羅必良等:從打開城門，到開放村莊

制度是解構工農城鄉關系生成及演化規律的關鍵。從人民公社體制到家庭承包制的制度變遷，由集體經營變革為家庭經營，釋放出大量農業剩余勞動力。財政包干制度促進鄉鎮企業蓬勃發展，農業勞動力就近就地轉移進入非農產業。隨后的分稅制則激發工業化與城市開發熱情高漲，大量農業用地被征收為國有用地，也促使農業勞動力由農村地區轉向工業與商業聚集的城市，但在戶籍制度的約束下，進城務工的農村居民難以獲得市民化的身份認同，人戶分離成為普遍現象。制度問題的根源在于以城市為中心的發展邏輯，造成生產和生活要素向城市單向流動和集中，從而形成城鄉分割、引發城鄉關系扭曲與不可持續問題。打破以城市為中心的發展格局、構建新型工農城鄉關系的策略在于：打開村門，以農村土地制度變革為突破口；反哺鄉村，以城鄉融合推進農業高質量發展；緩解約束，以開放村莊引導主體與要素進村；構建載體，以縣域經濟發展融入城市價值鏈。

在發展中國家，政府為加速城市的工業化發展進程，可能采取壓低農產品相對價格，拉高工業產出品相對價格的剪刀差制度（陸銘，2011）。林毅夫、余淼杰（2009）基于1949－1992年全國省級面板數據的分析指出，在政府目標函數中農民的權重的確低于工人，農民福利權重也低于資本積累，證實了我國計劃經濟時期工農產品價格剪刀差的客觀存在。作為國家工業化的原始積累，農業剩余的獲取依賴于一系列的制度管制：一是統購統銷與產品管制。1953年啟動的統購統銷制度，一方面政府壟斷了全部農產品的收購與儲備，另一方面通過城市票證制度控制了食品和其他農產品的銷售。由于農產品收購價格被低估，而消費的工業品價格被高估，所以農民既需要繳納“公糧”，又需要承擔工農產品價格的“剪刀差”。二是人民公社與勞動管理。低價壟斷農產品市場可能會導致農民從農業領域的退出。為此政府于1958年開始實施人民公社制度，并以土地集中為核心，形成集體產權的生產管制，農民沒有自主種植的權利，造成了農業生產效率低下。三是戶籍制度與人口管制。由于控制勞動力流動是推行重工業發展戰略的關鍵，而控制農民自由流動的成本又是高昂的，所以一個旨在降低政府管制成本的戶籍制度于1958年得以建立并延續到今天。戶籍制度通過劃定農業戶口與非農業戶口、確立戶口遷移的事先審批制和憑證落戶制，以法律形式嚴格限制農村向城市的人口流動，并按照戶口來執行居住、教育、醫療與就業政策，從而取消了農民的自由遷徙權與擇業權（羅必良，2020）。

統購統銷、人民公社以及戶籍制度作為國家獲取農業剩余的制度安排，也逐步生成并強化了城鄉二元結構。制度安排使得以工業生產為主的城市經濟迅猛發展，不僅帶動城市基礎設施、教育和醫療資源的顯著改善，而且促進城市居民福利的顯著增長。但是以農業生產為主的小農經濟則逐步陷入“內卷式”發展困境，密集的農業勞動力聚集于狹小的農業生產空間，勞動生產率和勞動者報酬均無法與城市相提并論。計劃經濟時期，農村資金以工農產品價格剪刀差轉移至城市，而市場經濟確立后，農村資金則經由財政系統轉移到城市（周振等，2015）。2002年起實施的分稅制，使得地方財政的重心由增值稅轉向營業稅，所以原先興辦鄉鎮企業的熱潮退卻，取而代之的是城市土地建設與開發。于是，大量的農業用地被征收為國有用地，使得農民土地權益遭受大規模、深層次損失（肖屹等，2008）；此時，城市化進程也因土地占用得以加速，并帶動城市人口規?？焖贁U張（孫秀林、周飛舟，2013）。

