一、引言
如何處理城鄉(xiāng)關(guān)系是國家發(fā)展中必須面對的核心問題之一。自1949年以來，隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，中國的城鄉(xiāng)關(guān)系也在發(fā)生著相應(yīng)的變化。整體來看，以1978年改革開放為界，中國的城鄉(xiāng)關(guān)系在前后相繼的兩個階段呈現(xiàn)出明顯不同的演變特征。建國初期，為了讓農(nóng)業(yè)扮演為工業(yè)發(fā)展提供資本積累的角色，從而快速實現(xiàn)國家工業(yè)化目標(biāo)，政府通過一系列制度安排，逐步建立起城鄉(xiāng)分割的體制。1978年改革開放以后，政府放棄了重工業(yè)優(yōu)先的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，而代之比較優(yōu)勢戰(zhàn)略。經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，使內(nèi)生于發(fā)展戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)體制也隨之調(diào)整，中國由此開始了從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。在這一進(jìn)程中，改革開放前形成的城鄉(xiāng)二元體制也不斷被打破，城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整成為推動中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。詳細(xì)梳理70年來中國城鄉(xiāng)關(guān)系走過的歷程，總結(jié)經(jīng)驗，審視問題，對于當(dāng)下和未來的改革都具有非常重要的意義。
二、城鄉(xiāng)關(guān)系演變的歷程
（一）城鄉(xiāng)二元體制形成與鞏固階段（20世紀(jì)50年代至改革開放前）
為了集中農(nóng)業(yè)剩余支持重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，政府在農(nóng)村建立起一套與之相適應(yīng)的計劃配置和管理辦法，包括設(shè)置工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差、實行主要農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度以及農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營體制，這三項制度構(gòu)成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的核心內(nèi)容。為了保障城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的運行，政府在社會領(lǐng)域也建立起城鄉(xiāng)二元體制。經(jīng)濟(jì)二元體制與社會二元體制同時并存、相互影響、相互強化。中國城鄉(xiāng)二元體制的基本特征可以概括為五個方面。一是采取犧牲農(nóng)業(yè)的工業(yè)化模式。二是按照計劃配置城鄉(xiāng)要素資源。三是實行偏向城市的建設(shè)投入機(jī)制。四是對農(nóng)村進(jìn)行非常規(guī)的控制。五是建立起城鄉(xiāng)分立的福利制度。
（二）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制破冰階段（改革開放至20世紀(jì)末）
這個階段的主要內(nèi)容是通過向農(nóng)民賦權(quán)和推動市場化改革的方式，逐步打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制，使城鄉(xiāng)關(guān)系的扭曲程度不斷得到糾正。農(nóng)民權(quán)利和發(fā)展機(jī)會日益提升，工農(nóng)產(chǎn)品市場化交換機(jī)制基本確立，農(nóng)村剩余勞動力鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移的障礙被逐步打破。但是，糧食市場化改革依然沒有完成，戶籍制度改革相當(dāng)緩慢，流動人口在城市面臨諸多制度制約和歧視，土地和資本市場化進(jìn)程更為滯后。
（三）城鄉(xiāng)二元體制改革向社會領(lǐng)域延伸階段（21世紀(jì)初至十八大前）
這一階段在延續(xù)和深化上一階段改革的基礎(chǔ)上，改革的重點從打破經(jīng)濟(jì)二元體制逐漸擴(kuò)大到社會領(lǐng)域，而且政府直接投入成為調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系的主要手段。這一時期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略思想得到確立，農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策實現(xiàn)了由“取”到“予”的轉(zhuǎn)變，公共財政也開始實現(xiàn)對農(nóng)村公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變。但是，這些政策依然延續(xù)城鄉(xiāng)二元分立的設(shè)計思路，要求城鄉(xiāng)居民按照戶籍身份，在邊界清楚的范圍內(nèi)享受各自可以享受的基本公共服務(wù)，在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、操作程序、資金籌集方式等方面均明顯不同。
（四）全面建立城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制階段（十八大以來）
全面開啟了構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的新階段。政府繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入的規(guī)模，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境得到顯著改善，新一輪戶籍制度改革開啟，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)并軌在十八大以來取得實質(zhì)進(jìn)展，城鄉(xiāng)要素雙向流動的機(jī)制在這一時期也得到加強。
三、城鄉(xiāng)關(guān)系演變的基本經(jīng)驗
對過去城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展經(jīng)驗的總結(jié)，最重要的是回歸常識，提煉出具有一般意義的規(guī)律。
