我國《憲法》規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。《民法通則》《物權(quán)法》等法律法規(guī)對集體所有權(quán)也做出相關(guān)規(guī)定，使堅持和保護(hù)集體所有權(quán)具有了可操作性。新時期下，黨中央提出深化農(nóng)村土地改革，實行“三權(quán)分置”，即堅持集體所有權(quán)，穩(wěn)定土地承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出要完善“三權(quán)分置”辦法，不斷探索和豐富“三權(quán)分置”的具體實現(xiàn)形式。實踐中集體所有權(quán)具體如何體現(xiàn)？各方有不同的觀點。本文認(rèn)為堅持集體所有權(quán)，須清楚認(rèn)識其所有權(quán)本質(zhì)屬性，遵循基本法理，堅持和維護(hù)其在“三權(quán)分置”下作為所有權(quán)的基本權(quán)能。同時，也要尊重我國農(nóng)村土地制度改革發(fā)展歷程和現(xiàn)狀，承認(rèn)集體所有權(quán)在實踐中形成的特殊權(quán)能。科學(xué)界定所有權(quán)與承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，既要避免集體所有權(quán)被虛置，又要防止侵害承包農(nóng)戶和土地經(jīng)營者合法權(quán)益，阻礙各類主體發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。
一、農(nóng)村土地集體所有制度的形成
新中國成立后，我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷過三次大的變遷，最終形成以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，“三權(quán)分置” 是對雙層經(jīng)營體制內(nèi)涵的豐富，展現(xiàn)了我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的持久活力。回顧農(nóng)村土地集體所有制形成過程，有助于我們認(rèn)清制度變遷脈絡(luò)，明確改革方向，為科學(xué)界定“三權(quán)分置”理清思路。
一是1949至1952年土地改革階段。該階段，全國進(jìn)行了徹底的土地改革，廢除地主土地所有制，實現(xiàn)“耕者有其田”，建立了土地“農(nóng)民所有、農(nóng)戶自營”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。1950年6月頒布的《中華人民共和國土地改革法》第一條明確規(guī)定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，為新中國的工業(yè)化開辟道路。”有學(xué)者認(rèn)為，其實質(zhì)是使得農(nóng)民個人普遍而且比較平均地獲得土地所有權(quán)。
二是1952年至1978年的合作化和人民公社階段。從避免土地兼并、農(nóng)民貧富分化等諸多因素考慮，黨中央決定對農(nóng)村實行社會主義改造，在農(nóng)村推行合作化運(yùn)動，并在經(jīng)歷了互助組、初級合作社、高級合作社、人民公社等發(fā)展階段后，實現(xiàn)了農(nóng)村土地集體所有。其中，互助組和初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，是在土地農(nóng)民所有基礎(chǔ)上，實行生產(chǎn)合作和土地入股分紅，并沒有改變土地私有性質(zhì)。組建高級合作社時，社員的土地轉(zhuǎn)為合作社公有，取消土地報酬，已經(jīng)改變了土地私有性質(zhì)。人民公社時期實行“一大二公”，廢除私有財產(chǎn)，一切生產(chǎn)資料歸公社所有。
三是1978年改革開放以來。因農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動過快過急，使生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整超越了生產(chǎn)力發(fā)展階段，抑制了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，給農(nóng)業(yè)發(fā)展造成了很大的影響，十一屆三中全會決定實行農(nóng)村改革。各地積極探索，在堅持集體所有下，出現(xiàn)了統(tǒng)一經(jīng)營、聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、包干到戶，專業(yè)承包、聯(lián)產(chǎn)計酬等多種經(jīng)營形式，最終形成集體所有、家庭承包經(jīng)營的土地制度，確立了家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營模式。
從農(nóng)村土地集體所有制形成的歷史過程可以看出：土地集體所有的權(quán)利來源是農(nóng)民對自身權(quán)利的讓渡，是通過入股分紅到取消土地報酬、無償歸公實現(xiàn)所有權(quán)主體的轉(zhuǎn)變，類似于日耳曼法中的總有制度，與現(xiàn)代意義上合伙財產(chǎn)的性質(zhì)也具有一定相似性。因此，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是一定范圍內(nèi)（村級或者村民小組）農(nóng)民群體的權(quán)利，與農(nóng)民個體存在權(quán)利沖突，但不是對立關(guān)系，從外部看，二者利益一致。通過改革建立家庭承包經(jīng)營制度的目的是適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展需要，通過滿足農(nóng)民群眾的物質(zhì)利益需要，調(diào)動其發(fā)展社會主義的積極性，最終目的是生產(chǎn)發(fā)展，實現(xiàn)社會主義。