原題：中國城市化道路的是非功過——兼評賀雪峰的《城市化的中國道路》
【摘要】本文圍繞中國城市化的道路，與《城市化的中國道路》作者賀雪峰教授辨析了十個問題，并提出了不同的看法。十個問題是：(1)城市化道路與制度無關，只與經濟發展水平有關;(2)德、日、蘇、中等國工業化的成功是采取了優先發展重工業的戰略;(3)土改、合作化、公社化等新中國的制度遺產是中國改革的最大紅利;(4)城鄉二元結構是保護農民的制度安排，城市和農村，一陽一陰，一正一反，一快一慢，一發展極一穩定器，是中國經驗的核心所在;(5)傳統小農經濟是中國現代化的驅動力;(6)返鄉是農民的基本人權;(7)限制資本下鄉是保護農民，土地規模流轉，農業產業化經營不應和不能發展;(8)“土地財政”符合和體現了中國土地制度的憲法秩序，是大規模基礎設施建設的資金來源，中國有960萬平方公里土地，“土地財政”可以和應當持續;(9)中國城市沒有貧民窟，是個奇跡;(10)在城市化道路選擇上，中央政府實施的是穩健政策，地方政府實施的是激進政策。十個問題集中到一點，賀教授遵循的基本邏輯是“現實的就是合理的”。
因為關注土地和城市化問題，筆者早就知道賀雪峰教授是這方面的專家，他做過很多農村調查研究。賀雪峰的新著《城市化的中國道路》筆者認真閱讀后，覺得有些觀點和提法值得商榷。為了進一步切磋，特提出如下十個問題與賀教授討論。
一、城市化與制度有關還是無關?
賀雪峰著的《城市化的中國道路》(以下簡稱《道路》)的開篇就提出一個重大命題，城市化與制度無關。他說，“良好的城市化與一個國家的制度幾乎無關，而只與這個國家的現代化程度、經濟發展水平及其在世界經濟格局中所處位置有關”。他把美歐日和亞非拉的城市化分為兩類，認為美歐日的城市化是“既好又快、有質有量的城市化，這些國家城市化率高，城市建設好，城市居民收入有保障，住得下來，生活得好”，“而亞非拉地區的城市化則呈現了截然不同的面貌。其中最突出的一點是，幾乎所有發展中國家的城市都有大規模的貧民窟”。其所以如此，是因為全球化的分工體系是一個不平等的結構，不同國家掌握的核心技術存在很大差異，決定了其在國際分工和國際貿易中的不同地位，進而決定了其城市化的質量和水平。
應當指出，這種看法有一定道理，美歐日和亞非拉的城市化確有明顯差距。這種差距確與由國際分工決定的經濟發展階段和經濟發展水平有關。但是，這種看法只是從城市化的結果來討論問題。事實上，城市化是一個巨大的社會變遷過程，美歐日在城市化的初期和過程中也存在著臟亂差和貧民窟之類的問題，只要看一看當年美歐日等國家一些城市的老照片，這一點就不難明白。
既然城市化是一個國家社會經濟的巨大而深刻的變遷過程，那么，它必然與其制度安排有著密切的關系，不僅是生產力的發展和提升過程，更重要的是社會經濟關系的調整過程。其中，主要是鄉村和城市、農業和非農(產)業、農村居民和城市居民之間經濟關系的變化和調整，必然涉及到農業經濟的經營方式、土地產權的制度安排、就業政策和社會保障制度等，怎么能說城市化只與經濟發展階段有關，而與制度無關呢?
事實上，《道路》本身的邏輯就是矛盾的。國際分工的不平等結構本身就是一種全球的制度和秩序，盡管這種制度和秩序不太合理，需要改變。就在同一頁上，作者先講城市化“與制度無關”，過了幾行又說，“中國城市化顯然與一般發展中國家的城市化有很大的差異，造成這種差異的原因卻恰恰是因為中國獨特的制度安排”。接著就討論中國所謂獨特的城鄉二元結構、農村基本經營制度和土地制度。這么明顯的邏輯斷裂和邏輯矛盾，我們不知道作者如何解釋。難道“幾乎是”幾個字就能概括嗎?
