權利。適度拓展宅基地及地上房屋的用途和流轉范圍，有利于盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房，提升使用價值。實施“三權分置”制度，在保留集體所有權的前提下，通過資格權與使用權的分置，使宅基地產(chǎn)權結構發(fā)生了調整，擴大了宅基地的使用主體和相關用途，使資源配置與財產(chǎn)功能得到了更大程度的釋放。農(nóng)村宅基地“三權分置”的權利結構見圖１所示。
（二）集體所有權的實現(xiàn)路徑
落實集體所有權的前提是清晰地認定集體經(jīng)濟組織成員。銀橋鎮(zhèn)堅持以戶籍為基礎，以法律法規(guī)和村規(guī)民約為依據(jù)，以履行成員義務為條件，以群眾民主評議為結果，綜合戶籍關系、土地承包、居住情況、履行義務等因素，以村民小組為單位全面認定了集體經(jīng)濟組織成員，確保集體經(jīng)濟組織主體不落空，并且在成員有序增減的動態(tài)管理中保持相對穩(wěn)定性。落實集體所有權的重要路徑是行使處置權、管理權和收益權。
1.行使處置權能
宅基地處置權是指農(nóng)村集體作為集體土地所有權人通過劃撥、調整、收回宅基地等方式處置農(nóng)村住宅建設用地的行為。構建和完善農(nóng)村宅基地有償退出機制是盤活農(nóng)村閑置宅基地資源、推進土地資源集約利用、緩解建設用地供需矛盾的有效途徑。銀橋鎮(zhèn)試點工作中賦予了集體經(jīng)濟組織對閑置宅基地進行調整和收回的處置權。針對宅基地管理中“批新不讓舊”、房屋“建新不拆舊”，原來的老宅日益荒廢，導致農(nóng)村建設“只見新房、不見新村”，外實內(nèi)空、外新內(nèi)舊、外齊內(nèi)亂的“空心村”現(xiàn)象，銀橋鎮(zhèn)啟用了有償收回并統(tǒng)籌利用村莊閑置宅基地的“空心村”整治機制：（１）通過合理補償方式回收集體土地。對土地和地上附著物分家析產(chǎn)后，將需要拆除的房屋、構筑物、宅基地統(tǒng)一收歸集體，并由集體予以合理補償。（２）統(tǒng)一拆除、規(guī)劃、配套基礎設施。（３）建章立制，統(tǒng)籌使用整治的建設用地。嚴格執(zhí)行“批新讓舊、一戶一宅”的規(guī)定，按照“農(nóng)戶申請、村民小組審查、村民代表大會討論公示、村委員會審批、鎮(zhèn)政府備案”的程序，公開、公平、公正地有償安置給符合條件的農(nóng)戶。在試點工作中，153戶農(nóng)戶簽訂了《銀橋鎮(zhèn)“空心村”整治宅基地使用權收回協(xié)議書》，收回整治面積33.14畝，重新規(guī)劃了62宗宅基地和兩個農(nóng)貿(mào)市場。另外，嚴格執(zhí)行村民住宅用地“一戶一宗、退舊批新”的政策，村民新批宅基地，必須將舊宅基地交回村集體，或在村集體的指導下轉讓給符合宅基地使用權分配條件的住房困難戶。2014年以來，銀橋鎮(zhèn)簽訂“批新退舊”協(xié)議38份和“批新讓舊”流轉歸并協(xié)議65份，按照“合法取得、房地合一、符合規(guī)劃”的原則，在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員間轉讓給符合宅基地使用權分配條件的農(nóng)戶。
2.強化管理權能
銀橋鎮(zhèn)宅基地規(guī)劃建設管理堅持村莊規(guī)劃引領，按照“城鄉(xiāng)一體化、全域景觀化、建設特色化、管理精細化”的要求，建立了嚴格的審批監(jiān)管制度。通過實踐探索，厘清了“一戶一宅”中關于“戶”與“宅”的界定標準。“戶”是指取得本集體經(jīng)濟組織成員資格的家庭自然戶，一般由戶主、配偶、子（女）、父（母）等家庭成員組成，不按戶口簿認定。“宅”是指能基本滿足生產(chǎn)生活需求的宅基地，主要包括住房、廚房、圈房、天井等宅院，“一院多戶”中，一戶有三間住房以上（含三間住房），或實際占地面積大于110ｍ２能夠滿足生產(chǎn)生活需求的，按“一宅”確定。在宅基地建房管理上，從單一的“土地來源合法性”向“一戶一宅、用地面積、占地面積、建筑面積、建筑風格、環(huán)保設施”等綜合性精準規(guī)范化管理轉變，重點解決弱勢群眾的“住有所居”訴求。同時，注意減輕洱海流域建筑承載量，有效傳承白族傳統(tǒng)民居文化。