——以合村并居為例
摘要：當前鄉村空間治理的情境比較復雜，地方政府、進城農民和居村農民對居住空間治理有不盡相同的需求。從城鎮化看，鄉村居住空間有合村并居的要求和趨勢。從利益博弈看，合村并居有一定的限度，不能以合村并居為引擎推進鄉村居住空間治理，迫使那些從事農業生產的農民因集中居住而放棄農業生產，也不能借口“保護村莊”，抵制合村并居，阻礙農民進城或到集中社區生活。鄉村居住空間治理既要照顧部分村民進城、轉變身份的需要，促進他們到城鎮、集中社區居住；又要照顧居村農民的居住意愿，為堅守在村莊從事農業生產的人保留生存和發展空間。
關鍵詞：鄉村治理；空間治理；民生改善；合村并居；居村農民；進城農民
一、問題的提出
在傳統鄉村，農戶的住房毗鄰農田，家人進出與勞作比較方便。中國多數村莊尤其是丘陵和山區的村莊，總體規模較小，呈現“大分散—小集中”布局。具體到某個村莊或村落中，數量不等的農戶居住在一起，有的一兩戶便形成一個村莊。傳統鄉村的這一村莊形態并非先人們刻意建造，英國詩人庫珀（Cooper）說它是“神造”的[1]84，即由漫長歷史逐漸形塑而成，且與周邊環境渾然一體。規模小的村莊便于農戶因地制宜地發展農業生產，也便于農民過自給自足的生活，保持著農業與農戶、社會與家庭的“先天和諧”。
小集中、大分散的居住形態與小農生產方式、生活方式相匹配，并與牛耕、鍬挖、刀割、肩挑的農業生產力相適應。即便在人民公社時期，政府也僅是將農民組織起來進行農業集體化生產，國家并沒有對鄉村的居住空間做集中化的調整和改造，基本保留了分散村莊的原始形態。農民住房沒有因社隊集體生產方式而“集中”，廣大農民仍居住在分散村莊中從事統一的農業生產勞動，過著集體化的小農家庭生活[2]。中國鄉村居住空間大調整及其治理發生在快速城鎮化之后。城鎮化發展促使越來越多的鄉村成年男勞動力外出打工，尤其是中西部經濟欠發達地區，村莊出現程度不同甚至較嚴重的空心化現象。一些村莊的房子因缺少人氣和必要的維修而變成危房，亟需政府對空心化村莊和閉門農戶進行整治。
一方面，地方政府合村并居、拆村并居、合村并鎮的動因不盡相同且較為復雜，但強制農民集中居住頗受社會詬病。比如，有人指責地方政府利用城鄉用地增減掛鉤政策，以拆并村莊、強制農民搬遷到集中居住區和上樓居住的方式獲取土地級差收益。現實中，一些地方確實存在著政府借口拆村、合村、建農民集中居住區而與農民爭利的現象，并激化了地方政府與農民之間的矛盾，引發了被拆遷戶上訪、暴力抵抗等群體性事件。
另一方面，當下鄉村居住空間空心化治理也需要必要的拆并。有些農民尤其是那些已經進城的農民，希望政府拆除住房、置換宅基地，以便他們到集中社區或城鎮居住，從而過上更美好的生活。眾所周知，小農戶種田的經濟收益微薄，一年的純收入可能抵不上一個農民工在城市打工一兩個月的工資。對部分已經進城的農民或土地流轉出去的農民而言，承包地儼然成為他們進城的“雞肋”。也就是說，不打算種田的農民希望有償退出住房和宅基地，畢竟村莊中住房不同于承包地，承包地可以通過流轉獲得租金收益，而村莊中多數住房是沒有價格的固定資產，不僅難以出租出去，而且有可能因無人居住而倒塌。鑒于此，有些農戶期待政府整治他們的宅基地和住房，幫助他們改善居住條件。但鄉村中仍有一部分農戶堅守著農業生產，不愿意離開村莊。特別是那些戀土情結重的老人，他們不習慣城鎮生活，寧愿留在村莊，一邊做農活，打發晚年時光；一邊看守承包地和住房，讓進城子女有個穩定牢固的大后方。還有那些從事規模種植或養殖的農民，他們留在村莊，不僅干農活方便，還可以繼續從事多種經營，飼養家禽家畜。部分老人以及從事規模農業、現代農業的家庭農場和專業大戶們缺少離開居住多年村莊的動因，即使政府給予更高的經濟補償，開出更優厚的置換條件，他們也不愿意拆遷，因為“依靠農業來謀生的人是粘著在土地上的”[3]7，到集中社區或城鎮，居住條件變好了，但農業生產卻有可能難以為繼。
