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楊團:借鑒東亞農協經驗進行三農頂層設計

[ 作者:楊團  文章來源:中國鄉村發現  點擊數: 更新時間:2016-02-15 錄入:12 ]

摘要:目前,韓國農協的組織結構分上下兩層,上層為農協中央會,下層為設在鄉鎮的基層農協,并整體采用“一元化的綜合農協體制經營”。農協的業務為金融事業、經濟事業和社會事業三個大類。

編者按:自本期始,南方周末邀請中國社科院社會政策研究中心副主任楊團研究員和她的研究團隊,包括社科院社會學所孫炳耀副研究員、云南師范大學畢天云教授、香港社會保障學會特邀研究員施育曉,共同撰寫以三農問題為主題的《綜合農協縱橫談》專欄,敬請關注。提問或商討,歡迎讀者賜教。

綜合農協既是直接代表農民利益的自主性社團;又是受國家委托、協助政府實施三農公共服務的經濟、社會機構;還是馳騁于國內外市場兼具金融、流通、加工的巨型企業,是橫跨政府、市場、社會三大部門的跨界機構。

綜合農協,是東亞地區(日本、韓國及臺灣地區)的農村歷經數代,至今仍舊發揮著重要作用的特定的農民團體。它是以專業農戶和兼業農戶為基本成員,以鄉鎮為覆蓋地域,以互助合作為基礎,為農戶會員提供購銷、信用、加工、商業、農技推廣、文化教育與福利事業等多類型綜合服務的基層農民組織。綜合農協不是一般社團法領域的私法人,而是由特別法規定的法定機構和公法人社團。下面以韓國農協為例。

韓國農協是公法人社團

韓國農協是根據1961年《農協法》這個特別法設立的公法人社會團體。其設立目的是“通過提高農業生產力和通過農業人的獨立的合作組織,提高農業人的經濟社會地位,確保國家經濟的均衡發展”,其名稱受法律保護,農協“之外的其他組織不得使用地域組合、專業組合,以及國家農協中央會之類的名稱”;其業務范圍可超越金融、保險等專業法的規定,依法從事所有涉農業務:金融、保險、糧食售賣、運輸、倉儲、物流、超市、海外貿易、農業技術推廣、農村社會教育和社會福利等。它由國家委托,在政府這個公法人權力之外來行使保障和維護農民權益和收入的公共權力。

目前,韓國農協的組織結構分上下兩層,上層為農協中央會,下層為設在鄉鎮的基層農協,并整體采用“一元化的綜合農協體制經營”。農協的業務為金融事業、經濟事業和社會事業三個大類。至2010年年底,韓國農協有1171個基層組合,代表了2447765個農民組合員,幾乎覆蓋了全體農民。農民人均土地為1.4公頃,收入主要來自農產品,大米、畜牧業、蔬菜和水果。至2010年底,韓國農協的總資產為286.97萬億韓元,稅后利潤為7047.27億韓元。農協以自己的經營利潤支持自己辦的社會事業,包括推進農畜產業新技術和新品種的研發、實驗、分享經營、城鄉交流,以及農民福利、文化藝術和等公益活動。

由于城市化進程加快,韓國農民人數銳減,農協組合員也隨之減少,不過,利用農協信用事業申請加入的準組合員即市民逐年擴大,到2010年末,已經高達1448萬人,是農民組合員的6倍。可見,只要農協的事業與社區居民利益相連,就可以長盛不衰。

作為公法人社團,韓國農協是政府所有涉農政策的履行者。農業財政資金、農產品價格安定基金、優惠利率的政策貸款、化肥等農業生產資料的專營權,統統通過農協組織下達。甚至以國家擔保方式協助農協向國外借貸,解決資金不足的問題。

作為公法人社團,據1961年《農協法》,韓國農協中央會的總裁須由農林部長提名,經財政部長同意,由總統任命,而首席監事則須經財政部長同意,由農林部長任命。

韓國農協總裁以下的干部均為聘任制。農協工作網絡遍布全國,大小機構共有5663個。農協中央會的雇員2萬多人,基層農協的雇員總數約7萬人。他們雖然不在公務員編制內,但是由于是公法機構的職員,若犯罪要等同于公務員依據特定經濟處罰法判罪。農協中央會上一任的會長因受賄3億元韓幣,合人民幣150萬元,被判處有期徒刑10年,若不是公務員,依據普通刑法刑期應為3年。從此點可以證實韓國農協的公法機構的性質。

作為公法法人社團,一切重要規則均需依法制定或修改。《農協法》1987年修訂版將農協中央會一把手的任命制改成了直選制,直接由基層組合的領導人選舉產生;基層組合領導人須經農協中央會總裁審批的規定也被廢除,認可成員的直接選舉結果;除政府補貼的業務和政府信貸項目外,農協的業務計劃和年度預算無需報農林部長批準等等。目前,韓國農協仍需接受農林部的業務指導。

不僅組織,經營部門也依法設置。《農協法》1999年修訂版明確韓國農協中央會可依法設立公司,獨立運行金融和各項經濟事業。各公司在農協中央會董事會領導下,采取CEO負責制。2012年3月,又將農協銀行從農協中央會正式分離,成為農協中央會控股、保留農協標識的獨立銀行。

韓國不僅設立了《農協法》,還制定了一百多部涉農法律,內容涉及三農事業發展和鄉村建設管理的各方面,形成了較完善的法律配套體系,對于保護農村、保持農村組織的穩定性和農業政策的連續性,起到了奠基和固本的作用。

