——從委托代理的角度探討鄉村治理新模式
【摘 要】鄉賢是中國自古以來衍生、流傳的一種文化現象，“皇權不下縣”，鄉賢在歷代協助政府治理鄉村中都發揮著重要職能。近年來，以新鄉賢文化促進農村治理和建設引起社會各界的廣泛關注。文章通過梳理鄉賢演進的脈絡，發現“保護型經紀”的鄉賢文化已失基礎、“盈利型經紀”的鄉賢文化不具有穩定性，行政嵌入期及村民自治時期的鄉賢文化作用有限，故提出要培育“內生型經紀”新的鄉賢文化，以推動我國鄉村治理和發展。
【關鍵詞】鄉賢文化；內生型經紀；鄉村治理
一、鄉賢扮演的歷史角色劃分
在古代基層社會中，鄉賢扮演著十分重要的角色。“鄉賢”文化，學界對此有很多研究及不同的表述。在鄉村研究方面，我國著名社會學家費孝通先生所著的《鄉土中國》《江村經濟》《士紳中國》等論著影響巨大，是我們研究中國鄉村社會的范本。費先生提出的“皇權不下縣”雖有其不足之處，但對于研究鄉賢文化的學者，還是頗受此觀點的影響，從中說明了鄉賢群體在傳統鄉村治理中的重要作用。何謂“鄉賢”？王光民教授認為“鄉賢”是本鄉有德行、有才能、有聲望之人；趙法生教授表述得更為直接：鄉賢又稱鄉紳，是鄉村中知書達理并以德服眾之人；于建嶸教授將古代鄉賢分為三種，即功名類、富人類和能人類。綜合起來，筆者認為鄉賢起碼要具備四個要素：一是地域要素，與本土本鄉有聯系之人；二是品德要素，具備當地人所仰望的道德品格；三是能力要素，有突出的才干和學問；四是聲望要素，受到當地人的推崇和尊敬。
在幾千年中國治理的歷史上，縣為治理的分水嶺?？h以上，治理的主體為龐大的統治階層，他們在維持、駕馭著國家這臺超級機器的運轉；縣以下，治理的主體為鄉賢，即所謂“縣下唯宗族、宗族皆自治、自治靠倫理、倫理靠鄉賢”。根據鄉賢在鄉村治理中所處的位置及功能特征，大致可以分為4個階段：一是自秦以降截至明清的“保護型經紀”時期，二是清朝末期至民國時代的“盈利型經紀時期”，三是新中國成立后到改革開放前的國家行政權力垂直嵌入期，四是改革開放到如今的鄉賢文化“無序期”。具體如下：
（一）自秦以降截至明清時期的“保護型經紀”時期。
自秦以降設郡縣開始，縣級政府就成了國家權力的末梢，是它所能控制的最末端，龐大的鄉村并不受國家直接控制，縣級政府只是約束鄉村基本的稅收和徭役等，而對于鄉村的管理則交由有能力、威望、學識、財富的鄉村賢達人士來管理，此也即所謂的“鄉賢治村”。此時的鄉賢，一方面作為統治者的“幫襯”，需要協助其來完成對農民的征稅、徭役、維護鄉村治安、完善戶籍管理等多方面的內容；另一方面鄉賢作為農民的“代言人”，需要在一定程度上維護農民的利益，他們作為鄉村的代表，比較能理解農民的疾苦，他們所處的位置也更有利于他們發出聲音向官府表達農民的呼喚，從而提升他們的威望和“執政基礎”。此時的鄉賢更多的是起到一種“保護”的作用，保護國家行政權力在鄉村正常運轉，保護農民的合理利益訴求，因此稱之為“保護型經紀”時期。這是一種較為穩定的委托代理機制，這種模式下統治者將權力交給鄉賢，以“官督紳辦”的形式來完成統治者對鄉村的治理，統治者以最小的成本來完成其所需要的統治，鄉賢取得一定的“利益”，主要為威望和少部分經濟利益。村民們由于對權力、對統治者的天然畏懼，也樂于較少直接接觸統治者，統治者、代理人、村民三者的利益都得到一定程度的照顧。
（二）清朝末期至民國時期的“盈利型經紀”時期。
