“這個(gè)世界上，只有土地與日月同在。土地是世上唯一值得你為它奉獻(xiàn)，值得為它奮斗、犧牲的事物，因?yàn)樗俏ㄒ挥来娴臇|西。”
——瑪格麗特·米切爾 《飄》
人類對(duì)土地的迷戀?gòu)膩?lái)沒(méi)有停止過(guò)。從周朝的井田制、漢朝的王田制、三國(guó)時(shí)期的屯田制、到北魏之后的均田制；從30年代消滅地主階級(jí)的土地革命、40年代地主減租減息的土地政策，50年底的土地改革、到70年代的家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制——千百年的中國(guó)朝代更替，就是一部土地制度的沿革史；大半個(gè)世紀(jì)以來(lái)新中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)面貌的跌宕起伏，也正是土地制度的滄海桑田。
70年代末開(kāi)始的家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制是這40年最至關(guān)重要的改革，它部分地釋放了億萬(wàn)農(nóng)民的自由，為城市化和工業(yè)化提供了最優(yōu)質(zhì)廉價(jià)的勞動(dòng)力。所謂“中國(guó)奇跡”，從某種意義上來(lái)說(shuō)，就是一點(diǎn)點(diǎn)土地自由的奇跡。
毋庸置疑，深圳是這個(gè)奇跡中最亮眼的部分。從1980年一個(gè)3萬(wàn)人的小漁村，到2016年人口超過(guò)1500萬(wàn)的國(guó)際大都市，30年增長(zhǎng)500多倍，對(duì)百年上海形成全方位趕超的局面，堪稱城市發(fā)展史上的經(jīng)典案例。
深圳今昔對(duì)比
“人往高處走，水往低處流”——深圳是快速、大規(guī)模城市化的縮影，是千萬(wàn)人背井離鄉(xiāng)的選擇，也是對(duì)中國(guó)這40年改革是成果的最好詮釋。但是很多人卻忽略了，深圳成功的背后，土地制度變革才是最根本的推手之一。
和深圳“敢為人先”的氣質(zhì)一脈相承，深圳的土地制度變革，始終處于全國(guó)先鋒的位置。在特區(qū)建立早期，深圳就頂住壓力，允許外商有償使用土地，而且一租就是50年。1987年，深圳首次公開(kāi)拍賣土地使用權(quán)，推動(dòng)了我國(guó)土地有償使用制度的改革，產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，甚至推動(dòng)了憲法的修訂。1992年，深圳實(shí)施“統(tǒng)征”，率先在關(guān)內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地全部國(guó)有化和農(nóng)民市民化。2004年，深圳又再次實(shí)施“統(tǒng)轉(zhuǎn)”，在全域?qū)崿F(xiàn)土地全部國(guó)有化，以及農(nóng)民市民化，深圳成為全國(guó)第一個(gè)沒(méi)有農(nóng)村建制的城市。
這一系列的改革舉措，緩解了一直曖昧含混的土地流轉(zhuǎn)和土地產(chǎn)（使用）權(quán)問(wèn)題，保障和促進(jìn)了勞動(dòng)力的合法遷徙流動(dòng)，極大的加快了城市化進(jìn)程。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，彈性靈活的土地制度，是深圳的活力之源。
然而30多年之后，土地又開(kāi)始成為了深圳發(fā)展的瓶頸。深圳全境擁有1991.7平方公里的劃定土地。在這個(gè)1991.7平方公里中，有916.2平方公里的農(nóng)用地不可動(dòng)用。剩下的土地，特別是區(qū)位好的土地，已經(jīng)基本被占用完畢。進(jìn)一步城市擴(kuò)張和工業(yè)化，尤其是大項(xiàng)目，缺乏合適的空間，深圳的發(fā)展面臨用地困難、無(wú)地可用的困境。現(xiàn)有的土地（用地）制度與深圳發(fā)展階段之間的摩擦不適日益明顯——在這一背景下，土地制度的改革再次被提上議事日程。改革的第一步，是要把脈現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，而理解現(xiàn)實(shí)，最好的辦法就是從歷史入手，理清問(wèn)題的來(lái)龍去脈，從中找到解決問(wèn)題的突破口。
1“用地生錢”：深圳改革的第一桶金
改革初期最大的約束是資金匱乏。在早期建設(shè)中，以地?fù)Q錢+杠桿開(kāi)發(fā)的開(kāi)發(fā)思路，讓深圳以3000萬(wàn)原始資本撬動(dòng)了76.3億的基礎(chǔ)建設(shè)投資。土地的有償使用，也開(kāi)啟了中國(guó)建設(shè)的新世界。
