“這個世界上，只有土地與日月同在。土地是世上唯一值得你為它奉獻，值得為它奮斗、犧牲的事物，因為它是唯一永存的東西。”
——瑪格麗特·米切爾 《飄》
人類對土地的迷戀從來沒有停止過。從周朝的井田制、漢朝的王田制、三國時期的屯田制、到北魏之后的均田制；從30年代消滅地主階級的土地革命、40年代地主減租減息的土地政策，50年底的土地改革、到70年代的家庭聯產責任承包制——千百年的中國朝代更替，就是一部土地制度的沿革史；大半個世紀以來新中國政治經濟面貌的跌宕起伏，也正是土地制度的滄海桑田。
70年代末開始的家庭聯產責任承包制是這40年最至關重要的改革，它部分地釋放了億萬農民的自由，為城市化和工業化提供了最優質廉價的勞動力。所謂“中國奇跡”，從某種意義上來說，就是一點點土地自由的奇跡。
毋庸置疑，深圳是這個奇跡中最亮眼的部分。從1980年一個3萬人的小漁村，到2016年人口超過1500萬的國際大都市，30年增長500多倍，對百年上海形成全方位趕超的局面，堪稱城市發展史上的經典案例。
深圳今昔對比
“人往高處走，水往低處流”——深圳是快速、大規模城市化的縮影，是千萬人背井離鄉的選擇，也是對中國這40年改革是成果的最好詮釋。但是很多人卻忽略了，深圳成功的背后，土地制度變革才是最根本的推手之一。
和深圳“敢為人先”的氣質一脈相承，深圳的土地制度變革，始終處于全國先鋒的位置。在特區建立早期，深圳就頂住壓力，允許外商有償使用土地，而且一租就是50年。1987年，深圳首次公開拍賣土地使用權，推動了我國土地有償使用制度的改革，產生了深遠的影響，甚至推動了憲法的修訂。1992年，深圳實施“統征”，率先在關內實現土地全部國有化和農民市民化。2004年，深圳又再次實施“統轉”，在全域實現土地全部國有化，以及農民市民化，深圳成為全國第一個沒有農村建制的城市。
這一系列的改革舉措，緩解了一直曖昧含混的土地流轉和土地產（使用）權問題，保障和促進了勞動力的合法遷徙流動，極大的加快了城市化進程。從歷史經驗看，彈性靈活的土地制度，是深圳的活力之源。
然而30多年之后，土地又開始成為了深圳發展的瓶頸。深圳全境擁有1991.7平方公里的劃定土地。在這個1991.7平方公里中，有916.2平方公里的農用地不可動用。剩下的土地，特別是區位好的土地，已經基本被占用完畢。進一步城市擴張和工業化，尤其是大項目，缺乏合適的空間，深圳的發展面臨用地困難、無地可用的困境?，F有的土地（用地）制度與深圳發展階段之間的摩擦不適日益明顯——在這一背景下，土地制度的改革再次被提上議事日程。改革的第一步，是要把脈現實的問題，而理解現實，最好的辦法就是從歷史入手，理清問題的來龍去脈，從中找到解決問題的突破口。
1“用地生錢”：深圳改革的第一桶金
改革初期最大的約束是資金匱乏。在早期建設中，以地換錢+杠桿開發的開發思路，讓深圳以3000萬原始資本撬動了76.3億的基礎建設投資。土地的有償使用，也開啟了中國建設的新世界。
站在1978年的歷史路口，國民經濟以農業為主，工業化、城市化都還很落后。尤其在遍地灘涂的小漁村深圳，我們缺的是錢，而不是地。因此早期的改革思路之一，就是用地生錢，獲取發展的“第一桶金”。
80年代的深圳
用地生錢的一個思路，是利用區位較好的地方，比如羅湖，集中所有資金開發一小塊地，建設商業地產，建好的地產出租獲得一大筆資金，再反過來投入擴大再開發，通過滾雪球的方式，把開發區建立起來。