因此，深化農(nóng)村土地改革，實行“三權(quán)分置”，不能與終極目標(biāo)背道而馳，把集體改弱了；也不能違背生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律，侵害農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，妨礙其發(fā)展積極性。應(yīng)在充分尊重中國土地發(fā)展歷史的基礎(chǔ)上，按照法的一般原理，在所有權(quán)與用益物權(quán)框架下，賦予集體較為完整的土地所有權(quán)，充分保護(hù)作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)，在此基礎(chǔ)上，清楚界定土地經(jīng)營權(quán)，健全“三權(quán)分置”基本框架，最終“形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局”。
二、農(nóng)村土地集體所有權(quán)的屬性
所有權(quán)以全面的物之支配權(quán)能為內(nèi)容，是最完整、最充分的物權(quán)，具有絕對性。但該絕對性是相對于其他權(quán)利而言，在羅馬法中，所有權(quán)是純粹的私權(quán)，但現(xiàn)代社會不承認(rèn)有不受限制的權(quán)利，所有權(quán)也是如此。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對所有權(quán)行使的限制越來越多，逐步變成其內(nèi)在約束，此為所有權(quán)的社會性。農(nóng)村土地集體所有權(quán)，是所有權(quán)的一種，具備所有權(quán)的基本屬性，包括社會性。但從土地制度沿革歷史可以看出，與普通財產(chǎn)所有權(quán)相比，土地集體所有權(quán)具有以下特殊性：
一是標(biāo)的物特殊。物是能滿足人的需要，并為人能夠支配的物體或者自然力，包括有體物和無體物。小到一針一線，大到摩天高樓，只要客觀存在、有效用、可控制的物，均可成為所有權(quán)的標(biāo)的物。集體土地所有權(quán)標(biāo)的物是土地。與其他資源相比，土地具有稀缺性、不可再生性等特征，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，是人類生產(chǎn)生活必不可少的資源。這就決定了以土地為標(biāo)的的所有權(quán)在設(shè)立、行使、處置等方面必然受到法律的特殊約束。如我國臺灣地區(qū)“土地法”規(guī)定，農(nóng)地、林地、漁地、牧地、狩獵地、鹽地、礦地、水源地等，“不得轉(zhuǎn)移、設(shè)定負(fù)擔(dān)或租賃于外國人”。在我國，土地所有制關(guān)系到社會主義公有制性質(zhì)，這直接決定了土地所有權(quán)權(quán)能必然與普通財產(chǎn)所有權(quán)、國外私有制下的土地所有權(quán)不同。只有清楚認(rèn)識這一點，才能科學(xué)界定集體土地所有權(quán)權(quán)能。
二是權(quán)利來源特殊。物權(quán)的取得可分為原始取得和繼受取得。原始取得不以他人的權(quán)利和意志為依據(jù)，根據(jù)法律規(guī)定直接取得物權(quán)。繼受取得是為他人在自己的物上創(chuàng)設(shè)物權(quán)或通過法律行為移轉(zhuǎn)物權(quán)，使得他人取得物權(quán)。集體土地所有權(quán)，是在經(jīng)歷了土地改革、互助、合作、人民公社等階段，最終確立“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的歷史沿革中形成的，具有深厚的歷史背景。這決定了集體土地所有權(quán)，不能如原始取得的所有權(quán)那樣單純絕對，也不能像繼受取得的所有權(quán)那樣權(quán)利變動和歸屬路徑清晰。
三是權(quán)利主體特殊。所有權(quán)人可以是自然人、法人或者其他組織，各類民事主體依法平等享有所有權(quán)。物權(quán)法規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地，屬于本集體成員集體所有。與其他民事主體的清晰邊界相比，農(nóng)民集體具有先天開放性，新增人口自動取得成員資格，享有包括土地所有權(quán)在內(nèi)的集體財產(chǎn)權(quán)益。這導(dǎo)致集體土地具體權(quán)利人處于不斷變動之中，造成了事實上的權(quán)利人模糊。作為權(quán)利人的農(nóng)民集體，與作為土地承包經(jīng)營權(quán)人的農(nóng)戶家庭相互重合交織，增加了明晰集體權(quán)利界限與農(nóng)戶權(quán)利界限的難度。因此，堅持土地集體所有，必須先明確界定權(quán)利主體，并從具體農(nóng)戶集合中抽象出來，才能確保農(nóng)民集體對內(nèi)對外行使所有權(quán)，使其各項權(quán)能落到實處。
總之，集體土地所有權(quán)的上述性質(zhì)和特殊性決定了在完善“三權(quán)分置”理論時，既不能脫離所有權(quán)的基本屬性來界定其權(quán)能，又不能簡單套用所有權(quán)的一般規(guī)則，或者照搬國外的立法例，而應(yīng)做出具有中國特色、符合我國農(nóng)村實際的制度設(shè)計。
三、農(nóng)村土地集體所有權(quán)的權(quán)能
《意見》明確提出土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，要充分維護(hù)農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權(quán)能。考慮到所有權(quán)基本屬性和土地集體所有的特殊性，可以將集體土地所有權(quán)的權(quán)能分為兩類，一類是作為所有權(quán)的基本權(quán)能，一類是因集體所有、家庭承包經(jīng)營而具有的特殊權(quán)能。在制定修改有關(guān)法律政策時，應(yīng)著重明確后者行使條件和限制。根據(jù)《意見》精神和實踐情況，在完善“三權(quán)分置”辦法時，土地集體所有權(quán)具體應(yīng)包括以下權(quán)能。