二、成功的工業化道路是采取重工業優先的發展戰略嗎?
《道路》在很多地方講到世界工業化的歷史，并明確指出：“對于后發外生型現代化大國，成功的工業化道路幾乎都是重化工業優先的發展戰略，德國、蘇聯、日本均是如此。新中國也選擇了重化工業優先的發展戰略”，“尤其是中國這樣的大國，將寶貴而有限的資源集中發展重化工業，幾乎是所有趕超型大國工業化所選擇的道路，德國、蘇聯和日本皆如此”。是這樣嗎?都成功嗎?且不說“外生型現代化大國”一詞如何界定，盡管它與我們后面將要討論的“外源型工業化”只差一個字，其意義卻不大相同。筆者沒有研究過德國的工業發展，但筆者請教研究德國經濟的學者，他們認為不是這樣。日本顯然不是如此。經濟史學家嚴中平在研究中國棉紡織業發展史(1956)時，曾經講到過日本的工業化問題，在19世紀末，日本的紡織工業已經有較大發展，1895年中日甲午戰爭后，更是大舉進入中國市場，在棉紗市場與印度競爭，在棉布市場與美國一爭高下。歐戰爆發，英美等無暇東顧，給日本以擴張的機會，一方面日貨確立了在中國棉布市場的獨占地位，另一方面日本財閥改變了侵略方式，從紗布傾銷到資本輸出，江州、三井、三菱等財閥集團在上海、青島、天津等地投資開辦了20家紡織企業。在此基礎上，日本發展了重工業，為發動侵華戰爭準備了物質基礎。第二次世界大戰后，日本進一步重化工業化，與朝鮮戰爭和美國扶持有關。蘇聯的工業化實施了優先發展重工業的戰略，雖然衛星飛船上天，但輕工業始終相當落后，傻大黑粗，直到現在不僅毫無競爭力，而且滿足不了國內需求，成功嗎?中國20世紀后半期的前三十年，也實行了優先發展重工業的戰略，建立了所謂完整的工業體系，但在改革開放以后基本解體。很明顯，也不成功。
世界各國工業化的歷史證明，成功的工業化道路是外源型工業化，而內源型工業化都是不成功的。主要原因在于工業化必須遵循規模經濟的規律，只有利用外部市場和外部資源才能打破國內工業發展的瓶頸，英國當年依靠的是殖民地的市場和資源，亞洲四小龍利用的是發達國家產業轉移騰出來的市場和資源，中國近三十多年的發展也是如此。因而，中國經濟發展的成功首先歸功于對外開放，歸功于走了世界工業化的共同道路，正如《道路》所言，“改革開放的核心是開放，就是加入全球化的國際分工體系中去”。而對外開放的背后是制度和政策的改變和調整。1978年以前，中國工業化道路其所以不成功，不僅是因為實行了優先發展重工業的錯誤戰略，而且是由于走了內源工業化的道路。賀教授以及很多人都將此歸結為當時外部封鎖的國際形勢，而不是當時“一邊倒”外交的選擇，事實上，在毛澤東發表《論人民民主專政》以前，甚至在朝鮮戰爭以前，美國并沒有放棄與中共的聯系。試想想，如果我們不是一邊倒向蘇聯，形勢會怎么發展。當然，既然我們做了這樣的選擇，就得承受這樣做的歷史后果。
三、中國改革的最大紅利是新中國的制度遺產嗎?