用地生錢的另一個思路，是靠“兩張皮”，一張地皮，一張嘴皮。當時特區的政策基本上是國家“只給政策不給錢”，最初投入資金只有3000萬國家貸款，如何利用好優惠政策，是快速發展的關鍵。早期的深圳開發者們（包括官員），很多就是住在鐵皮屋里，每天用三寸不爛之舌宣講優惠政策，吸引外商來投資，利用外商的錢來開發土地，然后由此向中央各部委、其他地區、銀行籌錢，逐步地發展深圳的基礎設施建設——深圳的工業化和城市化，就是在這樣一窮二白的背景下開始的。
隨著大量港資的涌入，“金融”的理念開始在深圳開發中嶄露頭角。開發者們驚喜的發現，用地生錢的思路，可以借助金融杠桿而威力倍增。比如，利用一塊土地的開發權，不等地基開挖、房子開建，就可以開始預售房屋，甚至預售樓花，拿賣到的錢來蓋房子，這樣開發的初始資金投入就很小，實為一種杠桿率很高的融資手段。因為這樣開發的利潤不菲，預售房的資金還可以拿出一部分投入下一期開發，預售下一期的房子，這種做法大大加速了開發進度，減少了資金約束。在“錢”稀缺的年代，這是個了不起的發明。以地換錢+杠桿開發，讓深圳以3000萬原始資本撬動了76.3億的基礎建設投資。
經過將近十年“沒有名分”的土地開發，1987年深圳確立了“產權國有＋使用權拍賣”的模式。當年國有土地使用權拍賣的“第一錘”，開啟了中國國有土地使用權有償轉讓的歷史。更重要的是，這一舉措對后來中國的財政、金融、和城市化進程，都產生了重要的影響，甚至推動了憲法的修改。土地的有償使用，為解決改革開放初期的融資問題，打開了一扇寬敞的門。
2從“籌錢”到“籌地”：城市化統征的開始
90年代后，深圳發展的基本約束已經由“錢”變為“地”，而深圳開發的思路，也逐漸由“籌錢”，轉變為“籌地”。1992年的特區內統征和2004年特區外統轉后，深圳完成了大規模城市化。但是隨著地價上升，土地征收過程中的產權和補償問題，也變得越來越突出。
經過十來年的超高速發展，90年代初的深圳已經成為南方最引人注目的未來之城，資金不再是最迫在眉睫的約束，但是關內的土地卻已經日見稀缺。和80年代初相比，情況發生了根本性的變化，“錢”日益多，“地”日益少——深圳發展基本約束已經由“錢”變為“地”，而深圳開發的思路，已經逐漸由“籌錢”，轉變為“籌地”。1992年的特區內統征，就是在這樣的背景下發生的。
90年代初的深圳
1992年6月18日市政府出臺《關于深圳經濟特區農村城市化的暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）實施城市化統征工作，全面實現了農村轉化為城市、村民轉化為市民。從上個世紀80年代中后期開始，政府曾逐步劃定了原農村用地紅線用地。這次城市化統征時，政府一方面與原農村集體均簽訂了征地補償協議（除上述用地外），另一方面在已有的用地紅線基礎上，又一次性劃定一定數量的留用地（已辦征地補償手續）給集體。以“土地完全國有、農轉非、征地補償”為特征的大規模城市化進程由此加速。
《暫行規定》出臺以后，深圳市把特區內的羅湖、福田、南山的68個行政村、173個自然村和沙河華僑農場改建為100個居委會、66個集體股份合作公司和12家企業公司，初步完成了深圳經濟特區內的農村城市化轉軌。到2002年6月18日，沙頭角鎮撤鎮設街道辦事處，經過整整十年，深圳的第一輪城市化宣告結束，特區內的4.6萬農民陸續變成城市居民。
1992年“特區內統征”的土地改革，對政府、集體、和農民的幾方權益進行了清晰界定，而且留下一部分土地扶持社區發展。補償、留地總體上較為到位，此外，在當時的宏觀經濟背景下，城市級差地租還沒有大幅上升，農民并沒有太大的抵觸情緒，總體的執行效果是非常不錯，給了當時的深圳市領導極大的信心。隨著1998年中國房改制度的啟動，房地產業在千禧年前后進入黃金年代的通道，地價開始飛漲，政府通過“籌地”得到的收入越來越占據財政的重要份額。嘗到甜頭之后，2003年10月29日，深圳市委、市政府發布《中共深圳市委、深圳市人民政府關于加快寶安龍崗兩區城市化進程的意見》（簡稱《意見》），把1992年的特區內同統征擴大到特區外（就是寶安、龍崗兩個區），覆蓋深圳全境。