站在1978年的歷史路口，國(guó)民經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)化、城市化都還很落后。尤其在遍地灘涂的小漁村深圳，我們?nèi)钡氖清X，而不是地。因此早期的改革思路之一，就是用地生錢，獲取發(fā)展的“第一桶金”。
80年代的深圳
用地生錢的一個(gè)思路，是利用區(qū)位較好的地方，比如羅湖，集中所有資金開(kāi)發(fā)一小塊地，建設(shè)商業(yè)地產(chǎn)，建好的地產(chǎn)出租獲得一大筆資金，再反過(guò)來(lái)投入擴(kuò)大再開(kāi)發(fā)，通過(guò)滾雪球的方式，把開(kāi)發(fā)區(qū)建立起來(lái)。
用地生錢的另一個(gè)思路，是靠“兩張皮”，一張地皮，一張嘴皮。當(dāng)時(shí)特區(qū)的政策基本上是國(guó)家“只給政策不給錢”，最初投入資金只有3000萬(wàn)國(guó)家貸款，如何利用好優(yōu)惠政策，是快速發(fā)展的關(guān)鍵。早期的深圳開(kāi)發(fā)者們（包括官員），很多就是住在鐵皮屋里，每天用三寸不爛之舌宣講優(yōu)惠政策，吸引外商來(lái)投資，利用外商的錢來(lái)開(kāi)發(fā)土地，然后由此向中央各部委、其他地區(qū)、銀行籌錢，逐步地發(fā)展深圳的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)——深圳的工業(yè)化和城市化，就是在這樣一窮二白的背景下開(kāi)始的。
隨著大量港資的涌入，“金融”的理念開(kāi)始在深圳開(kāi)發(fā)中嶄露頭角。開(kāi)發(fā)者們驚喜的發(fā)現(xiàn)，用地生錢的思路，可以借助金融杠桿而威力倍增。比如，利用一塊土地的開(kāi)發(fā)權(quán)，不等地基開(kāi)挖、房子開(kāi)建，就可以開(kāi)始預(yù)售房屋，甚至預(yù)售樓花，拿賣到的錢來(lái)蓋房子，這樣開(kāi)發(fā)的初始資金投入就很小，實(shí)為一種杠桿率很高的融資手段。因?yàn)檫@樣開(kāi)發(fā)的利潤(rùn)不菲，預(yù)售房的資金還可以拿出一部分投入下一期開(kāi)發(fā)，預(yù)售下一期的房子，這種做法大大加速了開(kāi)發(fā)進(jìn)度，減少了資金約束。在“錢”稀缺的年代，這是個(gè)了不起的發(fā)明。以地?fù)Q錢+杠桿開(kāi)發(fā)，讓深圳以3000萬(wàn)原始資本撬動(dòng)了76.3億的基礎(chǔ)建設(shè)投資。
經(jīng)過(guò)將近十年“沒(méi)有名分”的土地開(kāi)發(fā)，1987年深圳確立了“產(chǎn)權(quán)國(guó)有＋使用權(quán)拍賣”的模式。當(dāng)年國(guó)有土地使用權(quán)拍賣的“第一錘”，開(kāi)啟了中國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的歷史。更重要的是，這一舉措對(duì)后來(lái)中國(guó)的財(cái)政、金融、和城市化進(jìn)程，都產(chǎn)生了重要的影響，甚至推動(dòng)了憲法的修改。土地的有償使用，為解決改革開(kāi)放初期的融資問(wèn)題，打開(kāi)了一扇寬敞的門。
2從“籌錢”到“籌地”：城市化統(tǒng)征的開(kāi)始
90年代后，深圳發(fā)展的基本約束已經(jīng)由“錢”變?yōu)椤暗亍保钲陂_(kāi)發(fā)的思路，也逐漸由“籌錢”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎I地”。1992年的特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征和2004年特區(qū)外統(tǒng)轉(zhuǎn)后，深圳完成了大規(guī)模城市化。但是隨著地價(jià)上升，土地征收過(guò)程中的產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償問(wèn)題，也變得越來(lái)越突出。
經(jīng)過(guò)十來(lái)年的超高速發(fā)展，90年代初的深圳已經(jīng)成為南方最引人注目的未來(lái)之城，資金不再是最迫在眉睫的約束，但是關(guān)內(nèi)的土地卻已經(jīng)日見(jiàn)稀缺。和80年代初相比，情況發(fā)生了根本性的變化，“錢”日益多，“地”日益少——深圳發(fā)展基本約束已經(jīng)由“錢”變?yōu)椤暗亍保钲陂_(kāi)發(fā)的思路，已經(jīng)逐漸由“籌錢”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎I地”。1992年的特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征，就是在這樣的背景下發(fā)生的。
