黨的十九大報告明確指出“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權分置’制度”。農村承包地“三權分置”模式，是我國農業經營體制的重要創新，也是在現行法律框架規制下依法提升我國農業產業的最佳模式。貴州省“三權分置”的基本現狀是什么樣子、出路又在哪里，對實施鄉村振興戰略和深入推進農村經濟產業革命以及進一步解決農民融資難、促進農業適度規模經營、提高土地利用效率等問題有重要的研究意義和現實意義。
一、背景分析
（一）國家農改的背景。建國之后，我國的農地制度先后從地主私有制變成農民所有制，再變成合作制，又進化為集體所有制，具化成三級所有、隊為基礎的體制，之后保持集體所有權不變，持續強化使用權。改革開放之初，我國實行家庭聯產承包責任制，所有權歸集體，承包經營權歸農戶，實行“兩權分離”。隨著社會主義市場經濟的不斷發展完善，按照歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的產權制度要求，中央又開展了農村土地集體所有權、農戶承包經營權的確權登記頒證，向農民“確實權、頒鐵證”，穩定農村土地承包關系并保持長久不變。當前，為順應農民要保留自己的土地承包權又有流轉土地經營權的意愿和土地關系變革的現實需要，2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確指出三權為所有權、承包權、經營權。將土地承包經營權分為承包權和經營權，實現了從“兩權分離”到所有權、承包權、經營權“三權分置”并行的格局。堅持土地集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，為引導土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營，推動現代農業發展奠定了制度基礎。
（二）時代要求的背景。黨十九大報告明確提出，要深化農村土地制度改革，完善承包地“三權分置”制度；同時還提出，第二輪土地承包到期后再延長三十年。在當前的新形勢下，一方面，農業適度規模經營成為可能，而且發展要求迫切；另一方面，承包地的就業保障功能雖有所弱化但仍發揮著重要的托底作用?，F階段深化農村土地制度改革，既要注重效率，也要注重公平，既要考慮農業問題，也要考慮農民問題，要著眼于推進農業現代化，促進農地資源優化配置和適度規模經營發展。實行“三權分置”，在保護農戶承包權益的基礎上，賦予新型經營主體更多的土地權能，有利于促進土地經營權在更大范圍內的優化配置，提升土地產出率、勞動生產率和資源利用率。這為加快轉變農業發展方式，走出一條產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的中國特色新型農業現代化道路開辟了新的路徑。
（三）鄉村振興的背景。黨的十九大把“實施鄉村振興戰略”作為七大戰略之一，是以習近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業全局、順應億萬農民對美好生活的向往，對“三農”工作作出的重大決策部署，是新時代做好“三農”工作的總抓手。緊接著中共中央、國務院印發了《關于實施鄉村振興戰略的意見》，這是改革開放以來第20個、新世紀以來第15個“中央一號文件”，對中國全面現代化的國家戰略頂層設計，提出了一系列三農工作新舉措，標志著新時代農業農村現代化的政策體系全面建立。之后中共中央、國務院又印發了《鄉村振興戰略規劃（2018──2022年）》，細化實化工作重點和政策措施，部署若干重大工程、重大計劃、重大行動，形成了今后5年落實中央一號文件的政策框架。探索農村土地所有權、資格權、使用權“三權分置”，破除束縛農民手腳的不合理限制和歧視，改變了土地財富的流向，把改革紅利在鄉村釋放、把收益留在鄉村，真正拓展了農民的利益，使農民一直沒有得到體現的財產權利得到實現，不斷提升和增強農民的獲得感、幸福感、安全感和滿意度。
（四）貴州農改的背景。貴州是農村改革的先驅并取得豐碩成果的地方，1978年，安順市關嶺縣頂云公社率先實行“定產到組，超產獎勵”的生產責任制，被稱為“南頂云，北小崗”，拉開了貴州乃至全國農村改革的序幕。1987年，根據中央《把農村改革引向深入》（中發〔1987〕5號）提出“有計劃地建立改革試驗區”的要求，1987年7月湄潭縣躋身全國首批農村改革試驗區，1988年6月畢節市躋身全國第二批農村改革試驗區。湄潭試驗區“增人不增地、減人不減地”的首創經驗寫入中央《關于當前農業和農村經濟發展若干政策措施》(中發〔1993〕11號）文件和2002年新修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》。畢節試驗區探索出的小康新路得到習近平總書記的批示肯定。