在傳承青瓦、白墻、坡屋頂、墻體彩繪等白族房屋建筑風格的基礎上，規(guī)定建筑物高度不能超過3層、12米，一層占地面積不超過150ｍ２，總建筑面積不超過450ｍ２。另外，至少需要建設３格2ｍ３化糞池一個，對生活污水進行全收集。農(nóng)戶建房必須辦理規(guī)劃建設許可證和準建證，做到按規(guī)劃選址、按設計建設、按圖紙施工。房屋建成后，必須通過村集體組織的竣工驗收，才能進行不動產(chǎn)登記，辦理不動產(chǎn)證。銀橋鎮(zhèn)將宅基地審批與村莊規(guī)劃建設管理有機結合，建立了從宅基地審批、規(guī)劃建設許可、住房竣工驗收到農(nóng)村不動產(chǎn)登記頒證的制度化管理體系。銀橋鎮(zhèn)各村集體將宅基地審批、居民建房管理、農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)登記審核認定等事項按照銀橋鎮(zhèn)政府的要求納入農(nóng)村土地規(guī)劃建設的網(wǎng)格化責任制管理內(nèi)容，促進了政府管理職能在基層的延伸和落實，有利于實現(xiàn)無違法占地和無違章建設行為的目標，構建起農(nóng)村土地民主管理機制。
3.探索收益權能
收益權是農(nóng)村宅基地所有權的核心權能之一。農(nóng)村宅基地所有權的構建必須使農(nóng)民集體能夠分享到土地收益。國務院在1989年12月批轉國家土地管理局《關于加強農(nóng)村宅基地管理工作請示》的文件中提出：“進行農(nóng)村宅基地有償試點，以規(guī)定用地標準為紅線，進行差別性收費”。在有償使用政策的支持下各地方開展了有償使用的實踐探索。但是，為減輕農(nóng)民負擔，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于1993年７月《關于涉及農(nóng)民負擔項目審核處理意見的通知》中取消了農(nóng)村宅基地有償使用費和農(nóng)村宅基地超占費等收費項目。由此可見，收取農(nóng)村宅基地有償使用費用“法無授權不可為”，必須獲得國家法律或政策的認可方可依法依規(guī)實施。國土資源部《關于云南省大理市農(nóng)村宅基地制度改革試點實施方案的批復》（國土資函〔2015〕408號），要求試點探索宅基地有償使用方式，這是銀橋鎮(zhèn)在試點期限內(nèi)構建村集體對宅基地收益權的重要依據(jù)。銀橋鎮(zhèn)按照“劃定等級定價，超占收費”的原則，把農(nóng)村實際使用的宅基地的價值以有償使用費的形式收歸村集體，由村集體把這部分收入作為村集體共有收益，按照“取之于戶，用之于村，使用得當”的原則，統(tǒng)籌用于村內(nèi)道路、水電、保潔、綠化等村莊公益事業(yè)建設。對歷史形成的“一戶多宅”“少批多占”“閑置宅基地”“主體資格不符合占有宅基地”等問題，按照“使用者付費”的產(chǎn)權安排思路，由村集體經(jīng)濟組織制定辦法收取有償使用費，以經(jīng)濟手段制約宅基地的占有和鼓勵宅基地的退出。2016年度全鎮(zhèn)各村組按照30元／ｍ２·年的標準收取103戶超占戶土地有償使用費42萬元。2017年，對改變宅基地用途如經(jīng)營餐飲、客棧的住戶，收取土地收益調節(jié)金，收費標準由村集體民主研究確定（10元／ｍ２·年至220元／ｍ２·年），共向131戶經(jīng)營戶收取了土地收益調節(jié)金218萬元。
（三）農(nóng)戶資格權的保障路徑
農(nóng)戶宅基地資格權是指集體經(jīng)濟組織成員以戶為單位依法獲得一定面積的宅基地用以建造住房，并享有確權、抵押等相關財產(chǎn)權益的身份權利。穩(wěn)定農(nóng)戶宅基地資格權的核心是保障農(nóng)民居住權和住房財產(chǎn)權。保障居住權是指讓農(nóng)民“戶有所居”，讓每戶都有自己的居住場所。保障農(nóng)民住房財產(chǎn)權，既要使農(nóng)戶有權依法依規(guī)就住房所有權和宅基地使用權設定抵押、擔保，有權自愿有償退出宅基地，又要防范外來資本到農(nóng)村大肆炒房炒地、損害農(nóng)民財產(chǎn)權。
1.“統(tǒng)規(guī)自建”落實宅基地取得資格