90年代初的深圳
1992年6月18日市政府出臺(tái)《關(guān)于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)農(nóng)村城市化的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）實(shí)施城市化統(tǒng)征工作，全面實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村轉(zhuǎn)化為城市、村民轉(zhuǎn)化為市民。從上個(gè)世紀(jì)80年代中后期開(kāi)始，政府曾逐步劃定了原農(nóng)村用地紅線用地。這次城市化統(tǒng)征時(shí)，政府一方面與原農(nóng)村集體均簽訂了征地補(bǔ)償協(xié)議（除上述用地外），另一方面在已有的用地紅線基礎(chǔ)上，又一次性劃定一定數(shù)量的留用地（已辦征地補(bǔ)償手續(xù)）給集體。以“土地完全國(guó)有、農(nóng)轉(zhuǎn)非、征地補(bǔ)償”為特征的大規(guī)模城市化進(jìn)程由此加速。
《暫行規(guī)定》出臺(tái)以后，深圳市把特區(qū)內(nèi)的羅湖、福田、南山的68個(gè)行政村、173個(gè)自然村和沙河華僑農(nóng)場(chǎng)改建為100個(gè)居委會(huì)、66個(gè)集體股份合作公司和12家企業(yè)公司，初步完成了深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)的農(nóng)村城市化轉(zhuǎn)軌。到2002年6月18日，沙頭角鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設(shè)街道辦事處，經(jīng)過(guò)整整十年，深圳的第一輪城市化宣告結(jié)束，特區(qū)內(nèi)的4.6萬(wàn)農(nóng)民陸續(xù)變成城市居民。
1992年“特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征”的土地改革，對(duì)政府、集體、和農(nóng)民的幾方權(quán)益進(jìn)行了清晰界定，而且留下一部分土地扶持社區(qū)發(fā)展。補(bǔ)償、留地總體上較為到位，此外，在當(dāng)時(shí)的宏觀經(jīng)濟(jì)背景下，城市級(jí)差地租還沒(méi)有大幅上升，農(nóng)民并沒(méi)有太大的抵觸情緒，總體的執(zhí)行效果是非常不錯(cuò)，給了當(dāng)時(shí)的深圳市領(lǐng)導(dǎo)極大的信心。隨著1998年中國(guó)房改制度的啟動(dòng)，房地產(chǎn)業(yè)在千禧年前后進(jìn)入黃金年代的通道，地價(jià)開(kāi)始飛漲，政府通過(guò)“籌地”得到的收入越來(lái)越占據(jù)財(cái)政的重要份額。嘗到甜頭之后，2003年10月29日，深圳市委、市政府發(fā)布《中共深圳市委、深圳市人民政府關(guān)于加快寶安龍崗兩區(qū)城市化進(jìn)程的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），把1992年的特區(qū)內(nèi)同統(tǒng)征擴(kuò)大到特區(qū)外（就是寶安、龍崗兩個(gè)區(qū)），覆蓋深圳全境。
理想豐滿，現(xiàn)實(shí)卻往往骨感。在房?jī)r(jià)和地價(jià)都快速上升的大背景下，農(nóng)民和農(nóng)村集體的地租意識(shí)覺(jué)醒，尤其是2004年的“特區(qū)外統(tǒng)轉(zhuǎn)”在多個(gè)方面考慮欠周（e.g., 給農(nóng)民的補(bǔ)償太少，也沒(méi)有留下發(fā)展用地），導(dǎo)致民間反彈，農(nóng)民大規(guī)模搶建，“種房保地”，政策實(shí)施效果很差。為了減少轉(zhuǎn)地的成本，深圳后來(lái)又出臺(tái)多項(xiàng)政策，宣布農(nóng)民建房為“違法建筑”，試圖通過(guò)“查違”推進(jìn)“統(tǒng)轉(zhuǎn)”，結(jié)果導(dǎo)致更多摩擦，為后來(lái)的城市發(fā)展的土地困境埋下了伏筆。