理想豐滿，現實卻往往骨感。在房價和地價都快速上升的大背景下，農民和農村集體的地租意識覺醒，尤其是2004年的“特區外統轉”在多個方面考慮欠周（e.g., 給農民的補償太少，也沒有留下發展用地），導致民間反彈，農民大規模搶建，“種房保地”，政策實施效果很差。為了減少轉地的成本，深圳后來又出臺多項政策，宣布農民建房為“違法建筑”，試圖通過“查違”推進“統轉”，結果導致更多摩擦，為后來的城市發展的土地困境埋下了伏筆。
從1980年代的“以地籌錢”到1990年代開始的“以錢籌地”，從1992年的“特區內統征”到2004年的“特區外統轉”——土地制度的變革，是深圳故事的基本脈絡。而決定這條脈絡走向的，則是深圳經濟快速發展的歷史卷軸。
3一個硬幣的兩面：快速發展的歷史遺留問題
在深圳的土地上，有一半的建筑物被歸于“違法建筑”。這些沉默佇立的大大小小的建筑，是深圳奇跡的另一面，也是其土地制度改革的“歷史遺留問題”，比如政策的不連續，與快速經濟發展之間的不匹配，土地征收中的低補償、無社保，和與民爭利等等。
在實用主義的基礎上，40年來的中國改革強調“以增量消化存量，在發展中解決問題”。“快速發展”無疑是深圳的最高綱領。然而，正所謂“一美遮百丑”，快速發展的過程中，一些問題會得到解決，另一些問題則會被掩蓋住。當發展的潮水退去之后，裸泳的人兒就留在沙灘上，成為“歷史遺留問題”。
從這個角度看，所謂歷史遺留問題，不過是經濟快速發展這枚硬幣的另一面。只是在潮漲的日子，我們更多地欣賞快速發展的成果，而潮退之后，則必須面對留下的問題。
伴隨著深圳快速發展的土地遺留問題，集中體現在天量的“違法建筑”上。根據深圳的統計資料，（2012年）深圳共有61萬棟建筑，其中違法建筑30多萬棟；深圳總建筑面積7.52億平方米，其中違法建筑面積將近4億平方米。不管怎么看，違法建筑總量都接近占到深圳建筑總量的一半。
為數眾多的“違法建筑”
“違法建筑”總量和比例都如此巨大，讓人不得不困惑：究竟是什么“法”，讓一半人都來違？這“法”合理嗎？這個困惑迫使我們逆時間的河流而上，去找尋這些建筑的歷史淵源。
深圳建房的第一個高潮，發生在改革開放之初。當時香港等地的外商因產業轉移紛紛把工廠轉移到深圳，深圳市委1980年321號文和1981年11號文要求把“三來一補”（來料、來樣加工、來件裝配，以及補償貿易）工廠引到寶安等地，并把審批權下放給寶安縣政府。然而寶安縣財政拮據，無力提供配套廠房和宿舍。農村社隊響應號召，集體建廠房和房屋出租，大為增加了對外商的吸引力。
深圳建房的第二個高潮，發生在1986年。省政府批準寶安縣為珠江三角洲衛星鎮，享受政策優惠，工商業和住宅用地需求大增。國家城鄉建設環境保護部1985年10月印發的《村鎮建設暫行規定》：“村鎮居民新建、改建、擴建住宅，報鎮（鄉）人民政府批準，建設主管部門核發準建證件”。寶安縣國土局1987年37號文規定：“凡是使用耕地都要報縣人民政府審批，使用原有宅基地、村內空閑地及其他土地由鎮人民政府審批”。根據這些政策，鎮政府把宅基地劃分到戶，不少戶主交錢領證，籌錢建房，掀起了建房的第二個高潮。
深圳建房的第三個高潮，發生在1992年鄧小平南巡以后。不少社隊為適應招商引資，采取靈活的方式與外商合作，比如合資建廠房、把土地租賃給外商建廠、與外地人合作建出租屋等。這些行為當時受到市、縣政府的支持、寬容、或者默許。
