摘要：盡管農村宅基地“兩權分離”比農用地“兩權分離”早近20年, 但宅基地產權結構開放性的擴大過程卻更為艱難曲折, 從成員使用權看非本集體成員的獲取渠道先松后緊, 從流轉使用權看非本集體成員多數情形下被排除在受讓方之外。應以順應城鄉人口雙向流動大趨勢、保障外來人口居住需求為目標, 有序擴大農村宅基地產權結構的開放性。宅基地集體所有權可通過置換等途徑在不同集體所有權主體之間流轉, 宅基地成員使用權只能在本集體內部流轉、但為給放活流轉使用權創造條件需要進行鋪墊性改革, 宅基地流轉使用權可通過多種途徑擴大開放性。需要盡快明確農村集體經濟組織成員界定辦法, 加快宅基地和農房的確權登記頒證, 推進相關法律的立改廢釋。
關鍵詞：宅基地; 三權分置; 成員使用權; 流轉使用權;
探索農村宅基地“三權分置”、適度放活宅基地和農房使用權, 是中央作出的重大改革決策, 也是社會各界高度關注的熱門話題。推進這項改革, 既回應擴大宅基地流轉范圍的社會訴求, 又有效防范可能帶來的負面效果, 讓宅基地“用起來”而不是“炒起來”, 應當從宅基地產權結構及其有序開放的視角切入。
一、農村宅基地產權結構開放性是如何受到嚴格限制的
1962年《農村人民公社工作條例修正草案》首次明確宅基地歸生產隊集體所有、由各戶長期使用后, 形成了宅基地所有權歸集體、使用權歸農戶的“兩權分離”格局。盡管宅基地“兩權分離”比農用地“兩權分離”早近20年, 但宅基地產權結構開放性的擴大過程卻更為艱難曲折。
(一) 從宅基地成員使用權看1, 非本集體經濟組織成員的獲取渠道先松后緊
申請獲得宅基地使用權, 是農村集體經濟組織成員權的重要表現之一。早期階段, 城鄉二元結構明顯, 農民對城市生活的向往遠大于市民對鄉村生活的向往, 對非農業戶口居民到農村申請宅基地建房并未嚴格禁止。1982年頒布的《村鎮建房用地管理條例》曾規定, “回鄉落戶的離休、退休、退職職工和軍人, 回鄉定居的華僑, 建房需要宅基地的, 應向所在生產隊申請”, 甚至還規定“集鎮內非農業戶建房需要用地的, 應提出申請, 由管理集鎮的機構與有關生產隊協商, 參照第十四條的規定辦理”。即使是1986年頒布的《土地管理法》也規定, “城鎮非農業戶口居民建住宅, 需要使用集體所有的土地的, 必須經縣級人民政府批準, 其用地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準, 并參照國家建設征用土地的標準支付補償費和安置補助費”。按此規定, 城鎮非農業戶口居民在獲得宅基地使有權方面與本村村民僅有兩點不同:一是需要縣級人民政府批準, 二是需要支付費用。
隨著農村各類建房占用耕地的增多, 為加強耕地保護, 國家開始控制非農戶口居民使用農村集體土地建住宅。1990年發布的《國務院批轉國家土地管理局〈關于加強農村宅基地管理工作請示的通知〉》提出, “對不合理分戶超前建房、不符合法定結婚年齡和非農業戶口的, 不批準宅基用地”。1998年修訂后的《土地管理法》, 將宅基地的申請主體由“農村居民”修改為“農村村民”, 刪除了1986年頒布和1988年修正的《土地管理法》中關于城鎮非農業戶口居民可以使用集體所有土地建住宅的規定。至此, 非農業戶口居民申請使用集體土地建住宅的口子被徹底堵死。
(二) 從宅基地流轉使用權看, 非本集體經濟組織成員多數情形下被排除在受讓方之外
宅基地制度的一個重要特征是“房地分開、差別賦權”, 對房屋賦予農民完全產權, 對宅基地僅賦予農民占有和使用權。但現實中房地難以分開, 往往是地隨房走。因而, 農民已經獲得的宅基地使用權是否可以流轉給非本集體經濟組織成員, 分兩種情形而定。
