——對全國210村4980位農(nóng)戶的調(diào)查
【報(bào)告要點(diǎn)】隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)地流轉(zhuǎn)日益普遍，但由于流轉(zhuǎn)程序不民主、保障機(jī)制不健全、補(bǔ)償機(jī)制不合理等因素影響，農(nóng)民“不愿”、“不敢”、“不能”流轉(zhuǎn)。這不僅造成宅基地流轉(zhuǎn)速度相對緩慢，同時(shí)也使得宅基地的流轉(zhuǎn)與管理陷入：離鄉(xiāng)不離土，農(nóng)民流動(dòng)難以帶動(dòng)宅基地流動(dòng)；換房不讓權(quán)，宅基地閑置現(xiàn)象普遍；征用少糾紛多，宅基地流轉(zhuǎn)前景堪憂的困境。對此課題組建議從降低宅基地閑置率，保障置換農(nóng)戶收益；建立村民參與機(jī)制，切實(shí)保障農(nóng)戶利益；完善社會(huì)保障體系，解除農(nóng)戶后顧之憂等方面推進(jìn)宅基地合理流轉(zhuǎn)。
土地資源的合理利用是影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵因素，因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)以及宅基地的合理流轉(zhuǎn)（征用）將在很大程度上影響土地的利用效率，進(jìn)而影響我國城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量。那么現(xiàn)階段，我國宅基地流轉(zhuǎn)的狀況如何、農(nóng)民流轉(zhuǎn)的意愿及其影響因素有哪些，帶著這些問題，2013年華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院調(diào)查咨詢中心依托“百村觀察”平臺，對全國31個(gè)省（市、自治區(qū)）210個(gè)村4980位農(nóng)戶就農(nóng)業(yè)合作社進(jìn)行專題調(diào)查和深入訪談，得出以下結(jié)論：由于流轉(zhuǎn)程序不民主、保障機(jī)制不健全、補(bǔ)償機(jī)制不合理等因素的影響，使得宅基地流轉(zhuǎn)與管理呈現(xiàn)：離鄉(xiāng)不離土，農(nóng)民流動(dòng)難以帶動(dòng)宅基地流動(dòng)；換房不放權(quán)，宅基地閑置現(xiàn)象普遍；征用少糾紛多，宅基地征用前景堪憂等特點(diǎn)。對此我們建議，降低宅基地閑置率，保障置換農(nóng)戶收益；建立村民參與機(jī)制，切實(shí)保障農(nóng)戶利益；完善社會(huì)保障體系，解除農(nóng)戶后顧之憂等方面推進(jìn)宅基地合理流轉(zhuǎn)。
一、宅基地為何難以流轉(zhuǎn)
（一）流轉(zhuǎn)程序不民主，農(nóng)民“不愿”流轉(zhuǎn)
宅基地流轉(zhuǎn)（征用）程序是否規(guī)范和民主，對農(nóng)戶征用的意愿影響較大。一是補(bǔ)償方式欠民主。由“村干部和政府商量決定”、“村民代表大會(huì)討論決定”、“上級政府統(tǒng)一規(guī)定”的比重分別為10.53%、3.95%、85.53%。二是補(bǔ)償程序欠合理。“先補(bǔ)償后征用”、“先征用后補(bǔ)償”的征用補(bǔ)償方式比重分別為45.95%、54.05%，可見，一半以上宅基地補(bǔ)償方式為先征用后補(bǔ)償。
（二）保障機(jī)制不健全，農(nóng)民“不敢”流轉(zhuǎn)
經(jīng)濟(jì)利益受損成失地農(nóng)民最大的擔(dān)憂。對于宅基地被征農(nóng)戶而言，主要的擔(dān)憂依次為“因土地所得經(jīng)濟(jì)利益受損”、“就業(yè)無保障”、“養(yǎng)老無保障”，比重分別為49.35%、18.18%、7.79%。 究其主要原因，為當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全，土地仍舊為農(nóng)民主要的生活來源。再加之，現(xiàn)階段宅基地征用補(bǔ)償金大多為一次性發(fā)放（宅基地補(bǔ)償金為一次性和分次發(fā)放的比重分別為92.86%、7.32%），這在一定程度上阻斷了農(nóng)民通過宅基地長期獲益的念想。
（三）補(bǔ)償機(jī)制不合理，農(nóng)民“不能”流轉(zhuǎn)
宅基地流轉(zhuǎn)重在農(nóng)戶的權(quán)益保護(hù)，但是在具體操作中，農(nóng)戶利益屢遭侵犯，使得農(nóng)民“無法”流轉(zhuǎn)。一是補(bǔ)償金額偏低。補(bǔ)償差價(jià)遠(yuǎn)高于宅基地征用金額，宅基地流轉(zhuǎn)（征用）補(bǔ)償金為73518.63元，住房補(bǔ)償為98038.51元，即入住新房需交24519.88元。對于宅基地置換，但仍保有使用權(quán)農(nóng)戶而言，需一次性繳納98038.51元。此外，86.1%的農(nóng)戶表示政府沒有給予換房補(bǔ)貼。二是置換房屋面積減少。在宅基地置換農(nóng)戶中，23.27%的農(nóng)戶表示置換房屋面積減少。以上2點(diǎn)均與農(nóng)戶要求的免費(fèi)置換社區(qū)住房的意愿背道而馳。