第一，不斷向農(nóng)民賦權(quán)。改革開放以后，隨著不斷向農(nóng)民賦權(quán)，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)新潛力再次得到釋放，通過不斷改善自身以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的狀況，推動城鄉(xiāng)關(guān)系向前發(fā)展。未來政府還需要繼續(xù)向農(nóng)民賦權(quán)，繼續(xù)激發(fā)農(nóng)民的積極性，使他們在不斷改善自身境遇的同時，推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
第二，堅持改革的漸進(jìn)性。選擇漸進(jìn)式改革有三層邏輯：一是由推動改革實踐本身所決定的，從打破城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)，到消除社會二元分割，再到實現(xiàn)社會融合是一個由易到難的過程，也是一個逐漸積累經(jīng)驗的過程。二是能夠降低改革的風(fēng)險，改革必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)，特定的階段只能解決當(dāng)時最緊迫而且能夠解決的問題，期望畢其功于一役是不現(xiàn)實的，而且也是不負(fù)責(zé)任的。三是漸進(jìn)式改革受到的阻力最小。
第三，堅持市場化改革取向。始終堅持市場化改革取向，不斷提高市場配置資源的作用，是中國改革成功的核心經(jīng)驗之一。建立統(tǒng)一農(nóng)產(chǎn)品市場、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起、允許勞動力自由流動等，這些在促進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系良性發(fā)展中發(fā)揮關(guān)鍵性作用的改革，本質(zhì)上就是在不斷發(fā)揮市場機(jī)制的作用。
第四，堅持尊重基層創(chuàng)新和轉(zhuǎn)換思想觀念相結(jié)合。在城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)過程中，來自基層的各種創(chuàng)新實踐發(fā)揮了極其重要的作用，既為全國性的制度設(shè)計提供了經(jīng)驗，也通過實踐自身所迸發(fā)出來的熱情和沖動，為改革繼續(xù)前行提供了推動力量。同時，沒有決策者不斷打破意識形態(tài)和自身經(jīng)驗的束縛，不斷轉(zhuǎn)換思想觀念，很難想象這些改革能否進(jìn)行。城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的過程實質(zhì)上就是基層創(chuàng)新和決策層觀念轉(zhuǎn)變相互配合、相互作用的結(jié)果。
第五，給改革和改革者留出足夠的空間。只有容許改革，容許改革失敗，才能為改革者創(chuàng)造良好的環(huán)境，才能真正探索出有價值的改革方案。時至今日，需要改革的領(lǐng)域和內(nèi)容已經(jīng)大大縮小，而且改革還要在法治的框架下進(jìn)行，這都為改革和改革者提出了新的要求，但是這不能成為阻止改革、約束改革者的理由，在未來健全城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的過程中要留給改革和改革者足夠的空間。
四、當(dāng)前城鄉(xiāng)關(guān)系中存在的主要問題及調(diào)整思路
中國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展中還有諸多尚未破解的問題，必須將其逐一破解，才能推動城鄉(xiāng)關(guān)系不斷走向融合。
（一）當(dāng)前城鄉(xiāng)關(guān)系中存在的主要問題
第一，戶籍制度改革亟待深化。戶籍制度限制人口流動的功能已經(jīng)被極大削弱，但是，戶籍制度還被附著諸多的利益，城鄉(xiāng)居民在面對養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、子女就學(xué)等問題時依然難以避開戶籍的劃分。雖然經(jīng)過近些年的改革，戶籍上附著的城鄉(xiāng)利益差異有所削弱，但是剝離的范圍和程度依然不夠，對于進(jìn)一步促進(jìn)勞動力流動、提高人口城鎮(zhèn)化率的阻礙作用日益凸顯，因此，在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中要首先加快戶籍制度改革。
第二，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相當(dāng)尖銳。隨著中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的不斷提高，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)問題也呈逐年持續(xù)改善趨勢，但改善程度十分有限。一方面，中國農(nóng)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率遠(yuǎn)低于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平相對落后；另一方面，中國農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展程度較低，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率不高。更為嚴(yán)峻的是，中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭轉(zhuǎn)速度相當(dāng)緩慢，部分地區(qū)還呈現(xiàn)惡化的趨勢。
第三，城鄉(xiāng)要素合理配置的機(jī)制尚未建立。長期的城鄉(xiāng)二元格局，導(dǎo)致資金、土地、人才等要素配置在城鄉(xiāng)之間嚴(yán)重不均衡；并且農(nóng)村優(yōu)質(zhì)資源向城市單方向集中的趨勢沒有發(fā)生逆轉(zhuǎn)。現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)要素配置不合理主要體現(xiàn)為城鄉(xiāng)資金和土地配置失衡。從深層次來講，農(nóng)村資金的單向流動與土地制度改革滯后密切相關(guān)，土地作為農(nóng)民最大的一筆資源，由于政策限制不能在城鄉(xiāng)居民之間進(jìn)行交易，一方面阻礙了城市資金進(jìn)入農(nóng)村的主要通道，另一方面也無法通過“資源變資產(chǎn)”使農(nóng)民從中獲益。
第四，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距較大。近年來，中國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化取得了顯著成效，城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療保障、義務(wù)教育以及基本養(yǎng)老保險方面均實現(xiàn)了制度全覆蓋。但是，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)差距依然較大，其中教育發(fā)展不均衡和衛(wèi)生發(fā)展不均衡是主要短板。
