回顧這70年歷程，我國的城鄉關系走過了城鄉二元分割階段、以城市為重點的城鄉關系調整階段、城鄉統籌階段，目前正向城鄉融合發展的新階段演變。
城鄉關系是任何國家或地區在工業化和現代化過程中必然要面臨和解決的重大關系。新中國成立70年以來，城鄉關系是始終貫穿于社會經濟發展過程中最重要的關系之一，其特點和表現不斷被塑造，其變化也在不斷地塑造著中國的整體面貌。
回顧這70年的歷程，我國的城鄉關系走過了城鄉二元分割階段、以城市為重點的城鄉關系調整階段、城鄉統籌階段，目前正向城鄉融合發展的新階段演變。
城鄉分割，是為了汲取農業剩余快速推進工業化
新中國成立之初，我國是一個以農業和農村為主的國家，當時城鎮化水平僅為10%左右，農村人口占90%，整個國家一窮二白。
無論是先行資本主義國家的發展過程，還是以蘇聯為首的社會主義國家迅速趕超的現實，都昭示要想國富兵強，必須走工業化的道路。但是，在一個工業基礎薄弱，資金嚴重缺乏，技術水平低的農業國，如何快速推進工業化，是一個巨大難題。
建國后的做法是由國家逐步建立起一套抽取農業剩余，補貼工業發展的計劃體制。該體制通過農村人民公社制度、農產品統購統銷制度、城鄉二元戶籍制度，以及城鄉差別的社會福利制度，把城鄉隔絕起來，通過工農業產品價格剪刀差，不斷地汲取農業剩余。
改革開放前的30年，由農業向工業貢獻了600億元-8000億元。這一體制安排，雖然幫助國家建立了較為完備的工業體系，但是嚴重壓制了不僅包括農村，也包括城鎮的發展活力。在農村，除了留在農村務農，農民沒有其他任何出路，生活水平的提高受到極大的抑制。
到改革開放之初，我國城鎮化水平僅比1949年提高了不足8個百分點，仍然是一個以農業和農村為主的農業國，城鄉發展極不平衡。
以城市為重點的城鄉關系，成了城鎮化“配套舉措”
改革開放后，伴隨著計劃體制的逐步放棄，市場經濟體制的建立和完善，城鄉二元隔絕的局面被逐步改變，城鄉關系進入調整期。
首先是農村聯產承包責任制的推行，城鄉分割的戶籍制度放松，以及農村勞動力城鎮就業權和居住權的獲得，推動大規模人口由農村流向城鎮，城鎮化水平逐步提高。
其次，市場化改革為農村和農業發展迎來了前所未有的發展機會，工農業產品價格剪刀差逐步退出歷史舞臺，農村非農產業崛起。
然而，在整個過程中以城市為重心的發展路徑并沒有根本的轉變。無論是國家的投資重點，公共基礎設施的布局，還是社會保障和福利制度的投入，城鎮獲得的遠遠超過鄉村，城鄉發展差距逐步擴大。
據研究，算上社會福利，新世紀初，我國城鄉居民人均收入差距達到6:1左右。
更重要的是，這一時期農村的人口和資本等可以向城市流動，但城市資本下鄉是被限制的，存在著城鄉要素自由流動和自由交換的機制障礙。農村最大的資源土地不能直接上市，被征收后轉變為城鎮國有土地所獲得的巨大收益，只有極少部分作為補償返回農村。大量的農村由于資本缺乏、人口流失而衰敗。
城鄉統籌，著力扭轉城鄉發展不平衡局面
以城市為中心，忽略農村的發展模式使我國出現了嚴重的“三農”問題，引起了國家的高度關注。
2003年十六屆三中全會首次提出“城鄉統籌”戰略，自此之后，每年的中央“1號文件”都聚焦三農問題，力圖調整乃至扭轉城鄉發展極不平衡的局面。
隨著農業稅的取消，新農村建設戰略的提出，國家開始增加對農村的投入，實施以工補農、以城帶鄉的城鄉發展思路。退耕還林還草補助、種糧補助、農機具補助以及新農合、新農保、農村低保等各項政策從無到有逐步出臺，在全國范圍內展開。
與此同時，農村勞動力以前所未有的規模到城市就業，這樣從2008年開始，農村居民可支配收入增長長期落后城鎮居民的局面出現變化，城鄉差距不斷拉大的趨勢得到緩解。城鄉統籌戰略提出和實施，對城鄉關系的調整發揮了重要的作用。
然而，由于城鄉互補、城鄉互通的體制機制并沒有根本突破，農村的土地制度改革滯后，城市資本、技術和人才下鄉帶動農村發展的機制沒有建立起來，城鄉流動的方向仍然是由農村到城鎮，城鄉發展不平衡的局面無法得到根本扭轉。