《道路》對中國的改革開放提出了一個新的解釋，認為“中國改革開放的最大紅利是新中國的制度遺產”。這種解釋從何種意義上來說有點道理，從何種意義上來說是錯誤的。這是必須弄清楚的問題。
什么是“新中國的制度遺產”呢?根據賀教授的解釋，包括體制性城鄉二元結構，合作化、公社化形成的農村集體經濟，傳統小農經濟。這些都是改革開放、發展商品經濟和市場經濟要解決的問題。從作為改革開放出發的基礎和前提的意義上來看，的確是新中國的制度遺產，但作為改革開放的對象，這種制度遺產具有負面的意義。下面的討論將充分揭示這一點。為了把問題討論清楚，城鄉二元結構和傳統小農經濟放在后面再講，本節主要討論農村集體經濟。我們先把《道路》的幾段論述抄錄在這下面。
“新民主主義革命實行了徹底的土改，打倒了封建地主階級，土地均分給農民，獲得土地的農民當家做了主人。……20世紀50年代社會主義改造中，農民由互助組、初級社，逐步過渡到高級社和人民公社，并在1962年《人民公社60條》之后形成了‘三級所有，隊為基礎’的相對穩定的農村基本制度……以土地為主的生產資料歸集體所有，農民參加集體勞動，共同生產共同分配，形成了社會主義集體經濟形態”。
“人民公社時期，中國農村通過將農民組織起來，一方面進行集體的以‘生產隊為基礎’的農業生產，一方面又組織勞動力大搞農田基本建設、水利建設、基礎設施建設，從而在短期內極大地改變了農業生產的基礎條件”。
農村剩余勞動力“轉變為‘民辦老師’‘赤腳醫生’‘文藝宣傳隊員’，以及各種不脫產的大隊小隊干部，從而在教育、醫療、文化和組織上實現了人力密集，在短期內發展了農村的教育、醫療，豐富了農村文化，提高了傳統中國農民的國家意識，將傳統的中國農民塑造成了真正具有現代國家意識的國家公民，從而完成了中國國家能力建設中最重要的一環”。
總之，在賀教授的筆下，土改、合作化、公社化完全正確，成績偉大，是農民的光榮和福音。然而，事實并非如此。由于被剝奪了生產資料，建立了無限的公有產權，外部性的相互施加，造成了農業生產效率的下降，不少社員家庭終年勞動，每天的工分只值幾分錢，年終分配時倒欠生產隊大量債務。農民不僅失去了生產資料，而且被剝奪了個人生活決策權，吃上了公共食堂的大鍋飯，完全喪失了個人的獨立自由權利，連外出討飯的自由都沒有，只能呆在家里挨餓。因此，改革開放以后，農民第一個起來造了公社化的反，實行了包產到戶，用家庭聯產承包責任制代替了人民公社的集體生產。至于公社化時建設起來的農田水利基礎設施，改革開放以后大部分報廢，留下的還有多少能夠發揮作用?特別是把農民塑造成具有真正現代國家意識的“國家公民”，完成“中國國家能力建設”之類的論斷，不過是夢囈。公民就是公民，還要用“國家”這樣的大詞來限定和修飾嗎?
四、城鄉二元結構是保護農民的嗎?城市發展、鄉村穩定的功能分工合理嗎?
《道路》認為，處在剝削性結構的世界體系中，發展中國家自然而然形成的城鄉二元結構都是剝削性的，而“與一般發展中國家不同，中國城鄉二元結構是體制性城鄉二元結構，是在中國特定發展階段，以國家計劃為基礎，通過戶籍制度安排而形成的中國式城鄉二元結構”，它使進城失敗的農民可以返回農村的家鄉，因而，“中國城鄉二元結構對處于市場經濟弱勢地位的農民來講，是一種保護性結構。尤其是在當下，城鄉二元結構的制度安排中，剝削性的成分越來越少，保護性的內容卻越來越重要”。既然城鄉二元結構是保護農民的，我們為什么要改變它和消滅它呢，讓它萬古長存不好嗎?
