當前，農村承包地“三權分置”改革的深化，在促進農地流轉和耕地資源優化配置的同時，也面臨如耕地保護、糧食安全等風險。要防范這些風險，必須堅定改革方向，堅守改革原則和底線，統籌解決好“地”“糧”“人”“錢”四個方面的問題。
“地”的問題：
嚴守18億畝耕地紅線，完善耕地保護制度
一般認為我國糧食安全所需要的耕地最低保障面積為18億畝。民革中央的研究報告指出，到2020年我國要達到城鎮化率60%、工業化率70%的目標，需要新增1.5億畝建設用地，而耕地紅線下，只有不足3000萬畝的占用空間。
2016年國土資源公報數據顯示，中低產田占耕地總面積的比例高達70.5%，此外我國每公頃耕地化肥平均施用量超過520千克，是聯合國糧農組織公布的世界化肥安全施用量上限的2倍以上，加上農藥、地膜等，耕地土壤污染較為嚴重。
要從總量和質量上嚴守18億畝耕地紅線，必須針對農地“非農化”“非糧化”、透支地力等風險，按照“藏糧于地、藏糧于技”的要求，健全更加嚴格的耕地保護制度、用途管制制度，為國家糧食安全守護好基礎空間。
要建立農業生產經營資質審核機制。借鑒日本農業者資格認定制度，我國應盡快建立“新型農業經營主體”資格認定制度，作為農地流入的必要條件，并定期考核，不達標要取消資格。
要建立農地流轉后監管機制。通過技術手段、定時巡查等及時發現、查處違法違規行為。特別是要嚴查假借農地流轉之名，發展非農產業園、觀光園等行為。對長期閑置、拋荒的，要收取閑置費，或收回土地。此外，還需防止經營者過度開墾農地、農地流失或長期過量使用化肥農藥而導致土壤污染加重等行為。
要建立激勵土地復墾的機制。農民和集體主動將閑置宅基地、建設用地復墾為耕地的，復墾費按面積和標準發放給農民或集體。對進行休耕、土壤污染治理有成效的農民進行耕地保護補貼。
“糧”的問題：
確保國家糧食安全，完善農業補貼制度
洪范八政，食為政首。糧食安全不僅是經濟問題，還是政治問題，是國家安全的重要基礎。隨著我國城鄉居民收入增長、城鎮化水平的提高，糧食需求結構發生顯著變化，糧食消費總量剛性增長，有專家預測到2020年將達到1.4萬億斤，糧食供給壓力較大，糧食安全不能有任何松動和風險。隨著農地流轉比例迅速提高，而農業補貼還是依據承包農地的面積，直接補貼給擁有承包權的農戶，出現了“拿補貼的不種糧、種糧的拿不到補貼”的現象。
要精準農業補貼對象。對擁有承包權的農民要進行流轉費用補貼，降低流入方的糧食生產成本，增加流出方的土地租金收入；對擁有經營權的流入方，實施種糧補貼，增加其種糧的積極性，解決生產與補貼錯位問題。
要優化農業補貼內容。目前，我國農業補貼主要以良種補貼、農資綜合補貼、農機購置補貼、糧食直補四種補貼為主，也在探索農業保險補貼等其他類型補貼，但總體上看，與發達國家相比，補貼內容過于簡單，還需要進一步豐富，將農業補貼進一步細分為基本收入補貼、生產體系補貼、經營體系補貼、生態保護補貼等不同類型，精準調動各方面的積極性。
要提高農業補貼標準。我國農業補貼平均到農業戶籍人口的補貼量與發達國家相比明顯偏低。比如，日本對現代農業的投資是農業總產值的15倍以上，日本財政對農戶的各種補貼占農戶年收入的60%左右。我國應根據財力逐步提高農業補貼標準，讓農業生產者有穩定體面的收入。
“人”的問題：
促進1億農業轉移人口市民化
健全土地增值收益分配制度
2017年，我國常住人口城鎮化率為58.52%，而戶籍人口城鎮率僅為42.35%，兩者相差16.17個百分點，意味著有2億多農民工不能完全融入城市。中央明確提出，到2020年要解決1億農業轉移人口市民化問題。
農業轉移人口市民化不是簡單的落戶，必須有社保、穩定的就業和住房，能夠在城市生存下去。同時，對其在農村的集體資產確權登記頒證，保障集體資產權益。我們要完善相關配套制度，在確權促流轉方面建立平臺、做好服務，在收益分配上健全調節機制，讓更多土地增值收益用于促進人的城鎮化。
要深化農村集體產權制度改革，維護好進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，以調動農業轉移人口進城落戶的積極性，讓在城鎮常住的農民工安心落戶，把農地經營權流轉給新型農業經營主體，有償轉讓或退出宅基地的使用權，確保按股份享有集體經營性建設用地的開發收益。
“錢”的問題：
逐步擺脫對“土地財政”的依賴
創新新型城鎮化融資機制
我國城鎮化主要的資金來源包括地方財政收入、中央的轉移支付、土地出讓金收入等，特別是過去十幾年以來，我國各級政府依靠“低價征收農村集體土地、高價售出”的模式獲得了大量“土地財政”收入，有力推動了城鎮化快速發展，有學者將這一城鎮化發展模式定義為“以地謀發展”的模式。
未來我國推進新型城鎮化，配套的公共服務、基礎設施建設等都需要大量的資金支撐。據中國社科院測算：“要推進1億農業轉移人口市民化，教育、社保、住房等各項成本合計需要13.1萬億元”。據國家開發銀行測算，未來3年我國城鎮化建設資金量將達到25萬億元，年均8萬多億元，約占全國每年近40萬億元固定資產投資的五分之一。
過去融資的做法比較單一，就是靠征地、出讓、抵押貸款，融資方式主要以銀行貸款為主，最終還款靠的是土地出讓收入，隱藏著較大的金融風險。隨著集體經營性建設用地直接入市改革，將打破政府對土地一級市場的壟斷，“土地財政”將成為無源之水。另一方面，隨著農地確權登記頒證，農民的財產意識增強，原來的低價補償引起越來越多的社會矛盾，拆遷征地成本越來越高，土地出讓凈收入越來越低，不再具有可持續性。
很多學者提出要創新融資模式，拓寬融資渠道，通過發行市政債券、PPP（政府和社會資本合作）等方式，彌補資金缺口。除了這些模式外，還需要由原來的土地出讓一次性獲取收益，轉變為對持有環節征稅，特別是針對集體經營性建設用地直接入市，國家要以增值調節金等方式，提取一定比例的增值收益，用于新型城鎮化和鄉村振興相關建設。
作者單位：北京市人民政府研究室
中國鄉村發現網轉自：農民日報 2018年12月1日
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