為切實解決許多住房困難戶在村莊規(guī)劃區(qū)找不到土地導致宅基地指標落地難以及農(nóng)村建房分散、監(jiān)管難、少批多占、基礎設施配套難等問題，進一步盤活村莊規(guī)劃區(qū)的死角地、空閑地，有效滿足農(nóng)村建房需求，切實落實農(nóng)戶的宅基地資格權，銀橋鎮(zhèn)堅持“政府引導、村級主體”，探索實施了農(nóng)村宅基地集中規(guī)劃、定點審批的“統(tǒng)規(guī)自建”模式。首先，村組按照不高于10萬元∕畝的土地補償價格從農(nóng)戶手中收回用于集中規(guī)劃建設宅基地的地塊。然后，編制宅基地及公共設施修建規(guī)劃，按照“分期建設”的原則將宅基地公開、公平、公正、有序地有償分配到亟須建房的住房困難戶，有計劃地滿足村民近期和遠期的建房用地需求。銀橋鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)有８個村委會、32個自然村，村集體有償流轉收回村莊規(guī)劃預留建設用地397畝，共規(guī)劃792宗建房用地，已將其中的375宗分配到住房困難戶。“統(tǒng)規(guī)自建”模式體現(xiàn)了宅基地分配和建設管理的“六個轉變”試點理念：從分散建設向集中建設轉變；從無序落地向規(guī)劃引領轉變；從農(nóng)戶行為向集體意志轉變；從行政管理向社會治理轉變；從粗放模式向集約用地轉變；從難以監(jiān)管向高效監(jiān)管轉變。
2.“確權頒證”認定宅基地財產(chǎn)權利
產(chǎn)權登記既是一種官方認定的具有權威性的權利證明，也是一種發(fā)揮宣示作用的權利公示，有助于澄清權利關系。土地登記頒證是明晰土地產(chǎn)權、保護土地權利人合法權益的重要法律手段，也是規(guī)范土地管理和促進合理利用土地資源的關鍵舉措。銀橋鎮(zhèn)通過推進農(nóng)村“房地一體”的不動產(chǎn)登記，依法公正地將集體土地的資格權落實到本集體的每個農(nóng)戶，充分維護農(nóng)戶占有、使用、流轉、抵押、退出宅基地等各項權能，形成登記記載權利、證書證明權利的確權登記制度。按照入戶調查填寫《不動產(chǎn)權籍調查表》、第三方作業(yè)單位實地測量出具《不動產(chǎn)測量報告》、農(nóng)戶提交《不動產(chǎn)登記申請書》、鎮(zhèn)政府和村組分級審查《不動產(chǎn)分級認定表》、公示《不動產(chǎn)首次登記公告》和無異議后頒證的程序，建立了農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)登記制度體系和確權頒證工作流程。2017年，該鎮(zhèn)在沙栗木莊村、磻曲村、上陽波村試點頒發(fā)“房地一體”不動產(chǎn)權證書，2018年在全鎮(zhèn)范圍推進確權登記頒證工作。
3.“抵押擔保”拓展宅基地用益物權
從“房地一體”原則來講，農(nóng)村住房財產(chǎn)權包括農(nóng)戶的房屋所有權和宅基地使用權。房屋所有權歸屬私人，可以正常抵押和流轉。問題在于宅基地使用權流轉的受限使其難以成為金融機構融資的抵押物。為保障農(nóng)戶宅基地用益物權，鎮(zhèn)政府制定了《銀橋鎮(zhèn)農(nóng)村住房財產(chǎn)權抵押擔保辦法》，探索增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入渠道。鎮(zhèn)內(nèi)農(nóng)民可在云南省農(nóng)村合作銀行大理市分行銀橋鎮(zhèn)支行申請辦理農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款。當?shù)盅喝瞬荒芤勒占s定履行債務時，抵押權人實現(xiàn)地上房屋抵押權時可以拍賣、變賣或以《擔保法》規(guī)定的其他方式實現(xiàn)抵押權。房屋的抵押權實現(xiàn)時，因涉及宅基地使用權，必須遵守集體組織內(nèi)部成員的優(yōu)先受讓制度。目前，銀橋鎮(zhèn)共有875戶在云南省農(nóng)村合作銀行大理市分行銀橋鎮(zhèn)支行辦理了農(nóng)村住房財產(chǎn)權抵押貸款，貸款金額8292萬元。農(nóng)村住房財產(chǎn)權抵押擔保方式的實施，有效解決了農(nóng)村資產(chǎn)抵押難、價值評估缺少、貸款額度小等問題，打通了金融服務農(nóng)村的“最后一公里”。
（四）房地使用權的放活路徑