應當指出，城鄉二元結構的歧視性質和剝削性質是清楚的，這一點是否定不了的。賀教授說，“當前的中國城鄉二元結構，幾乎取消了所有限制農民進城的制度，農民可以自由地進城了”，“附著在戶籍背后的福利越來越少，農民進城的制度限制基本上沒有了。當前農民進城的主要障礙是經濟收入太少，沒有穩定的可以獲得體面生存的就業”。這里首先涉及對城市化過程中農民進城的看法，是單純作為勞動力進城，還是作為農民家庭進城?看來，賀教授指的是前者而不是后者。其次，戶籍背后的福利還少嗎?上學、醫療、住房、社會保障以至就業，城鄉居民都存在很大差異。賀教授大講沒有限制的同時，也不得不承認這一點。其實，很多城市限制非戶籍人口買房的限購政策也是針對進城農民的。要知道，買得起買不起是一回事，連買的權利也沒有，能說不是限制嗎?所謂農民自由地進城，不僅需要外出務工證、暫住證、計劃生育證三證齊全，而且需要一定的投資積分條件。當然，由于條件的限制，我們還不可能一下子改變城鄉二元結構，無奈之下，它才成為農民的一條退路。
賀教授還說，“傳統的以小農經濟為特征的農村社會，為加入全球體系的高速發展、高速變動的城市社會提供了穩定器。城市和農村，一陽一陰，一正一反，一快一慢，一發展極一穩定器，這樣的對立統一正是中國經驗的核心所在。中國農村因此成為了中國現代化的穩定器與蓄水池”。這一段話正好說明了賀教授筆下城鄉二元結構的實質和所謂保護農民的真諦，那就是農村是中國現代化的另一面，為了實現現代化，農村和農民應該做出犧牲，以維護大局的穩定，也需要不斷從農村抽血，并把污染擴散到農村。這也是穩定器和蓄水池的作用。我們要請教賀教授，這樣的城鄉職能分工合理嗎?
五、什么是中國式小農經濟?中國傳統小農經濟是中國現代化的驅動力嗎?
首先是概念問題。賀教授說，“中國傳統小農經濟實質上成為了中國現代化基礎性的驅動力”，又說，“‘以代際分工為基礎的半工半耕’結構是中國式小農經濟的核心結構，這一結構具有重要功能，是理解中國奇跡和中國模式的一個關鍵”。這里有兩個小農經濟概念，嚴格地說，“中國傳統小農經濟”是指解放前那種以自耕農為主的農村經濟形態，而《道路》中的“中國式小農經濟”是指實行家庭聯產承包責任制后農村的經濟形態。賀教授把兩個概念搞混了，而且其界定也不嚴格。農民務工活動外在于農民家庭，把進城務工也作為小農經濟的內涵是不太恰當的，它在各個方面都不同于當年的家庭工(副)業。如果務工收入超過務農收入，這種概念就更不恰當。
其次，“以代際分工為基礎的半工半耕”，就是一家兩制，分處城鄉兩地。這是現代中國農民家庭生活普遍的典型形態。用《道路》的話來說，就是在農民家庭中，“年輕子女外出務工，年老父母在家務農，一個農民家庭就因此可以同時獲得務工和務農的兩筆收入。務農收入可以解決農民家庭的溫飽問題，務工收入可以作為現金儲蓄起來”，“當前大約有80%的農民家庭年輕子女外出務工以獲取務工收入，年齡比較大的父母留在家務農以獲取務農收入的結構。一個農民家庭，因為同時有務工和務農兩筆收入，這個農民家庭的勞動力再生產就可以完成得比較順利，家庭生活質量比較高，生活得比較體面”。除了經濟收入以外，這種形態還保留了多少家庭的功能和作用。夫妻分居，父母與子女長期分離，家庭相聚在春節時分。這樣的家庭生活質量高嗎，生活得體面嗎?看著那些望眼欲穿、盼望兒女歸來的無奈眼神，面對那些想念父母而又難以言表的幼小心靈，怎么能說是高質量的體面的家庭生活呢?這難道不是農民的犧牲，而是農民的幸福嗎?難道農民不是我們現代化的目的，而只是實現現代化的工具嗎?