從1980年代的“以地籌錢”到1990年代開(kāi)始的“以錢籌地”，從1992年的“特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征”到2004年的“特區(qū)外統(tǒng)轉(zhuǎn)”——土地制度的變革，是深圳故事的基本脈絡(luò)。而決定這條脈絡(luò)走向的，則是深圳經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的歷史卷軸。
3一個(gè)硬幣的兩面：快速發(fā)展的歷史遺留問(wèn)題
在深圳的土地上，有一半的建筑物被歸于“違法建筑”。這些沉默佇立的大大小小的建筑，是深圳奇跡的另一面，也是其土地制度改革的“歷史遺留問(wèn)題”，比如政策的不連續(xù)，與快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的不匹配，土地征收中的低補(bǔ)償、無(wú)社保，和與民爭(zhēng)利等等。
在實(shí)用主義的基礎(chǔ)上，40年來(lái)的中國(guó)改革強(qiáng)調(diào)“以增量消化存量，在發(fā)展中解決問(wèn)題”。“快速發(fā)展”無(wú)疑是深圳的最高綱領(lǐng)。然而，正所謂“一美遮百丑”，快速發(fā)展的過(guò)程中，一些問(wèn)題會(huì)得到解決，另一些問(wèn)題則會(huì)被掩蓋住。當(dāng)發(fā)展的潮水退去之后，裸泳的人兒就留在沙灘上，成為“歷史遺留問(wèn)題”。
從這個(gè)角度看，所謂歷史遺留問(wèn)題，不過(guò)是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展這枚硬幣的另一面。只是在潮漲的日子，我們更多地欣賞快速發(fā)展的成果，而潮退之后，則必須面對(duì)留下的問(wèn)題。
伴隨著深圳快速發(fā)展的土地遺留問(wèn)題，集中體現(xiàn)在天量的“違法建筑”上。根據(jù)深圳的統(tǒng)計(jì)資料，（2012年）深圳共有61萬(wàn)棟建筑，其中違法建筑30多萬(wàn)棟；深圳總建筑面積7.52億平方米，其中違法建筑面積將近4億平方米。不管怎么看，違法建筑總量都接近占到深圳建筑總量的一半。
為數(shù)眾多的“違法建筑”
“違法建筑”總量和比例都如此巨大，讓人不得不困惑：究竟是什么“法”，讓一半人都來(lái)違？這“法”合理嗎？這個(gè)困惑迫使我們逆時(shí)間的河流而上，去找尋這些建筑的歷史淵源。
深圳建房的第一個(gè)高潮，發(fā)生在改革開(kāi)放之初。當(dāng)時(shí)香港等地的外商因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移紛紛把工廠轉(zhuǎn)移到深圳，深圳市委1980年321號(hào)文和1981年11號(hào)文要求把“三來(lái)一補(bǔ)”（來(lái)料、來(lái)樣加工、來(lái)件裝配，以及補(bǔ)償貿(mào)易）工廠引到寶安等地，并把審批權(quán)下放給寶安縣政府。然而寶安縣財(cái)政拮據(jù)，無(wú)力提供配套廠房和宿舍。農(nóng)村社隊(duì)響應(yīng)號(hào)召，集體建廠房和房屋出租，大為增加了對(duì)外商的吸引力。
深圳建房的第二個(gè)高潮，發(fā)生在1986年。省政府批準(zhǔn)寶安縣為珠江三角洲衛(wèi)星鎮(zhèn)，享受政策優(yōu)惠，工商業(yè)和住宅用地需求大增。國(guó)家城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部1985年10月印發(fā)的《村鎮(zhèn)建設(shè)暫行規(guī)定》：“村鎮(zhèn)居民新建、改建、擴(kuò)建住宅，報(bào)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府批準(zhǔn)，建設(shè)主管部門核發(fā)準(zhǔn)建證件”。寶安縣國(guó)土局1987年37號(hào)文規(guī)定：“凡是使用耕地都要報(bào)縣人民政府審批，使用原有宅基地、村內(nèi)空閑地及其他土地由鎮(zhèn)人民政府審批”。根據(jù)這些政策，鎮(zhèn)政府把宅基地劃分到戶，不少戶主交錢領(lǐng)證，籌錢建房，掀起了建房的第二個(gè)高潮。
深圳建房的第三個(gè)高潮，發(fā)生在1992年鄧小平南巡以后。不少社隊(duì)為適應(yīng)招商引資，采取靈活的方式與外商合作，比如合資建廠房、把土地租賃給外商建廠、與外地人合作建出租屋等。這些行為當(dāng)時(shí)受到市、縣政府的支持、寬容、或者默許。