這三波建房潮，都是在深圳的工業化、城鎮化的背景下發生的，換言之，這些后來被稱為“違章違法”的建筑物，是深圳速度和深圳奇跡的歷史痕跡。在1993年撤縣設區后，特區外村鎮規劃、建房審批的權利被上收到市國土規劃部門，政策從寬變嚴，但新規定遲遲未能下達。新規下達以后，規定禁建、限建的地段，本來就存在的建筑，后來也被認定違法建筑。而新規定允許建房的地段，近20年來極少獲準建房，期間的快速經濟發展，形成了大量的房屋、廠房需求。堵而不疏的管理，晴雨不定的政策之下，深圳于1993－1999年間形成了一個搶建高潮，也催生了大量的“違法建筑”。
而2004年的特區外統轉，是催生“違法建筑”的又一個重要因素。2003年10月29日，深圳市委、市政府發布《中共深圳市委、深圳市人民政府關于加快寶安龍崗兩區城市化進程的意見》（簡稱《意見》），把特區外390萬畝耕地全部“轉”為市政府發展儲備用地，每畝平均補償最高僅有2.4萬元，且沒有留下發展用地。廣東全省征地按10％比例返還發展用地，而深圳轉地僅返還5％，而且從已建成區扣還，大部分村實際返還土地為零。這種情況下，農民既沒有耕地，也沒有發展用地，政府儲備用地卻可以獲得百倍以上收入，巨大的落差引發了又一個搶建高潮，村民紛紛“種房保地”。低補償，無社保，無發展用地，短視下的與民爭利，又“逼”出大片的“違法建筑”。
另外，生態控制線劃定的不盡合理，也是產生“違法建筑”的一個原因。建立生態控制線本身是科學發展、美化城鄉的需要，但是亂劃生態控制線，則會產生問題。比如，生態控制線內本來存在的大量廠房、宿舍、村民、員工，按規定需要搬遷，但是搬遷需要的土地、費用和賠償，卻無人搭理。而且，外商不愿租用線內廠房，導致原村民蒙受巨大的損失，只能“違章建筑”了事。
這樣看來，如此天量的“違法建筑”，除了政策設計不盡合理、執行不到位的因素外，至少有四個部分值得商榷：（1）歷史上快速發展時期允許建設，后來法規從嚴而被“劃成”違法建筑；（2）1993年撤縣設區之后，極少批準建房，與經濟快速發展的需求之間形成張力，村民順應經濟形勢，大量建房形成違法建筑；（3）2004年城市化轉地時，補償標準太低，社保沒有到位，也沒有留下發展用地，政府與村民的利益分享劃分不當，逼出來一大批搶建的違法建筑；（4）生態控制線脫離實際，也逼得村民不得不建造“違法建筑”。
對于任何城市而言，將近一半的“違法建筑”都是令人難堪的存在。這些沉默佇立的大大小小的建筑，是深圳奇跡的另一面，也是其土地制度改革的“歷史遺留問題”。深圳要名正言順的在現代法治的軌道上再出發，就必須面對和解決這些問題。
4歷史遺留問題的根源：二元土地制度
仔細追溯深圳土地改革的歷史遺留問題，其根源仍在于我國改革開放以來一直存在的國有、集體土地二元制度。土地必須先國家化，然后才能市場化，是二元土地制度的本質——這種土地市場的扭曲不僅造成了尋租浪潮，更可能導致未來經濟發展的扭曲。
仔細追溯深圳土地改革的歷史遺留問題，其根源仍在于我國改革開放以來一直存在的土地二元制度?！吨腥A人民共和國憲法》（1982）第10條規定，城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地屬于集體所有，法律規定屬于國家所有的除外。1988年修憲，在第10條加了一句話，規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。這些規定，是現行國有、集體兩種土地所有制的憲法基礎。