再次，“以代際分工為基礎的半工半耕”的家庭結構，從工資和社保等方面，降低了勞動力再生產的費用，也為危機時期裁減農民工創造了條件，的確促進了中國的經濟增長和穩定，起到了某種穩定器和蓄水池的作用。但這是以犧牲幾代農民為代價的，已經造成了嚴重的社會問題，到了調整和改變的時候了，推進城市化和校正城市化的扭曲，正是要解決這樣的問題。然而，賀教授卻要繼續堅持這樣做。他說，“未來三十年是中國能否順利由發展中國家變成發達國家的關鍵三十年，這三十年，若中國式小農經濟仍能保持穩定，就為整個中國發展的穩定提供了最為可靠的基礎結構。這真是中國之大幸”。我們不知道，如果三十年后的農村仍然處在這種結構狀態之中，中國社會將是個什么樣子?
最后，一方面，賀教授大力主張保持和穩定“‘中堅農民+老人農業’的結構”，他說，“中國式小農經濟還有一個適應性結構，這就是由農民自發流轉土地所形成的‘中農’。‘中農’一詞也許可以稱為‘中堅農民’”，“‘中堅農民+老人農業’的結構，就形成了一個相當穩定的且有效率的結構”，另一方面又反對資本下鄉，反對發展種糧大戶、家庭農場和農民合作社，認為2013年1號文件是“中央要通過扶植‘種糧大戶、家庭農場和農民合作社’，來打垮當前構成中國式小農經濟主體的老人農業和中農”。且不說這種“中堅農民”還能不能構成小農經濟的一部分，因為這部分農民的生產經營主要不是自給，而是商品化的農業，單就把這兩種農業經營方式對立起來本身就是荒謬的，這說明賀教授究竟是向前看，還是向后看。
六、返鄉是農民的基本人權嗎?農村是牧歌式的世外桃源嗎?
賀教授大講保護農民的人權，但農民人權的缺失究竟在什么地方似乎并不清楚。他寫道，“所謂權利，首先是選擇權，保留農民進城還是返鄉的選擇權利，是給農民最基本的人權”，“當前中國保護型城鄉二元結構使農民可以在進城和返鄉之間自由選擇，有機會就進城，進城失敗還可以返鄉。這對于農民才是人道的，也正因為如此，返鄉的權利是農民這個社會中的弱勢群體基本的人權”。不錯，選擇權就是自由權利，退出權是自由的最后保障，但選擇背后的制度結構是什么，即農民是在怎樣的制度安排下進行選擇，這才是關鍵。既然是選擇，就至少有兩種可能和選項，就這里討論的問題，就是進城和回鄉。在進城的自由受到種種制度限制的情況下，不去爭取農民進城的權利，而是認為這種權利已經取得，只是把返鄉看作是農民的基本人權，似乎是在為農民爭權，實際是要農民認命。城市化的主要問題不是要保護農民的返鄉權利，而是如何主張和實現農民的進城權利。
為了支持和保護農民返鄉的權利，賀教授為我們描述了一幅美麗的農村畫面，簡直是牧歌式的世外桃源。他說，青壯年在外打工，“年老父母在家務農，年幼孫子與爺爺奶奶在農村生活，開支低，消費少，與大自然親密接觸”。奇怪，與大自然親密接觸，要以與父母長期分離為代價。外出務工農民年紀大一些，“借助于父母仍然從事的老人農業通道，最終順利地返回到農村和農業中，回到魂牽夢繞又恨又愛的家鄉”，“村莊熟人社會是一個可以提供互惠的空間，是一個充滿了意義的空間，是一個生產價值的空間。在村莊中有著祖祖輩輩以來的歸屬感，有著自己人的熟悉感，有著自己村莊的安全感，有著成功失敗的榮譽感。家鄉的村莊，是一個可以欣賞到城里沒有的自然風光(小橋流水人家)，可以獲得收入(雖然收入不高，消費也低)，可以輕松找到幫助(互助、互惠)，具有安全感，可以有大量閑暇和自由支配的時間”。多么美好!如果農村是這么美好，為什么要進城打工呢?在城里耗盡了青壯年時代的心血和精力，無奈之下到老時回到家鄉，筆者不知道回鄉的農民工是否會有這樣的感受?如果賀教授處在一個農民工的地位，是否會有這樣的感想?
