新世紀以來，我國城鎮化率年均增長達到1.35%，經歷著世界上最大規模的城鎮化過程，同時也伴隨著大規模的人口流動、社會變遷以及相關的大量問題。黨的十六大和十七大都提出了“走中國特色的城鎮化道路”，十八大提出“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”，2013年中央城鎮化工作更提出了推進城鎮化的主要任務和具體部署，“新型城鎮化”已是我國經濟社會發展的必然選擇。近年來，隨著第二輪土地利用總體規劃（1997-2010年）的落實和第三輪土地利用總體規劃（2006-2020年）的公布實施，土地利用規劃作為城鄉建設的綱領性文件，受到了全社會的廣泛關注。隨著“新型城鎮化”進程的不斷推進，土地利用規劃本身顯露出一些亟需解決的問題，同時復雜多變的經濟社會發展也需要對規劃改革提出了更高的需求。
對新型城鎮化的再認識
筆者以為，“新型城鎮化”是“綜合城鎮化”，是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征，社會經濟、自然資源、生態環境等各個層面綜合協同的城鎮化過程。具體來說主要包括3方面內容：
1.人口城鎮化
主要包括升學城鎮化、就地城鎮化和異地城鎮化以及其他形式，其核心內容是讓這三類人群尤其是農民工享受同城鎮原來戶籍人口均等的公共服務，未來城鎮化的重點之一是保障2.6億存量和未來增量農民工享受和城市戶籍人口均等的公共服務。
2.土地城鎮化
（1）健全農村土地承包經營權流轉市場，為遷入城鎮的農戶進行土地承包經營權有償轉讓提供制度保障，同時也可以促進農村剩余勞動力的轉移與耕地的適度集中和規模化經營結合，為推進農業現代化奠定基礎。
（2）探索農村建設用地使用權流轉模式，完善土地征用補償機制，嚴格管理土地收益，維護失地農民的合法權益，為農民工進城定居創造條件。
（3）科學規劃合理布局，有效控制建設用地供給總量，加大城鎮內部閑置、廢棄土地的再開發利用，促進土地資源的集約利用，協調土地城鎮化與人口城鎮化的進度。
3.產業城鎮化
注重城鎮產業經濟的培育，將與農村關系不大的鄉村產業遷入城市，重視二、三產業的轉型升級，同時引入生態文明理念，重視人口、資源和環境可持續發展，推進生態產業全面融合發展的城鎮化，逐步形成大中小城市、小城鎮和農村分工合理、特色突出、功能互補的產業城鎮化格局。
我國當前土地利用規劃制度存在的問題
1.前瞻性不足
一是體現在編制過程中對大都市輻射、工業化、城鎮化進程估計不足，對規劃科學性大打折扣；二是體現在規劃方案編制時受當時編制背景等因素的制約，對未來土地利用需求缺乏準確預測，導致土地利用戰略目標相對單一，較少兼顧社會、經濟、生態各方的需要，因而土地差異化引導功能不足。
2.“彈性”較低
當前土地利用規劃仍具有較強的指令性和強制性，以指標控制和土地用途分區控制為主，缺乏針對不可預測、偶然特殊情況的應變“彈性”，往往導致遇到突發情況就不得不進行規劃調整，長此以往將會損害規劃的權威性。再加上我國當前的土地利用規劃制度仍以計劃管控為主，缺乏與之相結合的市場配置制度，造成了政府部門權力失衡可能性增加，規劃體現的領導意愿大過群眾意愿，不利于社會管理制度的變革和社會的和諧穩定。
3.公眾參與激勵不足
在實際操作中，缺乏社會公眾參與規劃實施的激勵措施，其原因主要包括兩方面：一方面公眾參與的成本太高，包括公眾收集規劃信息的搜尋成本、對違規用地的監督成本等；另一方面是公眾參與的收益極為有限，除了違規用地導致利益被侵害方會對侵害行為進行反抗外，一般公眾對違規行為的監督舉報缺乏足夠利益補償。因此，一般社會成員對規劃實施的參與性較低。
4.規劃控制任務與實施保障不相配套
當前的土地利用規劃的控制任務往往過于關注“保紅線”，在“保發展”方面受到局限，未能有效和“農業現代化”、“信息化”相結合，規劃布局也不盡合理。此外，規劃實施保障措施難以保障規劃任務的全面實現，執行力度有待提高，利益共同體難以形成，監督和審查依舊不足，在一定程度上影響了規劃總體目標的實現。
土地利用規劃的改革方向
在新型城鎮化背景下，土地利用規劃為了能夠更好地服務于“人口城鎮化”、“土地城鎮化”和“工業城鎮化”，需要針對上述問題，秉持“提高效率、優化結構、盤活存量、釋放空間”的原則，在規劃目標、規劃主體、規劃任務、規劃布局、規劃實施等方面進行進一步的改革：
1.規劃目標
近年來，土地利用規劃目標多偏重于耕地保護，規劃目標多元化流于形式，“十分珍惜與合理利用土地”體現不足。在新型城鎮化的背景下，傳統的社會、經濟和生態規劃目標應被賦予新的含義。
（1）新型社會目標。土地利用規劃要綜合考慮新型社區、新型社會組織和新型社會管理等基本要素，促進生活方式現代化、舒適化、便利化、自主化，推動建立居民構成多元化、社會人口流動化、社會聯系國際化、社會階層橄欖型的包容和諧的社會。