一是宅基地使用權不能直接向非本集體經濟組織成員流轉。國家對宅基地使用權的流轉歷來嚴格控制。1962年中共中央發布的《農村人民公社工作條例修正草案》規定, “生產隊所有的土地, 包括社員的自留地、自留山、宅基地等等, 一律不準出租和買賣”。1981年發布的《國務院關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》強調, 分配給社員的宅基地, 社員只有使用權, “不準出租、買賣和擅自轉讓”。1982年頒布的《村鎮建房用地管理條例》相應規定, “嚴禁買賣、出租和違法轉讓建房用地”。1982年《憲法》規定, “宅基地和自留地、自留山, 也屬于集體所有……任何組織或個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。根據現行《土地管理法》、《擔保法》、《物權法》, 農村宅基地使用權不得出租、轉讓, 也不得抵押、擔保、繼承。這意味著, 無論受讓方是城鎮居民還是本集體經濟組織以外的其他農村戶籍人員, 都不允許宅基地使用權流轉。
直到2007年, 國家層面才明確宅基地使用權可以流轉給本集體經濟組織成員。該年發布的《物權法》規定, “已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的, 應當及時辦理變更登記或者注銷登記”, 但“宅基地使用權的取得、行使和轉讓, 適用土地管理法等法律和國家有關規定”。該年發布的《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定, “宅基地只能轉讓給符合條件 (無宅基地或面積未達到標準) 的本集體成員”。在一些地方的農村宅基地管理辦法中, 可以有條件地在本村農民之間流轉。例如, 2016年出臺的《大慶市區農村宅基地管理辦法》規定, “村民因升學、就業、當兵、民辦教師轉正等情況不再使用宅基地的, 允許在本村內流轉, 但必須按‘一戶一宅’的原則進行”。
二是隨住房財產權流轉而相應發生的宅基地使用權向非本集體經濟組織成員的流轉, 早期并無限制, 后來被明令禁止。國家對農民房屋的流轉持較為寬松的立場。1962年中共中央發布的《農村人民公社工作條例修正草案》規定, “社員有買賣或者租賃房屋的權利”。1963年中共中央發布的《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》, 以及隨之轉發的國務院農林辦公室整理的《關于社員宅基地問題》明確規定, “宅基地上的附著物, 如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等永遠歸社員所有, 社員有買賣和租賃房屋的權利”, “房屋出賣以后, 宅基地的使用權即隨之轉移給新房主, 但宅基地的所有權仍歸生產隊所有”。1986年頒布、1988年修正、1998年修訂的《土地管理法》均規定, “出賣、出租住房后再申請宅基地的, 不予批準”。這意味著直到1998年, 農民的住房是可以出賣、出租的, 但對受讓方和承租方并無明確規定, 理論上非本集體經濟組織成員可以通過購買農民住房而間接獲得宅基地使用權。但從1999年開始, 城市居民不得購買農民住宅, 相應堵死了城市居民通過地隨房走、間接獲得宅基地使用權的通道。該年發布的《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》提出, “農民的住宅不得向城市居民出售, 也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅, 有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證”。2004年發布的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出, “禁止城鎮居民在農村購置宅基地”, 將禁止的對象范圍由“城市居民”擴大為“城鎮居民”。2004年發布的《國土資源部印發〈關于加強農村宅基地管理的意見〉的通知》提出, “嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地, 嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證”。