居住是最基本的民生問題之一，城鎮化發展和鄉村振興不僅不能損害農民的“住有所居”權益，還要滿足農民日益增長的“住有優居”需要。對地方政府來說，合村并居或許是一本多利的事情：一方面能節約鄉村基礎設施、公共設施、公共服務的建設成本，較快改變鄉村居住空間面貌，讓鄉村居民過上與城市居民相近的現代生活；另一方面則能通過宅基地“改造”和城鄉土地掛鉤“交易”，盤活農村土地資源，獲取宅基地復耕補助、土地級差收益，讓鄉村振興戰略實施有資金支撐。但是，“利好”地方政府的事情卻不一定符合農民的利益需求，更何況城鎮化進程中農民群體已經出現較大分化，進城農民包括希望進城的農民的利益需要與居村農民不同，有時甚至完全相悖。鄉村居住空間治理不能以犧牲一部分人的利益來滿足另一部分人的利益，而是要統籌兼顧政府與鄉村社會、進城農民與居村農民的不同利益需求。
可見，當前鄉村居住空間治理比較復雜，地方政府、進城農民和居村農民有不盡相同的需求，一概地“反對”或“支持”地方政府的合村并居，都存在將復雜問題簡單化處理的嫌疑，不利于推進鄉村民生的改善，也不能很好地滿足不同農民群體的利益需求。本文基于鄉村居住空間治理對改善民生以及滿足不同農民群體“住有優居”的需要具有積極意義，冀望地方政府與農民在鄉村居住空間治理中能夠達成“和解”。
二、研究評述：鄉村居住空間治理中的合村并居之爭
村莊因生存條件惡劣、生態環境退化、自然災害頻發等因素需要易地搬遷；因城鎮化建設以及水庫、高鐵等重大項目建設需要拆遷村莊，興建農民集中居住區。一般來說，老村莊拆除和新社區建設通常由政府主導實行，新社區的基礎設施條件和公共服務水平普遍高于原村莊，其中一些集中安置社區甚至達到或超過城市普通社區。由于新社區的居民大多來自不同地方、不同村莊，他們在新社區居住、生活需要有個適應過程，即居民先從原社區脫嵌，再嵌入新社區。由此，鄉村居住空間治理的主要任務之一是提高居民的新社區認同感和歸屬感。藉于新居民融入新社區存在諸多新情況、新問題與新要求，學界在這類鄉村居住空間治理研究中重點關注了農民拆遷、安置以及社區認同和適應問題。這方面的理論、經驗與政策研究成果很多，已經具有較高成熟度，并在學界形成廣泛共識。
同時，地方政府在城鎮化以及新農村建設、鄉村振興戰略實施過程中所推進的合村并居、合村并鎮，致使農民集中、上樓居住。盡管中央及有關部委一再要求地方政府遵從農民的“自愿原則”，拆遷、集中安置“應當給予公平、合理的補償”，但一些地方政府片面強調本地經濟社會發展實情，有折扣地執行上級“要求”，過度地治理村莊居住空間。如，東部某省在全國率先推行農民集中居住工程，擬將全省20多萬個自然村落的農民規劃集中到5萬余個居住點[4]78，規模如此之大，在搬遷過程中要做到農民“完全自愿”幾乎是不可能的。但這不是孤例，很多地方都將整治空心村的合村并居工作升級為政府加強鄉村治理、改善鄉村居住環境的重大民生工程，行政村和村委會數量在此過程中大量減少。全國行政村數量1985年為94.9萬個[5] 11，2012年減少到61.2萬個，到2019年時就只有58萬個，35年間減少了約39%。學界對地方政府實行的居住空間治理尤其是拆舊村、建新社區的做法見仁見智，存在較大分歧。
一些學者贊同地方政府合村并居、推進農民集中居住的空間治理行為，認為農民集中居住后的居住環境得到了改善，村民能夠享受較完整的基礎設施，農戶生活水平也有所提高[6]；“農民集中居住提高了農民的生活質量、優化了農民的人居環境、整合了大量的土地資源、帶動了鄉村社區經濟的繁榮”[7]。除了一般經驗分析和理論闡述外，還有學者利用典型個案支持地方政府采用集中居住方式治理鄉村居住空間。申端鋒在江蘇宿城區羅圩鄉調研發現，該鄉最初實行每個村一個集中居住點的方案，多數村集中的規模小，有的只有10套、20套集中住房；規模稍大的只有3個村，其中，聯伍村采取村規自建和村規村建兩種方式推行集中居住（1），建成的新居住小區有400多戶。2018年后，羅圩鄉推行新一輪的集中居住，鼓勵村民進城入鎮，全鄉只保留了聯伍村一個農村社區，其他村莊的村民全部向鎮區集中，大集中替代了小集中。申端鋒認為，農民集中居住“有效干預村莊空心化和村莊衰敗，是地方政府推動鄉村振興的基本經驗”[8]。
