摘要：實踐中, 農村宅基地的“隱形流轉”十分盛行, 呈現出“隱形流轉”絕對量較大、流轉集中、“隱形流轉”案件復雜多樣、案件執行較為困難復雜的特點, 這也增加了房地產統一管理難度。因此, 進行農村宅基地不動產確權, 理順農村宅基地流轉關系;建立完善并細化各層級的土地立法及政策, 為農村宅基地流轉提供明確具體的指引已經成為迫在眉睫的重要舉措。
一、當前農村宅基地“隱形流轉”的現狀
我國對宅基地流轉的立法, 主要規定在《物權法》、《土地管理法》等法律中, 相關政策則在《關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《關于加強農村宅基地管理的意見》、《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》等文件中作了專門規定。從立法層面看, 當前立法允許農村宅基地流轉的合法情形限制在農村集體經濟組織內部的特定流轉和政府主導下的宅基地使用權置換流轉范圍內, 對其他種類的流轉形式予以法律禁止。
“實踐中, 各種形式的隱形流轉十分盛行, 而這種情況在‘城中村’、城市郊區的農村及風景名勝區的村莊表現的尤為明顯。此外, 實踐中還存有集體經濟組織內部成員間的合法流轉。此兩種流轉情形都是農民自發流轉的具體表現形式, 可以稱之為‘農民自發型流轉’。與此同時, 政府為了通過‘增減掛鉤’與‘占補平衡’政策獲取更多的城市建設用地指標, 積極推動包含多種置換模式在內的為國家政策所允許的流轉形式, 這類流轉情形可稱之為‘政府主導型流轉’”。[1]
當前, 集體經濟組織內部成員間宅基地使用權的流轉獲得立法確認, 屬于“內部流轉”, 而“對外流轉“為立法所禁止, 屬于“隱形流轉”, 沒有得到立法明確支持。所謂隱形流轉, 本文中系指農村宅基地使用權人在未獲得立法認可的情形下, 未經變更登記私自把宅基地使用權通過轉讓合同的方式轉讓給不具有本集體經濟組織成員身份的第三人的行為。
當前的現實情形是, “兩種不同流轉類型在不同的區域的宅基地使用權流轉總份額中所占的比重亦不相同, 在遠離城市及風景名勝區的村落中宅基地使用權流轉情形較為少見且基本上為內部性流轉。而在城市近郊及風景名勝區的宅基地使用權流轉現象多發且主要表現為外部性流轉。目前在全國范圍內引起熱議的‘小產權房’是宅基地使用權“隱形流轉”的典型外化形式, 而這種現象又在北京、上海、廣東等大城市中得到集中體現”。[2]
二、當前農村宅基地“隱形流轉”的重要特點
當前農村宅基地“隱形流轉”情形, 其具有如下重要特點:
第一, 當前農村宅基地“隱形流轉”呈現絕對量較大、流轉集中的特點。
隨著經濟的發展及城鎮化的急速推進, 農村人口日益城市化, 大量人口涌進城市, 城市住房需求膨脹, 這就導致了城市周邊區域房價迅速上漲, 城市郊區農民宅基地價位迅速提升。同時, 隨著市場化的推進和戶籍限制的放松, 我國當前人口跨地域異地流動比較頻繁, 外來人口購房需求呈現井噴態勢。用農村宅基地建房由于成本低, 其轉讓價格也較低, 因而具有了流轉的天然價格優勢, 這為農民“隱形流轉”帶來誘惑性。作為購買方而言, 其支付較低價格便可以購買到農民宅基地房屋, 因而在存在購買風險的情況下也必然“躍躍欲試”。當前, 在利益驅使下, 農村宅基地“隱形流轉”情形隨處可見。且在城市郊區、集鎮、道路交通便利地域, 農村宅基地“隱形流轉”比較集中。筆者戶籍地畢節市七星關區燕子口鎮中溝村, 出現城鎮居民在畢節市郊區購買宅基地建房, 以及多家同鎮非本村集體經濟組織成員購買農民宅基地在公路周邊建房的情況。
第二, 司法實踐中農村宅基地“隱形流轉”案件復雜多樣, 案件執行較為困難。
