【河長制的核心是河湖水管理的首長負責制，尤其是黨政雙崗同責。不可偏離這一實質，使之流于形式】
賈紹鳳
中國水環境污染已經治了幾十年，還處于相持階段。早在“九五”期間,國家就開始“三 江三湖”的重點治理，但至今仍未見根本好轉。在重點河湖治理難言功成的同時，水污染從城市擴展到鄉村，從東部蔓延到西部，從地表深入到地下。泛濫的水污 染，威脅到我們的供水安全，危害我們的生存環境，還危及農產品、水產品安全，與全面建成小康社會的要求格格不入，已到了非治不可的地步。
法律修訂強化水污染治理
為落實中央的發展新理念，近年立法機構對環境保護法規及時進行了修訂，為從嚴治污提供了更堅實的法律基礎。
《環境保護法》于2014年修訂，較修訂前有了一系列更新的提法和更嚴格的要求，指明“保護環境是國家的基本國策”。（1）為減少先污后治的高成本，提出了“保護優先”的環保戰略。（2）為破解跨區域協調難的癥結，要求“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治措施”。（3）針對環保部門監管權偏弱、軟而不硬的問題，增強了環保職責部門的執法權限，“可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備”。（4）為扭轉地方為發展經濟而犧牲環保的傾向，大大強化了環保監督考核，要求“縣級以上人民政府應當每年向本級人民代表大會或者人大常委會報告環境狀況和環境保護目標完成情況”，“縣級以上人民政府應當將環境保護目標完成情況納入對本級人民政府有關部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內容。考核結果應當向社會公開”。（5）在環保經濟機制方面，明確“國家建立、健全生態保護補償制度”。（6）在行政管理手段上，明確“實行排污許可管理制度”。（7）從預防預警的角度，要求“縣級以上人民政府應當建立環境污染公共監測預警機制”。（8）為解決環境違法處罰過低、違法所得往往大于違法成本的問題，加大對環境違法的處罰力度，實行“按日計罰”措施。（9）為增加透明度和接受社會監督，增加了“信息公開和公眾參與”條款。
2016年修訂的《水污染防治法》，在某種程度上比《環境保護法》修訂得更為徹底：（1）降低了環境公益訴訟門檻。以前規定是轄區市人民政府民政部門登記的社會組織，連續從事環保公益5年才能提出公益訴訟。修訂后，依法符合條件的環保社會組織都可以提起公益訴訟。（2）增加了環境公益訴訟渠道，即增加人民檢察院可以提起公益訴訟的渠道。（3）明確黨政同責、一崗雙責，明確上游政府對下游的污染負有賠償責任。（4）大幅度提高環境違法處罰力度，違法設置排污口從原來罰款2萬-10萬元，變成處罰20萬-100萬元，是原來的10倍。
“水十條”：水污染防治大決戰部署的動員令
國務院于2015年4月發布了《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”）。這無疑是開展全國水污染防治大決戰的戰略部署。它明確了“大力推進生態文明建設，以改善水環境質量為核心”，按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”原則，貫徹“安全、清潔、健康”方針，強化源頭控制，水陸統籌、河海兼顧，對江河湖海實施分流域、分區域、分階段科學治理，系統推進水污染防治、水生態保護和水資源管理等水污染防治總要求。提出到2020年全國水環境質量得到階段性改善，到2030年力爭全國水環境質量總體改善，到21世紀中葉生態環境質量全面改善，生態系統實現良性循環的治理目標。提出了全面控制污染物排放、推動經濟結構轉型升級、著力節約保護水資源、強化科技支撐、充分發揮市場機制作用、嚴格環境執法監管、切實加強水環境管理、全力保障水生態環境安全、明確和落實各方責任、強化公眾參與和社會監督等十條具體措施。
“水十條”發出了水污染防治大決戰的全民動員令，要求實行“政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與”的社會共治模式。政府、市場、企業、公眾各司其職，各施所長，協同配合。