其實，鼓勵農民到規劃地集中建房早在20世紀八九十年代就比較普遍，新農村建設啟動后，全國各地都加快了農民集中居住工程建設。如江蘇蘇北的王嘴中心村在20世紀90年代末就開始實行農民集中社區建設，逐步將該村39個自然村落的365戶集中到中心村居住、生活。中心村社區住房是連排兩層小樓，擁有較高水平的公共設施和公共服務，有農貿市場、超市、外國語學校、公共服務中心等。該村因此被“江蘇省委、省政府作為蘇北建設社會主義新農村的典型”[9]。還有一些地方在縣市層面上整體推進農民居住集中。如山東諸城市，基于“生產方式轉型、城市生活方式推廣、家族觀念弱化、空心村增多”等因素，采取市場主導和政府主導兩種方式推進合村并居，將全市1249個行政村規劃為208個社區。政府在推進農民集中居住中將城市公共服務延伸到農村社區，建立行政辦事大廳、醫療衛生所、治安警務室、電子圖書閱覽室等公共設施，村民集中后便能享有更好的公共服務。諸城市由此“成為全國首個撤銷全部建制村的城市”，集中社區農民享有與市民均等化公共服務。
從已建成的農民集中社區看，新居住空間硬件和軟件都好于傳統村莊或行政村，尤其是公共設施配置水平大大高于分散村莊。多數農民集中居住的社區實現了“八通”，即通水、通電、通暖、通氣、通油路、通寬帶、通電話、通有線電視；做到了“八有”，即有幼兒園、小學、敬老院、衛生室、警務室、超市、廣場、文化活動室等[10]。雖然新社區存在部分農民尤其是老齡人口的短期不適應以及居民嵌入新社區、認同新社區等問題，但相關調研發現，“近80%的農民對集中居住的生活感到滿意”[11]。
與此同時，也有相當多的學者不認同地方政府推進合村并居的治理服務。一些學者出于“關心農民”“留住村莊文化”等方面的考慮，反對地方政府采用集中方式治理居住空間。有學者認為，政府推行的合村并居，除農民的居住條件得到改善外，其他狀況均有所惡化，農民生活水平出現下降[12]；“合村并居”將改變農村社會的利益格局，不利于維護鄉村社會穩定和提升鄉村治理水平[13]；政府強制推進集中居住不僅嚴重侵犯了農民的財產權[14]，而且打破了一些鄉村發展的自有邏輯，破壞了鄉村與自然的和諧，導致鄉村“脫離了自然的演進過程”而進入“人為設計出來的城市化程序”[15]。有學者調研了張家港市農民集中居住區狀況，認為集中居住農民的庭院經濟基本消失，越來越多的居民不再從事農業生產，生活方式也不同于村莊，生活成本大幅度提高[16]。
不難看出，學者對地方政府采用拆遷、集中方式治理居住空間的做法持有截然不同的看法。2020年山東省部分地方政府在合村并居中“暴力”強拆引發廣泛輿情，一些學者如賀雪峰、呂德文、張孝德、陳文勝等批評山東省的個別地方政府在鄉村居住空間治理中的“野蠻”行為，要求停止老房強拆、強迫農民賠錢上樓的合村并居行為。在媒體、學者和農民的廣泛質疑中，山東省委省政府主要領導先后發表講話，強調合村并居要尊重農民意愿和選擇。但在幾乎一邊倒的“責難”中，也有學者提出不同看法。如黃少安在“大眾日報”網上發表《理性認識中國社會大轉型過程中的“農房改造”和“撤村并居”——我的調查和分析》一文，提出合村并居中出現的“極個別事件，不值得媒體渲染，更不能拿來當做討論農房改造和撤村并居是否應該、合理的依據”，強調合村并居“引導、幫助農民改造從而過更好的生活是主流”“不能因此否定大趨勢、大潮流，不能否定主流的進步性質，不能因噎而廢食”。
合村并居、農民集中上樓的鄉村居住空間治理關涉鄉村振興和農業農村現代化戰略的實施。老舊村莊的拆與不拆，農民留在村莊還是進城或到中心社區居住生活，都應該遵從廣大農民的意愿和選擇。其實，滿足農民日益增長的改善居住條件的需要與尊重農民居住意愿并不矛盾。筆者不反對地方政府關于拆村并居、引導農民集中居住，并將其作為滿足部分農民日益增長美好生活需要的重要舉措，但冀望地方政府在治理鄉村居住空間過程中有“溫度”、充分照顧廣大農民的居住意愿及其要求，為堅守在村莊從事農業生產的人留下生存和發展空間。
三、從城鎮化看鄉村居住空間治理中合村并居趨勢
