摘要：集體經濟在東莞農業合作化階段發揮了東莞經濟承載器作用，在農村工業化時期成為經濟發展和工業化進程的“加速器”，而在城鄉一體化階段發揮了經濟發展和城市化進程的“穩壓器”功能。集體經濟組織是群眾自治的經濟組織，要用壯士斷腕的精神對政府部門進行改革，解決“政”“社”不分的問題，給集體經濟減負。東莞需要在“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念指導下審視集體經濟，走向村民人力資源培育、農村社會善治、鄉村生態文明“孵化器”的新階段。建議賦予集體經濟傳承鄉土文化的職能，向內挖掘發展的新方向，并創新政策支持集體經濟發展。
關鍵詞：農村集體經濟；鄉土文化傳承；經濟組織；內在邏輯；發展理念
一、引言
學界對農村集體經濟發展的評價褒貶不一，分歧很大。一些學者認為集體經濟是公有制經濟的一個組成部分，理論上存在產權不清、委托代理關系不明、難以抑制腐敗和消除內部人控制等制度缺陷（周其仁，2004，2013），政策上被指存在部分經營性資產歸屬不明、經營收益不清、分配不公開、成員的集體收益分配權缺乏保障等問題，實踐上存在規模小、產業低層次、“土圍子”、成員權不固定、管理人才嚴重缺失等實操上缺陷（徐律華，2013；黃延信，2015），因此，主張改革集體經濟產權制度、重構集體治理結構、引進職業經理人、建設現代企業制度等（周其仁，2013；崔建中等，2013）。但一些深耕農村的學者反對這些主張。從社區理性的視角看，改革開放以來，我國農村集體在維護社會穩定和改善鄉村治理中起著巨大作用（溫鐵軍等，2010；何慧麗等，2014）。城郊型農村快速城鎮化過程中，農村集體經濟承載了重要的政治、經濟和社會功能，深刻影響了我國治理體系的變遷（Wong等，2015；黃小慧等，2014）。本文試圖深度觸摸東莞市集體經濟60年輝煌發展的脈動，并將其植入數千年中華民族的發展歷史和60年農村集體經濟發展歷史中，去理解集體經濟在東莞社會經濟發展中所發揮的作用，分析集體經濟的發展趨勢，提出推動東莞集體經濟發展的政策建議。
改革開放以來，以資源主導、外源驅動、產業集群、城鄉一體和富民強鎮為特征的東莞模式創造了令人矚目的“東莞奇跡”，使東莞從一個貧窮落后的傳統農業縣成長為現代工業城市（王道平等，2008）、世界制造業中心。1978年，東莞市GDP（當年價）6.11億元，2015年增長到6275.06億元，同期第一產業在GDP的比重從45%降到0.3%，而第三產業占比從11.6%增加到53.4%①。
東莞農村集體經濟是東莞模式的內核，是解釋東莞奇跡的一把鑰匙。1956年，農村集體經濟在東莞正式組建。20世紀70年代末，全國首家來料加工企業在東莞落戶，自此開啟了農村集體在資金、技術、人才、市場缺乏的情況下，利用破舊倉庫、祠堂等作簡易廠房、吸引外資到此建立來料加工廠的旅程。東莞這個傳統的農業縣自此開始發生蛻變。1989年，東莞農村集體經濟總資產不足20億元，凈資產不足10億元。2014年，東莞市村組兩級集體經濟總資產1375.9億元，凈資產1133億元，經營總收入171.5億元，純收入103.8億元，凈資產收益率達9.2%②。截至2016年11月，東莞市農村集體經濟已走過整整60年的歷程，取得了輝煌成就，總資產占全省的30.8%、占全國的5.2%，是東莞一張亮麗的名片③。東莞農村集體經濟集中了全市2/3的戶籍人口，集體資產承載了2/3的經濟存量和2/3以上的工商企業，孵化出東莞過半數的生產總值和財稅收入，是促進東莞經濟發展的強大推力（徐建華，2013）。