特別是近年來，六盤水市在堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的前提下，率先開展農村“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的“三變”改革探索，通過集體資源調動政府資源、政府資源撬動社會資源的“雙輪驅動”，有效活化要素資源，實現“產業連體”“股權連心”。分別于2017年、2018年寫入《中共中央 國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》(中發〔2017〕1號)文件和《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》(中發〔2018〕1號)文件以及中共中央、國務院《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》和《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》4個中央文件，為全國農村改革、鄉村振興、脫貧攻堅提供遵循。豐富的農村改革經驗和改革成果，為貴州進一步實施“三權分置”改革奠定基礎，實施“三權分置”改革也是貴州進一步推動農村改革和振興農村經濟產業革命、實現鄉村振興的迫切需要。
二、現狀分析
（一）政策支撐、流轉交易、金融服務三大基礎體系情況。一是政策支撐體系日益完善。省委、省政府先后出臺了《關于貫徹中共中央辦公廳國務院辦公廳關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知的意見》（省發〔1997〕24號）、《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》(黔黨辦發〔2015〕17號)和《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證整省試點工作的實施意見》(黔委廳字〔2015〕31號)等系列文件。據統計，各市（州）級同步出臺相關文件30余個、縣級文件91余個，為加強農村土地管理，推進土地流轉提供政策支持。二是流轉交易體系基礎堅實。根據相關部門數據梳理統計，截至目前，全省實際開展確權工作的鄉（鎮、街道）1365個，完成權屬調查1324個，完成實測面積6530萬余畝，占全省國土“二調”耕地面積的94%；累計發放經營權證書700.63萬份，到戶率達98.12%。同時，省農委、省工商局制定印發《貴州省農村土地承包經營權入股流轉合同(示范文本)》，為全省土地流轉提供統一合同文本模式，規范農村土地經營權流轉交易行為。三是農村金融服務體系不斷健全。各地不斷創新農村金融服務機制，大力發展小額信貸和“特惠貸”等微型金融服務，積極探索土地承包經營權、林地經營權等抵押貸款辦法，農村農業現代化金融服務體系不斷得到健全和發展。
（二）服務、經營、發展三大平臺情況。一是服務平臺“實”。據相關部門統計數據顯示，截至目前，全省縣（市、區）建立土地流轉機構44個、鄉（鎮、街道）建立土地流轉機構547個，充分發揮信息提供、政策咨詢、過程指導等服務。同時，以農業部“西部農村土地承包經營糾紛仲裁基礎設施建設”項目為抓手，建立縣級農村土地承包仲裁委員會48個，新建仲裁庭21個，配備仲裁員937人。共受理土地承包經營糾紛21368件，縣、鄉、村三級仲裁調解糾紛20697件，占比96.9%。二是經營平臺“優”。截至目前，全省共流轉農村土地1812.44萬畝，占已確權實測家庭承包耕地面積的27.8%。全省家庭承包農戶數796萬戶，簽訂流轉合同282萬份、面積1432萬畝，土地流轉合同簽訂面積占流轉總面積的79%。三是發展平臺“強”。村級組織探索“以資生財，以地生財，以農生財”等模式，發展各種專業合作社、農產品加工企業等新型農業經營主體，采取“支部+公司（協會）+農戶”、“支部+農民專業合作社+農戶”等形式，以土地經營權、資產等資源形式參股，壯大村級合作經濟，增加村集體股份合作收入，消除“空殼村”。
（三）風險防范體系建設情況。一是建立資格準入及分級備案機制。省人民政府辦公廳下發《<省國土資源廳、省財政廳關
于加強和改進我省土地開發整理及耕地占補平衡工作意見>的通知》(黔府辦發[2007]101號)等文件，明確要求租賃農地的工商企業須具有農業生產經營能力，并以農產品生產、加工或流通及農業相關產業為主營業務，企業銀行信用等級良好，具有獨立法人資格的經營主體資質和租金支付、違約賠付能力，具備風險防范和市場波動應對能力，經營項目符合產業布局和現代農業發展規劃等資格條件。同時，建立健全分級備案制度。二是建立風險防控機制。根據國家農業部下發的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》(農業部第47號令)和《貴州省人民政府辦公廳關于推進農村產權流轉交易市場健康發展的實施意見》（黔府辦發〔2015〕45號）等文件精神，各地相應建立流轉農村土地經營權風險保障金制度，完善土地流轉風險基金制度或土地租賃費提前預付制度，要求受轉方按一定時限或按一定比例繳納風險保證金，流轉合同期滿受轉方無違約行為的，予以退還保證金。