鄉村居住空間在城鎮化快速發展中發生了較大變化。一些農民利用城市打工掙得的錢多次新建、翻蓋住房，土坯房換成磚瓦房，還有部分農民住上了磚混結構的樓房，農民居住條件顯著改善。但進入21世紀尤其在新農村建設啟動后，政府規劃建設了諸多“新農村”，農民被引導到新農村社區集中居住。與此同時，政府對村莊中農民私自建房作出嚴格限制，不僅建房要履行嚴格的審批手續，還對建房場地和規模提出“苛刻”要求。一些農民放緩或暫停了村莊住房的提檔升級，而轉向到家鄉附近城鎮尤其是縣城購買新房，還有一些打工成功者在打工城市購買住房，越來越多農民的居住空間轉到了城鎮。
城市居民擁有兩套以上住房比較常見，一套自己住，另一套出租或短期居住。相較而言，城鎮化之前的村莊社會，農民一般只有一所住宅。一是按照土地管理法的規定，農村實行一宅一戶的宅基地制度，只有等小孩長大成人后，才有資格申請第二塊宅基地；二是除城郊村莊的房子可能用來出租獲利外，村莊流入人口少，房子難以出租，農戶一般不需要在村莊中有兩套住房。鑒于農民不能或不需要在村莊興建第二套住房，富起來的農民便將購買城鎮商品房納入家庭發展規劃中。其原因主要有：在打工地城鎮擁有住房，便于自己及其家人享有城鎮公共服務，更重要的是，有住房才能在城鎮站住腳，才算得上是名副其實的城市人；年輕人對擁有城鎮住房的愿望十分迫切，甚至一些女孩把男方家有無城鎮住房視為談婚論嫁的基本條件。筆者在安徽省廬江縣一些村莊調研發現，多數有男孩的農戶都購買了城鎮商品房。即使男孩不在村莊和家鄉附近的城鎮工作、生活，父母們為了提高孩子找對象“身價”，不惜掏空家底甚至舉債購買城鎮住房。
當前，村莊中的婦女和兒童正在加速流入城鎮，很多村莊只有老人看守著。城鎮化發展初期，外出打工的主要是年輕人和中年男性農民，留守在村莊的一般是老人、婦女和兒童，并出現了留守老人、留守婦女和留守兒童問題。“三留守問題”一度成為最棘手的“三農”問題，國家和地方政府為他們建立起關愛服務體系[17]279。但隨著以人為核心的新型城鎮化的發展，留守在村莊中的兒童和婦女逐漸流出，進城讀書、陪讀或打工，村莊竟成為了“老人村莊”。毋庸置疑，老人看守的村莊普遍缺乏生機和活力。當下中西部地區的一些村莊“老態”愈益明顯：曾經在春節期間還能熱鬧的村莊，近年來也漸趨寂靜，不僅回農村老家過年的人在逐年減少，一些有城鎮房子的農民在大年三十祭祖后，也選擇留在城鎮過年。
“老人村莊”將在城鎮化進程中加速分化，其中的一些將在老人變得更老、離世中從鄉村場域中退出，剩下的一些村莊規模也將在城鎮化的進一步發展中逐漸縮小，且住戶也會越來越少。不難想象，如果政府不實行集中居住，在不久的將來極可能出現一個村莊只有幾戶或一戶人家，甚至出現多個村莊只有幾個農戶經營農地、種植莊稼的情況。當前，多數村莊仍維系著原有形態，保持自然村/村民小組的相對獨立，但隨著農戶承包地的進一步流轉和進城農民在城鎮生活變得愈加穩定，村莊規模和數量必將進一步縮小、減少。此外，一些集中社區的居民也將流入城鎮，地方政府興建的農民集中社區在進一步城鎮化中變成空心或半空心。新社區空心問題已經在早期興建的農村集中社區中出現。劉奇在東部某省調研發現“，拆除幾個破舊的空心村，建起一個豪華的空心村”，絕大多數新村“冷冷清清，空空蕩蕩”[18]。雖然農民集中社區居住環境適宜，公共設施和公共服務健全，但披著華麗外衣的集中社區因缺乏產業支撐和就業崗位亦留不住居民——畢竟家人兩地分居、分離不是長久之計。
一些學者無視城鎮化進程中農村居住空間的變化和農民進城居住的強烈意愿，基于即使中國城鎮化達到70%甚至80%，農村也有幾億人口居住的邏輯，提出要“保衛村莊”。這一預判有些道理，它部分地成為國家實施鄉村振興、推進鄉村建設行動的政策依據，因為無論從理論上還是道義上說，中國全面實現社會主義現代化離不開農業農村現代化，新型城鎮化發展與鄉村振興相互依存，城鎮化發展需要建立在鄉村振興的基礎上，現代化和城鎮化發展都不能消滅村莊。中國人口多，未來包括實現了社會主義現代化后，農村依然肯定有幾億人口，但這些人不一定生活在鄉村。因為鄉村是從事農業勞動的人居住的場域，居民活動要遵循與農業生產相適應的規則和邏輯。居住在城鎮、縣城的人也是農村居民，但他們過的不是鄉村生活，而類似于城市人生活，有上下班的時間要求，有節假日的閑暇生活；而鄉村中從事農業勞動的人，生活節奏要與農作物、家禽家畜的需要合拍，其文化不在圖書館、劇場、影院、公園里，而在土地、莊稼、雨水、陽光和家禽家畜上。如此，即使未來仍有很多人的生存在農村土地上，但真正生活在村莊的人很少。這一點在鄉村居住空間治理中尤為重要，需要將鄉村空間與農村空間區別開來。