二、低水平流轉(zhuǎn)下的治理困境
（一）離鄉(xiāng)不離土，農(nóng)民流動(dòng)土地難流動(dòng)
由于補(bǔ)償和社會(huì)保障的制約，農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)（征用）意愿總體不高。據(jù)調(diào)查，八成沒有置換的社區(qū)農(nóng)戶中，愿意流轉(zhuǎn)的比重為43.62%。可見，農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)的意愿總體偏低。從不同職業(yè)農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿來看，農(nóng)民工常年在外務(wù)工，其對宅基地的依賴程度相對較低，其宅基地流轉(zhuǎn)意愿可能相對較高，但從實(shí)際來看，務(wù)工與務(wù)農(nóng)農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿相當(dāng)，均不高。據(jù)調(diào)查，非務(wù)工農(nóng)戶表示“愿意”流轉(zhuǎn)的比重為39.89%，務(wù)工農(nóng)戶表示愿意置換的比重為43.55%，較之于非務(wù)工農(nóng)戶高出3.66個(gè)百分點(diǎn)。
（二）換房不讓權(quán)，宅基地閑置現(xiàn)象普遍
社區(qū)住房條件對農(nóng)戶具有相當(dāng)?shù)奈Γ巴恋厥敲印钡乃枷肴匀辉谵r(nóng)民腦中停留，使得多數(shù)農(nóng)民即使住進(jìn)社區(qū)，將宅基地“閑置”也不愿放棄宅基地使用權(quán)。從社區(qū)農(nóng)戶是否“保有宅基地使用權(quán)”來看，在24.22%有宅基地置換的農(nóng)戶中，表示“保有”和“沒保有”的農(nóng)戶比重分別為39.89%、60.11%，而在“保有”宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶中，宅基地“閑置”、“出租”、“復(fù)耕”的比重依次為42.05%、21.85%、8.61%，宅基地閑置比重最高。 可見，部分農(nóng)戶寧愿“閑置”宅基地也不愿流轉(zhuǎn)（征用）。
（三）征用矛盾多，宅基地征用前景堪憂
據(jù)調(diào)查，95.01%的農(nóng)戶宅基地沒有被征用，4.99%的農(nóng)戶宅基地被征用，可見，普通村莊宅基地征用農(nóng)戶遠(yuǎn)低于一成。而從上訪糾紛利率來看，33.34%的農(nóng)民因“土地征收問題”引起上訪，比重最高；“宅基地征用補(bǔ)償問題”居于其次，占比為22.23%。可見，雖然當(dāng)前宅基地征用的情況較少，但征用過程中引發(fā)的矛盾糾紛卻相對較多。在土地城鎮(zhèn)化浪潮下，普通村莊的宅基地征用是大勢所趨，如何正確處理宅基地征用過程中出現(xiàn)的矛盾糾紛是當(dāng)前最為關(guān)鍵的任務(wù)。
三、推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)（征用）的對策
（一）加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，規(guī)范宅基地管理
一是明確法律法規(guī)，推進(jìn)宅基地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)。在法律上賦予農(nóng)戶進(jìn)行宅基地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)的權(quán)益，同時(shí)規(guī)定細(xì)化實(shí)施規(guī)則，例如規(guī)定交易雙方的身份以及權(quán)利義務(wù)關(guān)系，辦理轉(zhuǎn)讓的相關(guān)手續(xù)。盡量避免形成一戶多宅和宅基地面積超標(biāo)的現(xiàn)象。二是制定科學(xué)的村莊規(guī)劃，有效管理宅基地。建立宅基地有償使用制度，制定宅基地超標(biāo)基數(shù)，低于基數(shù)則無償使用，超過一定基數(shù)收取基本使用費(fèi)，依次類推，減少宅基地浪費(fèi)或者閑置現(xiàn)象。三是探索多種宅基地使用權(quán)的多種經(jīng)營方式。對于宅基地使用權(quán)，可以采用逐年按比例或隨CPI增長率的計(jì)價(jià)流轉(zhuǎn)方式。或者以土地經(jīng)營權(quán)為股份組建農(nóng)村土地合作社等方式流轉(zhuǎn)，減少宅基地閑置現(xiàn)象。