這三波建房潮，都是在深圳的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下發(fā)生的，換言之，這些后來(lái)被稱為“違章違法”的建筑物，是深圳速度和深圳奇跡的歷史痕跡。在1993年撤縣設(shè)區(qū)后，特區(qū)外村鎮(zhèn)規(guī)劃、建房審批的權(quán)利被上收到市國(guó)土規(guī)劃部門，政策從寬變嚴(yán)，但新規(guī)定遲遲未能下達(dá)。新規(guī)下達(dá)以后，規(guī)定禁建、限建的地段，本來(lái)就存在的建筑，后來(lái)也被認(rèn)定違法建筑。而新規(guī)定允許建房的地段，近20年來(lái)極少獲準(zhǔn)建房，期間的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成了大量的房屋、廠房需求。堵而不疏的管理，晴雨不定的政策之下，深圳于1993－1999年間形成了一個(gè)搶建高潮，也催生了大量的“違法建筑”。
而2004年的特區(qū)外統(tǒng)轉(zhuǎn)，是催生“違法建筑”的又一個(gè)重要因素。2003年10月29日，深圳市委、市政府發(fā)布《中共深圳市委、深圳市人民政府關(guān)于加快寶安龍崗兩區(qū)城市化進(jìn)程的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），把特區(qū)外390萬(wàn)畝耕地全部“轉(zhuǎn)”為市政府發(fā)展儲(chǔ)備用地，每畝平均補(bǔ)償最高僅有2.4萬(wàn)元，且沒(méi)有留下發(fā)展用地。廣東全省征地按10％比例返還發(fā)展用地，而深圳轉(zhuǎn)地僅返還5％，而且從已建成區(qū)扣還，大部分村實(shí)際返還土地為零。這種情況下，農(nóng)民既沒(méi)有耕地，也沒(méi)有發(fā)展用地，政府儲(chǔ)備用地卻可以獲得百倍以上收入，巨大的落差引發(fā)了又一個(gè)搶建高潮，村民紛紛“種房保地”。低補(bǔ)償，無(wú)社保，無(wú)發(fā)展用地，短視下的與民爭(zhēng)利，又“逼”出大片的“違法建筑”。
另外，生態(tài)控制線劃定的不盡合理，也是產(chǎn)生“違法建筑”的一個(gè)原因。建立生態(tài)控制線本身是科學(xué)發(fā)展、美化城鄉(xiāng)的需要，但是亂劃生態(tài)控制線，則會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題。比如，生態(tài)控制線內(nèi)本來(lái)存在的大量廠房、宿舍、村民、員工，按規(guī)定需要搬遷，但是搬遷需要的土地、費(fèi)用和賠償，卻無(wú)人搭理。而且，外商不愿租用線內(nèi)廠房，導(dǎo)致原村民蒙受巨大的損失，只能“違章建筑”了事。
這樣看來(lái)，如此天量的“違法建筑”，除了政策設(shè)計(jì)不盡合理、執(zhí)行不到位的因素外，至少有四個(gè)部分值得商榷：（1）歷史上快速發(fā)展時(shí)期允許建設(shè)，后來(lái)法規(guī)從嚴(yán)而被“劃成”違法建筑；（2）1993年撤縣設(shè)區(qū)之后，極少批準(zhǔn)建房，與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求之間形成張力，村民順應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，大量建房形成違法建筑；（3）2004年城市化轉(zhuǎn)地時(shí)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，社保沒(méi)有到位，也沒(méi)有留下發(fā)展用地，政府與村民的利益分享劃分不當(dāng)，逼出來(lái)一大批搶建的違法建筑；（4）生態(tài)控制線脫離實(shí)際，也逼得村民不得不建造“違法建筑”。
對(duì)于任何城市而言，將近一半的“違法建筑”都是令人難堪的存在。這些沉默佇立的大大小小的建筑，是深圳奇跡的另一面，也是其土地制度改革的“歷史遺留問(wèn)題”。深圳要名正言順的在現(xiàn)代法治的軌道上再出發(fā)，就必須面對(duì)和解決這些問(wèn)題。
4歷史遺留問(wèn)題的根源：二元土地制度
仔細(xì)追溯深圳土地改革的歷史遺留問(wèn)題，其根源仍在于我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)一直存在的國(guó)有、集體土地二元制度。土地必須先國(guó)家化，然后才能市場(chǎng)化，是二元土地制度的本質(zhì)——這種土地市場(chǎng)的扭曲不僅造成了尋租浪潮，更可能導(dǎo)致未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扭曲。