此外，還有一些學者藉于古村落保護，反對村莊改造和房子翻新。古村落是祖先留給后人的文化遺產，是“農耕文明的基因庫”，具有極高的經濟、社會、歷史價值，需要國家予以重點保護和理性開發。然而，多數老舊村莊是舊、亂、破的空間，缺乏傳統文化的“包漿”，也難以開發利用。一些人把老舊村莊一概視為古村落，要求政府投資保護、修繕。如果國家有修繕這些老房子的資金，并且村民愿意繼續居住，地方政府在村莊原貌基礎上完善道路、水電、通信、亮化等基礎設施也是必要的。但問題是，農村老舊村莊數量多，并且零亂、分散，政府難以支付其龐大的公共設施改造、維修的資金。尤其是即便政府完善了老舊村莊的公共設施，把房子裝扮得“古色古香”，村民也不一定愿意回老房子居住。老房子居住的舒適度趕不上新房子，特別是年輕人，更喜歡住在寬大、敞亮、生活方便的房子里。就此而言，不能為了保護村莊或古村落而干預農民的進城選擇，更不能以此為由而挽留農民。要讓鄉村居民過上美好生活，就必須繼續推進農民進城居住。畢竟農民進城是現代化發展的規律性要求，更何況實現鄉村振興和農業農村現代化是不能建立在占全國約40%人口而生產只7%GDP上的。
四、從利益博弈看鄉村居住空間治理中的合村并居限度
城鎮化發展和村莊空間空心化驅使地方政府選擇“合村并居”方式治理鄉村居住空間，村莊和農戶因此進一步減少。但城鎮化發展和全面建設社會主義現代化“決不可以丟掉鄉村”[19]1427，也不能任由村莊這個農民居住空間在空心、破舊中消亡。無論出于促進鄉村振興和農業農村現代化發展的需要，還是出于“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”的需要，都不允許村莊從農村場域中退出，“合村并居”應有必要的限度。
當前，居住在鄉村的人口比最高峰的20世紀90年代中期減少了3億多人，戶籍人口也減少了1億多人。藉此，有學者認為村莊空心化使鄉村振興戰略失去了有效載體，主張通過“合村并居”方式推進鄉村振興[20]。還有學者以瑞典、英國、德國、日本等國城市化完成后村莊分別減少了87.9%、73.4%、64.9%、97%為例，提出中國城鎮化發展要合村并居、減少村莊數量[21]。毋庸置疑，合村并居是解決城鎮化進程中空心村問題的重要舉措，鄉村實現全面振興也需要解決村莊空心問題，但合村并居事關鄉村民生和農業根本，地方政府不能在行動上出現過激或擴大化，否則，極易讓“民心工程”變成事與愿違的“民怨工程”。
鄉村居住空間治理中的合村并居，其主要形式有兩種。一種是地域范圍擴大的合村并居，即村民仍居住在原村莊中，但行政村不是原來的行政村，而是合并了多個行政村的大村。從20世紀80年代以來，一些地方的行政村經過多次合并，人口規模達到上萬人甚至幾萬人。另一種是易地安置的合村并居，即采用拆遷—集中的方式易地重建新社區。這類合村并居涉及房屋拆遷、宅基地置換，以及宅基地復耕為農地、轉化為集體經營性建設用地等利益調整，政府、行政村和農戶出于各自理性考量的利益博弈激烈，并引發深層次的利益分配問題、民生問題和農民維權問題。相較而言，行政村地域范圍簡單擴大的合村并居幾乎不會引發沖突，多數能按照政府的設想推進；而易地安置的合村并居則需要政府深度介入，因為沒有政府主動參與并強制推動，拆遷住房、置換宅基地、集中居住都很難實施。基于此，有學者認為，部分農民反對合村并居的原因不是“要不要“”能不能”，也不是“政府侵權”和“農民抗爭”[22]，而是“具有更強的利益博弈的色彩”，是農民為了獲得更多經濟補償[23]。