（一）作為所有權(quán)的基本權(quán)能
1.處分權(quán)。處分是財產(chǎn)所有權(quán)人在法律規(guī)定范圍內(nèi)決定財產(chǎn)事實上和法律上命運(yùn)的權(quán)能，是所有權(quán)的基本權(quán)能之一。按照法律規(guī)定，土地集體所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。從《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》等來看，其處分權(quán)能主要表現(xiàn)為設(shè)置用益物權(quán)（土地承包經(jīng)營權(quán)），以及農(nóng)民集體在討論決定承包方案、因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損等特殊情形調(diào)整承包地、“四荒地”發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個人經(jīng)營、農(nóng)戶在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓承包權(quán)和流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)、土地征收及征地補(bǔ)償款分配等有關(guān)土地重大事項中的知情權(quán)和決策權(quán)。
2.直接經(jīng)營權(quán)。產(chǎn)權(quán)就是選擇權(quán)，是產(chǎn)權(quán)主體自由選擇利用資源的權(quán)利。對自有財產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)主體可以選擇自用，也可以選擇讓他人利用。集體土地所有權(quán)是主要的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)之一。在家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制下，農(nóng)民集體有權(quán)按照國家法律政策規(guī)定實行家庭承包經(jīng)營，也可以依法經(jīng)過民主決策，采取直接經(jīng)營等方式利用集體土地。直接經(jīng)營權(quán)的對象可以是部分集體土地，也可以是全部集體土地。在后者情形下，直接經(jīng)營權(quán)表現(xiàn)為統(tǒng)一經(jīng)營權(quán)。實踐中，華西村、南街村等集體土地的統(tǒng)一經(jīng)營管理，即是直接經(jīng)營權(quán)的體現(xiàn)。直接經(jīng)營權(quán)應(yīng)包含在利用土地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營全部環(huán)節(jié)中的決策等權(quán)利，如購買生產(chǎn)資料、組織生產(chǎn)等。
3.收益權(quán)。此為所有權(quán)的基本權(quán)能之一。保障土地集體所有權(quán)的收益權(quán)能，有利于增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實力，發(fā)揮集體“統(tǒng)”的功能，開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等單個承包農(nóng)戶難以完成的事項。從目前的法律政策看，收益權(quán)主要體現(xiàn)在發(fā)包“四荒地”時可以收取承包費(fèi)；集體土地對外流轉(zhuǎn)時，利用集體資金改良土壤、提高地力的，可向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的流入方收取基礎(chǔ)設(shè)施使用費(fèi)和土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)費(fèi)；集體統(tǒng)一組織經(jīng)營時，收獲和處置農(nóng)作物等權(quán)利。
4.獲得補(bǔ)償和賠償權(quán)。物權(quán)法規(guī)定，為了公共利益需要，征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用。其中土地補(bǔ)償費(fèi)即為對土地所有者的補(bǔ)償。物權(quán)法第三十七條規(guī)定，侵害物權(quán)，造成權(quán)利人損害的，權(quán)利人可以請求損害賠償，也可以請求承擔(dān)其他民事責(zé)任。這條關(guān)于損害賠償?shù)囊话阋?guī)定，當(dāng)然適用于集體土地所有權(quán)。當(dāng)經(jīng)營權(quán)人使用不當(dāng)，給土地造成損害影響正常耕作，村委會或村集體經(jīng)濟(jì)組織也可以代表集體請求損害賠償。
5.監(jiān)督使用和收回權(quán)。在發(fā)包方與承包方之間，通過合同建立了所有權(quán)與用益物權(quán)的關(guān)系。按照合同約定和國家法律政策規(guī)定，對土地使用情況進(jìn)行監(jiān)督，是土地所有權(quán)人的當(dāng)然權(quán)利。首先，按照農(nóng)村土地承包法等規(guī)定，所有權(quán)人主要對經(jīng)營權(quán)人合理利用和保護(hù)土地進(jìn)行監(jiān)督，對經(jīng)營權(quán)人損害、浪費(fèi)承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為進(jìn)行制止，包括長期撂荒、拋荒等。其次，當(dāng)經(jīng)營者再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時，需按照規(guī)定告知土地所有權(quán)人或征得土地所有權(quán)人同意。當(dāng)經(jīng)營權(quán)人拒不改正損害土地的行為時，土地所有權(quán)人有權(quán)采取相應(yīng)措施。這即體現(xiàn)了所有權(quán)的屬性，也是合同依法正當(dāng)履行的必然要求。當(dāng)出現(xiàn)法律規(guī)定收回承包地的情形時，土地所有權(quán)人可以依法律賦權(quán)直接收回土地。