自鴉片戰爭以來，隨著帝國主義入侵，封建統治階級對于鄉村的剝削程度越來越高，傳統的稅收和徭役等已經不能滿足其統治和賠償需要，在其迫切需要加重對鄉村地區賦稅徭役的情形下，傳統的鄉紳階層面臨著兩難選擇，不配合統治者則不僅不能做好一個“吏”，更會被統治者所拋棄；配合統治者則不僅內心不安，更會讓其失去所看重的威望，因此在這樣一個特定的歷史時期，“鄉紳”們逐漸淡出歷史舞臺，“劣紳”們開始走向前臺。他們與統治者一起，加大對農民的剝削，通過暴力等手段來達成這一目的，在統治者的默許下，在完成統治者任務目標的前提下，私自增加一部分，從而達到使自己盈利的目的，此也即所謂的“盈利性經紀”時代。統治者暫時取得了自己的利益，完成了其所需要的賦稅徭役及其他統治，劣紳們也獲得了相當的經濟利益。但劣紳與統治者的合謀加重了農民負擔，激起了農民反抗，也加速了統治者滅亡。“盈利型經紀”是一種不穩定的委托代理機制，也就導致整個委托代理機制的崩潰。近代遇到的“三千年未有之變局”，使得一部分鄉賢變成與民爭利的對象，變成土豪劣紳，變成地主，最終遇到農民的激烈抵抗和拋棄。
（三）新中國建立后到改革開放前的國家行政權力垂直嵌入期。
新中國建立后，國家很快完成了社會主義改造并走上了人民公社道路，傳統的鄉紳階層極度削弱或基本被消滅，他們不再行使國家和村民的中間人或代理人角色，經紀制度的基礎被打破，國家行政權力占據著絕對主導地位。這一時期，村莊的組織基本上是由國家“嵌入”的，國家政權建設達到了前所未有的程度。從一個長時段來審視，人民公社有其特定的歷史意義，把廣大農民組織起來，集中力量服務于國家建設大局，但人民公社模式使農民的自主性和農村發展的多樣性受到抑制，弱化了村民對地方的認同，國家形成了對農民、對農村前所未有的直接控制。人民公社的想法是美好的，但卻忽視了農村的基本情況和農民的自主性。此時的公社作為國家行政權力的一部分，不再具有代理人的功能，這種缺乏中間人或是代理人的直接治理機制，雖然使國家和農民的步調變得更加一致，利益和意志也都更加統一，卻加大了鄉村治理的成本，同時也缺少緩沖地帶，甚至會激發人民內部矛盾，最終導致了這種治理關系的失效。
（四）改革開放到如今的村民自治期。
十一屆三中全會以后，人民公社解體，以“鄉政村治”新模式，代替人民公社“公社、大隊、生產隊”三級管理模式。鄉政成為國家依法設在農村最基層一級的政權組織，村治成為農民自治組織。這種治理模式不是由國家行政權來主導，鄉與村是一種指導與被指導的關系，從而調動了農民生產熱情，農村經濟此后有了很大發展。國家不直接參與鄉村治理，鄉村治理的主體是村民自治委員會，村委會負責本村的公共事務、協調處理民間糾紛、維護治安、向政府反映鄉村需求等，可以說，此時的村民委員會在一定程度上扮演過去“鄉賢”的功能，但由于農村精英不斷流失、村兩委角色定位不清、干群關系出現緊張、鄉村干部小官巨貪等現象出現，導致村民自治委員會不能有效扮演鄉村代理人的角色，鄉村治理的缺陷不斷暴露。
二、當前鄉村治理困境呼喚鄉賢回歸
從鄉村治理的內生性力量來看，當前鄉村面臨著以青壯年為代表的鄉村精英不斷流失、鄉村的傳統優秀文化日漸消逝，這無疑弱化了鄉村治理的基礎。從鄉村治理的外部力量來看，就政府角度而言，自從行政權力從村退至鄉鎮，特別是在農業稅取消之后，以鄉鎮為代表的行政權力對鄉村的影響進一步削弱，已經不足以全面支持鄉村地區的發展；就市場角度而言，雖然近些年市場的力量已經開始逐步走進鄉村，但不管是能夠影響的地區還是影響的領域都非常有限。歷史上鄉賢在配合政府治理鄉村上發揮了重要作用，鄉賢可以彌補村委會治理的不足。當前鄉村治理正面臨以下六大困境，呼喚鄉賢的回歸。