七、限制資本下鄉是保護農民嗎?土地規模流轉，農業產業化經營不應和不能發展嗎?
《道路》在贊美小農經濟的同時，反對資本下鄉，反對土地規模流轉，反對發展專業大戶、家庭農場、農業合作社和農業企業。在賀教授看來，后者的發展都會改變當前小農經濟占主導的農業經營格局。所以，賀教授不僅認為，“限制資本下鄉、限制城市人到農村買房的政策，就是保護農民的政策”，而且借解讀十八屆三中全會《決定》涉農條款之際，極力闡述自己保護小農經濟的理論觀點和政策主張。他把《決定》中的涉農條款分為4條，逐條加以辯駁。
第1條“推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新”。他認為，大戶經營、家庭農場包括在小農經營的方式中，集體經營的比重在快速下降，真正以農民為主體的合作經營數量很少，企業經營是指企業到農村直接經營種養業，工商資本在農業中的位置被強化了。“‘推進’的含義就是要通過國家政策乃至資金支持改變當前小農經營占絕對主導的農業經營格局”。并認為這將帶來災難性的后果。
第2條“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”。現在，隨著土地流轉的發展，承包權和經營權已經分離，承包權作為物權可以抵押、擔保，而經營權作為使用權可以流轉，但不能抵押擔保。對此，文件沒有區分是有不足，賀教授籠統地加以反對，也不恰當，但有助于我們把問題講清楚。不過，他認為，“農業產業化經營失敗案例極多，讓作為基本保障的農民土地的承包經營權入股到風險極大的產業化經營，要慎重”。
第3條“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式的規模經營”。賀教授認為，這是“對單家獨戶小規模的小農經營不滿意，對農民自發進行的承包經營權流轉不滿意，而要通過國家支持形成規模經營”，是“國家下決心要通過支持規模經營來消滅小農，瓦解中農”，用“龐大的‘老弱病殘+經營大戶’的結構”代替“‘老人農業+中農’的結構”。
第4條“鼓勵和引導工商資本到農村發展適合產業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營方式”。他認為，“‘鼓勵和引導’不同于‘允許’”，鼓勵是“政府支持資本打敗小農來分享不多的農業GDP”。
在傳統觀念中，經營農業的只能是農民，農民也只能經營農業，其他人經營農業都是多管閑事。因此，工商資本下鄉和涉農企業經營農業是不務正業。這也成為城鄉分割的一個依據。現實情況是，無論是技術水平和資本積累，還是經營方式和企業家才能，農業和農村都是落后和缺乏的，反對和限制資本下鄉和企業經營農業，無異于讓農業永遠處在傳統的、原始的落后狀態。十八屆三中全會決定的一大突破和前進，就是改變了過去不提倡涉農企業經營農業，不允許資本到農村發展的限制。這對于打破城鄉分割，推動中國農業的現代化有著重要的意義。然而，賀教授的上述言論反對和阻止這種前進，他認為，中國的農業只能小農經營，其他經營方式都是對小農經營的侵犯，都在限制和取締之列。這就站在了中國現代化的對立面。
八、土地財政是怎么搞起來的?還要不要和能不能繼續發展?
賀教授極力褒揚“土地財政”，不僅認為它符合和體現了中國土地制度的憲法秩序，而且是中國發展基礎設施建設的資金來源，是中國城市像歐美的秘密，同時批評了學界、媒體和政策部門對土地財政的非議。對此也有進一步討論之必要。
首先，1982年《憲法》規定，城市的土地是國家的，農村和郊區的土地是集體的。這不僅規定了兩類土地的不同產權主體，而且劃定了城鄉土地的界限，只是由于我們缺乏法治的觀念，再加上管理的粗放，字面上講了，實際上并沒有明確地劃定城鄉土地的界限，事實上兩類土地產權主體的地位也是不平等的。《土地管理法》是下位法，被賀教授看作是土地財政合理合法依據的第43條，就是限制集體土地產權權能的違憲規定。這合理嗎，合憲嗎?這不是侵犯農民權益又是什么?