二、東莞市不同階段農村集體經濟發揮的作用
60年來，東莞農村集體經濟發展可分為農業合作化、農村工業化和農村城鎮化三個階段。
（一）農業合作化階段
農業合作化階段是東莞農村集體經濟的起步階段。1956年，東莞初級農業合作社全部升為高級農業合作社，土地實現集體所有，耕畜、農具作價公有，農業社會主義改造基本完成，農村集體經濟正式組建。經過幾年的調整，東莞于1962年正式確立“三級所有、隊為基礎”的所有制體制。在人民公社時期，東莞經濟以農為主，農村集體經濟統領了所有農業生產資料和勞動力，承擔了全部的農業經濟活動，為國家工業化積累農業剩余，是東莞經濟的基石。東莞集體經濟承載了東莞經濟命脈，是東莞經濟發展和社會管理的“承載器”。
（二）農村工業化階段
農村工業化階段是東莞農村集體經濟的加速發展階段。東莞實施家庭聯產承包責任制，但將祠堂、飯堂、會堂等不動產保留在集體使用。這些保留下來的“三堂”，若地理位置適宜，可用來承接“三來一補”企業。1984年和1994年，東莞先后提出“向農村工業化進軍”和推動“第二次工業革命”的發展戰略，農村集體經濟實現了從“種田”到“種廠”的歷史性跨越，集體廠房形態經歷了從“三堂”辦廠向簡易廠房、標準廠房和工業園區的轉變。
東莞的農村工業化，是在市、鎮、村、組、村民“五個輪子”共同推動下展開的，每個層次都有空間、有激勵。村集體不僅通過出租土地、興建廠房與外商開展合作，還通過從中收取各種費用壯大集體經濟。村組集體不僅可以從土地、廠房、鋪位出租中獲得租金收入，還可以從出口創匯中獲得外匯留成，從外來務工人員中獲得治安管理費收入，從土地升值中獲得間接收益。工業化帶來的乘數效應，使村民看到了發展集體經濟的優勢，自愿將分戶承包的土地交回集體統一經營，認同將賣地收入留在集體用于擴大再生產，集體統一經營層次再次得到強化。集體經濟發展壯大后，為村民提供了更多的就業機會和更多的二次分配；村民收入增加后，興建了更多的出租屋，為外來務工人員提供了廉價住房，使工業化在廉價土地、廉價勞動力等低成本中迅速擴張，實現了多方共贏。至2000年初，市、鎮、村三級可支配財力較為龐大，呈“三足鼎立”之勢。這一時期，農村集體經濟是東莞經濟發展和工業化進程的“加速器”。
（三）城鄉一體化階段
進入21世紀，已經在產業和空間上基本實現城鄉一體化的東莞開始推行“村改居”，從硬件配套和管理體制變革上推動城市化。東莞農村集體經濟對推動城市化作出了巨大貢獻，甚至是犧牲。一是提供了基礎設施支撐。2004—2007年，東莞集體經濟的固定資產投資額在逐年上漲，有力地推動了基礎設施城鄉對接。二是提供了公共管理支撐。2004—2007年，東莞集體經濟承擔的治安、教育、環衛、計生、社保、民兵、五保戶和軍烈屬補助等公益福利費用為132億元。三是提供了社會保障支撐。東莞于2000年在全國率先實現農民養老保險全覆蓋，2004年率先實現農民醫療保險全覆蓋，2011年率先實現農民與居民養老保險并軌。東莞的農民社保之所以能做到高標準、全覆蓋，雄厚的集體經濟實力后盾是不容忽視的。2015年，農民、居民養老保險納入省級統籌，村民個人繳費升至每年2290元，比上年增長82.1%，部分村組在捆綁繳費機制和村民利益訴求的雙重壓力下，不得不繼續承擔村民個人應繳費用，集體社保負擔激增3成④?？梢哉f，沒有農村集體經濟的支撐，東莞城市化進程就不可能如此迅速、如此平穩。這一階段，農村集體經濟是東莞經濟發展和城市化進程的“穩壓器”。
三、東莞市農村集體經濟發展面臨的問題及成因