農業勞動力方面，為擺脫人民公社制度的低效率弊端，家庭經營制度逐步替代集體經營制度，從而釋放出大量勞動力。為滿足城市建設和工業化發展需求，戶籍管理制度逐步被放松，“農轉非”指標控制放寬，農業勞動力非農轉移與跨區域流動興起，城門被打開。土地、勞動力和資本中的優質生產要素向城市集中，造成城鄉兩極化趨勢明顯。特別是農業勞動力密集的非農轉移導致“空心村”現象普遍，大量耕地被拋荒，留守勞動力則呈現出“老齡化”和“婦女化”趨勢。與此同時，農村土地歸集體所有，農戶享有農用地的承包經營權，但農用地用途管制嚴格；農村宅基地嚴格執行“一戶一宅”，禁止向包括城鎮居民在內的非集體組織成員轉讓。集體產權的封閉性與成員身份的排他性，構筑起現代要素進入農業和農村的高壁壘，使得村莊呈現出高封閉狀態，城鄉的分割由此進一步加深。如何突破封閉的桎梏，以打開村門、開放村莊為突破口，引導城市反哺農村，重構新型工農城鄉關系，成為亟待解決的重大理論與現實難題。

國際經驗表明，農村高貧困率所形成的推力和城市高工資率所形成的拉力，是促進人口遷移的重要動因（Grigg，1977）。同樣，在我國由人民公社制度所隱含的低效率造成農村居民的普遍貧困，與優先發展工業的戰略布局則使得務工相對務農有著更高的工資率，也構成了人口流動的推力與拉力，兩種力量所形成的勢能，尤其是因戶籍制度所設定的城鄉人口流動限制一旦被放松，城門逐步向農村打開，由此形成的農村勞動力向城鎮的大規模轉移，不僅促使工業和服務業得以快速發展，而且創造了中國經濟快速增長的奇跡。

（一）釋放剩余勞動力：家庭承包制形成的推力

我國農業經營制度從人民公社制度開始，歷經“生產隊、非聯產責任制、聯產責任制、包產到組、包產到戶、包干到戶”的演進歷程，逐步實現由集體經營模式向家庭經營模式的變革（張紅宇，2002）。該過程被普遍認為是典型的誘致性制度變遷，變革的動因在于生產隊“集體勞動、統一分配”所隱含的效率弊端和公平問題持續暴露和發酵。而新確立的家庭聯產承包責任制，是農戶和基層組織自發選擇的結果，其根據農業產出考核承包主體的經營績效，同時賦予農戶和集體對剩余產品的索取權，從而極大激發其開展農業生產的積極性，農業生產經營效率得以大幅提升（蔡昉，2008）。

1982年的中央一號文件，正式明確肯定家庭承包制，而1983年的中央一號文件進一步將該制度確立為我國農業基本經營制度。制度變革帶來的農業產能提升，一方面使得農民的貧困問題得以明顯改善，另一方面使得城市的生產和生活物資保障水平得以顯著提升（周振、孔祥智，2019）。與此同時，伴隨農業勞動生產率的提升，有限的家庭承包經營面積所能吸納的勞動力數量降低，農村中出現大規模的剩余勞動力（馬曉河，2009）。1949年至1990年，我國農村勞動力由18243萬人增加到42010萬人，平均每年激增579萬人，龐大的勞動隊伍與日趨稀缺的人均農業資源，使得本來有限的農業就業空間越發狹窄。以稀缺資源容納巨量勞動人口的資源配置戰略，在原有的人民公社體制下就已經走到了盡頭。于是，在農業系統內部，農業經營項目從普遍的糧食作物種植部分轉向經濟與園藝作物種植甚至是畜禽養殖，使得農業結構不斷進行調整與轉型；而在農業系統之外，以非農產業為代表的鄉鎮企業開始蓬勃發展。1978年，黨的十一屆三中全會通過的《關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》就明確指出，“社隊企業要有一個大發展”。尤其是1984年的中央4號文件將“社隊企業”改稱“鄉鎮企業”之后，鄉鎮企業的企業數量、就業人數、總收入分別以年均52.8%、20.8%和58.4%的增長速度快速擴張，到1988年鄉鎮企業數增至1888萬個、就業人數9546萬人、總收入4232億元。鄉鎮企業作為中國工業化的生長點，不僅改變了農業勞動力無限供給的狀態，抑制了農業的內卷化趨勢，也開始強烈地沖擊著二元經濟的剛性格局。農業不再是國家工業化的“蓄水池”，農民也成為工業化與城市化進程的積極參與主體。

農地經營制度變革確定了農戶家庭經營的主導地位，實現了土地所有權與經營權的分離，并因此滿足了農民對土地經營的真實權利，從而使廣大農民獲得了人民公社時期不可想象的財產支配權與經濟民主權（包括農民的職業轉換與身份變遷）。由此產生的激勵機制，推進了資源配置效率改善，農業結構調整和非農產業發展成為可能，從而引發了農村經濟流量的迅速擴張，有力地改變了國民經濟的原有格局與經濟流程。