這一方面與改革的難度和復雜性有關，另一方面與進城農業轉移人口無法市民化有關。由農村向城鎮大規模的農業轉移人口，為增加農村居民收入發揮了至關重要的作用的同時，其在城市無法獲得正常的地位，處于邊緣化和不穩定狀態中，無法實現市民化。市民化進程受阻反過來使農村市場要素改革無法落地。
因為農業轉移人口無法獲得流入地的保障，無法穩定下來，農村的土地等資源就成為應對風險，解決后顧之憂的最后防線。農村資源的流轉和市場化大門無法真正打開，農村發展所需要的資本、技術等進入農村的障礙就無法去除。
城鄉融合，重在體制機制創新改革
“十八大”之后，從體制機制入手，建立健全有利于城鄉要素合理配置和合理流動的“城鄉一體化”和“城鄉融合”正式被提出來。
2013年十八屆三中全會出臺的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出“健全城鄉發展一體化的體制機制”，2014年國家出臺《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》把促進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化的第一任務。
接著，2017年中共十九大報告、2018年《鄉村振興戰略規劃》及2019年中央出臺的《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系》三份文件的公布實施，標志著我國城鄉關系終于走入“城鄉融合”這一嶄新的時代。
與城鄉統籌最大的不同在于，城鄉融合重在破除體制機制障礙，實現城鄉要素自由流動。由以工補農和以城帶鄉轉變為工農互促和城鄉互補的雙向融合，這勢必要求在多個層面和多個維度上進行制度改革。
在推動城鄉雙向融合的體制機制方面，農業轉移人口市民化是其中的關鍵一環。富裕農民必須減少農民，把農民從有限的農村農業資源中解放出來，轉移到效率更高、致富潛力更大的非農產業中，并由此實現農村規模化和科技化生產。
根據國家統計局公布的數據，2018年，我國城鎮人口占總人口比重（城鎮化率）為59.58%，離最終實現城鎮化，至少還有20個百分點的差距。這就意味著，未來我國人口轉移的趨勢會持續下去。
更主要的是，目前戶籍城鎮化水平僅為45%左右。當城鎮化進程達到后期階段，占總人口35%的農業轉移人口需要完成市民化進程。
農業轉移人口實現完全的市民化，融入城市，一方面有助于減少農村勞動力資源向城市流動的障礙，提高流動效率和就業的穩定性；另一方面有助于提高農業轉移人口流轉包括土地在內的農村資源經營權的意愿，提高農村資源配置和利用效率，并通過流轉獲得收益。
包括承包地、宅基地和集體建設用地等在內的農村資源，隨著農業轉移人口市民化進程而實現流轉，資金、技術、人才等城市資源才能更有效地向農村流動，推動農村產業和農村特色經濟的發展。
城市資金、技術和人才能夠在市場機制的作用下，在效益的驅動下流向農村，還需要如農業轉移人口在城市獲得基本公共服務共享一樣，實現城鄉基本公共服務互惠共享，實現基礎設施建設的一體化。
這樣，一方面消除了流入農村的城市人才（尤其是技術人才）的后顧之憂，另一方面為城市資本下鄉創造更加便利和均等化的軟硬件條件。
總體而言，中國城鄉關系模式都帶有濃厚的時代烙印，從二元分割到融合發展，蹚過的也是一段改革之路。而隨著融合發展成為中國城鄉關系的“基調”，可以預見，城鄉能在體制性障礙、機制性掣肘的破除中更平衡、更高質量地發展，實現鄉村振興與城市繁榮共生的新格局。
作者系北京師范大學社會發展與公共政策學院教授
中國鄉村發現網轉自：新京報評論 微信公眾號（原創）
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