第五，鄉(xiāng)村衰退日益加劇。2005年以來的社會主義新農(nóng)村建設(shè)顯著改善了村莊面貌，使農(nóng)民生產(chǎn)生活條件明顯提高，但是，鄉(xiāng)村建設(shè)依然落后于城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展速度，鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)之間鴻溝繼續(xù)擴(kuò)大。無論硬環(huán)境，還是軟環(huán)境，鄉(xiāng)村均存在相當(dāng)大的改善空間。面對城鄉(xiāng)之間的巨大差距，農(nóng)村勞動力特別是高素質(zhì)人才持續(xù)外流的趨勢難以改變，村莊“空心化”現(xiàn)象日益加劇，部分村莊不斷走向衰退。
（二）未來調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系的思路
基于中國城鄉(xiāng)關(guān)系的現(xiàn)狀和存在的主要問題，并結(jié)合社會主義現(xiàn)代化強國的奮斗目標(biāo)，建議從以下幾個方面著手調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系。
1.深化戶籍制度改革提高城鎮(zhèn)化率，夯實城鄉(xiāng)融合發(fā)展基礎(chǔ)。政府應(yīng)該審時度勢，以壯士斷腕的決心，通過頂層設(shè)計徹底對現(xiàn)行的戶籍制度進(jìn)行改革，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展掃清制度障礙。一是要全面改革附著在戶籍上的管理和福利制度體系，真正從制度設(shè)計上由二元走向一元；二是完善中央與地方的財政投入機(jī)制，提高中央政府的責(zé)任，努力縮小城市之間的公共福利差距，提高農(nóng)民工在中小城市進(jìn)城落戶的意愿；三是調(diào)整城鎮(zhèn)化路徑，提高中小城市的比重，特別是要提升縣城和重點鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施水平，加強縣城和重點鎮(zhèn)的市政設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化。
2.優(yōu)先推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展中需要一樣化的內(nèi)容，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點突破。當(dāng)前，中國整體上已經(jīng)具備了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的條件，但是很多地方政府卻以反對“城鄉(xiāng)一樣化”的名義，反對或者延緩?fù)七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，或者是降低城鄉(xiāng)融合發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，這需要引起足夠的重視。城鄉(xiāng)發(fā)展中很多一樣化的內(nèi)容是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，只有這些內(nèi)容實現(xiàn)了一樣化才能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。因此，要優(yōu)先推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的城鄉(xiāng)一樣化問題，實現(xiàn)重點突破。一個需要優(yōu)先突破的重點是城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，真正在規(guī)劃中給予農(nóng)村與城市一樣的地位，實現(xiàn)鄉(xiāng)村與城市兩個空間的平等發(fā)展。另一個需要優(yōu)先突破的重點是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。教育、醫(yī)療、社會保障和就業(yè)是保障個人基本生存、基本尊嚴(yán)和基本健康的社會條件。未來推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重點是實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的一致，將均等化落在實處。
3.加快城鄉(xiāng)要素市場一體化進(jìn)程，攻克城鄉(xiāng)融合發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。推動城鄉(xiāng)要素市場的一體化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心，也是最為薄弱的環(huán)節(jié)，如果能將其攻克，必將取得事半功倍的效果。加快城鄉(xiāng)要素市場一體化的關(guān)鍵是要打通要素從城市向農(nóng)村流動的障礙，特別是城鄉(xiāng)土地制度。首先，不斷規(guī)范和壓縮地方政府的土地收益，促使地方政府職能從經(jīng)營型性職能向公共管理職能轉(zhuǎn)變，為充分發(fā)揮市場在配置土地資源中的決定性作用創(chuàng)造條件。其次，在符合規(guī)劃和土地用途管制的前提下，賦予農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同等權(quán)利，允許集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利用集體建設(shè)用地從事非農(nóng)生產(chǎn)，同時享有出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等權(quán)利。再次，在深化宅基地三權(quán)分置改革的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大宅基地有償退出的范圍，并且逐步向外村和外來資本有序開放。
4.推動鄉(xiāng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。三產(chǎn)融合發(fā)展的目的在于提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比較勞動生產(chǎn)率，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)。各地應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，同時需要注重發(fā)展新業(yè)態(tài)和新模式，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)效率。
作者單位：中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第3期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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