由于農村宅基地“隱形流轉”不合法, 無法取得村集體同意, 也不能獲得轉讓登記, 這種違背了法律強制性規定的房屋買賣合同行為, 法律定性為無效民事行為無疑。但在司法實踐中, 法官基于經濟的穩定性、買賣雙方合同的履行情況、合同雙方的個體實際等的考量, 案件審判出現同案不同判的結果。根據合同法知識, 合同無效的結果須恢復原狀、返還原物, 但實際情形則是, 某些房屋買賣合同簽定時間早, 合同標的物時過境遷已經發生重大變化, 如買賣的房屋已經翻修或重建, 導致“返還不能”。如通過折價變賣方式進行返還, 但如果買受人實際居住已久, 且該房屋是其居家的唯一住所, 雙方房屋買賣行為已經稱為一種“歷史行為”的話, 從秩序價值考量, 則宜穩定此交易秩序為妙!因而實踐中法官判決往往綜合考量各種因素, 這也造成了司法實踐中案例解決方式上的“變異”, 且各法院判決“因人因事而異”, 不易于司法權威性的彰顯。
第三, 為數不少無產權證明的房屋的出現, 增加了房地產統一管理難度。
為數不少“隱形流轉”房屋由于不能獲得法律支持, 其身份“不倫不類”, 既無農村宅基地合法產權房的名份, 也不可以成為在市場上自由流轉的商品房。目前較為切實的辦法是受讓人把其戶口遷至流轉房屋所在地村集體, 但在實踐中, 存在為數不少的受讓人并未把戶口遷轉, 或戶口遷轉存在諸多實際障礙的情況, 導致大量存在非本集體組織成員受讓并實際居住使用本集體宅基地房屋的情形。正由于為數不少的“隱形流轉”房屋未能“正名”, 其在法律保護上處于“流離”狀態, 這不但損害的房屋“所有人”的利益, 也給房地產管理造成混亂。
第四, 農村宅基地“隱形流轉”集中反映了農民的土地權益訴求。
當前立法與政策并未一味禁止農村宅基地流轉, 而只是對流轉的主體進行限定, 同時規定農民出賣宅基地后將不能再申請宅基地, 實際上是采取限制性的流轉模式。立法允許集體組織成員之間“內部流轉”對穩定農村土地政策及土地承包經營制度, 保持農村社會秩序的相對穩定起到重要作用。但由于放開了可以買賣農村宅地地的“口子”, 實踐中農民是否“賣地”的動機主要取決于市場利益。特別是隨著城鄉一體化和城鎮化的日益向前推進, 農民出賣宅基地呈現常態化態勢。但由于立法對農村宅基地的條件限制, 使得農村土地市場的定價權被操持在政府手中, 政府可以通過農村土地國有化如征收的方式侵蝕農民土地權益而獲取市場利益, 最后的結果是農村土地的一級市場壟斷權歸于政府, 農民利益遭致損害。
三、對當前農村宅基地“隱形流轉”的應對策略
針對當前農村宅基地“隱形流轉”的現狀和系列特點, 筆者認為, 可以從以下方面作出策略應對。
第一, 進行農村宅基地不動產確權, 理順農村宅基地流轉關系。
進行不動產確權, 施行產權登記制度, 是市場經濟的必然要求。當前農村宅基地及其房屋作為農民不動產, 進行確權對提升其經濟價值, 保護農民利益, 規范市場交易環境具有重要意義。根據當前土地立法及政策, 農村宅基地及房屋從性質上可分為合法與非法兩種類型, 對不同類型的處理應該區別對待, 及時理順法律關系, 對符合立法及政策的宅基地及房屋應該進行產權登記, 對不不符合立法政策的及時消解。
第二, 建立完善并細化各層級的土地立法及政策, 為農村宅基地流轉提供明確具體的指引。
當前立法及政策對農村宅基地流轉的規定散見在《物權法》、《土地管理法》等立法及政策文件中, 比較籠統和粗略, 采取了限制性的流轉模式, 這實際上不能杜絕農村宅基地的“隱形流轉”行為, 因而造成了實踐中大量非法流轉宅基地及房屋的存在。細化農村宅基地立法, 制定農村宅基地流轉的專門性法律, 能規范農村宅基地流轉秩序, 這將極大抑制杜絕各種非法轉讓行為。同時, 根據各地實際, 可以制定較之法律層級較低的配套的法規規章等規范性文件, 規范地方宅基地流轉秩序。
另外, 在妥善解決農村宅基地“隱形流轉”“歷史遺留問題”過程中。不但要考慮到作為農村宅基地所有者即村集體經濟組織的利益, 同時更應該重視維護農民利益。農民作為宅基地使用權人, 理應獲得宅基地使用權的市場價值。
中國鄉村發現網轉自：法制博覽2018年34期
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