經濟增長乏力、治理成本激增、改革矛盾凸顯是當前東莞農村集體經濟實現持續健康發展面臨的關鍵難題?；仡櫀|莞集體經濟發展歷程，過去在治理結構、人才培養、激勵安排等方面存在的問題沒有成為制約集體經濟快速成長的因素，將來也不是決定性的因素。東莞集體經濟，如同我國其他經濟組織形式一樣，發展與否、效率如何在很大程度上取決于政府，尤其是地方政府如何詮釋國家政策和制定地方政策。因此，要尋找影響東莞集體經濟成長的關鍵因素，必須把眼光放在宏觀社會經濟環境和政府行為上。
（一）集體經濟收入來源單一，增長乏力
東莞大多數村組集體經濟主要依靠建廠房出租獲得租金收入，其他經營性收入來源少，是典型的以物業投資租賃為主的經濟。農村工業化時期東莞集體經濟年增長率超過30%，而21世紀初以來持續下滑，2008年世界金融危機后，東莞集體經濟進入中速增長的新常態。2014年，東莞市村組兩級經營總收入為171.5億元，其中集體物業出租收入為125.3億元，占總收入的73.1%⑤。2016年前9個月，東莞全市村組兩級實現經營總收入136.6億元，其中物業出租及相關收入101.2億元，占總收入的74.1%；同比增加4.3億元，增長4.4%，增量占總收入增量的53.7%，仍是收入增長的大頭。2008年后，東莞鼓勵農村集體經濟多元化投資，總體效果尚不明顯，沒有擺脫“出租經濟”的顯著特征。
東莞集體經濟靠出租物業為主，與東莞村社兩級管理能力是適配的，政界和學界應當多從如何提高村組兩級人員的管理水平，開發低風險、高收益的投資渠道的角度入手，而不是逼集體經濟走上多元化的道路。而增長乏力是東莞集體經濟正常的表現。東莞出租經濟已經到了環境資源所承載的極限，不能再走數量擴張的老路。由于國家土地政策的嚴格執行、國家產業發展和城市發展規劃的制約，當下東莞農村集體土地資源減少和物業折舊日益加大，單純依靠物業出租為主的發展方式已面臨難以持續的困境，出租經濟在東莞經濟中的比重持續下降趨勢不會逆轉。而這個下降趨勢可證明東莞工業轉型升級、從中國制造走向中國創造的不懈努力。知識勞動和富集知識的高新技術裝備在GDP生成中的比重不斷提高，而資源經濟在GDP中的比重越來越低。出租經濟仍然具有一定的發展和調整空間，應向高端服務業轉型升級，向提升環境質量水平升級，在改善服務上升級。
（二）政經合一，農村集體經濟組織公共支出繁重
改革開放以后，農村集體經濟承接了國家退出后的大量民生服務。隨著農村工業化和城市化的推進，集體經濟承擔了醫療、養老、婦幼、文化、體育、殘疾人等民生事務和交通、供水、治保、環衛等公共管理事務。東莞財政收入從1996年的20億元增加到2015年的1155億元，其增量越來越依賴電子、通訊、航空等高新技術企業和金融、咨詢等高端服務業。集體經濟從經濟成長中分得的蛋糕越來越小，但承載著越來越重的民生事務和公共管理事務。這些問題產生的根本原因，在于不合理財權事權的劃分以及政經合一的管理體制。一方面是公共財政對農村民生事務的覆蓋不夠，把本該由公共財政承擔的醫療、養老、就業等支出負擔轉移給了農村集體；另一方面是農村集體經濟組織承擔了本不該承擔的治安、環衛和行政管理等公共管理開支。村委會并非一級政府，不應承擔當有財政收入支撐的公共服務。
2013年，東莞市開始從市鎮稅收分成中切塊5%，通過5年時間，逐步推進“兩保三統籌”，由市鎮兩級統籌承接村級負擔的治安、環衛、行政管理等基本公共服務開支，2013年共補助資金13.7億元，約占東莞市村級半年治安、環衛和行政管理“兩?！敝С龅?0%。2014年，市鎮財政的補助標準又提高了20%。盡管市鎮不斷加大對農村的公共財政投入，一些村社仍然面臨收不抵支的問題。隨著社保費率逐年提高，若繼續保持集體替村民個人應繳部分“買單”的做法，很可能導致更多村社收不抵支（林春挺等，2013）。