仔細(xì)追溯深圳土地改革的歷史遺留問(wèn)題，其根源仍在于我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)一直存在的土地二元制度。《中華人民共和國(guó)憲法》（1982）第10條規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于集體所有，法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的除外。1988年修憲，在第10條加了一句話，規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這些規(guī)定，是現(xiàn)行國(guó)有、集體兩種土地所有制的憲法基礎(chǔ)。
倘若這兩種土地享有同等的權(quán)利，兩種土地所有制，甚至多種土地所有制，也不會(huì)造成問(wèn)題，但是事實(shí)并不如此。憲法第10條關(guān)于土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓要“依照法律的規(guī)定”是現(xiàn)行土地制度的一個(gè)要害：1988年憲法修訂以后，緊接著就修訂了土地管理法，并授權(quán)國(guó)務(wù)院制定國(guó)有和集體土地出讓的具體執(zhí)行辦法—— 令人嘀笑皆非的是，國(guó)務(wù)院在1990年出臺(tái)城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓轉(zhuǎn)讓的暫行條例后，直到2015年之前，都沒(méi)有出臺(tái)農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓的有關(guān)條例，導(dǎo)致農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓在現(xiàn)實(shí)中無(wú)法可依，因而不能轉(zhuǎn)讓。
此外，在現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》中，對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)依然存在重重約束，比如以下幾條重要的規(guī)定：
第二條 任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓。
第四條 國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。
第六十三條 農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。
第四十三條 任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地［1］；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。
第四十四條 建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
［1］前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。
這一系列規(guī)定，猶如一套組合拳，對(duì)農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)施加了多重限制，實(shí)際上形成了城市、農(nóng)村二元的土地制度。農(nóng)村的土地，不管是農(nóng)用地還是非農(nóng)用地，不經(jīng)過(guò)征地程序轉(zhuǎn)為國(guó)家所有，是不能成為城市建設(shè)用地的。具體而言，農(nóng)村集體土地除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、宅基地、和農(nóng)村公用事業(yè)用地外，都是耕地；而且，農(nóng)村集體土地不能用來(lái)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，要進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)必須先征為國(guó)家所有。這樣，“國(guó)家”就成為城市土地的唯一供應(yīng)方，壟斷國(guó)有建設(shè)用地一級(jí)供應(yīng)市場(chǎng)。