(二) 建立村民參與機(jī)制，尊重農(nóng)民主體地位
一是尊重農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿，維護(hù)農(nóng)民主體地位。在宅基地征用過程中，要了解農(nóng)戶是否愿意流轉(zhuǎn)、如不愿意，須在何種條件下流轉(zhuǎn)、愿意以何種方式流轉(zhuǎn)、政府、集體和個(gè)人對于宅基地補(bǔ)償金額的分配比例以及發(fā)放方式等必須根據(jù)農(nóng)民的意愿來進(jìn)行，確保拆遷人在具備安置條件下開始拆遷，不得強(qiáng)制拆遷。二是及時(shí)公布相關(guān)信息，尊重農(nóng)戶知情權(quán)。將土地流轉(zhuǎn)（征用）過程中具體的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、承擔(dān)的具體責(zé)任等信息予以公布，接受農(nóng)民監(jiān)督。對于公益性土地流轉(zhuǎn)（征用）的補(bǔ)償價(jià)格，可以聘請第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行價(jià)格評估，并由省市政府進(jìn)行價(jià)格核定與公示。三是擴(kuò)大農(nóng)民政治參與，確保農(nóng)民決策權(quán)。建立宅基地流轉(zhuǎn)（征用）事前評估機(jī)制。在重大工程項(xiàng)目啟動(dòng)、企業(yè)引進(jìn)前，對宅基地征用可能對農(nóng)民帶來的利益損害與好處進(jìn)行調(diào)查評估。建立土地流轉(zhuǎn)（征用）的事后跟蹤監(jiān)測機(jī)制，由地方政府或第三方機(jī)構(gòu)每年定期“回訪”一定比率的失地農(nóng)民，及時(shí)了解失地農(nóng)民的生存發(fā)展?fàn)顩r。
（三）完善社會(huì)保障體系，解除農(nóng)戶后顧之憂
一是建立失地農(nóng)民社會(huì)保障專項(xiàng)基金。合理劃分國家、集體和農(nóng)民三者之間的利益關(guān)系，對于宅基地流轉(zhuǎn)過程中獲得的收益，房屋收益全部歸農(nóng)戶所有；宅基地收益可在國家、集體與農(nóng)民之前進(jìn)行適當(dāng)分配，當(dāng)然大部分還是留給農(nóng)戶，國家與集體的資金納入農(nóng)村社會(huì)保障專項(xiàng)基金，用于農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)。或者將該筆資金交由國家社會(huì)保障基金管理和經(jīng)營。二是鼓勵(lì)宅基地?fù)Q社保。宅基地作為農(nóng)戶基本社會(huì)保障之一，可適度探索其多方位的收益。土地?fù)Q社保可以穩(wěn)定農(nóng)戶的多樣化的收入來源，首先，宅基地征用補(bǔ)償金額。其次是拆一還二，可以在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)給予人均多少平米的低價(jià)有償住房安置，同時(shí)還可以購置一套低價(jià)的商品房，征收租金，保障農(nóng)民的收入。三是加大就業(yè)扶持和制度保障。首先，搭建統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記管理服務(wù)和制度配套體系。針對農(nóng)民工實(shí)際需求開展就業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民就業(yè)援助的針對性和有效性。其次，創(chuàng)建全國統(tǒng)一的就業(yè)公共服務(wù)平臺，隨時(shí)發(fā)布就業(yè)相關(guān)信息，提升就業(yè)信息的供需銜接，拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道。最后，引入社會(huì)力量促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。鼓勵(lì)各種社會(huì)組織和企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，開展“農(nóng)民工就業(yè)援助，提供創(chuàng)業(yè)基金”等活動(dòng)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村研究網(wǎng)
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