通過流轉使用權，放活生產(chǎn)要素功能較強的宅基地和地上房屋使用權流轉權益，有利于在盤活利用閑置宅基地和優(yōu)化土地資源配置中增強使用權的財產(chǎn)收益功能。適度放活宅基地使用權，要著眼構建農(nóng)村宅基地使用權制度，實現(xiàn)使用權從宅基地權利體系中有序、高效、穩(wěn)妥地分離出來。在依法保護集體所有權和農(nóng)戶資格權的前提下，既要平等保護承租人依流轉合同取得的土地使用權，又要嚴守改革底線，堅持規(guī)劃引領，嚴格實行土地用途管制和限定期限，在防范風險中協(xié)同推進改革，充分釋放改革紅利。
1.堅持居住權底線
擴大宅基地使用權流轉范圍是一項涉及農(nóng)民切身利益和社會和諧穩(wěn)定的系統(tǒng)性農(nóng)村土地制度重大改革，關系到整個國民經(jīng)濟的平穩(wěn)健康運行，在具體施行時要加強風險防范。政府采取謹慎態(tài)度推進宅基地使用權流轉，要著重做好防范農(nóng)村宅基地使用權抵押和流轉中農(nóng)民利益受損，以及宅基地使用權流轉導致農(nóng)民“流離失所”而影響社會穩(wěn)定等方面的風險。為妥善推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點工作，大理市人民政府制定了《大理市農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點工作實施方案》和《大理市農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款風險補償基金管理實施細則》。大理市人民政府先期設立５００萬元風險補償基金，專項用于補償金融機構發(fā)放農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款造成的呆賬損失。貸款發(fā)生損失后，由風險補償基金和貸款金融機構按照２∶８比率承擔貸款本金損失風險，即由市財政從風險補償資金中給予２０％的補償，其余８０％由金融機構承擔。確保農(nóng)民“戶有所居”是設定房屋財產(chǎn)權轉讓的底線。為妥善解決宅基地“三權分置”及產(chǎn)業(yè)經(jīng)營發(fā)展中可能產(chǎn)生部分農(nóng)戶無房居住的問題，銀橋鎮(zhèn)上陽波村計劃由合作社出資建設農(nóng)民公寓，嘗試采取“一戶一房”租賃等方式保障農(nóng)戶居住權。
2.激活流轉權潛能
土地是一種典型的沒有規(guī)劃就面臨市場失靈的要素。村集體必須強化村莊的建設規(guī)劃權，對農(nóng)民宅基地的使用和流轉情況進行規(guī)范管理和監(jiān)督，促進農(nóng)民宅基地使用權流轉的市場交易行為必須在規(guī)劃引領下有序進行。通過規(guī)劃引領農(nóng)村宅基地的“三權分置”，既能克服市場失靈的無序發(fā)展風險，也能有序推動農(nóng)村閑置宅基地資源的優(yōu)化配置，促進經(jīng)濟社會科學發(fā)展。銀橋鎮(zhèn)遵循“多規(guī)合一”的理念，按照“發(fā)展規(guī)劃定目標、土地規(guī)劃定指標、生態(tài)規(guī)劃定界標、村莊規(guī)劃定坐標”的基本思路，在充分尊重村民意愿基礎之上，修編各自然村2017年—2025年的村莊規(guī)劃。在修編村莊規(guī)劃過程中，結合保護生態(tài)環(huán)境、田園風光和民族歷史文化的要求，合理布局地上地下基礎設施，明晰村莊保護和發(fā)展空間，強化村莊風貌控制，確保村莊規(guī)劃具有科學性、針對性和可操作性。通過規(guī)劃引領村集體對土地使用權適應性調整和有序流轉，使宅基地資源從粗放利用向集約利用轉變，消除了農(nóng)戶建房少批多占的現(xiàn)象，避免了土地私下無序流轉，根除了死角地，杜絕了新的路邊村、田中村、空心村。
3.釋放發(fā)展權紅利
《云南省大理市統(tǒng)籌推進農(nóng)村土地制度改革三項試點實施方案》強調注重改革的協(xié)同性，提出“全面統(tǒng)籌推進農(nóng)村宅基地制度改革與農(nóng)村土地征收制度改革、集體經(jīng)營性建設用地入市改革，協(xié)調農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村綜合改革、新型城鎮(zhèn)化等多項改革的聯(lián)動關系，放大改革效應，帶動全面改革深入推進”。