（二）因?qū)嵭屑彝コ邪贫哂械臋?quán)能
1.發(fā)包權(quán)。《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以發(fā)包本集體土地，土地承包經(jīng)營權(quán)自合同生效時成立。即通過發(fā)包，在土地集體所有權(quán)上設(shè)置了土地承包經(jīng)營權(quán)這種用益物權(quán)，因此發(fā)包權(quán)是集體所有權(quán)處分權(quán)能在家庭承包經(jīng)營制度下的一種特殊體現(xiàn)。所有權(quán)具有單一性，是在法律范圍內(nèi)為所欲為的單一權(quán)利，而不是各種權(quán)能的加總。因此，在以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制下，即使不再對承包土地進(jìn)行重新發(fā)包調(diào)整，發(fā)包權(quán)也應(yīng)該作為所有權(quán)的一項重要權(quán)能存在。
2.優(yōu)先受讓權(quán)。在一般民事法律關(guān)系中，用益物權(quán)人不愿繼續(xù)占有使用該物時，可以與所有權(quán)人協(xié)商，解除合同，消滅用益物權(quán)。但農(nóng)村土地具有社會保障功能，免征農(nóng)業(yè)稅后更是變成一項負(fù)擔(dān)義務(wù)很小的權(quán)利，承包農(nóng)戶一般不會主動放棄承包經(jīng)營權(quán)。為發(fā)揮集體“統(tǒng)”的功能，推動發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，可以賦予土地所有權(quán)人，在承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地時，同等條件下優(yōu)先受讓的權(quán)利。集體對流入土地可以統(tǒng)一經(jīng)營或組織流轉(zhuǎn)。
3.調(diào)整權(quán)。按照農(nóng)村土地承包法規(guī)定，承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損等特殊情形，發(fā)包方經(jīng)過民主程序可以對個別農(nóng)戶之間的承包地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。一般認(rèn)為，此為發(fā)包方的調(diào)整權(quán)。從法律角度看，此為所有權(quán)人發(fā)起的，在原有合同基礎(chǔ)上，重新設(shè)置用益物權(quán)的行為。所有權(quán)人與他物權(quán)人在不侵害第三人權(quán)益和社會公共利益的情況下，經(jīng)協(xié)商一致，變更他物權(quán)，符合民事法律精神。因此，要維護(hù)土地所有權(quán)的完整性，須保留該土地所有權(quán)人的調(diào)整權(quán)。但土地的特殊性決定實行該權(quán)利需充分考慮社會發(fā)展利益，符合法律政策有關(guān)規(guī)定，尤其不能以少數(shù)服從多數(shù)等名義，違規(guī)調(diào)整土地，侵害農(nóng)戶承包權(quán)，影響土地承包關(guān)系穩(wěn)定《意見》強(qiáng)調(diào)在保護(hù)集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，平等保護(hù)經(jīng)營主體以流轉(zhuǎn)合同取得土地經(jīng)營權(quán)。有人認(rèn)為對農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，使得集體土地所有權(quán)權(quán)能部分落空，形同虛設(shè)。這種觀點值得商榷。從法律角度看，設(shè)置用益物權(quán)和建立合同關(guān)系，讓渡部分權(quán)能或承擔(dān)合同義務(wù)，本身就是所有權(quán)權(quán)利行使的體現(xiàn)，所有權(quán)因此受到限制是所有權(quán)人自愿選擇的后果，是應(yīng)有之義。從實踐角度看，采取何種經(jīng)營方式，是由農(nóng)戶家庭一家一戶分散經(jīng)營還是由集體統(tǒng)一經(jīng)營，可以通過民主程序由農(nóng)民自行決定。改革開放之初的承包到戶，近幾年各地出現(xiàn)的村級股份合作經(jīng)營，以及將土地流轉(zhuǎn)給其他主體經(jīng)營都是農(nóng)民群眾理性選擇的體現(xiàn)。法律政策需要做的是充分賦予權(quán)利，清楚界定權(quán)能，平等保護(hù)。因此，在設(shè)置集體土地所有權(quán)權(quán)能時，要在充分考慮歷史和實踐基礎(chǔ)上，擺正心態(tài)，遵從法理，真正賦予農(nóng)民集體完整、可實施、受尊重和保護(hù)的所有權(quán)。
作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理總站仲裁指導(dǎo)處
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新三農(nóng) 微信公眾號
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