一是鄉村精英人才大量流失呼喚鄉賢回歸。我國農業產業比較單一，生產效率也較為低下，所以務農產生的收入很少，干農業生產缺乏吸引力，導致大量農民進城務工，尋求新的發展。但同時出于經濟方面的考慮，再加上在城市享受不到同等的公共服務，只能把婦女、老人、子女留在鄉村，俗稱“386199”，也就出現大量留守老人和留守兒童。這些留守的兒童和老人因年齡、文化層次、身體等原因，既無參與村民自治的積極性，也無這方面的能力和條件，村民自治面臨主體虛化和空心化的現實。當前鄉村治理重在自治，但農村人口空心化，精英人才出走，客觀上弱化了鄉村治理的主體。上世紀四、五十年代出生的人中，有一批既有熱情又有擔當的鄉賢，他們來自于農村，有鄉土情懷，部分退休的黨政干部和知識分子，有良好的經濟收入和身體條件，樂于為民奉獻，將會成為鄉村治理的重要補充力量。上世紀六、七十年代生的人，他們跟著改革的步子，徘徊于城市和農村中間，保留著鄉村記憶和鄉愁情懷，其中一些人也可以發展為具有活力和開創能力的鄉賢，參與到鄉村治理中來。
二是鄉村公共產品供給不足呼喚鄉賢回歸。公共物品的供給主要是兩個方面，一個是來自外部的政府和市場供給，另一個是來自內部的自我供給。從外部供給來看，政府的財力資源是有限的，尤其是相對于我國如此龐大的農村規模；市場的趨利性意味著其需要看到有足夠多的回報潛力才會供給，而在廣大的農村市場這一點目前很難做到。從內部供給來看，公共物品因具有消費的“非競爭性”和“非排他性”，在面臨集體選擇時容易出現搭便車現象，進而導致鄉村內生性供給的失效，例如村莊修路，并不能將不出錢的農民排除在享受道路建成的便利之外。當前，僅靠政府和市場供給，已經難以滿足百姓日益增長的美好生活需要，解決當前鄉村公共產品供給不平衡不充分問題，亟須發揮鄉賢的社會治理功能，將具有一定社會地位和聲望的，有影響力和號召力的鄉賢組織起來，激發他們參與鄉村建設，承擔公共事務的積極性，利用他們在政治和經濟方面的優勢資源，提高鄉村公共產品的有效供給，對全面建成小康社會具有重要意義。
三是農民維權渠道不夠暢通呼喚鄉賢回歸。近年來隨著農村經濟的不斷發展，農民的權利意識也在不斷提高，維權行動明顯增多。與之相對應的是，農村各類矛盾也有上升趨勢，尤其是土地方面的糾紛事件明顯增加，導致農民與基層政府之間的矛盾加劇，影響到鄉村的社會穩定。農民之所以選擇鬧訪而不是走正常的法律途徑，主要是因為農民表達意愿的能力不足，農民的知識水平較低、法律意識淡薄，參政技能匱乏，在面對矛盾沖突時，其所能采取的措施非常有限和傳統。鄉賢借助對村情民意的了解，能夠及時收集村民訴求，在村民和基層組織之間架起建言獻策的橋梁，當好化解鄉村矛盾的“穩定器”。
四是鄉村公共權力行使不當呼喚鄉賢回歸。村民自治使得權力來源由過去自上而下的任命轉為當前上下結合，上即指上級部門的“認同”，下指村民通過民主選舉得到權力。但是在選舉前的程序正義問題及選舉后的權力行使問題兩個環節不得不給于重點關注。不同于西方國家幾百年甚至上千年的民主自治或民主選舉的土壤，中國歷經幾千年的封建統治，大部分民眾對民主的認識不夠深刻，特別是對于知識和文化水平相對落后的部分村民，很容易受到不良選舉行為的影響，進而在鄉村治理過程中出現“買賣選舉”甚至“惡霸選舉”的現象。同樣，選舉后的權力行使問題亦不容忽視，村民或是由于精力有限或是由于能力不足等，往往無暇關注更別說影響或是制約權力的行使，從而使選舉產生的權力可能成為少數人獲取利益的工具。文化和道德兼備的鄉賢，為人正直公道，樂于參與鄉村治理，能夠影響著鄉村公共權力正確和有效的行使。