（2）新型經濟目標。土地利用規劃應以新型工業化為總體背景，為建立“科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少”的產業體系，提供科學合理的土地等要素保證，兼顧大企業頂天立地和中小企業鋪天蓋地，推進產業結構合理化、經濟發展活力化。
（3）新型生態目標。土地利用規劃應尤為注意生態用地保障，把調整生產空間、生活空間、生態空間之間的比例關系作為國土開發的重要抓手，著力塑造綠色低碳的生態環境，促進自然景色優美，生態環境良好，資源利用節約，環境保護有效，人與自然和諧發展的良好局面形成。
2.規劃主體
“人口城鎮化”是“新型城鎮化”的重要組成部分，反映到土地利用規劃上，則要更為突出“以人為本”的規劃思想，加強公眾參與、促進公開監督、協調利益均衡。
（1）重視在規劃編制、實施和監督等各個階段的公眾參與，通過改進公眾參與方式和方法，增加人民群眾的知情權、參與權和監督權，調動公眾參與積極性，增強全社會實施規劃的共同責任意識。
（2）對規劃內容、實施規劃的政策和有關要求、工作制度和辦事程序、審批和審查用地的結果進行公開，加強規劃編制實施的人大監督、輿論監督和公眾監督，促使政府部門公正執法，提高工作效率，制約和避免各種違法行為。
（3）完善合法、合情、合理的公眾利益協調機制，建立上下通達的反饋平臺和溝通渠道，在規劃編制實施中兼顧公平與效率，維護民眾權益，力爭讓所有“城鎮化”人口獲得相對均等的公共服務。
3.規劃任務
在“保紅線”上，土地利用規劃要充分與現代信息技術和信息系統的農業產供銷及相關的管理和服務現代化相結合，即生產工具的機械化、生產技術的科學化、生產組織的產業化、勞動者素質的提高，構造城鎮化的嶄新供給推動力。
在“保發展”上，土地利用規劃應更緊密地為基于信息化基礎的科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、勞動力密集的新型工業化服務，與基于智能化基礎的第三次工業革命相結合，提供相應的要素保證和合理的布局安排，構造城鎮化的嶄新需求拉動力。
信息化作為當今科技進步的集中體現，不僅間接影響著城鎮化的供求推拉力，還直接決定城鎮化的規模、速度、形態與質量。因此，對于土地利用規劃來說，信息化不僅是核心任務，更是重要手段。
4.規劃布局
在“新型城鎮化”背景下，未來我國城鎮將以城市綿延帶、城市群或城市圈等形態，呈點、線、面三種結構，通過現代化的交通網絡連接在一起，鑲嵌在廣袤的祖國大地上。對于土地利用規劃而言，在宏觀、中觀和微觀規劃布局上都需要進行一定的調整。
（1）宏觀布局上，東部區位優越、環境適宜、人口稠密，以面為主、點線結合，支持東部地區轉型升級；中部和東北資源豐富、人口稠密，以線為主、點面結合，鼓勵資源向中部和東北地區轉移，實現中部崛起和東北振興；西部地廣人稀，以點為主、線面配合，關注生態，集中發展，培育核心城市。
（2）中觀布局上，充分利用規模經濟和外部經濟的優勢，在關注并重點援助邊緣區域的基礎上，推動形成產業布局與分工合理、經濟聯系緊密、內部聚集效應與對外擴散效應明顯的一體化城市群。
（3）微觀布局上，通過建設緊湊型城市等措施減緩城市的無序蔓延和擴張，通過建設集群化和網絡化的城鎮過渡城鄉、完善分工，通過新農村建設、農村居民點撤并等改變農村面貌、保證耕地數量和質量、實現農村土地集約利用。
5.規劃實施
（1）在新型城鎮化進程中，要更為充分地考慮未來的不可預見性和難以預測性，適當結合市場配置機制，有效提高規劃彈性，更為科學合理地調控土地利用計劃。
（2）重視土地流轉市場的建立，在耕地承包經營權確權的基礎上推進農業的規模化經營，在農村集體建設用地，入市交易合法化的前提下推進農村建設用地集約化、工業集聚化、特色生態化。
（3）新型城鎮化的過程同時也是務農人口減少的過程，更是土地流轉不斷加劇的過程，在這樣的過程中，要實現土地利用規劃“保紅線”的重要目標，必須不斷加強規劃用途管制，避免大量農地減少、綠地破壞、環境惡化，土地出現不合理的利用現象。
（4）土地整治曾經為農村經濟結構調整、農村人口非農化、減輕農民負擔作出了重大貢獻，在新型城鎮化建設過程中仍要以土地整治為規劃重要實施手段，在保護生態環境的前提下，充分運用市場手段，切實落實補充耕地任務，促進社區集中居住，提高農村土地利用集約程度。
（5）建立規劃利益協調機制。要在各個規劃主體之間構建合理的溝通反饋和利益協調機制，如推進保有環節的房地產稅征收，通過土地稅收改革從根本上改變土地財政結構，從根源上協調促進土地收益分配公平有效。
此外，還要特別注意在區域之間、城市之間、城鄉之間建立合理的規劃利益協調機制，促進區域協調可持續發展、城市群一體化發展、城鄉統籌發展，以此為抓手推動傳統的城鎮化走向新型的城鎮化。
*本文系國家社會科學基金重大項目（編號：09&ZD047）的階段性研究成果
參考文獻:略
作者單位：中國人民大學公共管理學院
中國鄉村發現網轉自：《中國國情國力》2014
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