根據(jù)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法屬于需要繼續(xù)研究論證的立法項(xiàng)目。為加快集體經(jīng)濟(jì)組織立法的步伐，需要在認(rèn)識(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織立法的主要難點(diǎn)的基礎(chǔ)上，把握集體經(jīng)濟(jì)組織立法的基本方向。
一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的必要性和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)
1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法具有緊迫性
一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于經(jīng)濟(jì)組織的范疇。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的來(lái)源和發(fā)展具有與一般經(jīng)濟(jì)組織不同的特點(diǎn)，也就不能通過(guò)一般經(jīng)濟(jì)組織的法律規(guī)則對(duì)其進(jìn)行調(diào)整和規(guī)制。
《民法總則》賦予其特別法人的法律地位。這從基本法律制度上解決了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位的問(wèn)題，但如何將其特別法人的法律地位予以具體化，制定具有較強(qiáng)的可操作性和引導(dǎo)功能的法律規(guī)則，則需要通過(guò)專門的立法來(lái)解決。
2.農(nóng)村改革實(shí)踐為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法提供了實(shí)踐基礎(chǔ)
農(nóng)村改革以來(lái)，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度在實(shí)踐中不斷得到完善，其實(shí)現(xiàn)方式日益多元化。近年來(lái)，通過(guò)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，建立經(jīng)濟(jì)合作社或股份經(jīng)濟(jì)合作社，使集體經(jīng)濟(jì)建立在新型的組織載體之上。
為建立新型集體經(jīng)濟(jì)組織而制定的組織章程等規(guī)則，是在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的。這些以實(shí)踐為基礎(chǔ)而形成的新型集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)則可以成為制定集體經(jīng)濟(jì)組織法律規(guī)則的重要參考。
3.相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的實(shí)施，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法積累了必要的立法經(jīng)驗(yàn)
目前涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)的數(shù)量較多，而地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件的數(shù)量則數(shù)以千計(jì)。
這些不同層級(jí)的立法和其他規(guī)范的效力存在差別，其實(shí)施效果也不盡相同，但為國(guó)家制定專門的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律提供了必要的立法經(jīng)驗(yàn)。
二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法需要解決的主要難點(diǎn)
從立法目的、立法技術(shù)和法理基礎(chǔ)衡量，立法工作面臨一些需要解決的難點(diǎn)問(wèn)題。
1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能定位
一般認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅承擔(dān)著發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的功能，而且在一些情形下還承擔(dān)著提供公共服務(wù)的功能。
由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有地域性、排他性和封閉性的特征，當(dāng)它參與市場(chǎng)交易時(shí)，它與交易相對(duì)人的市場(chǎng)主體的身份不對(duì)等，進(jìn)而可能導(dǎo)致其交易能力受到限制。
這意味著，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需要參與市場(chǎng)交易，但參與市場(chǎng)交易又面臨諸多因素的制約，而這可能與其促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和集體資產(chǎn)的保值增值的設(shè)立目的相悖。
為避免可能發(fā)生的交易風(fēng)險(xiǎn)，從事非競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一種選擇。但是，當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從事非競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)時(shí)，又可能使其實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)保值增值、增加其成員收入的目的落空。
如何重新認(rèn)識(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能，使其既能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)組織的特征，又能在市場(chǎng)交易中維護(hù)其在農(nóng)村組織體系中的價(jià)值，是立法需要解決的首要問(wèn)題。
2.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定
近年來(lái)，在地方實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織主要根據(jù)村社成員與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)聯(lián)程度制定成員權(quán)規(guī)則。通過(guò)地方實(shí)踐而制定的成員權(quán)規(guī)則，主要將戶籍、土地承包關(guān)系和勞動(dòng)貢獻(xiàn)等因素作為取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的基礎(chǔ)。
各地方從實(shí)際出發(fā)而制定的成員資格取得和喪失的規(guī)則，建立在廣大村民意愿的基礎(chǔ)上，基本上滿足了實(shí)踐的需要。
如何解決集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)問(wèn)題，仍然是集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一個(gè)難點(diǎn)。