（二）打開就業城門：非農產業擴展形成的拉力

1984年發布的中央一號文件，首次規定準許農民自籌資金、自理口糧，進入城鎮務工經商。該文件成為了打開城門促進農村勞動力的地域轉移的一個歷史性標志。特別是20世紀80年代后期，隨著對外開放和城市改革的深入，東南沿海地區經濟快速發展，對勞動力提出了旺盛需求。由此，內生于農村鄉鎮企業的勞動力“離土不離鄉”模式，迅速轉換為勞動力進城務工的“離土又離鄉”的模式。農業農村部的數據表明，到1989年，全國農村外出務工勞動力由改革開放初期的不到200萬人，迅速增加到3000萬人。1992年鄧小平南方談話發表之后，農民外出務工出現新高潮并成為常態。2019年的數據顯示，我國農民工總量達到2.91億人，其中外出農民工為1.74億人。

就業城門的打開，不僅促進了農戶家庭的代際分工，而且更為廣泛地使廣大農民卷入城市分工體系。一方面，基于家庭內部的代際分工，大規模農戶開始采用“家庭青壯年勞動力進城務工，留守勞動力完成農業生產”或者“農閑時節外出務工，農忙時節返鄉務農”等模式，實現從純農戶向兼業農戶的轉變（葉興慶，2021）；另一方面，城市的規模經濟性與集聚效應不僅為就業提供了多樣化的機會，而且其分工深化及其網絡經濟也為就業空間的拓展提供了空間。前者能夠降低就業崗位搜尋的交易成本，后者能夠促進勞動力各盡所能而發揮比較優勢。由此，中國農民的就業結構發生了根本性改觀。1991年起，全國城鎮新增就業人數持續超過鄉村新增就業人數；1998年起，鄉村就業人數出現持續的負增長現象；2014年起，城鎮就業人數超過鄉村（圖1）。與此同時，第一產業的就業機會不斷縮減，第二和第三產業的就業機會明顯增多。1992年起，農業就業人數開始呈現震蕩下降趨勢，非農就業人數則分別呈現震蕩上升和持續上升趨勢；2003年起非農部門提供的就業崗位超過農業。其中，服務業和工業分別在2011年和2014年提供的就業崗位開始超過農業（圖2）。

（三）城市化與中國經濟增長奇跡

農業經營制度變革所形成的推力，同工業和服務業快速發展所形成的引力，共同生成合力，促使農村勞動力大量城鎮化轉移，成為推動我國經濟繁榮的重要力量。國家統計局的數據表明，我國國內生產總值從1978年的3678.7億元增至2019年的986515.2億元，年均名義增長率為14.61%，造就了大國經濟長期增長的奇跡。中國經濟增速已經位居世界前五大經濟體之榜首，對世界經濟增長的貢獻度高達約30%。與此同時，我國的城鎮化水平不斷提升，2019年城鎮常住人口由1978年的1.72億人增加至8.48億人，城鎮化率由17.9%升至60.6%。與之相伴隨的是產業發展格局的顯著變動。1986年和2012年，服務業的產業增加值分別超過農業和工業，逐步成為國民經濟的最大支柱性產業（圖3）；1991年起，較之于工業和服務業，農業對國內生產總值增長的拉動力居于末位，并且大幅走低（圖4）。由于城市經濟以工業和服務業為主導，而鄉村經濟以農業為主導，產業發展速度的巨大差異使得城鄉經濟出現明顯的兩極化發展趨勢。

勞動力非農轉移和城市化發展被認為是促進我國經濟增長的關鍵（李揚、殷劍峰，2005）。一方面，傳統農業勞動力輸入現代非農業勞動部門，促進農業勞動力結構轉換和勞動力邊際生產率改善，從而推動實現經濟的持久高速增長（陳宗勝、黎德福，2004；劉秀梅、田維明，2005）。張廣婷等（2010）的測算表明，1997－2008年勞動力非農轉移對勞動生產率提升與國內生產總值增長的貢獻度分別為16.33%、1.72%。另一方面，城市化發展通過其聚集性促進經濟增長（沈坤榮、蔣銳，2007）。朱孔來等（2011）基于2000－2009年省級面板數據的分析顯示，城鎮化率每提高一個百分點，能夠促進7.1%的經濟增長。