五是基層治理主體的定位和職責分工不夠明確呼喚鄉賢回歸。當前我國鄉村的治理主體即鄉村的基層組織，主要為村民自治委員會和村黨支部委員會。一般來說，前者負責處理鄉間事務、協調民間糾紛、協助鄉鎮政府有關農村工作以及發展經濟等，后者主要負責宣傳黨的政策、方針以及在鄉村黨組織建設等。村委會主任一般由鄉村經濟能人擔任，村支部書記一般由上級黨支部任命。應該說，村兩委本來的定位和職責較為明確，但是在實際執行過程中，由于村民的知識程度、利益訴求等多方面原因導致二者存在很多交叉，甚至沖突。村主任和村支部書記，由于鄉村規模、能人、家族等特定因素，導致二者有可能是同一個人，或是兩個人但卻不和的情形廣泛存在，一定程度上不利于鄉村的民主自治。在政府主導的體制和環境下，需要創新政民互動合作的方式，激發和培育鄉賢，發揮鄉賢在民主自治中的作用，并促使其成長為鄉村治理的補充力量。
六是傳統鄉風民俗日漸消逝呼喚鄉賢回歸。中央提出，要利用自然、尊重自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁，并在保護古村落、古民居上做出一系列努力，都是為了讓我們留住一份世代相傳的文化記憶，增強認同感和歸屬感。顧炎武在《日知錄》中也提到：“廉恥者，士人之美節，風傷者，天下之大事。朝廷有教化，則士人有廉恥，士人有廉恥，則天下有風俗?！笨梢姽湃司鸵庾R到鄉風民俗的重要性。但是在城鎮化的大背景下，一些農民進城務工和生活后，這種底蘊深厚的傳統鄉村文化逐漸被價值多元的城市文化取代，重倫理、尊鄉儀、鄰里和睦、互幫互助等傳統價值觀被認為是守舊，有些人甚至就此染上了一些惡習，比如過度攀比、好逸惡勞、喜好賭博等等，不良影響在鄉村蔓延。鄉村傳統文化的萎縮，又進一步削弱了村民對于村莊的心理認同感。
三、著力培育“內生型經紀”的新鄉賢文化
2015年中央一號文件提出“創新鄉賢文化、弘揚善行義舉，以鄉親鄉愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉建設，傳承鄉村文明”。同年9月30日，《人民日報》刊登了《重視現代鄉賢》《用新鄉賢文化推動鄉村治理現代化》兩篇文章之后，地方政府開始高度重視“鄉賢治理”問題，紛紛成立“鄉賢理事會”等社會組織，如浙江紹興上虞區道墟鎮稱海村、福建松溪縣茶平鄉黃屯村不僅成立了鄉賢理事會，還為保障鄉賢理事會的正常運行，專門建立了鄉賢公益基金。如今鄉賢參與鄉村治理的頻率越來越高，所取得的成績也越來越好，呈現星星之火、加速燎原態勢。但是，筆者認為外部力量推動的鄉賢理事會參與鄉村治理終歸只能解決一時之需，不能成為長久之計。只有將外生的鄉賢力量轉化為內生型的鄉賢力量，讓他們在發揮作用的同時得到相應的經濟或社會回報，方能使鄉賢真正扎根于鄉土，不斷為鄉村治理和發展做出貢獻。為此，筆者認為，需要從以下幾個方面構建“內生型經紀”的新鄉賢文化機制。
（一）推動村民自治委員會轉型，構建新的鄉賢理事會運作平臺。
在當前“不在場鄉賢”即城市鄉賢回歸還是少數的前提下，以村委會為代表的鄉村精英是新鄉賢理事會的重要基礎。雖然當前村民委員會是村民自我管理、自我服務的組織，與鄉鎮政府的關系是指導和被指導的關系，但是在實際運作過程中已經很大程度上成了政府行政權力的末梢，獨立性不夠。因此，有必要對村民自治委員會進行轉型，明確政府的邊界，推動村民自治委員會向社會組織發展，增強其獨立性。
（二）增加容錯空間，為鄉賢理事會的運作積累經驗。