2007年發布的《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定:“城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房’”。2008年住房和城鄉建設部發布的《房屋登記辦法》規定, “申請農村村民住房所有權轉移登記, 受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的, 除法律、法規另有規定外, 房屋登記機構應當不予辦理”。2011年最高人民法院發布的《關于印發<全國民事審判工作會議紀要>的通知》指出, “將宅基地上建造的房屋出賣給本集體經濟組織成員以外的人的合同, 不具有法律效力。”現實生活中, 一些地方的村民將農房出售給非本村村民, 后因房價暴漲而反悔、引發糾紛, 只要訴至法院, 一般會判決房屋買賣合同無效。
需要注意的是, 盡管自1999年起國家層面明確禁止城鎮居民購買農民住房, 但對本集體經濟組織以外的農村戶籍人員購買農民住房并無明確禁止。根據現行《土地管理法》, “農村村民出賣、出租住房后, 再申請宅基地的, 不予批準”。這意味著, 農民住房仍能出賣。從一些地方的農村宅基地管理辦法來看, 只有本集體經濟組織成員中符合“一戶一宅”條件的農戶才是合法的買受方。例如, 2002年出臺的《河北省農村宅基地管理辦法》規定, “農村村民因繼承等原因形成一戶擁有二處以上宅基地的, 多余的住宅應當轉讓”, “受讓住宅的村民必須符合申請宅基地的條件”。十八屆三中全會之前, 浙江樂清等地曾把允許非本集體經濟組織成員的縣域內其他農業戶籍人員購買農民住房作為改革舉措3。十八屆三中全會剛剛結束時, 安徽省也曾宣布把“建立農民通過流轉方式使用其他農村集體經濟組織宅基地的制度”作為重大改革舉措4。這從一個側面表明, 即便是農村戶籍人口, 如果不是本集體經濟組織成員, 同樣不能購買農民住房。既然農民住房不能出售給非本集體經濟組織的其他農村戶籍人口, 宅基地使用權也就不能經由此途徑間接流轉給非本集體經濟組織的其他農村戶籍人口。
一種例外情形是, 非本集體經濟組織成員因繼承房屋可以間接獲得宅基地使用權。2011年, 國土資源部、中央農辦、財政部、農業部聯合發布的《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》規定, “非本農民集體成員的農村或城鎮居民, 因繼承房屋占用農村宅基地的, 可按規定登記發證, 在《集體土地使用證》記事欄應注記‘該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人’”。這意味著, 非本集體經濟組織成員通過繼承房屋而間接獲得的宅基地使用權, 可以得到確權保護5。2015年, 上海市發布的《關于加強本市宅基地管理的若干意見 (試行) 》也規定, “非本集體經濟組織成員通過繼承房屋等占有的宅基地, 由農村集體經濟組織主導, 通過村民民主自治管理, 探索實行有償使用”。
二、以順應城鄉人口雙向流動大趨勢、保障外來人口居住需求為目標, 有序擴大農村宅基地產權結構的開放性
目前農村宅基地產權結構開放性較低, 外遷的集體經濟組織成員缺乏順暢的退出通道, 外來的非本集體經濟組織成員缺乏順暢的進入通道。這種局面不利于城鄉融合發展, 需要采取突破性舉措加以改變。總體思路是:“‘三權分置’、差別賦權, 立足存量、先房后地, 保障居住、拒絕投機”。“‘三權分置’、差別賦權”, 就是在落實集體所有權、保障成員使用權的基礎上, 著力放活農民房屋和宅基地的流轉使用權, 賦予集體所有權、成員使用權、流轉使用權不同的向外部人員流轉的空間。“立足存量、先房后地”, 就是停止宅基地的福利分配、著力提高存量農房和宅基地的利用率, 優先擴大現有農民住房財產權對外流轉的空間, 穩慎擴大宅基地使用權對外流轉的空間。“保障居住、拒絕投機”, 就是擴大宅基地產權結構開放性的出發點是滿足外來的非本集體經濟組織成員的實際居住需求, 同時要防止資本圈地和游資炒作, 防止將城市的房地產泡沫蔓延到鄉下, 真正做到住而不炒。