倘若農(nóng)村土地沒(méi)有明顯的更高利用價(jià)值，這種限制也不會(huì)造成太大損失或扭曲，改革開(kāi)放前，甚至本世紀(jì)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以前，大概都是這種情形。可是在城市化加速，城市地價(jià)快速上升之后，情況就大不一樣了。由于“國(guó)家”是城市土地的唯一合法供應(yīng)方，“國(guó)家”也就順理成章地成為城市地租上升的唯一合法受益者。農(nóng)村集體雖然占有大量土地，但是無(wú)法通過(guò)直接出讓土地使用權(quán)而獲得城市化帶來(lái)的土地增值收益。土地必須先國(guó)家化，然后才能市場(chǎng)化，是二元土地制度的本質(zhì)。
這種“惟有國(guó)家化，才能市場(chǎng)化”的做法，極大降低了土地市場(chǎng)和土地利用效率。比方說(shuō)，地方政府對(duì)于土地的極度饑渴，以及派生的大量以土地為標(biāo)的尋租行為，都與這種制度安排緊密相關(guān)。地價(jià)的本質(zhì)是租金，而非直接的價(jià)值創(chuàng)造。當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)中如此之大的資源總量進(jìn)入尋租而非生產(chǎn)，如此之多的企業(yè)被租金誘惑之下而進(jìn)入土地“開(kāi)發(fā)”，背后的效率損失是難以估量的。這種土地市場(chǎng)扭曲下的尋租浪潮，不僅僅是可見(jiàn)的社會(huì)福利損失，更可能導(dǎo)致未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扭曲，最終累積成巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
以深圳2004年的城市化轉(zhuǎn)地為例，表面上是把所有農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有城市土地，消滅了城鄉(xiāng)二元土地制度。但是實(shí)際上，依然是政府壟斷城市土地收益，農(nóng)村集體依然不能分享城市化的收益。唯有國(guó)家化，才能市場(chǎng)化的思路并沒(méi)有改變，消滅了舊的城鄉(xiāng)二元制度的同時(shí)，產(chǎn)生了新的城鄉(xiāng)二元制度。
而且，由于轉(zhuǎn)地的補(bǔ)償太低，只是按照原用途補(bǔ)償，貨幣補(bǔ)償只有12000－24000元，也沒(méi)有留下村集體發(fā)展用地，答應(yīng)的社保也沒(méi)有很好落實(shí)，農(nóng)村集體村民利益得不到保障，不得不通過(guò)“種房保地”繼續(xù)實(shí)際占有原農(nóng)村集體的土地，在城市土地內(nèi)部形成了“合法的國(guó)有土地”和“違法的占用土地”兩種形態(tài)。換句話說(shuō)，舊的城鄉(xiāng)二元土地制度換了一種形態(tài)繼續(xù)存在，成為新的二元土地制度。 2004年的城市化轉(zhuǎn)地以后，深圳的土地在法律上都是城市土地，土地利用不需要再經(jīng)過(guò)國(guó)土部審批，擺脫了中央的控制，但是依然要面對(duì)原村民實(shí)際上施加的約束。
不破除二元土地制度，就難以建設(shè)高效的、現(xiàn)代化的城市。原農(nóng)村集體居民實(shí)際占有大量的土地，建成房屋出租，這些土地不能進(jìn)入合法土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，無(wú)法進(jìn)行有效配置，無(wú)法實(shí)現(xiàn)融資等高級(jí)要素功能，政府也難以進(jìn)行合理規(guī)劃，充分地利用地租規(guī)律，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，合理高效利用城市空間資源，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。
5是問(wèn)題也是機(jī)會(huì)：要“地”還是要“城”？
在90年代到2000年代初工業(yè)化的大背景下，“要地”是為大工業(yè)找地，是為就業(yè)找場(chǎng)所，也是為政府找稅收。但是時(shí)代在變，經(jīng)濟(jì)格局在變——中國(guó)目前的問(wèn)題是城市化顯著滯后于工業(yè)化。進(jìn)一步的城市化將是未來(lái)中國(guó)發(fā)展的引擎，深圳發(fā)展的思路，也應(yīng)該由“要地”轉(zhuǎn)向“要城”。
