——基于北京三中院相關民事案件的審理實踐
宅基地制度改革是深化農村土地制度改革的重要內容，完善宅基地政策是盤活農村存量建設用地的關鍵途徑。2018年中央1號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》對宅基地制度改革提出明確要求。近年來，北京各郊區先后通過多種試點方式，立足農業發展、農村穩定、農民致富，探索宅基地管理制度改革。由于農村宅基地和地上房屋的身份性、歷時性和限制性等特殊問題，涉及宅基地和地上房屋糾紛的案件呈增多趨勢，人民法院在審理此類案件中也面臨諸多難點和問題。
京郊宅基地民事糾紛的現狀分析
宅基地民事糾紛呈現多元化復雜化。農村城鎮化建設是解決三農問題的重要途徑，是北京推動區域協調發展的有力支撐。在這個過程中，農業人口的轉移落戶、宅基地和地上房屋拆遷補償以及新農村規劃中村民集中安置住房等問題都會大量涌現。在加快新農村建設過程中，各區政府不斷出臺針對農戶的優惠補貼政策，京郊擁有農村房屋或戶口者可得利益巨大。這樣的社會背景同樣導致與宅基地、農業戶籍相關的糾紛案件大量出現。例如，已出賣房屋多年的村民反悔要求確認買賣合同無效，父母子女之間要求分別確認宅基地上各自擁有的房屋份額，繼承人要求分割其他人擅自翻建祖宅而形成的新房，家庭成員之間要求對拆遷利益進行分配等。
宅基地審批環節缺失和房屋建設管理無序并存。通過對三中院轄區的通州、朝陽、順義、平谷、懷柔、密云等區調研發現，1993年全國大規模丈量宅基地并確權之后，絕大部分農村地區沒有再正式審批過宅基地。20多年來，以農村新成年人口為主體的群體，對宅基地審批的需求始終強烈，但正規渠道的缺失，使部分村民通過私人之間進行買賣或擅自占用村里的空閑土地建設住宅的情況普遍發生。這導致部分宅基地的來源和使用范圍模糊，宅基地使用權人難以確定，分家析產糾紛、相鄰關系糾紛大量涌現。村民在現有宅基地上翻建或新建房屋基本處于自由狀態，行政機關不予干涉。雖有部分鄉鎮或村委會要求村民填寫一份建房申請表，但并非強制性規范，房屋建設的無序狀態為諸多糾紛埋下隱患。
宅基地使用權、房屋所有權隱性流轉成為不爭的事實。雖然相關部門多次發文，明令禁止向城鎮居民出售農村房屋，但現實中買賣現象并不少見。就買房人身份而言，主要有三類：買房人與賣房人是同一個集體經濟組織的成員；買房人是其他集體經濟組織的成員；買房人是城鎮居民。在將農村房屋贈與他人時，接受贈與一方的身份性質同樣存在上述情況。無論是房屋買賣還是贈與，與之相伴的必然是宅基地使用權的隱性流轉。因此，買房人、受贈人的身份性質經常成為法院判斷協議是否有效的關鍵，進而成為此類糾紛產生的重要原因。
京郊宅基地民事糾紛審理困難的成因分析
歷史遺留問題復雜。新中國成立后，宅基地制度歷經多次調整，歷史遺留問題較多。調研發現，北京部分區縣1949年后從未進行宅基地丈量和確權工作，宅基地使用基本處于熟人認同的自然狀態，一旦出現糾紛，缺乏基本的評判依據。部分區縣在1993年前后完成宅基地丈量和確權工作，但因丈量技術缺乏統一性，導致很多相鄰宅基地之間界限重疊，登記面積與實際面積不符現象十分突出。同時，在宅基地權利人不清楚的情況下進行盲目登記、錯誤登記的問題大量存在。無論是城鎮化還是新農村改造，都涉及到宅基地利益的多元轉化，宅基地以及宅基地上房屋的權利歸屬確認模糊，相關利益的確定必然成為實踐難題。此類糾紛往往涉及人數眾多，容易引發群體性訴訟，對地區穩定和城鎮化進程造成一定影響。
法律規范滯后。在查找相關法規規章的過程中發現，以法規規章的形式保留下來的資料并不多。在北京市層面，1985年《北京市農村建房用地管理暫行辦法》和1990年《北京市人民政府關于加強農村村民建房用地管理若干規定》，雖然明確了不同情況下宅基地的面積可確定為0.25畝、0.3畝和0.4畝的標準，但對于宅基地申報審批、確權登記如何實施缺乏規制。國家層面涉及宅基地的法律規范主要是《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）。該法最近一次修訂是2004年，距今已15年，與宅基地面臨的多種現實性變化相比，明顯滯后，難以全面解決當下的復雜問題。舉例來說，《土地管理法》規定農村村民一戶只能擁有一處宅基地，卻沒有明確“戶”的含義。當前我國法律規范中“戶”的提法僅在《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國村民委員會組織法》中涉及到，《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國民法總則》等主要法律均沒有“戶”的規定，這導致《土地管理法》的該條規定與其他法律難以銜接。在實踐中，行政、司法等不同部門對此解釋口徑并不統一，有的以戶口簿的登記作為判斷標準，有的以戶口性質和宅基地的使用情況作為判斷標準。如果出現不同的家庭成員在宅基地上出資新建房屋或者改擴建房屋的情形，還會導致房屋權利主體與宅基地權利主體不對應，進一步加劇問題的復雜性。