銀橋鎮(zhèn)在探索宅基地“三權分置”的實踐中，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市與盤活利用閑置農(nóng)房和宅基地統(tǒng)籌規(guī)劃，縮小了征地范圍，同時又為鄉(xiāng)村振興提供了用地支撐。按照項目化運作思路，將銀橋村4.3畝閑置宅基地和陽波村８畝古舊建筑院落作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點，促進了鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村三產(chǎn)融合與集體產(chǎn)權制度改革等綜合性示范效應，進一步釋放了增加宅基地經(jīng)營用途發(fā)展產(chǎn)業(yè)的改革紅利。
四、經(jīng)驗與啟示
農(nóng)村宅基地制度改革不僅是一個完善政策的法律問題，更是需要有經(jīng)濟基礎作為支撐的經(jīng)濟問題，有政治引領作為保障的政治問題，需要在公益與私益之間努力尋求平衡點的社會問題。農(nóng)村宅基地制度試點改革中面臨的困難和問題的根源主要是產(chǎn)權設置不當、權利內(nèi)涵不清、權能關系不順、權益保障不足等產(chǎn)權設置問題，但是也有“法不責眾”的管理缺失等因素。通過試驗分析，我們認為：解決這些問題，既要堅持制度建設的內(nèi)在邏輯，又要注重外部環(huán)境的客觀影響。在加強相關理論研究和改革風險管控的同時，要盡快完善相關的法律法規(guī)為宅基地“三權分置”改革提供穩(wěn)定的制度保障。為妥善處理“三權關系”和正確運用“三權分置”理論指導改革實踐，2018年6月大理市委、市政府制定印發(fā)了《大理市關于積極探索宅基地所有權資格權使用權分置的實施意見》，促進全市有序推進農(nóng)村宅基地“三權分置”改革探索。
（一）保持和諧穩(wěn)定是底線
農(nóng)村宅基地改革的基本要求是提高農(nóng)村土地資源的利用效率、增進農(nóng)戶財產(chǎn)權的平等保護、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。農(nóng)戶轉出宅基地使用權，應規(guī)定其必須有穩(wěn)定的就業(yè)和固定的居住場所等條件。只有建立規(guī)范的宅基地使用權流轉制度，在保障農(nóng)村村民“戶有所居”的居住權前提下，推進宅基地使用權適度流轉，才能實現(xiàn)既促進集約節(jié)約高效利用宅基地，又能促進經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。因此，在審慎推進宅基地“三權分置”改革進程中，要著力構建“戶有所居”的農(nóng)民住房保障體系。遵循節(jié)約集約用地理念，探索符合各地自然條件、人地關系、民族傳統(tǒng)、發(fā)展水平，滿足農(nóng)民居住條件的一戶一宅、一戶一房、農(nóng)民公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)等多種宅基地配置模式，并探索各地“限地又限房”的農(nóng)村宅基地及房屋建設標準體系，在公平節(jié)約用地中保障農(nóng)民“戶有所居”。
（二）完善法律制度是保障
大理市銀橋鎮(zhèn)是全國農(nóng)村宅基地制度改革的試點地區(qū)，在取得了法律授權的前提下，改革突破了《物權法》《擔保法》和《土地管理法》中在試點期間暫停執(zhí)行的相關條款，取得了明顯成效。但試點期限結束后能否深入實施則有待于相關法律法規(guī)的修改、完善或調整作為保障。例如，現(xiàn)行《物權法》按照大陸法系傳統(tǒng)，沒有把宅基地“資格權”作為獨立的物權對待，而且規(guī)定了宅基地使用權不得抵押。因此，需要在試點的基礎上，結合我國國情盡快創(chuàng)設宅基地“資格權”，并賦予其占有、使用、收益等權利。深入推進宅基地“三權分置”，要按照健全“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度目標取向，結合宅基地產(chǎn)權特點深入研究確定“所有權、資格權、使用權”權能、權利邊界及其相互關系的法律法規(guī)保障體系。通過修改《土地管理法》和制定農(nóng)村宅基地管理的相關條例等方式，保障“土地所有者”農(nóng)民集體依法依規(guī)行使集體所有權，并監(jiān)督占有和使用宅基地的主體充分、合理、規(guī)范利用土地。依法理清“土地占有者”農(nóng)戶和“土地使用者”流轉主體在宅基地流轉期限內(nèi)占有、使用并取得相應收益的權利邊界及相互權利關系，平等保護不同權利主體依法行使和處分其權能，增強改革的法律保障預期。