(一) 宅基地集體所有權可通過置換等途徑在不同集體所有權主體之間流轉
除了國家征地以外, 宅基地的集體所有權是不能通過買賣實現流轉的。但集體經濟組織成員只能在本集體土地上申請建房, 造成畫地為牢、分散布局, 不利于發揮基礎設施和公共服務的規模效益, 不利于村鎮體系的調整優化和中心村、小城鎮的發展壯大。一些地方通過置換的方式, 把B村的部分土地置換給A村, 引導B村農民到A村建房, 改善了B村農民的居住條件, 實現了A村宅基地所有權向B村的開放。應總結和推廣這類做法, 為居住分散、愿意到城鎮周邊和條件較好村莊得到一塊宅基地自建住房的農民提供制度上的空間。
(二) 宅基地成員使用權只能在集體經濟組織內部流轉, 但為給放活流轉使用權創造條件需要進行鋪墊性改革
根據現行《土地管理法》、《物權法》和國家相關政策, 集體經濟組織成員以家庭為單位, 可以按照“集體所有、成員使用, 一戶一宅、限定面積, 無償分配、長期占有”的制度框架申請和使用一處宅基地, 取得具有用益物權屬性的宅基地成員使用權。這種宅基地成員使用權, 類似農村土地承包經營權, 是以成員權為基礎的“身份資格權”與以財產權為屬性的“使用權”的復合體。由于成員權是集體所有制的核心、不可向非本集體經濟組織成員流轉, 因而宅基地成員使用權作為一個整體, 也不可向非本集體經濟組織成員流轉。在此基礎上, 放活的是從成員使有權 (類似農戶承包經營權) 中分離出來的“流轉使用權 (類似承包地的經營權) ”。為放活流轉使用權, 需要對成員使用權進行鋪墊性改革:
一是對超占部分實行有償使用。目前農村普遍存在超標準占地、建新不拆舊、一戶多宅等問題, 造成成員之間宅基地占有不均。一旦放活流轉使用權, 實物占有上的不公就會顯性化、貨幣化, 給農村社會穩定帶來壓力。為解決這個問題, 可借鑒四川省瀘縣等地經驗, 對超占部分, 能清退的清退, 不能清退的實行有償使用6。
二是停止免費申請。免費申請宅基地建房, 是成員權的重要體現, 也是保障農民住有所居的重要制度安排。但造成的問題也是明顯的, 特別是老成員的宅基地不退出、新成員免費申請宅基地建房, 造成宅基地閑置與村莊建設占地持續增長并存。如果放活流轉使用權, 勢必刺激一些地方的農戶大量申請建房。鑒于城鎮規劃區外的鄉村人口總量在持續減少、存量閑置宅基地大量存在, 城鎮規劃區內實際上長期無宅基地可分, 停止宅基地福利分配的條件日漸成熟。在矛盾突出的地方, 可選定一個改制時點, 作一次性了斷, 對符合一戶一宅條件而沒有分到宅基地的給予補償。
三是明確使用期限。與土地承包期有明確的年限、經營權流轉期限不能超過剩余承包期不同, 宅基地的成員使用權沒有明確的期限, 一旦放活流轉使用權, 就無法對流轉使用權的期限進行規制。可考慮以改制時點為起點, 明確成員使用權的期限為70年, 到期后家庭成員仍在實際居住的順延70年, 沒有家庭成員實際居住的可以依法自愿有償退回集體經濟組織, 或者以繳納土地使用費為條件由不在村繼承者繼續持有;流轉使用權的期限不超過成員使用權的剩余期限。
(三) 流轉使用權可以通過多種途徑擴大開放性
一是從受讓對象看。按縣域內農村集體經濟組織成員、縣域外農村集體經濟組織成員、下鄉創業、下鄉居住的優先序, 逐步納入受讓人范圍, 且要嚴格限制受讓宗數和面積, 防止圈地和炒作7。
二是從流轉用途看。 以滿足外來人口自住、發展休閑觀光養老等產業為主。嚴格實行土地用途管制, 嚴禁利用流轉來的宅基地建別墅大院和私人會館。
三是從流轉主體看。可以由集體成員獨自流轉, 也可以由村集體成立農民住房合作社統一流轉。為規范市場秩序, 可以由地方政府對流轉合同進行鑒證8。