“河長制”：各級首長立下了軍令狀
2016年12月11日，中央全面深化改革領導小組第二十八次會議通過《關于全面推行河長制的意見》，決定在全國推行河長制，要求在2018年底全面落實河長制。
“河長制”是從河流水質改善領導督辦制、環保問責制衍生出來的水污染治理制度。河長制于2007年首創于曾深受太湖污染之害的無錫市，取得了很好的效果。此后江蘇、浙江開始在各自省內實施由地方政府首長負責的河長制。2014年水利部開始在全國推廣試點河長制。至今全國已有8個省市全面實行河長制，16個省區市在部分市縣推行。
河長制的核心是河湖水管理的首長負責制。其全國組織形式是：各省（自治區、直轄市）設立總河長，由黨委或政府主要負責同志擔任；各省（自治區、直轄市）行政區域內主要河湖設立河長，由省級負責同志擔任；各河湖所在市、縣、鄉均分級分段設立河長，由同級負責同志擔任。縣級及以上河長設置相應的河長制辦公室。
河長制之所以在實踐中有效，是因為它有以下優點。
1.解決了多龍治水互不協調的老大難問題。涉水管理部門很多，有水利、環保、城建、國土、農業、林業、交通、電力、氣象、市政等等，相互協調很難。河長制由地方首長任河長，具有協調的權限和權威，便于協調各部門的工作。
2.實現了河湖水系的綜合管理。河長統管水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水生態治理，在組織方式上實現了水量與水質、水域與陸域的流域綜合管理。
3.提供了落實地方政府對環境質量負責的具體制度。雖然環境保護法規定了地方政府有對其行政區域環境質量負責的職責，但以前缺乏評估、考核、獎懲的具體制度。河長制的實施，建立了很具體的地方首長對河湖水環境負責的監督考核制度。
4.提供了跨區域水管理的矛盾解決機制。跨界河湖的管理因為涉及到不同區域之間的利益沖突，往往難以協調。而河長制明確河流分段（分片）責任制，對交接斷面的水量、水質進行考核，實行獎優罰劣，提供了協調上下游以及左右岸關系的制度機制。
5.“黨政雙責”把黨的領導優勢調動到了河湖治理之中。地方的重大決策、人事安排都是黨委決定的，如果只要求政府負責人對有關決策的后果負責，就有點權責不對稱的不公平，因為政府負責人往往只是執行者，而不是真正的決策者。河長制中“黨政雙責”制度的建立，要求黨委負責人對當地河湖環境負總責，使得決策的權力與責任更為平衡。同時，推行“黨政雙責”，也有利于把黨的領導優勢充分發揮到河湖治理中來。
在中央深改組通過《關于全面推行河長制的意見》之前，住建部、環保部于2015年8月發布了《城市黑臭水體整治工作指南》，要求明確黑臭水體的責任人——即河長或湖長。黑臭水體治理中的一大亮點是住建部、環保部搭建了全國城市黑臭水體整治信息發布平臺，公眾可以通過電腦、手機登錄平臺查詢，可以通過手機進行定位和舉報。
“河長制”實施中存在的問題
不過河長制在實施中也存在一些值得注意的問題。
1.有些地方偏離了“首長負責制”。各地在上報黑臭水體的責任人，即河長或湖長時，很多地方報的不是政府首長，而是五花八門的人員，包括：政府分工主管副職，行業主管部門正職或副職乃至一般人員，政府其他部門如農辦、執法局、武裝部的人員，基層水務站、市政工程管理所、園林所、設施建設管理辦公室乃至基層居民自治組織負責人等等。這些“非首長”的河長，肯定起不了首長綜合協調的作用。實際上，他們應該是河長下面的辦公人員，而不應該是河長。
2.一些地方流于形式。河長制不只是掛牌公示而已，而是需要有一系列的治理措施，需要有科學的規劃、縝密的設計、精細的施工、嚴格的管理，需要有資金、人力的投入，如果沒有這一系列投入和動作，只是掛個牌，河長制就發揮不了作用。
另外，實行河湖首長負責制，將成為今后相當長時期內的一種水治理制度，雖然明確了地方首長對河湖治理負總責，但如何結合各地實際更合理地設置和協調其下的管理部門，以適應高水平綜合管理河湖的要求，仍需要努力探索。
作者系中國科學院地理科學與資源研究所研究員
中國鄉村發現網轉自:中國經濟報告
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