（三）實現(xiàn)還權擴能是核心
現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度存在使用權權能單一的問題，僅體現(xiàn)了居住權的保障，缺乏財產(chǎn)權與使用權。農(nóng)民在宅基地上建設的房屋財產(chǎn)無法產(chǎn)權化，不利于房產(chǎn)增值及實現(xiàn)增值收益的問題。宅基地管理和使用制度的改革，必須從產(chǎn)權制度入手，完善宅基地產(chǎn)權權能，逐步建立農(nóng)村宅基地流轉市場和建立合理的宅基地流轉收益分配機制。“三權分置”制度是對現(xiàn)有農(nóng)村土地制度的發(fā)揚和優(yōu)化，在認可現(xiàn)有農(nóng)村土地制度和農(nóng)村土地利益格局的基礎上，進一步界定和明晰土地所有、占有、使用、收益等各項權能在不同主體之間的分布，可以實現(xiàn)公平與效率的有機統(tǒng)一。推進農(nóng)村宅基地“三權分置”改革，必須在土地公有制的框架內(nèi)擴張權能，進一步明晰宅基地“產(chǎn)權束”中各項權能的內(nèi)涵，有序推進各項權能分置運行，通過賦權于民、厘清權能歸屬，激勵各主體利用好土地的各項權能。
（四）集約利用土地是目標
農(nóng)村宅基地節(jié)約集約利用制度是我國農(nóng)村宅基地制度的重要部分。農(nóng)村宅基地的主要問題不是總量供給問題，而是分配不均和利用效率低下的結構性問題，關鍵在于盤活存量和控制增量。我國宅基地無償無限期的福利分配制度導致了農(nóng)村集體建設用地資源配置的結構性失衡。一方面，限制宅基地流轉范圍助長了農(nóng)村宅基地無序擴張和蔓延，形成了“有房沒人住”的“空心村”和“閑置院落”；另一方面，人多地少的國情加劇了新增宅基地取得困難，產(chǎn)生了“有人無房住”的住房困難戶。宅基地“三權分置”不僅是土地制度的產(chǎn)權再造，更是重塑城鄉(xiāng)土地權益關系。通過農(nóng)戶宅基地使用權在更大范圍內(nèi)有限期流轉，可以盤活農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房，發(fā)揮土地資源的要素功能，助力鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)“人人有房住”和“房房有人住”。
（五）激發(fā)主體活力是基礎
深入推進農(nóng)村宅基地“三權分置”制度改革，既要考慮歷史，又要關注現(xiàn)實；既有經(jīng)濟因素，又有社會因素；既要遵守法律法規(guī)，又要進行人文關懷；既要考慮國家政策，又要立足地域文化，必須激發(fā)基層各主體主動參與改革的積極性和組織性。社會成員的組織化程度越高，社會運行的成本就越低，越容易實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定。銀橋鎮(zhèn)結合村民自治提升了宅基地制度改革的組織化程度，建立了村規(guī)民約和村莊規(guī)劃建設網(wǎng)格化管理制度，組建了村莊規(guī)劃管理員隊伍。通過實施規(guī)劃建設日常巡查監(jiān)管機制，村集體經(jīng)濟組織對村內(nèi)集體建設用地、公益建設用地、村民建房、規(guī)劃管理、矛盾調處等方面進行管理和監(jiān)督，切實維護了村民和集體的公共利益。
本文系國家科技重大專項研究課題“洱海流域社會經(jīng)濟結構調整控污減排與生態(tài)文明體系建設示范工程”（2013ZX07105-005-04-03）的階段性研究成果。
作者單位：華中師范大學經(jīng)濟與工商管理學院。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2018年第5期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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