農村土地制度改革中,農村宅基地改革最為獨特、最為敏感,觸及到深層次矛盾和重大利益調整。2019年中央一號文件圍繞農村宅基地制度改革提出了一系列具有較強針對性、前瞻性的硬任務:穩慎推進農村宅基地制度改革,拓展改革試點,豐富試點內容,完善制度設計,抓緊制定加強農村宅基地管理指導意見,研究起草農村宅基地使用條例。落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權、放活宅基地使用權是農村宅基地改革的核心和重點。積極探索農村宅基地“三權分置”的具體實現形式,厘清村集體組織與農戶的產權界限,細化農戶、村集體經濟組織等相關利益主體之間的權能,對順利完成2019年中央一號文件提出的硬任務具有重要的實踐價值。
落實宅基地集體所有權
“三權分置”體系中的“集體所有權”,是指農村集體組織依法對宅基地擁有占有權、管理權、使用權、收益權和處置權等權能。從理論上講,農村宅基地集體所有權是農村集體組織的“成員集體”所享有的權利,但是成員集體并不是一個法律“組織”,只是一個抽象的、沒有法律人格意義、全體農民的集合群體,因而實踐上該權利由農村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使。堅持農村宅基地集體所有,是整個農村土地制度改革不可逾越的底線,必須長期堅持毫不動搖。
落實農村宅基地集體所有權,以確保農戶及相關主體合理有效使用宅基地,主要體現在以下方面。(1)農村集體組織依法發包給其成員宅基地資格權,保障農戶都能夠享受基本的生活居住權益。這是宅基地集體所有的邏輯起點和價值所在。(2)嚴格堅持“一戶一宅”制度,農村集體組織有權收回農戶多占的宅基地,不愿退出多占宅基地的農戶要向村集體繳納宅基地使用費,以確保農村宅基地的公平使用。(3)凡農戶自愿放棄農村宅基地資格權的,必須將宅基地退回農村集體組織,農村集體組織可依法有償收回;以其他形式流轉宅基地使用權的,應當向農村集體組織備案,切實保障農村宅基地的規范使用。(4)對于重新收回的農村宅基地,農村集體組織有權將其重新發包給未獲得宅基地使用權的集體成員,也可以自行開發、入股、租賃、抵押等形式放活集中連片的宅基地使用權,確保宅基地的高效使用。(5)涉及農村宅基地所有權、農戶資格權等重大事項調整的,必須實行農村集體組織成員大會或者村民代表會議等議事決策程序,切實保障農村集體組織成員的知情權、參與權、決策權、監督權。
保障宅基地農戶資格權
“三權分置”體系中的“農戶宅基地資格權”,是基于農戶作為農村集體組織成員所獲得的宅基地資格權利,本質上屬于一種組織成員福利權,只有農村集體組織成員才擁有宅基地資格權,具有典型的社區封閉性、身份依附性和不可交易性。當農戶將戶籍遷入農村集體組織時,自動獲得宅基地資格權;當農戶將戶籍遷出農村集體組織時,宅基地資格權也自動消失;任何組織和個人無法通過買賣方式獲得宅基地資格權。
保障農戶宅基地資格權應該重點關注以下問題。(1)從理論上講,農村集體組織成員平等享受宅基地資格權,然而實踐上農戶獲得宅基地資格權,并不意味著也能夠相應獲得宅基地使用權。當農村集體組織所擁有的宅基地已經分配完畢后,后來加入農村集體組織的農戶雖然自動獲得宅基地資格權,但是已經無法獲得宅基地使用權。他們或者等待其他農戶退回宅基地使用權,或者以繼承的方式獲得宅基地使用權。(2)只擁有宅基地資格權而沒有宅基地使用權的農戶,與其他擁有宅基地資格權和使用權的農戶一樣,可以平等享受農村集體組織將宅基地使用權用于其他經濟用途所產生的收益。(3)農戶可以依法自愿或以有償等方式,將宅基地使用權退給農村集體組織,但這并不影響農戶的宅基地資格權,將來農戶仍然可以向農村集體組織提出申請,重新配給或者贖回宅基地使用權。(4)要嚴格界定農村宅基地資格權依據,既要避免非農村集體組織成員非法取得宅基地資格權,又要切實保障農村集體組織成員的宅基地資格權益,任何組織和個人不能強制剝奪農戶的宅基地資格權。
放活宅基地使用權
“三權分置”體系中的“宅基地使用權”,是指農村集體組織成員依法享有的宅基地占有權、使用權、收益權和一定條件下的處分權。
在當前鄉村振興戰略深入推進的大背景下,要通過深化農村宅基地產權制度改革,全面放活宅基地使用權,挖掘鄉村多重價值和功能,構建鄉村價值輸出體系,促進城鄉資源雙向流動,將鄉村建設成為百花齊放、劇目豐富的大舞臺。(1)要整合利用宅基地改革、村莊整治等所節約的建設用地,建設一批綜合性、活態化的鄉土博物館,集中搜集農業生產用具、生產生活遺物遺跡,保護和傳承農耕和民俗文化,加快推進鄉村記憶工程。(2)利用鄉村獨特的自然山水、鄉土風情、生態宜居等優勢,吸引熱愛民間藝術的文藝工作者來鄉村采風創作,打造一批影視村、攝影村、民俗村、畫家村、茶道村等藝術旅游村,讓文創激活鄉村、藝術喚醒鄉土,為鄉村振興插上藝術的翅膀。(3)結合下鄉返鄉創新創業等政策,推進鄉村振興創業創新創客工程,培育壯大農村創客隊伍,為鄉村振興提供“動力源”。(4)以土地入股、聯營等方式積極探索引入社會資本,利用企業運作模式進行經營管理,重點是以“旅游+”“生態+”等模式,推進農村宅基地改革與旅游、文化、教育、康養、體育等深度融合,使之成為設施完備、功能多樣的休閑觀光園區、森林人家、康養基地、鄉村民宿、漁夫垂釣、旅游小鎮、田園綜合體等新產業新業態,有序推動城市資源向農村流動。同時,要探索將農村宅基地納入集體經營性建設用地入市范圍,構建農村集體建設用地與國有建設用地同平臺、同規則并軌運行的市場交易體系,確保農村集體組織及其成員長久享有宅基地入市的收益。
作者系山東社會科學院農村發展研究所副研究員
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學網
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