原題：上有政策，下有對策——金融支農政策的選擇性執行
農村合作社近年快速發展，一場倡導資金互助組織加強行業自律、呼吁政府加強監管，為農民資金互助組織發展提供健康環境的會議——“第九屆縣鄉干部論壇暨農民資金互助組織2015年年會”月9月19日在吉林梨樹召開。中國人民大學農業與農村發展學院周立教授做《上有政策，下有對策--金融支農政策的選擇性執行》的主題演講。
以下為演講實錄：
周立：各位早上好!我今天帶來這個題目是我研究性的一個題目。不會花太多的時間講。既然是研究，而各位是實踐者，班門弄斧了。上有政策、下有對策是中國各個領域中的普遍政策。上有政策、下有對策是與咱們的政策對應的，政策為什么要執行，忠實性是政策要求的第一目的。但很多情況下我們看到上有政策、下有對策，你有你的千太計，我有我的老主意。以至于中央層面對這個很重視。比如說李克強的最后一公里的問題。比如我今年問銀監局的局長，說你們很多支農的政策很難完成，要求你們“兩個不低于”，你們怎么完成?他說哪有不能完成的任務，政策要求什么任務，我們通過報表的調整都可以。你不能夠完成政治任務，這是你的能力不行，至于如何完成，是我們能力作用范圍內能做的。第二個例子就是我們8月份去了青海的三江源做調查，當地有些濕地保護區對我們來說有點奇怪，三江源在三千多米以上，怎么有濕地。當地人說只要有錢就有項目。由此我們可以看出下面對上面有各種各樣的辦法。
比如在農村金融支農政策里面就有這樣的現象。第一比如農村信用社的改革，1996年對農村信用社的改革第一就是合作金融，而且是基礎。但是改著改著，到03年把農村信用社下放到地方，再改著改著就不提合作了，就說只有一條道路就是商業化，這就是政策執行過程中偏離了。07年又一項政策叫放寬農村金融市場準入，讓兩三類去支農支小，后來我們發現都沒有達成，這就是政策又走完了，數量也不達標，質量也不達標。第三是消除農村金融空白鄉鎮，原來就是要實現機構全覆蓋，每一個鄉鎮都應該有金融機構網點，但后來做著做著發現全覆蓋很難做到，最后變成服務全覆蓋，開一輛車叫流動銀行，有個POS機就叫服務了，這就百分之百完成這個服務的目標了。再有，比如兩個不低于，要求農業貸款的存量和增量都應該不低于，后來發現農業貸款實際上很難以做到，后來改成涉農貸款，這樣目標又完成了。也就是“皇帝新衣”這種現象在咱們這個社會是比比皆是。但可惜我們的眼睛看不見。有時候還真要學習皇帝新衣里面的小孩子，有一個單純的眼睛，能看到這個社會上的現象。
我稍微講一下例證，就是農村金融機構法人的數量，不斷縮減、萎縮，鄉鎮法人全部取消。縣級法人收縮，縣級的法人不夠，還要改成農商行，有的地方整成省級單位，在這種情況下離農村越來越遠。昨天我提一個概念就是懸浮性的金融。農村信用社貸款漂浮在農村的上空。下面三類是村鎮銀行、資金互助社、貸款公司。這個數量在增加，尤其是村鎮銀行一枝獨秀，這是被計劃安排的結果，也就是市場準入變成計劃準入。我們的秘書長寫過這樣的文章，到底是市場準入還是計劃準入，我說現在實行的是計劃生育，根本不是所謂的放開市場準入。
還有涉農貸款，涉農貸款所占的數量，我們看農業貸款，農村貸款和農戶貸款近些年的總量上都是增加的，以至于涉農貸款的總量有23.6萬億，占28%，這個是怎么統計出來的，就是農業銀行的口徑，要求填報各種數字，但只要縣及縣以下的貸款都叫涉農貸款。你蓋房子是涉農貸款，開工廠也是涉農貸款。所以馬克思的普遍聯系原理啊，蓋樓房不是農民工蓋的嘛，也是涉農。在工廠里有很多農民工打工，即使不是他們打工也是他們的子弟在打工。所以各種各樣的口徑虛增了的涉農貸款，所以指標上可以完成很漂亮。