這主要體現(xiàn)在一些特殊群體的成員資格的認(rèn)定。新生兒、出嫁女等群體能否成為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，往往存在較大的爭(zhēng)議；世居的村社成員與因遷徙而成為村社成員的群體之間的利益沖突在實(shí)踐中也較為突出。
如何有效解決上述爭(zhēng)議和沖突，需要進(jìn)一步探索具有可操作性和引導(dǎo)功能的規(guī)則。
3.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的調(diào)整范圍
在當(dāng)前的實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)合作社和股份經(jīng)濟(jì)合作社是集體經(jīng)濟(jì)組織的主要組織形式。其中的問(wèn)題是，經(jīng)濟(jì)合作社或股份經(jīng)濟(jì)合作社是否屬于合作經(jīng)濟(jì)組織的范疇。
從《民法總則》的規(guī)定看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和合作經(jīng)濟(jì)組織是并列的特別法人，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不屬于合作經(jīng)濟(jì)組織的范疇，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合作也就不同于合作經(jīng)濟(jì)組織的合作。
于是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“合作”性如何表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，就需要立法作出回應(yīng)。
在實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)不局限于經(jīng)濟(jì)合作社或股份經(jīng)濟(jì)合作社等形式，有限責(zé)任公司或股份有限公司也是集體經(jīng)濟(jì)組織的表現(xiàn)形式。
從法理上講，以有限責(zé)任公司或股份有限公司為組織形式的集體經(jīng)濟(jì)組織是依照公司法律制度設(shè)立的，因此應(yīng)由公司法調(diào)整。
在此情形下，經(jīng)集體產(chǎn)權(quán)制度改革而設(shè)立的有限責(zé)任公司或股份有限公司，是否還屬于集體經(jīng)濟(jì)組織法的調(diào)整范圍，同樣需要通過(guò)立法予以明確。
另外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織指的是農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織，還是應(yīng)當(dāng)包括城市建成區(qū)范圍內(nèi)的原有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，需要通過(guò)立法予以界定。
一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)歷了其所在區(qū)域的城市化以后，已成為城市經(jīng)濟(jì)組織體系的組成部分。以地域劃分為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，將這些城市建成區(qū)范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織稱為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織名不副實(shí)。
4.集體資產(chǎn)股份權(quán)能的界定與集體資產(chǎn)所有權(quán)的行使機(jī)制
股份合作經(jīng)濟(jì)組織體現(xiàn)了其資產(chǎn)的所有權(quán)為成員集體所有，其成員的權(quán)益主要體現(xiàn)為對(duì)折股量化的集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的占有權(quán)和收益分配權(quán)。
從集體資產(chǎn)股份權(quán)能的性質(zhì)看，賦予集體資產(chǎn)股份占有、收益分配的權(quán)能，在實(shí)踐中便于實(shí)施，有償退出集體資產(chǎn)股份在實(shí)踐中也便于操作。但是，集體資產(chǎn)股份的轉(zhuǎn)讓、融資擔(dān)保和繼承的權(quán)能受到限制，因而其可交易性也受到了限制。
在集體資產(chǎn)股份的權(quán)能受到限制的情形下，何為實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值的有效途徑，需要在立法中予以考慮。
一般情況下，集體資產(chǎn)所有權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織行使，在集體經(jīng)濟(jì)組織未建立的情況下由村民委員會(huì)或村民小組行使。
集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐中設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)組織，大多借鑒了公司的治理結(jié)構(gòu)而建立了集體經(jīng)濟(jì)組織治理機(jī)制。其中面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)歸屬不能從公司產(chǎn)權(quán)的一般規(guī)則來(lái)衡量；絕大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織未實(shí)現(xiàn)公司化改造，因而其治理機(jī)制的運(yùn)行效果也就與公司不同。
因此，集體經(jīng)濟(jì)組織立法需要考慮如何實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)所有權(quán)行使機(jī)制的有效性。
5.實(shí)現(xiàn)政經(jīng)分離的法律規(guī)則
實(shí)現(xiàn)政經(jīng)分離是當(dāng)前深化農(nóng)村綜合改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，集體經(jīng)濟(jì)組織立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)改革意圖。
村民自治組織承擔(dān)管理集體經(jīng)濟(jì)的職能，會(huì)使它與集體經(jīng)濟(jì)組織的職能的劃分不清晰。將非經(jīng)營(yíng)性或公益性資產(chǎn)納入集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)范圍，可能會(huì)引發(fā)新的問(wèn)題，這主要體現(xiàn)在村民自治組織的資產(chǎn)從何而來(lái)？村民自治組織設(shè)立、存續(xù)和履行職能需要必要的財(cái)產(chǎn)作為基礎(chǔ)。
也就是說(shuō)，集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)和村民自治組織的資產(chǎn)是有區(qū)別的，不能以此代彼或以彼代此。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織的職能如何區(qū)分以及區(qū)分的法律基礎(chǔ)，需要通過(guò)立法和修法來(lái)解決。