行政許可與登記制度缺位。農民如何取得宅基地上房屋建設的規劃許可，2010年12月出臺的《北京市村莊規劃建設管理指導意見（試行）》中有明確規定：“申請利用原有宅基地進行住宅建設的，不需要提交項目批準、核準、備案文件，應當提交使用集體建設用地的證明文件、建設申請、符合村莊規劃的擬建方案以及四鄰意見等材料（四鄰意見不一致的，村民委員會應當組織召開村民會議或村民會議授權的村民代表會議研究形成本村意見），向鄉鎮人民政府申請鄉村建設規劃許可證”。平谷區出臺《北京市平谷區村民住宅規劃建設管理辦法》等實施細則。調研發現，上述規范在實踐中并未真正落實。由于行政許可和監管缺失，受利益驅動，未經許可私自建房、在他人宅基地上或拆除他人房屋進行建設的行為并不少見。由于新中國成立以來始終沒有形成統一的宅基地上單獨的房屋權屬登記制度，使得農村宅基地和房屋原始取得效力的認定十分困難。無論是行政機關還是司法機關，都很難以單獨的視角、憑借明確的規范去判斷農村房屋、宅基地的原始取得的效力以及流轉后的效力問題。
京郊宅基地制度化管理對策建議
完善宅基地使用規劃許可制度。農村房屋建設的合理有序，不僅可以避免民事糾紛、遏制違章建筑，亦可以成為宅基地制度改革的基礎。雖有部分地區出臺管理辦法，但多為概括性規定。建議北京市人大研究出臺地方法規對宅基地使用的規劃許可審批流程予以明確。例如，對擬建住宅的建房人，應向村民委員會提供相關權利證明和建設方案，由村民委員會審核后上報鄉鎮人民政府復核；鄉鎮會同國土資源管理部門現場勘察，確定宅基地的四至范圍及擬建住宅平面位置，并在建房人所在村集體公示；公示期滿，由鄉鎮人民政府核發《鄉村建設規劃許可證》；如有他人提出異議，由鄉鎮人民政府依《土地管理法》第十六條規定，處理爭議或建議通過法院訴訟解決。
明確宅基地權利。宅基地歷史遺留問題及民事糾紛的化解，離不開法制手段。要以黨的十八屆三中全會精神為指導，結合國務院在第十三屆全國人大常委會第七次會議上《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告》精神，將黨中央的頂層設計、試點地區的成功經驗轉化為可行、能行的適用于北京的地方性法律規范。結合《土地管理法》的修訂，以深化土地制度改革和保障農民利益為出發點，將宅基地所有權、資格權、使用權的分置原則和權利主體予以規范。建議農村宅基地上分別設立所有權、資格權和使用權，宅基地所有權由農民集體享有，宅基地資格權和使用權由農村集體經濟組織成員享有。
妥善設置宅基地資格權、使用權的內容。嚴格設置宅基地資格權的取得條件和主體范圍。宅基地資格權不僅關乎農民切身利益，亦涉及農村土地管理制度。要確立嚴格的取得條件，即宅基地資格權只能由本集體經濟組織成員享有，且村民一戶只能確認一塊宅基地資格權，嚴禁宅基地資格權的買賣和其他形式的變相轉讓。資格權的確認離不開“戶”的明確。建議對“戶”的認定結合北京實際情況確立地方規則，將共居和宅基地擁有情況作為判斷條件。以血緣和姻親關系為紐帶所形成的共同居住在一塊宅基地上的本村集體經濟組織成員，可認定為“戶”中人口，但名下有其他宅基地的自然人（含其配偶及未成年子女）除外。
靈活設置宅基地使用權和房屋所有權的流轉要件。在宅基地資格權和使用權分開設置的前提下，使用權的含義已發生變化。換言之，資格權與集體經濟組織成員身份相關，使用權則脫離身份限制，成為適度流轉的前提條件。結合宅基地三權分置的試點情況，從有利于糾紛化解的角度分析，可將上述三項權利與房屋所有權統一進行登記。建議北京出臺地方法規明確不動產登記機構應通過登記、頒證的方式，分別確認宅基地所有權、資格權、使用權和房屋所有權；宅基地資格權人可將宅基地使用權、房屋所有權進行租賃、買賣、贈與或抵押，并辦理產權過戶或登記。可參考國有土地中商業用地使用年限的最高期限或者《土地管理法》對土地承包經營期限的規定，到期后的宅基地使用權依然回歸村民手中，以便靈活進行下一輪流轉。
探索宅基地有償使用和自愿退出機制。根據國務院《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告》對下一階段改革工作的指導意見，結合北京實際，積極探索京郊宅基地有償使用和自愿退出機制。對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅的，以及非集體經濟組織成員通過繼承房屋等占有的宅基地，由農村集體經濟組織主導，探索有償使用。探索農民住房保障機制，在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地規模范圍內，通過建設新型農村社區、農民公寓和新型住宅小區保障農民“一戶一房”基礎上，允許農民自愿有償退出宅基地。探索建立農村老年人“以地養老”模式，允許農村老年人自愿將宅基地、房屋、承包經營權退回集體，置換養老服務。
作者系北京市第三中級人民法院黨組成員、副院長
中國鄉村發現網轉自：《前線》雜志2019年第3期
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