易地合村并居在工程移民、生態移民、扶貧脫貧中曾被廣泛采用，城鎮建設也實行易地合村并居。城鎮地域范圍擴大，需要拆遷村莊和農民住房，征用耕地和宅基地，農民一般被安置到市區周邊的新型社區中。但解決城鎮化發展中村莊空心化、宅基地資源閑置問題的合村并居情況比較復雜，不同于因生存條件改變、不得已的移民集中安置和征地集中安置。受到城鎮化發展的外力侵蝕或掏空的村莊，除了缺少“人氣”外，村民的生產生活條件幾乎沒有發生大的改變，甚至由于居村人口減少，農民可以更多地使用耕地、水利資源，也可以更方便地飼養家禽家畜。國家實施新農村建設、美麗鄉村建設和鄉村振興戰略，行政村包括村莊的道路、水電、通訊、廁所、垃圾處理、醫療、教育、養老等公共設施都有了較大改進，鄉村比以前更加宜居。也就是說，居住在村莊中的農民既沒有“不得已”的生存外力逼迫，也沒有居住環境變差的內力推動，他們完全可以一如既往地在村莊過日子。更何況，居住在鄉村“獨立別墅”中，房前屋后有小菜園、果樹，有院子放養雞鴨鵝，不用花太多錢就能過上“小康”生活。照此推論，除非政府給出特別優厚的“交易”條件，否則，那些還依賴農業生產的農民不會響應政府的合村并居號召。
給足利益好處是易地合村并居得以實行的重要因素。在一些經濟發達地區的農村和城郊農村，地方政府采用“三置換”（集體資產所有權、分配權置換社區股份合作社股權；土地承包權、經營權置換基本社會保障；宅基地使用權置換城鎮住房）方式較成功地推動了農民到城鎮集中居住。如，蘇州昆山市千燈鎮采用“三置換”方式幾乎將全鎮居住在村莊中的人口都集中到鎮區居住生活。經濟發達地區的拆遷農戶得到了宅基地補償、住房重置補償、裝修補償、過渡期房租補貼和獎勵等，一般能用補償、補貼、獎勵的錢購買到城鎮不少于200平方米產權房，并且房子質量相當于開發商建造的商品房，具有完全的產權。不僅如此，政府還相應地強化集中社區公共設施建設和公共服務配套：在公共設施方面，政府提供與城市社區差不多的道路交通、供電供水供氣、污水處理、垃圾箱、路燈、停車場、通訊、網絡電視、健身設施等，新社區的生活非常方便；在公共服務方面，集中居住區建有“一站式”服務中心，為居民提供醫療、計生、社會保障、再就業、法律援助、圖書閱覽、健身等服務，還為居民提供婚喪喜慶的活動場所；在居民管理方面，集中居住區對居民實行“政經分離”管理，居民行政上隸屬于社區居委會管理，在經濟上仍按照村民所屬的集體經濟組織，享有原集體經濟組織（股份經濟合作社和土地股份合作社）的股權，參與合作社分紅；在社會保障方面，居民享有政府提供免費技能培訓和城鎮最低生活保障、養老保險和醫療保險等權益；在集體非農建設用地處理方面，將原集體非農建設用地置換到產業集聚區或規劃區內，發展二三產業，成立富民合作社，產權和收益歸村集體所有，并通過股份形式量化給農民，農民按股分紅，為集中居住的農民提供一份長久的資產性收入[24]。拆遷、集中居住讓農民獲得了可觀的利益，多數農民自然會配合地方政府的拆遷行動。
盡管經濟發達地區仍有農民反對易地合村并居，但由于政府能夠給予農戶較高、較合理的經濟補償，加上土地流轉、規模化經營程度高，離村農民不需要從事農業生產，并且經濟發達地區非農產業就業崗位多，農民經過培訓后一般都能找到新職業，家庭經濟收入比干農活掙得多。雖然一些農民進入新社區生活會出現不適應問題，但收入增加、居住條件改善、生活方便等好處增強了他們對不適應的忍受力，經過一段時間后就會適應新生活，融入新社區。而經濟欠發達的農村地區，雖然在農業生產上出現類似于發達地區的情況，土地因家庭主要勞動力外流而撂荒、流轉，農業經營的規模化趨勢不斷增強，但易地合村并居工程實施難度較大，甚至會遇到部分農民的強烈反對。其原因除了農民種地不方便、不能飼養家禽家畜、生活成本提高、老年人不習慣城鎮或集中社區生活外，主要在于地方政府給予拆遷農戶的補償低，即拆遷補償的錢不夠購買新房，一般農戶換房需要添加10萬元以上，有些經濟狀況不好的農戶有可能因房產置換背上幾十萬元的債務；一些地方政府沒有財力建新區，采用先拆除房子，后用土地復墾款或出讓土地指標交易款建新區和住房，需要農民租房居住或在臨時搭建的窩棚里住上兩三年，其日常生活受到嚴重影響。盡管地方政府在拆遷前做了一定的宣傳和動員工作，并為合村并居擘畫了美麗圖景，但由于政府讓利不夠，甚至還讓農民貼錢租房、舉債或賠錢換房，如此的合村并居自然不會得到農民的認同和配合。