倘若這兩種土地享有同等的權利，兩種土地所有制，甚至多種土地所有制，也不會造成問題，但是事實并不如此。憲法第10條關于土地使用權的轉讓要“依照法律的規定”是現行土地制度的一個要害：1988年憲法修訂以后，緊接著就修訂了土地管理法，并授權國務院制定國有和集體土地出讓的具體執行辦法—— 令人嘀笑皆非的是，國務院在1990年出臺城鎮國有土地出讓轉讓的暫行條例后，直到2015年之前，都沒有出臺農村集體土地轉讓的有關條例，導致農村土地的轉讓在現實中無法可依，因而不能轉讓。
此外，在現行《中華人民共和國土地管理法》中，對集體土地流轉依然存在重重約束，比如以下幾條重要的規定：
第二條 任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可依法轉讓。
第四條 國家實行土地用途管制制度。
第六十三條 農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。
第四十三條 任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地［1］；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。
第四十四條 建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。
［1］前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。
這一系列規定，猶如一套組合拳，對農村集體土地的產權施加了多重限制，實際上形成了城市、農村二元的土地制度。農村的土地，不管是農用地還是非農用地，不經過征地程序轉為國家所有，是不能成為城市建設用地的。具體而言，農村集體土地除了鄉鎮企業用地、宅基地、和農村公用事業用地外，都是耕地；而且，農村集體土地不能用來進行非農建設，要進行非農建設必須先征為國家所有。這樣，“國家”就成為城市土地的唯一供應方，壟斷國有建設用地一級供應市場。
倘若農村土地沒有明顯的更高利用價值，這種限制也不會造成太大損失或扭曲，改革開放前，甚至本世紀房地產經濟發展以前，大概都是這種情形?？墒窃诔鞘谢铀?，城市地價快速上升之后，情況就大不一樣了。由于“國家”是城市土地的唯一合法供應方，“國家”也就順理成章地成為城市地租上升的唯一合法受益者。農村集體雖然占有大量土地，但是無法通過直接出讓土地使用權而獲得城市化帶來的土地增值收益。土地必須先國家化，然后才能市場化，是二元土地制度的本質。
這種“惟有國家化，才能市場化”的做法，極大降低了土地市場和土地利用效率。比方說，地方政府對于土地的極度饑渴，以及派生的大量以土地為標的尋租行為，都與這種制度安排緊密相關。地價的本質是租金，而非直接的價值創造。當一個經濟中如此之大的資源總量進入尋租而非生產，如此之多的企業被租金誘惑之下而進入土地“開發”，背后的效率損失是難以估量的。這種土地市場扭曲下的尋租浪潮，不僅僅是可見的社會福利損失，更可能導致未來經濟發展的扭曲，最終累積成巨大的社會風險。
以深圳2004年的城市化轉地為例，表面上是把所有農村集體土地轉為國有城市土地，消滅了城鄉二元土地制度。但是實際上，依然是政府壟斷城市土地收益，農村集體依然不能分享城市化的收益。唯有國家化，才能市場化的思路并沒有改變，消滅了舊的城鄉二元制度的同時，產生了新的城鄉二元制度。