（三）賤農主義思潮泛濫
“賤農主義”是指當代中國逐漸形成的以農為賤的觀念、話語、價值取向和政策取向，它表現為壓制農民的權利、貶損農業和農村的價值，從文化上否定，從物理上消滅農業、農村和農民（張玉林，2012）。東莞以行政手段推行“村改居”和組級經濟統籌，基層以被劃為農保區為第一憾事、居民以“洗腳上田”為幸事等，或多或少體現了賤農主義的思潮。東莞作為我國改革開放的前沿地區，選擇了工業化、城鎮化，吸引了七百萬以上外地人口來東莞工作。東莞本地人在工業化和城鎮化的過程中積累了巨額財富。東莞現有的農業保護區基本上依賴外地人種植。東莞需要適當回調，消除賤農主義傾向，少些消滅農業、農村、農民的行動，少撤并村組，少拆舊建新，盡可能保留祖墳、祖屋、祠堂和山水，讓游子有鄉愁，讓120多萬本土人民有根。
四、重大理論問題的辨析
我國集體經濟的發展正處于重要關口，產權問題、治理問題和政經分合問題是學界分歧的焦點。
（一）集體經濟產權能明晰固化嗎？
給窮人賦予合法的資產所有權，以便能夠在正式市場中交易，市場機制能夠有效地改善效率和提高窮人福利，De Soto（1999，2000）的說法沒有在墨西哥等國的實踐中得到證實，而西方主流經濟學家從非正式市場的地方性（Hall等），從弱化政府能力進而無法改善窮人福利（Roy，2000），從新自由主義缺陷（Jessop，2003）等批判了De Soto的主張。我國新自由主義思想盛行，對De Soto的說法和科斯、張五常、威廉姆斯的企業產權理論深信不疑。明晰農村集體產權制度改革成為政治正確，難以被質疑，明晰產權、股權固化、可交易可流通成為東莞集體經濟改革的目標。從廣東各地實踐效果來看，產權固化并不好。在佛山市南海區，在2003年前大部分村級村民小組就已完成股份制改革，并按照“生增死減”的原則調整股權。2003年后推動“固化股權”的改革，引導村集體3~5年定期調整股權，其中12%的村采取了10年調整一次股權。2015年后南海區轉為徹底長久不變的股權固化。南海外嫁女訴訟案件占順德五區的一半，股權糾紛主因是集體組織成員界定的混亂，難以形成統一的標準。順德西部的杏壇鎮，由于土地收益與“固化股權”時相比出現巨大的差異，2001年以后新增加的農村人口開始強烈要求獲得土地增值收益，特別是要求得到征地補償費。經過近10年的人口變化，一些宗族勢力較強而且非固化股權人口較多的村民，越來越不滿意“固化股權”時的分配格局，要求推倒重來。在順德確有個別村已經出現了股權重新調整的情況，其基本規則是5年調整一次。
事實上，一些學者意識到集體經濟的關鍵是如何建立成員權的制度（楊一介，2015），而不是解散集體，鼓勵“一分了之”。政府介入集體經濟股改就是政府介入到集體成員權的定義，而這導致了股改后集體成員權的混亂。東莞各級政府介入到集體經濟發展決策和監管中，迫使集體經濟采取類似國有經濟或行政科層制的向上負責的管理體系和向下問責的監管體系。應當回歸“集體”，讓成員們自己去定義成員權，推動集體經濟的管理層向下負責。集體經濟組織成員之間以地域和血緣為結合紐帶，成員權與股權類似，包括自益權和共益權。自益權主要是集體經濟組織成員就集體資產經營所產生的利益分配、獲得土地承包經營權和宅基地使用權以及部分集體財產的處分權，共益權則具有一些公法權利的色彩（杜立，2013）。
（二）需要以現代企業制度改造集體經濟組織嗎？