這是我們寫論文的框架，說明在政策制定的結構里面就選擇性制定，什么樣的目標好完成我就制定什么樣的目標。到下面執行過程中有選擇性執行，對我有利的就執行，沒有利的就變形。其中對便鞍山這種執行結果一個叫慎重執行，一個叫拒不執行，還有變通執行。其中的變通執行特別常見，慎重執行是對我越有利，目標越清晰，我就干。拒不執行和變通執行的情況我們下面用一個案例說明。這個是我們寫的項目書里的一個框架圖，是在剛才的基礎上我們稍微有點變化，說明由于政府的上層有多元目標，導致了他制定的過程中有選擇性地制定，怎么樣對他有利他才制定，比如銀監會制定的政策一定對銀監會有利，農業部制定的政策一定要對農業部有利。在這樣情況下不是為了朝向問題本身的解決，而是朝向機構背后有利益，每個機構背后有一個利益。在執行的過程中，至少有三個目標：第一要完成上邊給他的計劃指令，比如銀監會、人民銀行的上級聯社指令。第二還要養工人，還要有績效。第三，地方政府多少對它有干預，所以至少有三個目標能完成。
一個案例就是政策從清晰怎么樣走道模糊。本來中央要求貸款支農。后來我們發現有兩個階段，一開始是拒不執行。后來干脆這個政策的制定者就變通這樣一個目標，所以變通的時候產生了一個選擇性的制定，做這個事也產生了選擇性的執行。這有兩個階段，第一是拒不執行的階段。1995年制定的政策說近些年有些挪用撥付基金的現象，要求1994年年末到位的貸款一定要在1995年上半年安排。而且具體制定農信社要加大信貸投入。有時間、有機構，有具體要求，很清晰的政策。但是后來發現很難執行。在不能執行的情況下1997年改變政策，說要整體規模里面不低于10%，但至于農民社誰來做，沒有，沒有主體，做與不做也沒有獎勵或懲罰，還是模糊化。98年還是繼續模糊化，繼續執行不低于10%的政策，誰執行?到2000年就沒有了，國有商業銀行要加大管理，增加投入，增加多少也不說了。只是虛的要求，只是說要增加投入。再往后干脆不提了，因為支農支不了。到第二階段，幾年以后，三農問題這么重要，尤其是溫總理這么重視，又改重視這個事了，所以就制訂了涉農貸款兩個不低于，活化的增數要不低于全部貸款的增數，活化的增量要保持不低于上面。我們看下面的執行，這是09年制定的政策，08年制定政策。07年的時候涉農貸款的增速和增量都是低于農業貸款的增速和全部貸款的增速，當時的確是低于的，要求完以后08年開始你要什么數據就有什么數據，你說兩個不低于，這個數據都是不低于，都是達到這個目標的，怎么達到目標的呢?這是實際的數據，我們要把它區分為農業貸款，農戶貸款、短期的農業貸款，還有農戶占全部金融機構的比例全都在下降，帶所有指標都下降的情況下為什么涉農貸款增加了，滿足需求了呢?這與統計指標的調整有關。主要方式就是統計標準模糊，統計虛增。你只要注冊在縣域的單位，管你干什么的，都是發放涉農貸款的。第二是原來的目標是用途轉變，你只有投入農業農村部分才叫支農貸款。第二就是統計數據的模糊化，統計的虛報的現象，統計虛報的金融機構可以擴大，歸類為支農的、支小的貸款就行了。我問國農業銀行和銀監局他們的人員說既然每年既然要累計增加，就是倒貼，你說在上年數據增加5%就增加5%，增加10%就增加10%。累計幾年距離實際差距太遠，做一次調整。