地方政府出于鄉村振興的政治需要推進合村并居有一定的政策合理性，但強制實行合村并居無疑侵犯了農民的經濟權益。宅基地是村莊集體的，其長期使用權和房子所有權已經確權給農民，處置權歸農民，而不是地方政府。如果有農戶不愿意集中居住，即使95%的農戶同意拆遷，地方基層組織包括鄉鎮政府、行政村也無權強制不愿意離開村莊的農民到城鎮或集中社區居住。農民居住在分散的村莊中，確實存在諸多問題，如公共設施建設成本高、效益低，生活垃圾和廢水、污水處理難度大，加之，隨著空心化的日益嚴重，配置在鄉村底層的學校、醫院和其他一些公共服務機構不斷減少，村莊居民就學、就醫、養老等出現不同程度的困難等，但這些都不是地方政府強制推進合村并居的合法理由，因為不愿意拆遷的農戶并沒有授權地方政府打理他們的住房、宅基地等資產。也就是說，無論是地方政府出于打造鄉村振興“新樣板”的需要，還是出于“好心”改善農民的居住環境、提升公共服務的公共性“善”，都不能違背農民的意愿，強制農民過基層政府設想的“更美好的生活”。《民法典》《物權法》《土地管理法》都明確規定要保護農民宅基地使用權和房屋所有權，強調非公共利益需要，任何組織和個人都不得強制拆除農民的房屋。或許合村并居是解決空心村宅基地浪費、實施鄉村振興、促進農民過上美好生活的正確途徑，但只要不是“公共利益需要”，只要有農戶不愿意拆遷，只要有農民想繼續留在老舊村莊中，政府就要充分尊重他們的居住權益和選擇意愿，不能搞“一刀切”，不能把設想的“好事”強加給農民，強制他們理解、接受政府的集中、上樓居住行動。
五、討論與小結：以改善鄉村民生為治理準則
合村并居已經在多地試點、實行，不乏可行性強的實例和值得推廣的經驗。然而，解決空心村問題和推進鄉村振興的鄉村居住空間治理并非只有合村并居一個選項。即使選擇以合村并居的形式治理鄉村居住空間，也要充分尊重農民的民生需求、維護農民切身利益。中央一再要求地方政府不能強迫農民集中、上樓居住，如：《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》要求結合農民生產生活半徑確定村莊布局和規模，“避免隨意撤并村莊搞大社區、違背農民意愿大拆大建”；2021年中央一號文件再次明確提出要“嚴格規范村莊撤并，不得違背農民意愿、強迫農民上樓”。農民的意愿是民生需求的體現，鄉村居住空間治理必須以改善進城農民和居村農民的民生為基點，回應不同農民群體在居住選擇上的重大關切。
采用行政化手段拆除農民住房，強制農民離開村莊到集中社區居住，有地方政府實施鄉村振興戰略、開發利用宅基地資源的“苦衷”和進一步改善民生的“初衷”，但這不能成為地方政府粗暴推進合村并居的理由。鄉村居住空間治理包括合村并居，但不能急躁冒進、急于求成，更不能突破“農民利益不受損害”這條底線。
滿足離村農民到城鎮集中社區居住需要是改善民生。城鎮化進程中，“越來越多的農民頻繁出入城鎮消費空間，并將居住空間、生活空間轉移到城鎮”[25]。列斐伏爾（Lefbvre）曾說過：“任何一個社會，任何一種生產方式，都會生產出自身的空間。”[26]31城鎮化是新發展階段的時代“大潮”，它徹底改變了鄉村人的居住觀念，那些已經進城的以及打算離農的鄉村人，包括因小孩到城鎮學校讀書而進城陪讀的鄉村人，都希望擁有一個屬于自己的城鎮居住空間。如果地方政府不顧農民進城居住需求，冀望鄉村振興“挽留”農民或讓年輕人回到村莊居住是不現實的。鄉村居住空間治理需要地方政府順應城鎮化發展趨勢擇機推進合村并居，只是不能強制、逼迫農民集中居住。