國內主流學者主張用現代企業制度改造或公司化集體經濟組織（徐建華，2013；崔建中等，2013），實踐效果并不好。在20世紀90年代，深圳將經聯社和經濟社改為股份合作公司，但20年來還是按照集體經濟組織的機制在運作。廣州市天河區將農村集體經濟組織改為公司后，實際運作未變，但卻帶來了稅收的問題困擾。東莞20世紀90年代也有不少村組興辦企業，但絕大多數以失敗告終。不少超級集體企業業務不斷拓展，從傳統的內卷化的鄉鎮企業、以地生財、物業經濟拓展到房地產、運輸、金融等?；诩w經濟生長出來的“真正”企業應當建立股權明晰并可交易、董事會、監事會、職業經理層等現代企業制度。
采用現代企業制度改造或規范集體經濟組織是一個偽命題。需要理直氣壯地說，集體經濟就是“集體經濟”，集體經濟組織屬于一種特殊形式的社團（杜立，2015），不是私人或國有企業。集體經濟是東莞靚麗的名片，不是見不得人的家丑。集體經濟也無須學習私人企業的治理結構，更無必要在經濟生活中的所有領域與其他經濟形式同場較量。東莞農村集體經濟組織只是農業或農村事務管理部門批準的組織，有別于一般的工商企業法人，尤其有別于作為現代企業組織形式的公司法人。因此，不宜外力推動以企業法人治理改造或規范集體經濟組織。
（三）政經不分的問題能否解決？
與我國絕大多數集體經濟組織一樣，東莞農村集體經濟組織普遍實行政經合一的管理體制。農村集體經濟組織的產生，使農村在基層黨組織、村（居）委會的基礎上又多了一個經濟管理組織，而且普遍采用“三塊牌子、一套人馬”，或“三塊牌子，兩套人馬”的組織結構（李秋陽，2010）。集體經濟組織既要承擔股東分紅和村民福利，又要承擔應由政府負擔的公共行政管理支出。在東莞，集體經濟組織轄區內的工商企業貢獻了全市過半稅收，但不享受稅收分成，又讓集體經濟組織承擔公共管理的職能。政經不分的管理體制使得村（社區）成為“準政府”、“二財政”，嚴重影響了東莞集體經濟的發展。
問題出現的根源不在村社，而在各級政府。一段時間以來，東莞向往著建設高福利的發達社會，而福利社會的根基是立足于原子化的社會，并從富裕的公民征收穩定、足額的收入以維持高福利的二次分配。東莞沒有這樣的基礎，也無法向每一個公民提供從搖籃到墳墓的福利。轉型期的社會特征使得維護社會穩定、改善生態、保護環境、提供社會救助等各項公共服務事業支出遠遠超出正常水平，盡管東莞地方財力已實現大幅度增長，但支出增長幅度卻遠超出財力增長幅度，加上政府強力介入集體經濟，有能力調控集體資源用于膨脹的公共支出，致使集體經濟的發展面臨嚴重的困境。因此，政府應該量力而行，建設一個有限政府，而不是全能政府。政經不分的關鍵是政府，而不是集體。黨和政府需要強化推動黨建、基層政權建設，改善政府的管理和服務水平，提高人們對黨和政府的向心力，為推動“政經分開”創造條件，政府要設法讓集體經濟回歸集體的“經”，而擺脫公共的“政”。
五、建議
東莞集體經濟發展經歷了農業合作化、農村工業化和城鄉一體化三個階段，而集體經濟分別發揮了東莞經濟的承載器、經濟發展和工業化進程的“加速器”和經濟發展和城市化進程的“穩壓器”的功能。集體經濟是東莞靚麗的名片，是解開東莞模式之謎的鑰匙。東莞的集體經濟正在經歷迷茫和困難時期，并還將持續一段時期，需要學界、政界認真觸摸我國集體經濟實踐的脈動，認真推敲集體的功能。
明確集體經濟組織是一個群眾自治的經濟組織。政府要歸位，集體經濟組織也要歸位。要用壯士斷腕的精神對政府部門進行改革，把不該伸出去的手徹底收回來，把不該管的事徹底放出去，把該承擔的責任擔當起來。政府應該合理控制行政開支的范圍，精簡政府機構，將管理人員的數量控制在合理范圍內。政府需要尋求一個適當的時機，徹底解決“政”、“社”不分的問題，給集體經濟減負。