城門打開成為一把“雙刃劍”。從農村角度而言，農業勞動力的非農轉移，有效地緩解了長期存在的農村貧困，農民收入結構也發生了根本性轉變（羅明忠、邱海蘭，2021）。農村勞動力從事第一產業的占比從1985年的81.9%降至2019年的35.3%，農村居民來自農業經營之外的收入占比也由1985年的18.9%增加到2019年的76.7%。從城鄉關系角度來看，二元結構則呈現固化的趨勢。與持續的高速經濟增長相對應，中國居民人均可支配收入的基尼系數從20世紀80年代初期的0.2上升到1999年超過國際警戒線的0.437，并于2008年達到0.491的峰值，之后則一直維持在0.46以上的高位水平（何立新、潘春陽，2011）。中國城鄉的兩極化發展趨勢，并未因就業城門的打開發生根本性轉換（楊茜、石大千，2019）。城鄉之間在教育、醫療、保險、機會獲得、權利享益等方面仍存在資源分配不均，表明體制性約束依然存在。一方面，分稅制激發了地方政府農村土地占用與“土地城市化”的沖動；另一方面，戶籍制度則引發了農村勞動力轉移中的身份歧視與人戶分離問題。

（一）城市擴張偏好：分稅制與土地城市化

在對中國經濟高速增長的理論解釋中，財政分權理論占有重要的一席之地。我國于1985年起實施具有分權屬性的財政包干制度。由于包干基數并不區分稅種，地方企業規模的擴張會帶來其屬地經濟總量和財政收入的增加，于是地方政府獲得充分的激勵力，積極調配地方資源以擴大工業企業經營規模，從而促進工業化進程加快（孫秀林、周飛舟，2013）。1994年起，分稅制出臺，分稅種來分配中央與地方收入。增值稅和所得稅先后被劃入共享稅，因而較之于包干制，分稅制的收入明顯向中央集中。由此激勵地方政府擴大企業規模的積極性迅速衰減，增收的重心隨之由增值稅轉向營業稅，土地建設與開發成為政府關注的焦點（孫秀林、周飛舟，2013）。稅制改革形成的“財權上移”“事權留置”，其財政缺口直接導致地方政府進一步尋求兩個方面的行為努力，一是追求預算內財政收入，二是追求預算外與非預算資金收入的增加。前者刺激了以“工業園區”為標志的中國工業化的構建新型工農城鄉關系：從打開城門到開放村莊迅速推進，后者導致了以“城市經營”為特征的中國城鎮化的急劇擴張。一方面通過占地擴張、廉價土地出讓進行招商引資，追求GDP以謀求政績并擴大稅基；另一方面充分利用廉價勞動力來獲取比較成本優勢，但同時約束外來勞動力的進城遷徙以降低城市化成本?！俺鞘衅谩钡脑鲩L模式，不僅引發了城市等級結構體系的扭曲，而且帶來了鄉村發展的嚴重滯后與城鄉差距擴大。1984－2018年間，鄉數呈陡坡式下降，而鎮數的增幅卻趨于平緩；2002年起，鎮數反超鄉數且二者間的剪刀差呈擴大趨勢（圖5）。反觀城市的發展進程，2000－2019年，雖然地級市及以上規模城市數量并無明顯增加，但呈現出明顯的規模擴張趨勢，200萬人口以上規模的城市占比逐年增多（圖6）。

（二）農民身份歧視：收入差距與人戶分離化

正是對“工業引資”與“土地財政”的追求，導致了耕地資源的大面積流失。數據表明，我國耕地已由1999年的19.38億畝減至2009年的18.26億畝，10年減少了1.12億畝，逼近國家設定的18億畝的耕地紅線（羅必良、李尚蒲，2015）。一方面，對于留守農村居民而言，其在土地征收中的利益分配居于弱勢地位，農村集體土地變更為國有土地的征地收入只有約5%－10%分配給農戶（溫鐵軍、朱守銀，1996）。用在城市建設的比例比農村要高得多。事實上，中國的城鄉居民收入比從1978年的1.82（以農民收入為1）一路擴大到2009年3.33的峰值，直到2019年仍維持在2.64以上的水平。另一方面，對于進城務工農民來說，戶籍制度雖然放松對城鄉人口流動的限制，但對其落戶城市卻并未給予充分的政策支持，人戶分離現象成為普遍社會現象。2000年人戶分離數為1.44億人，流動人口為1.21億人；2019年，人戶分離數和流動人口數分別增至2.80億人和2.36億人（圖7）。由此引發的問題在于：第一，進城務工農民無法享受城市戶籍人口同等的社會福利待遇，特別是醫療保險和子女教育（肖索未、蔡永芳，2014）；第二，進城務工農民因其戶籍歸屬面臨融入歧視，厲以寧（2009）就曾指出，農民工的稱謂或者標簽就暴露出其身份是農民、職業是工人的尷尬境地；第三，由于收入相對有限，進城務工農民不具備在城市或城市中心地帶購置房產的支付能力，因此無法實現舉家城市搬遷，造成其同父母或者子女的分離，無法盡到贍養責任和義務（唐宗力，2015）；第四，在農忙時節或重大節日，進城務工農民還必須在城鄉間跋涉遷徙，增大生活成本與壓力（Zhu et al. ，2017）。