其次，孫中山曾經提出了“地利共享”和“漲價歸公”的理念，確有一定道理，賀教授指出把歸公的地利用作為基礎設施建設融資，確是一種地利共享的正確做法。除此而外，難道不應當為農民進城落地融資嗎?漲價歸公的“公”是哪個公，政府的公，還是集體的公?歸政府的部分可以用于基礎設施建設，歸集體的公可以用于解決農民的進城問題。事實上，并沒有完全做到漲價歸公。
再次。土地財政無法律依據，是現行財政體制弊端的集中反映。要知道，僅僅根據《土地管理法》就實行土地財政是不符合稅權法定和預算公開的要求的，哪一個法律規定了土地出讓金的征收、使用和管理辦法，征收了多少，如何支出，有報告嗎，有審議嗎?現在國家稅收已經達20萬億元，但中央和地方的分配不合理，中央拿走了大部分，而地方管理的事務又比較多，入不敷出，再加上官員的GDP考核，于是就千方百計圈地賣地，以至土地收入占了地方財政的相當大部分，形成了“土地財政”，土地價格越來越高，以至營商成本和城市生活成本越來越高，使農民工無法在城市落地。由于土地財政是黑箱財政，除搞了一些基礎設施建設以外，也有被少數官員貪污揮霍的。現在，由于征地受到限制，不少地方債臺高筑，但賀教授認為，全國960萬平方公里，可賣的土地有的是，土地財政不僅大有前途，而且可以持續。我們不知道，賀教授要把這種扭曲的制度維護到什么時候。
解決土地財政的唯一道路是，按照財權和事權對等的原則，改革現行中央財政過分集權的體制，使地方成為一級獨立財政，有自己獨立的設稅權和發債權，以滿足地方提供公共產品的需要。
九、中國城市沒有貧民窟嗎?城中村是不是中國式的貧民窟?
《道路》全部立論的一個重要依據是，中國的城市像歐美，沒有一般發展中國家大規模的貧民窟，因而是一個“奇跡”，證明中國城市化的道路是成功的，應當繼續堅持。這種看法過于表面和膚淺。
筆者沒有專門考察和研究過國外的貧民窟，只是看到過一些照片，不敢妄加評論，但筆者考察過像北京唐家嶺、深圳崗廈之類的城中村，其情況也不太相同，有些條件也相當差，它究竟比國外的貧民窟好多少，有人說是“類貧民窟”，有人說是“很可能演變為西方的‘貧民窟’”，看來兩者之間有某些相似之處。如果要加以比較的話，城中村也有不如貧民窟的地方。比如，國外的貧民窟好壞還是自己的，而城中村還是租別人的;國外的貧民窟政府不敢拆除，不敢驅趕，國內的城中村政府可以無視居民的居住權利，在改造城中村的名義下加以拆除，把住在城中村的居民趕到更遠的城中村去，居然不與住戶做任何溝通和商議，只與產權主體商議補償事宜。
賀教授反對政府現行改造城中村的政策，筆者完全贊同，堅決支持。但有些觀點還需要補充和討論。
首先，賀教授說，城中村是“城市化的副產品”，這要看怎么理解。《道路》的界定是，“在快速的城市化進程中，城郊土地被大量征用，原有農村村落為城市建設用地所包圍或納入城市建設用地范圍，而成為村莊。簡單地說，城中村就是被城市包圍的村莊”。這沒有錯但過于簡單。一是城中村是現有二元分割的土地制度的產物。二是城中村是城市化過程中，城市政府只顧發展生產、建設城市，而忽視城市生活的結果，它是市場提供的廉租房，滿足了大量人口進城的居住需求，是城中村的原住民替政府盡的責任。從這個意義上講，它是城市化的主產品。也是從這個意義上批評政府改造城中村的政策和做法，才是站得住的。
其次，改造城中村的動力來自城市政府和開發商，因為城中村所處位置均為城市的黃金地段，唐家嶺處在北京中關村上地產業園區的中心，崗廈位于深圳市政府新辦公樓的旁邊，自然是寸土寸金，開發商覬覦，政府垂涎，不管以什么名義，他們看到的是背后的金錢，而不是老百姓的城市生活。
再次，賀教授說，“城中村改造改出一個沒有任何獲益且承受其害的群體，這個群體就是進城農民工”，因為他們失去了適宜于自己條件的廉價住所。這完全正確，需要補充的是，對城中村的原住民來說，這是直接被侵權，能否真正受益，取決于他們的談判能力和維權行動。
十、幾個城市化的案例說明了什么?中央政府和地方政府在城市化的問題上有多大分歧?