應當站在五千年中華文明的歷史長河中，分析新中國60年集體經濟發展的歷程，深入我國豐富的集體經濟發展實踐，從中思考集體的深刻內涵，而不能生硬照搬西方理論改造本土實踐。我國集體經濟在西方找不到合適的詞匯，組織形式類似于經濟合作社（Cooperative），或法國的共享經濟（Share Economy）。不能套用私有化產權改革和現代企業制度強行推動集體經濟變遷，而要順應集體經濟發展的內在邏輯，挖掘集體的新內涵，開拓集體經濟的新明天。
集體經濟陪伴著東莞人擺脫了貧困、實現了小康。2000年以來，集體經濟支撐著東莞穩步走向城鄉一體化，人人享有平等權利，過上有尊嚴的生活。東莞應當謀劃進入新階段，讓人人都過上美好的生活。其關鍵是要構建人和自然的和諧統一，走可持續發展之路。東莞需要在“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念指導下，審視集體經濟，創新集體的功能，使之走向村民人力資源培育、農村社會善治、鄉村生態文明“孵化器”的新階段。
首先，賦予集體經濟傳承鄉土文化的職能。面對城市化和工業化的迅猛推進，傳統鄉村文化不斷遭到侵蝕。洗滌文化糟粕是我國走向現代化的必修功課。然而，對發展主義的偏好，物欲主義、拜金主義橫行，在一定程度上扭曲了東莞干部群眾的戰略性思考。東莞的未來不在于城市化，而在于其文化底蘊，在于人民對生命和自然的理解和對美好生活的向往。扎根鄉土社會，傳承鄉土文化，改造鄉土文明，是集體經濟生生不息的源泉。東莞現有耕地30萬畝，均已納入紅線管理，正逐步減少成片外包給非本村人種植規模，減少設施農業比例，而成為當地人參與的市民農業，本土人的休閑綠色農業，存留鄉土基因。為村民保留一定的空間，讓村民自主管理和保護宗祠、祖墳和村中歷史文化遺產。
其次，集體經濟向內挖掘發展的新方向。集體經濟的本質是為成員服務的，而不是對外拓展市場。東莞集體經濟在增加成員收入、提高成員的凝聚力上作為頗多，但對滿足成員人力資本提高、健康食品生產、環境水平提升、豐富精神文化產品供給、傳統文化傳承等方面沒有予以充分重視。東莞集體經濟可以注入都市農業、休閑農業、旅游農業和市民參與農業等參與性、生態型的現代農業發展理念；可以發揮東莞優越的地理位置，發展先進園藝產業，修復生態與景觀系統，探索生態文明發展之路；可以是培育優良家風、民風的陣地；可以是東莞人力資本提升工程的載體；可以管理美麗鄉愁、風水林、祖墳和宗祠；可以作為低成本現代化鄉村治理體系的最重要組成部分，形成中國特色的社會治理體系。
第三，創新政策，支持集體經濟發展?；仡?0年東莞集體經濟發展歷程，政策供給是決定性因素。要改變東莞集體經濟依靠“以地生財”的發展模式，政府必須開展政策創新，啟動政策攻堅，徹底解決集體物業“不合法”的原罪。中央和地方應探索適合集體資產的政策性融資工具，為集體資產投資提供特別通道，學習日本農協，將農村金融注入集體經濟。學習法國共享經濟模式，為增強社區凝聚力和建設共同家園助力。采取自下而上、農民自愿的方式，消除合作社、經聯社、經總社的“土圍子”，最終形成一個高度自治、自我發展、自我管理的合作社聯盟。
中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》2018年第2期
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