城市化被視為經濟增長的發動機。然而，中國城市化的基本取向是土地城市化，而不是農業人口的城市化。在此過程中，鄉村更多成為了為城市提供勞動力、原材料以及銷售市場的空間，大量農村的優質資源與稀缺資源被單向流入到城市，固有的二元結構不僅沒有因為城市化快速推進而緩解，反而因為農村人口較少分享城鎮化發展成果加劇了鄉村的凋敝并萌發社會矛盾。

（一）一個嚴重的問題：要素單向聚集

由于城鄉間教育資源失衡明顯，農業和農村向城市輸送人力資本的不僅是適應高勞動強度、能夠產生高勞動生產率的體力勞動者，而且包括進城接受中等甚至高等教育、具備良好學習能力的優秀智力資源（韓俊等，2009）。顯而易見的是，無論是優質的體力還是智力勞動者，其在生產力最旺盛的生命周期階段返回鄉村、服務農業的可能性微乎其微。

與人力資本流動相伴隨的是物質資本的轉移。農民進城務工的收入僅有少部分回流至農村，用于宅基地的建設修繕和農村留守勞動力的生活補貼（賀雪峰、董磊明，2009）。其余收入以被動或者主動的方式，在城市被儲存或消費。一方面，城市生活的高物價標準，如高房租價格、高食品價格，迫使進城務工人員產生被動的本土化消費；另一方面，城市豐富的物質資源供應和優渥的公共服務環境也吸引部分進城務工人員產生主動的異地化消費，如舉全家之力甚至借助貸款在城市郊區地帶購置房產以實現子女順利入學入托等（李周，2019）。

雖然國家一直秉承“工業反哺農業、城市支持農村”的工作方針，然而現實運作的結果卻并未充分達成預期（楊曙輝等，2012）。土地要素方面，在分稅制影響下，農業土地一度被大幅征收為國有，然而土地出讓收益卻仍然被大比例投入城市建設之中，用于支撐農業農村發展的份額比例極為有限。2013－2018年，全國土地出讓總收益28萬億元，凈收益5.4萬億元。其中用于農業農村的資金僅為1.85萬億元，占土地出讓凈收益的34.25%，總收益的6.61%。工業如何反哺農業、城市如何支持農村是亟待探索的重要議題（葉興慶等，2014）。

（二）一個重要的偏差：城鄉體系分割

理想的現代社會結構是紡錘形社會，即中等收入群體在社會結構中居于主要地位。然而有研究指出，我國社會結構由2000年的“倒丁字形結構”演變為2010年的“土型結構”，距離“紡錘形結構”構建新型工農城鄉關系：從打開城門到開放村莊仍然存在較大差距（李強，2016）。值得注意的是，李強（2016）指出在看似有所進步的社會結構變遷中，技術工人群體的比重不增反降。這說明城鎮化轉移的農民難以通過城市系統相對健全的教育培訓體系實現勞動技能的顯著提升，實現從體力型勞動力向技術型勞動力的轉型。其結果正如謝桂華（2012）和Zhang et al.（2016）所指出的，進城務工的多數農民，特別是低技術技能的農民，難以獲得與城市本土勞動力大體相當的收入。

綜觀我國地級市及以上規模城市結構變動趨勢可以發現，2000－2019年間，城市總量從262個增至297個，增幅為13.36%。其中，20萬人及以下規模城市數量所占比例最低，始終在3.02%及以下；20－50萬人和50－100萬人規模的城市所占比例呈下降趨勢，分別從23.79%降至13.13%、39.31%降至29.63%；與之相反，100－200萬人、200－400萬人和400萬人以上規模的城市所占比例則呈上升趨勢，分別從26.72%增至33.00%、4.58%增至14.81%、3.05%增至6.73%。數據表明，百萬人口及以上的大規模城市呈現擴張趨勢，而人口在百萬以下，特別是20－50萬人規模的城市明顯萎縮。