同時，發展農業保險制度，構建農業風險抵御機制，努力規避農業生產經營風險和降低自然風險，防范農民收益風險。三是壯大新型經營主體抗風險。各地因地制宜，按照“渠道不亂、用途不變，統籌安排、捆綁使用，各負其責、各記其功”等原則，打破部門壁壘，整合發改、財政、水利、國土、林業、農牧等項目，提高資金綜合效益，大力扶持農業龍頭企業、農業園區、主導產業等，加快農業轉方式調結構，提高農業產業化經營水平，增強搞風險能力。省政府辦公廳印發《貴州省發展農業龍頭企業助推脫貧攻堅三年行動方案(2017—2019年)》（黔府辦發〔2017〕49號）明確指出，2018年省級以上龍頭企業達到800家以上，2019年省級以上龍頭企業達到1000家以上。
三、問題分析
（一）集體所有權可能被威脅的問題。由于體制慣性作用和地方政府的規模偏好，加上缺乏有效的約束機制，農地三權分置改革完全有可能因無序推進而變形走樣。在一些地方導致大規模圈占農地、大規模改變農地用途、大規模損害農民土地權益等現象發生，偏離激活土地資源和增進農民福利的改革目標，導致集體所有體被侵犯。同時，土地經營權流轉越快，社會資本進入越多，規?；男枨笤酱螅磺趾Φ目赡苄砸苍酱?。
（二）農戶土地承包權被損害的問題。主要體現在由于經營主體虧損及違約，無法支付租金，群眾自己無力或沒有條件返田種地，導致承包權受損，失去原有的優惠政策，甚至生活會沒有依靠。同時，由于評估體系不健全，缺乏評估流轉土地承包經營權價值相應標準和操作程序，以至于土地價值難以準確界定。
（三）企業主的經營權風險高的問題。農業經營存在自然與市場雙重風險，經營主體要集中承擔原先分散在農戶的風險，風險自然而然增大，加上土地投資回收期長，導致企業主不敢規模流轉經營。同時，由于經營權抵押貸款給金融體系帶來不確定的
風險因素，需要地方政府配套政策支持化解風險，受地方政府財政壓力較大等因素限制，導致部分金融機構參與積極性不足，制約企業主體融資。
（四）經營權抵押融資政策與現行法律制度的沖突問題。雖然《農村土地承包法》允許土地承包經營權通過轉包、出租、互換、轉讓等方式進行流轉，但《擔保法》和《物權法》都沒有明確支持抵押。《擔保法》規定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押?！薄段餀喾ā芬幎ā俺I賣、公開協商等方式承包的‘四荒地’等農村土地可以抵押外，其他方式承包的農村土地是不允許抵押的?！彪m然2016年3月15日，中國人民銀行頒布《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》，但也是局限于鼓勵試點和試辦此類抵押貸款，對于產生的風險并沒有規定給予風險補償。
三、出路分析
（一）“三權”分置的基礎是做實“確權”。確權登記頒證是前提中的前提、重中之重，只有做實這個基礎，解決好承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，才能為土地經營權流轉、調處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保等提供重要依據。如果權屬不明、地塊不清，沒有確權頒證，就會為土地流轉埋下隱患及風險。
（二）“三權”分置的核心是清晰“置權”?！爸脵唷本褪?/p>
把權利放到恰當的位置。“三權”分置就是要堅持土地所有權的核心是處置權、堅持土地承包權的核心是財產權、堅持土地經營權的核心是收益權。要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能，有基本的知情權和管理的職能，防止少數人私相授受、謀取私利和毀損閑置、改變用途。要以尊重農民的意愿作為我們制度的底線，充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。要保障土地經營權同等享受法律保護、農業扶持政策、抵押融資等權利，使土地資源得到更有效合理的利用。
（三）“三權”分置的關鍵是防止“侵權”。要理順流轉關系、規范流轉程序及利益分配，不能夠因為轉讓經營權而損害了農民的利益。要穩妥推進土地經營權抵押貸款，做好價值評估、抵押物處置、風險補償等方面工作，防止大規模圈占農地和大規模改變農地用途。要進一步完善經營主體資格準入制度，規范進入程序，建立風險保障機制，約束各種可能發生的不良及違法行為。
（四）“三權”分置的要求是切實“維權”。要健全土地流轉服務體系，確保整個放活程序上的依法、自愿，確保政策不落空，農業的基本經營制度不弱化。要確保土地經營權有價值的流轉，支持新型農業經營主體加快發展，完善財政、保險、用地、項目等支持政策。要健全土地流轉糾紛調處機制，完善協商、調節、仲裁、訴訟等多元矛盾糾紛調處機制和土地流轉利益聯共享機制。
作者簡介:韋興生，男，1988年8月生，中共冊亨縣委辦工作員
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