深圳的土地問(wèn)題，歸根到底是我國(guó)土地二元制度的問(wèn)題。這些歷史遺留問(wèn)題，是我國(guó)漸進(jìn)式的改革中妥協(xié)的產(chǎn)物，不僅在土地制度中存在，在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)體制的各個(gè)方面都廣泛存在。這些問(wèn)題，一方面后續(xù)發(fā)展的障礙，但是另一方面也是進(jìn)一步改革的機(jī)會(huì)或者著力點(diǎn)。
思路決定出路，改革需要先有一個(gè)清晰的思路和方向。1992年，深圳土地制度經(jīng)歷了從要“錢”到要“地”的轉(zhuǎn)變，這在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，標(biāo)志著我們告別了“資金匱乏”的時(shí)代。現(xiàn)在的問(wèn)題是，過(guò)了20多年，“要地”的思路，仍然是深圳發(fā)展的最優(yōu)解嗎？
在工業(yè)化的大背景下，“要地”是為大工業(yè)找地，是為就業(yè)找場(chǎng)所，也是為政府找稅收。在1990年代，甚至在本世紀(jì)初期，這都是符合當(dāng)時(shí)的發(fā)展階段與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的。但是時(shí)代在變，經(jīng)濟(jì)格局在變，中國(guó)目前的問(wèn)題是城市化顯著滯后于工業(yè)化。進(jìn)一步的城市化將是未來(lái)中國(guó)發(fā)展的引擎，深圳發(fā)展的思路，也應(yīng)該由“要地”轉(zhuǎn)向“要城”。
“城中村”
那么“城”該怎么要呢？城市的發(fā)展離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)，離不開(kāi)人才的引進(jìn)，因此離不開(kāi)土地。而土地資源的合理配置、科學(xué)規(guī)劃，和高效利用，都必須有清晰的土地產(chǎn)權(quán)制度作為保障，即土地的“確權(quán)”。
合理的確權(quán)思路，應(yīng)該是在村民和因此政府之間找到合理的利益平衡點(diǎn)，農(nóng)民交一部分土地給政府，相當(dāng)于交稅，換取余下土地的合法使用、流通、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利，而政府利用得來(lái)的土地建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，美化城市，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。與此同時(shí)，政府要為村民余下的土地提供法律保護(hù)和公共服務(wù)，并從其工商業(yè)生產(chǎn)中獲取稅收，不斷改善城市軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)現(xiàn)代化的城市。這樣做，村民、政府都有好處。簡(jiǎn)要概括，就是“確權(quán)要交地，征地要留地”。
面對(duì)著天量的“違法建筑”，面對(duì)著改革和發(fā)展中遺留下來(lái)的各種形式的“二元土地制度”，深圳完全有能力，也有條件再次站在歷史的風(fēng)口之上，以土地確權(quán)為核心，加速現(xiàn)代化城市進(jìn)程，促使產(chǎn)業(yè)升級(jí)。
6結(jié)語(yǔ)
從“一位老人在中國(guó)的南海邊畫(huà)了一個(gè)圓”的那個(gè)春天孕育開(kāi)始，深圳經(jīng)過(guò)了蹣跚學(xué)步的稚兒期，熱血沸騰的青春期，正在步入她的第三十六個(gè)生日。
三十而立，深圳的腳步會(huì)更穩(wěn)健，但是，我們所希望的，是她不要忘記從漁村走出的初心和勇氣，繼續(xù)走在土地制度改革的浪潮之上，走在現(xiàn)代城市化的浪潮之上。
是永恒的根，城市則是人們的未來(lái)。因?yàn)?span style="line-height:1.5;">“人類文明發(fā)展的一條軌跡，就是人離開(kāi)土地，匯聚成城。”
——徐遠(yuǎn)《人·地·城》
徐建國(guó)（北大國(guó)發(fā)院金融學(xué)副教授）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：“香帥的金融江湖”微信公眾號(hào)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