推動村委會轉型，構建鄉賢理事會運作平臺，無疑是一場重大改革，需要相當的政治智慧和魄力。為了使此項改革平穩進行，有必要做好相關頂層設計，這里需要強調的是，因各地資源稟賦、人文環境、歷史傳統等因素的不同，制定相應的決策部署、措施方法須考慮各地區的特殊情況，使制定的制度、措施既具有全國統一標準和內容，又具有地方特色，最大程度做到因地制宜，使政策、措施效果最大化。此外，這樣一場農村治理模式改革，在中國乃至世界歷史上都沒有類似的經驗可供參考，我們必須“摸著石頭過河”，給以鄉賢理事會為主體的“內生型經紀”制度足夠的容錯空間，以空間換時間，最終找到適合的鄉村治理路徑。
（三）強化機制保障，提高鄉賢理事會的效率和能力。
一要制定完整的鄉賢理事會規章制度，對鄉賢理事會的不同成員的權力與義務做出明確規定，讓整個鄉賢理事會的運作做到有章可循。二要將民主集中制原則嵌入到理事會的運作之中，加大制度對權力的約束，培育一個好的自治土壤；同時，加大對村民尤其是鄉賢理事會成員的民主意識培育和民主實踐的指導，確保既不會出現“一言堂”，也不會出現爭無所定的情形。三要完善鄉賢理事會成員的進入退出機制，增加理事會的流動性，通過各種方式吸引“不在場”的鄉賢回歸，成為鄉賢理事會的新生力量。這些“不在場”的鄉賢既可以包括生長于鄉村成功于城市的富商、名人等，也可以包括退休的政府官員、教師甚至一般勞動者，甚至可以包括一切對鄉村充滿熱愛，對扎根鄉村建設充滿激情的城市精英。同時也讓那些已經不愿意或者不再適合的人有序退出。四要完善對理事會成員的考核和激勵機制，通過采取經濟發展、民主投票等方式，加大對理事會成員的考核，并建立相應激勵機制，給予鄉賢理事會成員一定的經濟和社會聲譽激勵。
（四）提高鄉村社會吸引力，奠定鄉賢“內生型經紀”的基礎。
經濟基礎決定上層建筑，經濟發展好了，能夠給鄉賢們帶來相應的經濟效益，他們才愿意留下來、扎根下來，更多的鄉賢們才愿意回來。鄉村相對于城市經濟發展水平的確較差，但是鄉村也有自己的比較優勢甚至絕對優勢所在。比如說農村良好的生態環境、豐富的農產品等，而如何發揮這些優勢諸如發展生態旅游、農產品加工等能夠產生較大經濟效益的業態便成了重中之重。政府需要在政策方面提供足夠支持，在資金方面提供盡量援助，在物資和技術方面提供相應幫扶等，來支持鄉賢們發展鄉村產業，建設美麗新農村。
（五）政府重回指導角色，為鄉賢理事會作用發揮營造良好氛圍。
國家如果什么都想管，那么很可能什么都管不好，特別是在農村地區。國家需要從農村退出得再徹底一點，讓農村真正回歸自治，政府重新回到制度制定者的角色。一要完善監督制度，減少權力尋租，約束行政權力特別是鄉鎮權力對農村的滲透。二要加強對農民聲音的傾聽，積極回應鄉村的需求。三要加大對鄉村的資金、技術等多方面的供給，構建鄉村市場發展的良好基礎，特別是要加強鄉村交通、醫療等基礎性建設，提高鄉村市場的供給水平，為鄉賢回歸提供基礎性保障。當前鄉村精英走向城市并且不愿回鄉，最主要的一個原因就是鄉村的基礎設施和公共服務水平與城市相差太遠，城鄉巨大差距使很多生長于鄉村的精英們對于回歸之路望而卻步。
（六）發揮市場的力量，積極建設新農村。
市場作為國家和以鄉賢理事會之外第三種力量，要在提高公共產品供給效率等方面起到重要作用。鄉村自身在供給公共物品時因普遍存在“公地悲劇”而失效，而政府在當前財力有限的情況下不可能對鄉村供給太多的公共產品。因此，要積極引入市場的力量，有效彌補鄉村公共產品供給不足問題，為吸引鄉賢回歸以及鄉賢作用的發揮提供更好的保障。
作者系安徽省社會科學院助理研究員
中國鄉村發現網轉自：《江淮論壇》2018年第4期
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