四是從流轉方式看。鼓勵發展農房出租, 可以短租, 也可以長租;可以整體出租, 也可以分割出租。鼓勵村集體經濟組織利用閑置農房和宅基地, 或者自營, 或者出租, 或者以使用權與外部工商資本聯營、合作, 發展休閑觀光養老等產業。探索集體經濟組織成員與外部人員合作建房, 分割給外部人員的部分可界定為經營性建設用地使用權, 使用權到期后由成員使用權人收回并恢復為宅基地使用權9。允許農民住房財產權抵押, 所占的宅基地使用權一并抵押, 處置抵押物時的受讓人不必限制在本集體經濟組織范圍內, 可比照前述受讓人優先序。允許農民住房財產權繼承, 所占用的宅基地使用權一并繼承, 如繼承人為非本集體經濟組織成員的, 需向土地所有權人繳納有償使用費。
三、擴大農村宅基地產權結構開放性需要采取的配套措施
(一) 盡快明確農村集體經濟組織成員界定辦法
擴大農村宅基地產權結構開放性, 本質上是要將原先僅限于集體成員持有的部分權能讓渡給非本集體成員。這就涉及到對集體成員身份的界定。有四個核心問題需要明確:第一, 存量成員的界定。可綜合考慮歷史因素、目前居住地、對集體成員權的依存度等, 選擇一個改制時點, 一次性確定本集體經濟組織成員。在農村集體產權制度改革過程中, 各地在這方面積累了很多經驗, 可將成熟的經驗提煉、總結為一般性規則。第二, 增量成員的界定。鑒于集體成員的就業結構和居住地正在發生急劇變化, 成員權對不同類型人口的重要性存在較大差異, 可考慮分兩種情形確定:家庭成員全部外出、對集體經濟組織不能履行義務的, 其家庭新增成員不再自動獲得集體經濟組織成員權;家庭成員中有人在本集體經濟組織所在地居住生活的, 其新增家庭成員如果在本集體經濟組織所在地居住生活、能夠對本集體經濟組織履行義務的, 可自動獲得該集體經濟組織成員權。第三, 成員權與戶籍、自治組織成員分離。隨著成員權的財產權屬性增強, 擁有成員權的人, 如果進城落戶, 戶籍可以不在該集體經濟組織所在地, 也可以不參加該集體經濟組織所在地的社區自治組織。第四, 允許單項成員權的存在。成員權體現在土地承包經營權、宅基地申請權、集體資產份額權等方面, 隨著單項成員權的退出, 如承包地、宅基地的退出, 一些成員可能只擁有剩下的部分成員權。
(二) 加快宅基地和農房的確權登記頒證
對宅基地的權能進行分割, 允許部分權能轉移給非本集體成員, 必須以摸清家底、建立臺賬為起點。首先, 要盡快完成對集體土地所有權的確權登記發證。目前, 一些地方農村集體土地所有權確權登記發證工作依然滯后, 有些地方已頒證的農村集體土地所有權只確權登記到行政村農民集體一級, 沒有確認到每一個具有所有權的農民集體, 應盡快采取措施高質量完成確權登記發證。對歷史原因造成的集體與集體、集體與國家在土地所有權上的紛爭, 應尊重現實, 穩慎解決。其次, 要盡快完成宅基地成員使用權的確權登記發證。應按不同時期的政策口徑分別掌握, 房地一體確權登記發證。對超標部分, 能清退的必須堅決清退, 因不可分割而不能清退的必須實行有償使用, 并在宅基地使用權證中注明。
(三) 推進相關法律的立改廢釋
擴大宅基地產權結構的開放性, 需要對相關法律的禁止性規定進行修正。全國人大常委會已對《土地管理法》和《城市房地產管理法》進行了兩輪審議, 從目前的修正案看, 還不能適應擴大宅基地產權結構開放性的需要。應進一步解放思想, 加大涉及宅基地條款的修正力度, 為宅基地“三權分置”改革留出空間。下一步, 還需要加快廢除《物權法》和《擔保法》中關于農村集體土地不得抵押擔保的相關條款。同時, 需要加快農村集體經濟組織法立法進程, 重點是對集體經濟組織的職能和治理結構、成員權的界定和權能范圍等進行規范。
參考文獻、注釋：略
作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員，清華大學中國農村研究院學術委員會委員
中國鄉村發現網轉自:《農業經濟問題》2019年4期
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