而且，由于轉地的補償太低，只是按照原用途補償，貨幣補償只有12000－24000元，也沒有留下村集體發展用地，答應的社保也沒有很好落實，農村集體村民利益得不到保障，不得不通過“種房保地”繼續實際占有原農村集體的土地，在城市土地內部形成了“合法的國有土地”和“違法的占用土地”兩種形態。換句話說，舊的城鄉二元土地制度換了一種形態繼續存在，成為新的二元土地制度。 2004年的城市化轉地以后，深圳的土地在法律上都是城市土地，土地利用不需要再經過國土部審批，擺脫了中央的控制，但是依然要面對原村民實際上施加的約束。
不破除二元土地制度，就難以建設高效的、現代化的城市。原農村集體居民實際占有大量的土地，建成房屋出租，這些土地不能進入合法土地市場流轉，無法進行有效配置，無法實現融資等高級要素功能，政府也難以進行合理規劃，充分地利用地租規律，促進產業升級，合理高效利用城市空間資源，推動經濟的進一步發展。
5是問題也是機會：要“地”還是要“城”？
在90年代到2000年代初工業化的大背景下，“要地”是為大工業找地，是為就業找場所，也是為政府找稅收。但是時代在變，經濟格局在變——中國目前的問題是城市化顯著滯后于工業化。進一步的城市化將是未來中國發展的引擎，深圳發展的思路，也應該由“要地”轉向“要城”。
深圳的土地問題，歸根到底是我國土地二元制度的問題。這些歷史遺留問題，是我國漸進式的改革中妥協的產物，不僅在土地制度中存在，在社會政治、經濟體制的各個方面都廣泛存在。這些問題，一方面后續發展的障礙，但是另一方面也是進一步改革的機會或者著力點。
思路決定出路，改革需要先有一個清晰的思路和方向。1992年，深圳土地制度經歷了從要“錢”到要“地”的轉變，這在當時的歷史條件下，標志著我們告別了“資金匱乏”的時代?，F在的問題是，過了20多年，“要地”的思路，仍然是深圳發展的最優解嗎？
在工業化的大背景下，“要地”是為大工業找地，是為就業找場所，也是為政府找稅收。在1990年代，甚至在本世紀初期，這都是符合當時的發展階段與經濟形勢的。但是時代在變，經濟格局在變，中國目前的問題是城市化顯著滯后于工業化。進一步的城市化將是未來中國發展的引擎，深圳發展的思路，也應該由“要地”轉向“要城”。
“城中村”
那么“城”該怎么要呢？城市的發展離不開產業的引進，離不開人才的引進，因此離不開土地。而土地資源的合理配置、科學規劃，和高效利用，都必須有清晰的土地產權制度作為保障，即土地的“確權”。
合理的確權思路，應該是在村民和因此政府之間找到合理的利益平衡點，農民交一部分土地給政府，相當于交稅，換取余下土地的合法使用、流通、轉讓等權利，而政府利用得來的土地建設公共基礎設施，美化城市，促進產業升級。與此同時，政府要為村民余下的土地提供法律保護和公共服務，并從其工商業生產中獲取稅收，不斷改善城市軟硬件基礎設施，建設現代化的城市。這樣做，村民、政府都有好處。簡要概括，就是“確權要交地，征地要留地”。
面對著天量的“違法建筑”，面對著改革和發展中遺留下來的各種形式的“二元土地制度”，深圳完全有能力，也有條件再次站在歷史的風口之上，以土地確權為核心，加速現代化城市進程，促使產業升級。
6結語
從“一位老人在中國的南海邊畫了一個圓”的那個春天孕育開始，深圳經過了蹣跚學步的稚兒期，熱血沸騰的青春期，正在步入她的第三十六個生日。
三十而立，深圳的腳步會更穩健，但是，我們所希望的，是她不要忘記從漁村走出的初心和勇氣，繼續走在土地制度改革的浪潮之上，走在現代城市化的浪潮之上。
是永恒的根，城市則是人們的未來。因為“人類文明發展的一條軌跡，就是人離開土地，匯聚成城?！?/span>
——徐遠《人·地·城》
徐建國（北大國發院金融學副教授）
中國鄉村發現網轉自：“香帥的金融江湖”微信公眾號
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