可見，城市與農村中間的過度地帶，即能夠作為“城市之尾、農村之頭”的中小規模的城市正在消失。由此造成的困局是，農民進城務工，受戶籍制的影響難以獲得平等的市民身份，而進城務工的農民，因為長期城市生活習慣業已形成，又難以回到物質條件相對匱乏的鄉村生活（唐宗力，2015）。于是在職業生涯后期回歸縣城等小規模城市是進城務工人員的主要選擇，一方面可以負擔縣城的房價，同時能夠享受縣城相對優渥的居住環境。但曾經作為城鄉人口流動緩沖地帶的小規模城市出現縮減，意味著農戶抵御進城務工風險的屏障在削弱。長此以往，滯留于城市的低收入人群聚集，且欠缺分流和疏散的通道。同時因為不享有城市本土勞動力的養老保險，其勞動能力衰退后的收入亦欠缺有效保障，可能形成嚴重的社會問題（Qin et al. ，2014）。

要素流動受限顯然無法實現社會福利的最大化。以城市為中心的發展制度安排造成城鄉分割、對立的局面，也引發城市與鄉村系統的不可持續性問題。在城市系統內部，百萬人口及以上的大規模城市持續擴張，作為城市與鄉村連接地帶的縣城及小城鎮逐步被壓縮，城市結構體系趨于扭曲。在城市系統中，城市“戶籍”與“非戶籍”人口收入分化嚴重，進城務工的“非戶籍”人口退出大規模城市、退居縣城或者小規模城市的通道又被封堵。而在鄉村系統內部，農業產業的“輔助性”地位造成農業從業者的低收益，工業和城市反哺農業和農村的舉措收效甚微，進一步引發農村人力、物質資本等的流失，威脅糧食安全與食物安全。正因為如此，早在2002年黨的十六大就首次提出要“統籌城鄉經濟社會發展”。2018年黨的十八屆三中全會進一步提出要破解城鄉二元結構的體制障礙、健全體制機制，形成“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系”。2020年黨的十九屆五中全會提出要優先發展農業農村，堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，強調要“全面實施鄉村振興戰略，強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，加快農業農村現代化”。

（一）打開村門：以農村土地制度變革為突破口

新型工農城鄉關系是工農互促、城鄉協調、功能互補的關系，不排斥工業化與城鎮化，但必須擯棄以城市為中心的發展格局，避免農業在工業化進程中弱化、農村在城市化過程中衰落的態勢。建立城鄉之間資源和人口雙向流動機制是新型工農城鄉關系的關鍵，但從可操作的角度來說，農村土地制度則是核心線索。一方面，必須強化對農民土地的還權賦權，包括賦予農村建設用地和城市建設用地同等權利，建立健全城鄉統一的土地市場，推進城鄉地權平等交易；另一方面，必須改善農村土地產權的開放性與可實施性。產權的賦權界定是重要的，但產權的賦能盤活也至少是同樣重要的。

應該強調，造成城鄉關系扭曲的根源不僅在于二元體制下城市偏好的外生制度安排，而且還在于農村本身的內生性制度約束。其中，由農村集體所有制度框架所決定的土地產權排他性、身份成員權的封閉性以及用途管控的強制性，構成了現代要素進入農業和農村面臨的制度壁壘。因此，打開村門，以農村土地制度變革為突破口，走“產權開放、主體多元、要素盤活、功能擴展”的發展道路，是推進鄉村振興、構建新型工農城鄉關系的基本策略（胡新艷等，2020）。其中，產權開放，即在堅持集體土地所有和農戶承包經營權基礎上，激活土地要素的交易市場，推動土地經營權流轉與集中，同時適度放活宅基地（特別是閑置宅基地）及農民宅基地使用權。主體多元，即編制鄉村產業投資指導目錄和負面清單，然后鼓勵社會資本遵循指導目錄進入農業和農村，同時規避損害農民權益、農村環境和農業發展的負面清單行為。要素盤活，即引入先進生產要素，并基于互聯網和物聯網技術，強化農業農村發展迂回投資與迂回服務，促進農業的分工分業，培育壯大農村的新產業與新業態。功能擴展，即在保障農業產品和要素供給功能發揮的前提下，積極拓展農業的康養和文化功能，開發高附加值的鄉村文化旅游和體驗項目。為此，緩解約束、反哺鄉村、構建載體，是需要重視的基本策略。