三、關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法主要內(nèi)容的建議
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法既要能應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的變化，又需要具有科學(xué)法理基礎(chǔ)。
1.以鞏固和促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建立和發(fā)展為目的，以新型集體經(jīng)濟(jì)組織為調(diào)整對(duì)象
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的目的主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，立法的目的是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。其次，立法要鞏固集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成果。
再次，立法還應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織的建立為目的，以解決集體經(jīng)濟(jì)組織缺位的問(wèn)題，使集體經(jīng)濟(jì)組織成為鄉(xiāng)村治理組織體系的重要組成部分。
為實(shí)現(xiàn)立法調(diào)整的有效性，經(jīng)過(guò)集體產(chǎn)權(quán)制度改革而設(shè)立的有限責(zé)任公司和股份有限公司不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織立法的調(diào)整范圍，這些經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)由其他相應(yīng)的法律制度來(lái)調(diào)整；農(nóng)民基于自愿而設(shè)立的專業(yè)合作社、合伙企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織，同樣由相應(yīng)的法律制度來(lái)調(diào)整而不屬于立法的調(diào)整范圍。
立法的調(diào)整對(duì)象，應(yīng)當(dāng)立足于集體經(jīng)濟(jì)組織在轉(zhuǎn)型過(guò)程中設(shè)立，與農(nóng)村改革前的集體經(jīng)濟(jì)組織具有直接關(guān)聯(lián)而又無(wú)法由現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)組織法律制度來(lái)調(diào)整的新型集體經(jīng)濟(jì)組織。城市建成區(qū)范圍內(nèi)的新型集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)制，參照農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律。
2.界定集體資產(chǎn)所有權(quán)性質(zhì)
立法應(yīng)考慮進(jìn)一步完善關(guān)于集體資產(chǎn)所有權(quán)性質(zhì)的規(guī)則。立法可明確界定集體資產(chǎn)所有權(quán)為按份共有的一種特殊形式。
在堅(jiān)持集體資產(chǎn)社區(qū)性的基礎(chǔ)上，制定集體資產(chǎn)分割、轉(zhuǎn)讓、融資擔(dān)保和繼承的規(guī)則，并設(shè)置對(duì)其進(jìn)行限制的特殊規(guī)則。從立法技術(shù)上講，要體現(xiàn)這些規(guī)則能夠與一般的法律規(guī)則相兼容，與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的基本法理不相沖突。
3.制定具有較強(qiáng)的可操作性和引導(dǎo)功能的成員權(quán)規(guī)則
立法中的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度，應(yīng)以建立基本規(guī)則為導(dǎo)向。在不違背國(guó)家法律的強(qiáng)制性規(guī)則的前提下，實(shí)踐中集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的取得和喪失，留待集體經(jīng)濟(jì)組織章程解決。
實(shí)踐中，對(duì)成員權(quán)的爭(zhēng)議基本上根據(jù)多數(shù)決的規(guī)則來(lái)解決，其負(fù)面影響主要體現(xiàn)在可能侵害特殊群體的合法權(quán)益而違背了正義原則的基本要求。
為避免這種情況，當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)爭(zhēng)議無(wú)法自行解決時(shí)，應(yīng)將集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)爭(zhēng)議納入仲裁和民事司法裁決的范圍。
4.采用多樣化的集體經(jīng)濟(jì)組織形式
從尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的自主權(quán)和選擇權(quán)出發(fā)，在遵循集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人基本規(guī)則的前提下，集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立可以采取不同的組織形式。
無(wú)論集體經(jīng)濟(jì)組織選擇什么樣的組織形式，立法應(yīng)當(dāng)立足于尊重歷史、尊重農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利能力和責(zé)任能力的清晰化。
5.制定區(qū)分集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織的基本規(guī)則
通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織章程和村民自治組織章程的制定、修改和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織的分離。
同時(shí)，修訂《村民委員會(huì)組織法》中關(guān)于村民自治組織承擔(dān)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)定，將村民自治組織發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的職能從《村民委員會(huì)組織法》中剝離。
為使村民自治組織的運(yùn)轉(zhuǎn)具有必要的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)，可以考慮在集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)收益中提取一定的比例，以之作為村民自治組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)充。
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