優化空間結構促縣域經濟發展
國家發展和改革委員會《關于“十三五”市縣經濟社會發展規劃改革創新的指導意見》指出，強化空間布局是市縣規劃改革創新的重要任務，并明確提出將市縣全域劃分為城鎮、農業、生態三類空間，要求在農產品主產區的市縣農業空間占比應高于50%，在重點生態功能區的市縣生態空間占比應高于50%。這表明“十三五”縣域經濟發展，只有科學謀劃空間開發格局，才能提高縣域空間利用效率和整體競爭能力。所以，從空間維度認識縣域經濟發展，審視縣域經濟發展過程中空間布局方面存在的主要問題，并提出優化縣域空間結構的思路和方向，具有重要的現實意義。
主體功能區布局和空間結構亟待優化
從功能區布局來看，我國縣域空間主要屬于農產品主產區、重點生態功能區，及以中小城鎮和經濟開發園區為主的重點開發區。各主體功能區的功能劃分，是以實現資源優化配置為目標的空間結構優化。在重點開發的城鎮空間，包括已經形成的城鎮建成區和規劃的城鎮建設區以及一定規模的開發園區，主要進行縣域城鎮建設和發展二、三產業。在限制開發的農業空間，分布著一定數量的集鎮和村莊，主要承擔農產品生產和農村生活功能。在限制或禁止開發的生態空間，主要承擔生態服務和生態系統維護功能。目前，縣域經濟發展中的主體功能區布局和空間結構問題日益突出。
一是城鎮空間利用缺乏效率。縣域城鎮化過程中，過于強調城鎮建設面積，土地低密度擴張的城鎮蔓延比較普遍，縣城和建制鎮建成區空間利用效率較低。調研發現，在武陵山片區5個百萬人口縣，縣城一般規劃每平方公里容納1萬人口，但至“十二五”末，實際人口密度只達到0.5萬—0.8萬人每平方公里。
二是開發園區落入低水平陷阱。中西部地區縣級園區集約化發展水平普遍較低，經濟集聚程度不高，易落入“招商困難—廉價土地出讓—接受落后產能”的低水平陷阱。調研顯示，中部某省政府核定的近期規劃面積為683.27平方公里，至2013年底實際轄區范圍內開發面積已達到881.76平方公里。但該省分布在縣域的45家省級工業集中區，僅實現技工貿總收入2415.1億元，創造稅收73.55億元，分別占全省園區總量的9.9%和10.3%。縣域開發園區開發面積超出規劃，產出卻未能實現規劃目標。
三是農業農村發展陷入困局。耕地數量減少和質量退化問題并存，保障糧食安全和農產品供給安全的壓力增大。部分農村地區自然生態破壞和農業面源污染等環境問題凸顯，導致自然災害頻發，生存環境惡化。農業滯后于工業、農村落后于城市的現狀，導致城鄉區域發展不協調，城鄉公共服務和生活條件差距持續擴大，使得人口分布與城鄉產業布局失衡，讓農業農村持續發展陷入困局。
優化空間結構要實現“四個轉變”
“十三五”時期，優化縣域經濟發展空間結構，是縣域經濟科學發展在全面建成小康社會進程中的現實選擇，城鎮空間、開發園區空間、農業農村空間和生態空間優化要實現“四個轉變”。
第一，新型城鎮化要從“土地城鎮化”向“人本城鎮化”轉變。縣域城鎮開發建設中要充分考慮到土地城鎮化和人口城鎮化的協調發展，堅持“公平共享”、“集約高效”、“可持續性”和“包容性”的原則，構建形成以縣城為核心、中心鎮為重點、鄉鎮集鎮為基礎、新型鄉村為補充的城鄉空間布局。
第二，開發園區發展要從“筑巢引鳳”向“騰籠換鳥”轉變。在工業化中后期階段，縣域開發園區的發展要從初期注重招商引資的“筑巢引鳳”模式向選商擇資的“騰籠換鳥”模式轉變。依托開發園區、沿線產業帶和產業基地，融入省市產業整體布局，承接產業梯度轉移，形成特色優勢產業集聚區，充分發揮重點開發區的集聚效應和輻射功能。
第三，農業農村發展要從“二元分割”向“城鄉融合”轉變。縣域城鎮是農業現代化的主戰場，三次產業融合發展是農業現代化的必由之路。農業“接二連三”，既要接入精深加工業的“二產”，又要連接商貿休閑觀光的“三產”，才能突破農業發展空間的二元分割，實現產業價值鏈全面延伸。城鄉融合是未來農村發展的出路，必須在城鄉整體空間觀下，推進基礎設施向農村延伸、公共資源向農村傾斜、公共服務向農村覆蓋，實現城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，讓城鄉居民共享發展紅利。
第四，生態文明建設要從“集中保護”向“全面推進”轉變。生態文明建設是國家“五位一體”總體布局的基本內容。新階段，縣域生態文明建設，既要集中保護國家和省級自然保護區、世界文化自然遺產、風景名勝區、森林公園和地質公園等禁止開發區域，更要全面推進能源資源節約利用、低碳綠色發展、城鄉環境綜合治理和自然生態整體修復，給子孫后代留下天藍、地綠、水清的美好家園。
（作者單位：湖南省社會科學院農村發展研究中心）
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學報2015年10月14日
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