（二）緩解約束：以開放村莊引導主體與要素進村

解決要素單向流動問題的關鍵在于村莊開放，給予要素回流的順暢通道（羅必良，2017）。然而，目前開放村莊仍然存在多維約束，主要表現為鄉村成員思維封閉，歷代傳承的農耕行為慣性阻滯其對新生和外來事物的接納；土地產權交易排他，現有政策禁止村外的宅基地交易、限制農地流轉的資格準入和集體建設用地的非市場化等；社會資本治理缺位，對于社會資本是否會造成小農戶的生計剝奪、農業資源的過度開發等問題尚缺乏準確判斷和因應之策。

第一，解放思想，破解鄉村成員封閉思維。囿于交通和通訊條件制約，農村信息傳播速度較之于城市更為緩慢，其居民接觸新鮮事物的可能性和頻率受限。進一步地，囿于自身知識水平和認知能力的限制，即便有充分信息通路，其低自我效能感所生成的高感知風險，也可能阻滯其接納新生事物，偏好采納規避風險的慣性行為。村莊開放意味著新生事物的大量涌入，可能打破原先熟悉環境所營造的安全感與舒適感，繼而造成農戶的排斥與反對。所以解放思想，破解鄉村成員的封閉思維，贏得村民的支持是開放村莊的前提與基礎。可行的策略包括：充分的溝通宣傳，幫助農戶悉知村莊開放的優勢和機會；恰當的分配制度，保障農戶能夠切實共享村莊開放的紅利；必要的技能培訓，提升農戶參與變革的自我效能感。

第二，盤活服務，規避土地交易乏力局限。受土地均分制的影響，農村的地權呈現出明顯的分散化、細碎化特征。政策支持農村土地交易市場發育已久，然而人情租、口頭合約、非固定期限合約等非正式合約依然普遍存在。將土地經營權視為鄉土情懷寄托或者抵御進城務工風險最后屏障的小農戶，相對排斥正式合約的強約束力，偏好以犧牲土地生產率和收益率的方式，保持土地經營權的靈活性。由此，土地經營權的流轉與集中面臨較高的交易成本與交易費用，這是阻礙城市資本進入農村的重要瓶頸?？尚械牟呗园ǎ撼珜мr戶開展連片種植，通過參與橫向分工規避經營權流轉的風險，同時達成規模經營的門檻要求，為開放村莊、服務供應商進入提供充分的市場容量；鼓勵農戶以土地托管或代耕代種的服務外包形式，引導迂回投資、生產性服務與現代生產要素的進入，改善農業的分工經濟與現代化水平。

第三，強化監管，彌補社會資本治理缺位。社會資本進入農村的主要質疑在于兩方面：一是損傷農戶生計可持續力，社會資本的高運營效率可能減少單位面積種養的勞動力需求，從而造成農業部門所能吸納的勞動力縮減，引起一定規模的農民失業，繼而失去生計保障；二是威脅農業發展的持續性，社會資本對利潤的追逐可能致使其采用短期投資行為，即以剝削式、掠奪式的方式開發利用農業資源，加速農業生產的資源耗竭速度與環境破壞力度。因此對村莊的開放要求強化對社會資本進入的監管和治理?？尚械牟呗园ǎ杭訌娊M織領導，設置準入機制，準確把控資本進入的資質要求、投資方向和行為規范；設置退出機制，定期考核資本運作情況，對經營不善、效率低下的資本方取消政策傾斜或優惠，對違背監管要求、損傷社會福利的資本方予以懲罰和淘汰。

（三）反哺鄉村：以城鄉融合推進農業高質量發展

經過多年的努力，農村的基礎設施條件等投資環境得以明顯改善，為村莊開放、吸引社會資本奠定了重要基礎。城鄉融合反哺鄉村、促進農業高質量發展的路徑在于：

第一，健全體制機制，破除要素自由流動障礙。根據《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》指導思想和要求，在戶籍制度方面，通過取消落戶限制、簡化行政手續等措施，逐步弱化城鄉之間戶籍遷移的約束；在土地制度方面，在依法維護進城落戶農民土地承包權和宅基地使用權的基礎之上，遵循自愿和有償原則，確定恰當的制度安排促進其土地權益轉讓。由此，打破制度因素所生成的城鄉之間勞動力與土地要素流動制約，既保障進城農民獲得平等的市民化權益，又吸引有鄉土情結或致力于服務鄉村振興的優質勞動力資源回流農村，同時為其施展才華和物質資本投入提供充分的土地等生產要素保障。

