農民大規模離開鄉村并定居城市是中國工業化、城市化進程的重要一步。但是,一些外出農民工入戶城市的意愿并不十分強烈。一方面,城市所提供的教育、醫療和社會保障等資源可能還不足以形成強大的拉力;另一方面,打算脫離農村、入戶城市的農民工還受到土地和房產等資源的牽制。20世紀90年代以來,伴隨民工潮的高漲,鄉村掀起了一股建房熱。根據國家統計局數據,1990年至2013年全國農村農戶竣工住宅投資額超過6萬億。然而,受限于現有制度,這些新建的農村住房市場價值較低,變賣所得資金對于入戶城市的新生活支持不大,而留置家鄉又無人居住。
農村住房耗費農民大量資源
筆者于2014年7—8月在廣東、江蘇、浙江、山東、湖南、陜西和貴州7省13個城市對農民工所做的問卷調查有以下發現。
其一,農民工對在打工所在城市入戶的意愿并不強烈。在2017個有效問卷中,有7.0%的人非常想入戶,比較想入戶者為9.4%;而高達近65.0%的人明確表示不想入戶,還有約10.0%的人不太想入戶。
其二,興建住房耗費農民工(農民)的大量資源。農民工家庭擁有住房者為93.4%;1990年以來,有54.5%的家庭新建了住房;新建住房中的第一棟平均建筑成本約9.5萬元,裝修成本近2.5萬元,房屋面積近200平方米;新建住房中有18.4%無人居住。
其三,將“是否在農村新建住房”作為解釋農民工入戶意愿的關鍵變量,據此對樣本進行傾向值匹配并通過穩健回歸得出:1990年以來,農民工在農村有新建住房會顯著降低他們在目前所在打工城市的入戶意愿。
新建農村住房降低入戶城市意愿
工業化、城市化是中國經濟社會發展必然的歷史進程。但長期以來,這一歷史進程被計劃經濟體制所影響,其表現之一就是城鄉二元分割的戶籍制度塑造了農民“始終是農民”的長遠、穩定預期。
長期以來,戶籍是一堵難以逾越的墻。盡管改革開放的政策使得農民可以外出打工,但他們是城里匆匆的過客,在城市永久生活的前景并不明朗。相對而言,鄉村的生活是確定的,只需遵從多年生活的經驗和習慣。于是,在城里掙錢、在家鄉建房,就成了農民工理性的選擇。因此,外出打工獲取的大量資源被投入家鄉的住房建設。農村大規模建房的浪潮經久不息,它一方面極大地改善了農民的生活條件,但另一方面也將農民“套牢”——這種不動產的投資耗費了家庭的主要資源。由于現行宅基地和房產市場高度受限,農民離開農村進城入戶時,其家鄉房產難以置換,更難進行貨幣交易以獲得資源支持其在城市的新生活,因而增加了農民向城市遷移的成本。
伴隨近年來的戶籍改革,中小城市已放開入戶,但農民工家鄉的住房已經建成,木已成舟。一方面賣不出好價錢,另一方面舍棄又實在可惜。于是,是否入戶就成了一個艱難的選擇。
農民工所面臨的這種選擇困境,既是以往制度的產物,也是中國城市化進程中實施制度變革所必須面對的歷史遺產。它充分揭示了制度發展的路徑依賴:城鄉二元戶籍制度分隔了城里人和農村人——農村人可以進城打工但不能入戶城市。外出打工掙錢在農村建房,而房產降低了入戶城市的意愿,這致使現有戶籍制度改革的效果大打折扣。
更為重要的是:在城鄉二元分隔的制度條件下,農民個體理性的建房行為,卻與城市化的歷史進程相違背。它導致社會資源的極大浪費,造成社會層面的集體非理性。
不過,現在推行的戶籍改革、放開農民在中小城市入戶的政策,盡管在短期內使得農民或農民工面臨選擇困境,其效果一時難以顯現,但從長遠來說,卻打開了農民工成為城里人的大門,為農民工提供了新的選擇機會,將農民工納入了城市化的軌道,重新塑造了農民工的人生規劃和預期。
可行之路:農民住房財產權抵押
鼓勵農民進城落戶的政策,并不僅僅是解決他們在城市中遇到的問題(如提供穩定的工作和社會保障等),還要解決其在農村的問題,也就是怎樣處置其在農村的資產。單方面的城市政策難以收到成效,因此要將城市和農村的政策聯系起來考慮。
《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中的“第十二條”的精神可以概括為“保障權益,盤活資產”。在保障權益方面,國務院明確規定“不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”。在盤活資產方面,國務院指出的方向是“建立農村產權流轉交易市場,推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”。稍后的《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》,更是將此進程向前推進了一步。
在此基礎之上,我們建議建立住房(宅基地)銀行,以作為可供選擇的策略。這是一種特殊的銀行,住宅閑置的農民可將自己的房產和宅基地存入其中;銀行以利息的方式分月或分年付錢給存入者,或者一次性給付,但產權不進行永久轉讓;當發生征地、拆遷等事件時,農民可以市場價格獲得補償;銀行利用房產(宅基地)統一進行經營,如建立農村房屋空置信息平臺,以標準化的方式進行出租管理,促進旅游、休閑和養老事業發展等,獲取收益。如果收益不足,由國家補貼。
(作者單位:南京大學社會學院)
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學報
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