韓國政府支持農協發展

一對農協金融事業提供信用擔保,貼息、設立“農產品價格安定基金”并將政府的政策性金融業務的60%借助農協金融平臺運作。

二以出資、資助和委托經營等多種形式支持農協做好流通事業。農協中央會興建的大型流通設施,一半以上的資金由國庫支持。

三對農協辦企業和超市減免稅。超市內的農產品銷售免稅要計算面積,農產品場地有百分之五十免稅,農產品之外的,按所占面積比例交稅。

四是支持農協開展新村運動。在國內所有對新村運動的介紹中,幾乎都強調政府的主導作用,少有提及新村運動與農協的關系。通過考察我們得知,新村運動中基層綜合農協擔當了所有的具體工作,并與政府部門合作,才使得新村運動獲得顯著成效。

中國需借鑒東亞經驗

在中國,三農事業事關國家糧食安全、生態安全、土地安全,是所有重要的國家資源的來源和基礎,是國家安全戰略的底盤。而這個戰略底盤的建設與維護絕非三年五載、十年八載,而是國家千秋萬代生存下去和與時俱進的必須,是永久性工程。

所以,中國需要一個完整、系統、科學、統一的長遠的三農的國家戰略。

中國大陸國情與日本、韓國及臺灣地區有顯著差別,且時代不同,經濟結構、經濟水平也大不一樣,不過,東亞小農戶組織綜合農協公法社團的經驗,的確比歐美大農戶組織專業農協私法社團的經驗更適合中國。

韓國同行曾告知,在上世紀五六十年代,準備設立韓國農協時曾有三點重要爭論:一是靠農民自愿由下而上地組織,還是由政府主導自上而下?二是利用原有農民組合,還是成立新的組織?三是設立專業的農業協會組織體系,還是兼具多業的綜合農協組織體系?

爭議的結果,是全部采取了后者。當時,農林部和財政部在農業合作組織的信用業務問題上也存在分歧。最后是將農業銀行并入農協中央會,從中央到基層,設立綜合農協信用體系,且兼做農村縣鄉政府的金庫業務。

針對我們談及中國農民大戶與小戶間的收入和財產差距日益擴大的問題,韓國同行提出,這正是綜合農協成立的理由和機會。如果大家都有足夠的資金和收入,比較公平,就沒有多大必要組織農協了。正是由于處于弱勢地位的中小農戶無力與大戶抗爭,才需要綜合農協來組織中小戶共同行動。

日韓臺三地均用公法社團的綜合農協作為承載三農戰略和政策的實施平臺,成功地經歷了從農業社會到工業社會再到信息社會的兩次大轉型,至今這套制度仍有不斷改進的空間,證明以科學合理的政策和制度治理三農,可以收到推動長遠發展的功效。

中國三農事業的頂層設計,可以從東亞設立公法社團性質的綜合農協經驗中得到有益的啟發。

第一,公法社團的綜合農協兼具三重性質,是跨界機構。它既是直接代表農民利益的自主性社團;又是受國家委托、協助政府實施三農公共服務的經濟、社會機構;還是馳騁于國內外市場兼具金融、流通、加工的巨型企業,是橫跨政府、市場、社會三大部門的跨界機構。

第二,綜合農協能夠整合不同主體各自的優勢。依托國家授權、政策支持和農民信任,綜合農協能夠建立強大的公共資產,在資源稟賦、資源配置、組織制度、人事調配、運營機制等諸方面集政府、企業、非營利組織之長,因而具備一般企業和社團都無法比擬的市場競爭力。加之公法人社團是統一的獨立體,既能貫徹國家意圖又有自己的獨立意志,有利于處理好政府、市場和農民三者間的關系。

第三,綜合農協有利于培育農村自治機制。東亞農協的經驗證明,推進綜合農協的建設,一方面需要立法,建制度、建組織,政府給資源、給政策、給投資,另一方面,需要加強對農民的教育和培訓,讓綜合農協成為具有內生動力的農民自己的組織。依據《農協法》,綜合農協的各級組織負責人都由農民選舉產生,既有理事會、監事會,還有由農民組成的總干事工作團隊。這些都是培育自治機制的重要條件。同時,綜合農協可以通過合作金融、共同運銷、農業技術推廣和社區教育、社會福利等各種活動,在農民中養成之間互助、互利、互學、互教的民主意識和社會氛圍,讓農協組織在自我推動、自我監督和法律監督中健康成長。

當然,農民的自主、自治意識和基層民主的養成需要相當長的時間,韓國對于農協從開始的直接治理到后來的放開治理,經歷了大約40年。我國如果嘗試公法社團的農協,即便開始階段由政府主導,逐漸過渡到農協基本自治也無需經歷那么長的時間。重要的是,要充分利用網絡時代的社會結構、社會資本和新興科技,以透明公開為準則,下決心在整飭治吏基礎上創建新型社會經濟組織和新型的鄉村治理結構。

如果能夠將推進中國三農事業的頂層設計、重大決策與基層的試點和探索結合起來,在啟動頂層設計的戰略研究時,將設立公法社團的綜合農協列入國家層面的綜合改革配套試點,探索政府與綜合農協這兩類不同性質的公法人之間相互激勵又互有約束的中國社會治理新機制,中國新一輪改革之門就洞開了。

中國鄉村發現網轉自:南方周末


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