第二，引入先進技術，改善農業生產經營效率。較之于規?；墓I生產模式，農業生產的特殊性在于其受制于自然環境條件，需要根據氣候等變化進行即時響應；又受制于動植物生命節律，產品存在季節性和周期性特征，無法開展連續性生產以獲得持續性產出。事實上，先進科學技術的進步已能夠在一定程度上克服自然環境和生命節律的約束，如無土栽培技術等。但囿于鄉村物質和人力資本實力相對不足，先進技術在農業生產中的運用乏力。受利益目標和競爭壓力驅動，在城市中，企業被證明是技術研發和推廣的重要載體。實踐也已然證明，由市場化的企業將先進技術引入農業生產，可降低土地等農業生產要素局限，通過建設環境安全的溫室或者禽舍，實現農業生產的規?；?、設施化和精準化管理，從而極大提升農業生產經營效率，并且降低糧食安全等農產品供應保障風險。

第三，促進信息共享，降低農業生產經營風險。生產者與消費者間的信息不對稱是造成農業生產經營風險的重要起因。一方面，生產者掌握關于農產品質量的私有信息，由此消費者面臨重金屬超標之類的食品健康風險，生產者也可能產生農產品漂綠等敗德行為從而使高質量農產品市場走向檸檬市場；另一方面，消費者掌握關于農產品需求的私有信息，由此生產者可能面臨農產品滯銷或供應不足的財務損失風險，由于對市場價格信號的反應遲滯，農業生產者因種養品種決策造成嚴重財務損失的現象屢見不鮮?，F階段，城市對產品質量追溯與市場需求數據采集已建立起完善的監測預警平臺，能夠有效避免信息不對稱引發的各類風險。若能夠基于既有的數據信息平臺將農產品需求信息即時向農戶發布、將農產品質量檢測信息向消費者發布，則能夠保障高效的農產品供給以及提升綠色農產品的市場信任，從而實現農業生產收益率的增加，同時促進農業高質量發展。

（四）構建載體：以縣域經濟發展融入城市價值鏈

城鄉的長期分化造成重新銜接的障礙，縣城能夠在二者之間起到良好的橋梁作用。需要強調的是，主張縣域經濟的發展并非是倡導逆城市化進程，而是強調合理布局城市結構，將城市周邊所輻射的衛星城融入其經濟圈，既輔助其建設基礎設施、發展產業經濟，又培育其成為城市過密資源的分流基地、物資供應的保障基地，促進城市和周邊縣域經濟的協同并進。

第一，完善基礎設施，建設宜居生態。既有的縣城規劃老舊、基礎設施落后且生態環境脆弱，因而易于淪為城市擴張和改造的附庸，繼而呈現出明顯縮減之勢?；诳h城作為城鄉銜接地帶的新功能定位，可以依托城市的強資本實力，完善交通、醫療、住房、綠化等基礎設施，建設社會服務體系健全、生態環境優美舒適的宜居城市。同時保持其臨近大規模城市地緣關系的獨立性，由此吸引向往低密度人口生活的城市居民、不具備城市購房資格或支付能力的務工人員、以及向往城鎮生活的農村居民前往安家落戶。

第二，發展產業經濟，實施三產融合。發揮縣城既臨近農村農產品產地、又臨近城市消費者群體優勢，積極拓展農業多元功能。一方面，發展休閑農業和觀光農業，吸引城市消費者利用周末和節假日開展城郊旅游，由此傳承我國歷史悠久的農耕文明，發揮農業的文化價值，同時給予城市居民慢節奏的生活享受和慰藉，發揮農業的康養價值。另一方面，發展高附加價值的綠色有機農業，建立縣城農莊同城市消費家庭的點對點農產品直供關系，也成為城市的高質量農產品供應基地。

第三，普及技能教育，儲備技術人才。城市是教育的高地，吸引眾多高智力資源聚集，高等教育學府林立；農村是教育的洼地，智力資源匱乏且基礎設施落后，只能完成有限階段的基礎教育?？h城則應該在城市的高等教育和農村的基礎教育之間，著力打造職業技能教育的獨特優勢，吸引農村無法進入高等學府的適齡青年勞動力接受正規職業技能教育，彌補現階段城市普通技術工種（如建筑工、維修工、機械工等）勞動力不足局面，也增強農業從業者的技術技能，破除其成為職業農民（如種糧能手、農機手、統防統治人員）的技術障礙，由此緩解勞動力結構性矛盾。

（注釋與參考文獻略）

（作者張露單位系華中農業大學經濟管理學院，羅必良單位系華南農業大學國家農業制度與發展研究院；中國鄉村發現網轉自《南方經濟》2021年第5期）

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