滿足居村農民從事農業勞動需要也是改善民生。家庭是農業生產最好的經營單位，不僅因為家庭成員的血緣、親緣紐帶關系會自動誘發成員間經濟的合作，減少監督成本，提高勞動效率，而且因為在村莊中，以家庭為單位做農活更方便。就此而言，易地合村并居將導致部分農戶放棄農業生產，這在山東、安徽、江蘇等地已經很普遍。剛開始幾年，一些農戶舍不得放棄承包地，勉強維持農業生產；但幾年后，尤其是當家庭成員在新居住地有了新的謀生職業后，他們就會因種田麻煩而流轉承包地。如此看來，合村并居帶來的后果不僅是村莊消失，農戶也隨著種田路變遠、收益減少而逐漸放棄農業生產。盡管我國已經在政策上對流轉小農戶承包地、規模化經營農業生產作出安排，但如果因集中居住而導致大量小農戶退出農業生產，其影響是巨大的，一旦處理失誤，有可能重蹈南美的“現代化陷阱”。
由此看來，鄉村居住空間治理需要特別保護從事農業生產者的居住權益。目前，居住在鄉村且從事農業生產的幾乎都是專業農戶和“半農半工”的兼業農戶。專業農戶，即以專業大戶、家庭農場為代表的新型農業生產經營主體，是現代農業生產的中堅力量，他們從事農業勞動的利潤微薄，如果讓他們離開居住的村莊，種田成本的增加將造成他們收益減少，從而導致他們退出農業生產。兼業農戶，一般是主要勞動力主業在非農上，做農活是副業，但更多都是主要勞動力在城鎮打工，農業生產交給老人。當前農村中的農業生產多數是由兼業農戶的老人們支撐著，如果讓老人集中居住，他們只能放棄農業生產，這些都將加速小農戶的消失，加劇小農家庭的養老負擔。居住在村莊中的老人們從事著簡單的農業勞動，飼養少量的家禽家畜，雖然掙錢不多，但可以讓老人老有所為，擁有較充實的晚年生活。如果地方政府不顧農業生產的產業特性和農村老人的實際情況，強制推進合村并居，既可能損傷農業生產根基，還可能加劇農村老人的養老問題。
鑒于以上各方面的考量，并結合當前的村莊居住條件能夠基本滿足村民居住、生產、生活需要的現實，鄉村居住空間治理既要面向村莊居民從事農業生產和鄉村生活的需要，又要面向部分村民進城、轉變身份的需要。但相較而言，鄉村居住空間治理的主陣地在村莊，提升村莊住戶的居住條件，讓那些留在村莊中的農民有更好的居住環境，是鄉村居住空間治理的重要任務。政府要慎重推進合村并居工程，只要村莊中有從事農業生產的農戶，就有必要保留村莊形態并維護他們的村莊居住權益。針對空心化程度高的村莊，地方政府可以采用村內房產置換方式，將留守農戶集中到交通、做農活等綜合條件較好的房子中。這樣既不會妨礙政府整治空心村和開發利用閑置宅基地，也不會損害居村農戶權益，有利于保障居村農民繼續從事農業生產，進而保障專業大農戶和兼業小農戶的利益。更重要的是，留守老人能繼續在村莊中生活，過“自力”式養老生活。盡管農村老人“自力”式養老是無奈之舉，趕不上城市老人養老保障，但在國家沒有為每一個農民建立充分的養老保障之前，讓農村老人老有所為，“自力”式養老無疑是一種更好的選擇。中國多數農村地區尤其是中西部農村地區的地方政府還沒有能力為農村老人提供城鎮化養老服務，盲目的、一刀切式的易地合村并居必將加劇鄉村養老問題。
總之，就滿足農民日益增長的美好生活需要來說，鄉村振興戰略要提高鄉村居住空間治理的有效性，既不能以合村并居為引擎推進鄉村居住空間治理，迫使想繼續從事農業生產的農民因集中居住而放棄農業生產，也不能一味地保護村莊，抵制合村并居，阻礙想離開農村的鄉村人進城或到集中社區，從而影響中國城鎮化發展。實施鄉村振興與推進新型城鎮化構成了全面建設社會主義現代化國家的一體兩面，都需要著力改善鄉村民生。因此，鄉村居住空間治理中的“要不要”“能不能”合村并居，一切都要以改善鄉村民生為依據，努力讓進集中社區的農民和留在村莊的農民都能過上更美好生活，不能讓集中社區代替村莊，不能讓一部人為另一部分做出犧牲，更不能動搖、損毀糧食生產和農業發展的根基。
注 釋：
（1） 第一期約30% 的農戶采取了自建，70% 的農戶采取了代建。因自建比代建能節省1 萬元左右，但加上人工成本，實際花費與代建差不多，因此，第二期時村民全部選擇代建。
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（作者系南京師范大學公共管理學院教授，江蘇省高校哲學社會科學重點研究基地南京師范大學“鄉村文化振興研究中心”專家；中國鄉村發現網轉自：《求實》2022年第2期）
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