說我們承認錯誤，前幾年由于我們業務人員素質不夠，所以我們有些填錯了，所以我們今年申請調張，爭取調到實際的位置，這為未來幾年虛增留下了空間，通過這樣的方式你要什么樣的有什么樣的。我們對這個案例可以做一個小結。一個清晰的政策如果困難就拒不執行。如果是模糊的政策可以變相執行。政策模糊可以選擇性制定也可以選擇性執行。所以中央十多年來，三農問題這么重要，農業農村的貸款要不斷增加，但是為什么咱們一直不能解決這樣的問題，以至于咱們要重新考慮新型的合作金融，要發揮咱們農村金融互助組織的作用，是因為上面的口號喊的很響，傾盆大雨，但是到了中間開始和風細雨，毛毛細雨，最后無風無雨，所以我們有些制度就要創新，去改變制度的結構。在政治和行政的張力之下，一方面上面有任務，另外一個行政行情效率，在政治和經濟的張力下，政策執行者既要考慮掙錢的需要，又要考慮政治需要，在這個張力下會有三種選擇性的投資性行為。所以在中央政府帶動下這樣的問題解決不了，所以才需要有相互分工互利的補充機制。這個機制緩解選擇性資金，選擇性執行和多元目標配套我們都建立了體系，但這個主要是分類的、清晰的，加強信息基礎的方式需要被理順過來。這部分內容我就大體上匯報到這里。
我再用兩分鐘講一下。最后一頁，拋開我研究的具體的內容來稍微地講一點點，就是與咱們今天的主題稍微相扣的，當前社會最基本的矛盾已經發生了變化。我們知道我們在學習政治的課程里面一直是表述我們中國社會最基本的矛盾是人民群眾日益增長的物質文化生活需求與落后的生產力之間的矛盾，實際上這個表述已經過時了，中國的經濟總量已經是世界第二，而且在可預期的幾年內成為世界第一。咱們蛋糕很大，咱們這幾天吃飯，你看我們餐桌上豐富到了以至于我們浪費很多，我們現在問題不是蛋糕不夠大，而是蛋糕切得太不均衡了。我們一方面大量浪費糧食，另外還有很多人吃不上飯，所以這個社會上最根本的矛盾已經轉化為生產關系的矛盾，而不是生產矛盾。咱們合作金融互助社調節生產關系，所以我們要認識到我們正處在一個新的轉折點，切分蛋糕，生產關系是中國社會當前最基本的矛盾。解決這個矛盾的在農村發生基本矛盾的環節，可能是三種機制。一次做就能緩解。農村金融第一位咱們說是改革的總抓手，我也可以稍微演繹一下，說是總抓手，戰爭年代我們知道核心競爭力是什么?槍桿子，誰能掌握槍桿子誰能掌握政權。但和平年代核心競爭力是什么?是錢袋子，誰能掌握錢袋子誰能掌握核心競爭力。所以農村合作金融意味著咱們農民拿會金融自主權，拿回錢袋子，這是我們辦合作金融非常重要的方面，也是緩解中國最基本矛盾——生產關系矛盾最重要的抓手。
第二，農村合作金融具有基礎性的地位。在農村金融體系里邊政策性，商業性、合作性，這三類的金融機構，三架馬車要并行，并且以合作金融為基礎，這是東亞的條件下幾乎都如此。所以三架馬車要靠合作金融做基礎，咱們現在是基礎不牢。上面的政策性和商業性的金融機構懸浮在空中。
第三是農村合作金融具有先行地位。在農村里面的金融，要把懸浮性的金融安排變成我們昌平老師說的內置型的，社區型的或者再地話的金融形式。在這種情況下才有可能把錢袋子抓到手，把基礎打牢。至于在這次論壇上到底是從村社開始起家還是鄉鎮開始起步呢?我們最后說八個字，我們在鄉鎮起家的人要向向下扎根，在村社起步的恐怕還要再向上再發展，這樣互相學習，而不是僅僅打一個嘴皮子仗，這樣我們取長補短，會有發展。謝謝大家!
中國鄉村發現網轉自：吾谷網
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