賀教授把中國的城市化道路分為穩健和激進兩類，認為“迄今為止，中央在城市化的道路選擇上，一直保持了較為清醒的頭腦，采取了較為穩健的政策，取得了比較好的實踐效果。不過最近幾年，地方政府在城市化的道路選擇上明顯表現出激進情緒，這種激進情緒如果不控制，可能給中國現代化帶來災難性后果”。《道路》還詳細分析了地方政府的幾個實踐案例，包括土地換戶籍的重慶版本，撤村并居的山東諸城經驗，河南K鎮的房地產熱以及江蘇“江南小鎮”建設，江蘇象山鎮的城鎮化和浙江牛皋村的改造。應當說，這些案例有普遍性，其分析是有一定道理的。不過問題是，為什么會這樣，僅僅批評地方政府行為，而不揭示背后制度結構的扭曲是改變不了現狀的。即使中央采取了穩健的政策，也僅僅是愿望和宣示而已，結果仍然會背道而馳。因為這些政策是要通過地方政府貫徹落實的。為什么一個穩健的政策卻得到了激進的結果，難道不值得深思嗎?
我們的城市化是政府和官員主導的城市化，就像我們的經濟是政府主導的經濟發展一樣，從理念、制度到政策一切都是以政府和官員的愿望、權力和利益為中心設計和安排的。就拿耕地保護和農村宅基地復墾來說。賀教授說，“當前國家確立18億畝耕地紅線，就是要為21世紀的中國人留下最基本的糧食安全保障。要保護耕地，就要對土地用途進行管制，就要對城市建設用地進行管制，這種管制最基本的辦法是由中央給地方下達年度建設用地指標。地方政府只能在年度用地指標內占用土地，將農地變為非農建設用地”。耕地保護是需要的，用途管制也是需要的，但年度指標管制并不是基本辦法，需要一個激勵約束相容的制度安排，使相關行為主體主動保護耕地。沒有這樣的制度安排，占有和使用耕地的主體農民不保護、地方政府不保護、開發商也不保護，保護耕地的目標能落實嗎?那些大搞開發區的鄉鎮，占用的難道不是耕地而是農村建設用地嗎?退一步講，即使指標管制有效，但創造GDP和政績的激勵就使地方政府必然要尋找其他能夠獲得土地的途徑，于是增減掛鉤、農民上樓、宅基地復墾以至拆毀村莊之類都在選項之列，只是名目不同，具體做法有別而已。
《道路》出版有五個名人聯袂推薦，其中有主管農業的官員，有研究“三農”問題的學者，有國內著名的教授，也有國外的中國問題專家，褒獎贊揚之辭溢于言表，附于封底。而筆者則提出了很多批評，雖然有些另類，卻也是學者交往的正常方式。以上商榷的十個問題，總的結論是：《道路》的基本立場和觀點可以用黑格爾的一句名言來概括，即，現實的就是合理的;不過還要加上一句話，未來只要按照原來的道路走下去，前途必然是美妙的。
〔本文曾提交2015“土地制度、戶籍制度與城市化”內部討論會，蔡繼明、黃祖輝、鄭振源、汪暉等提出了寶貴意見，特此致謝，文責自負。〕
作者簡介：張曙光，中國社會科學院經濟研究所、北京天則經濟研究所教授。
中國鄉村發現網轉自：《學術月刊》2015年07期
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