中國城鎮化過程中，一部分小城鎮異軍突起，成為經濟繁榮、人口聚集的城市。但由于行政級別低，發展受限。日前，小城鎮設市政策取得突破。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》（下稱《意見》），提出符合一定條件且改革成果顯著的經濟發達鎮，可設立市轄區或縣級市。
國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令對財新記者表示，《意見》是對中國過往20余年來小城鎮試點改革的總結，明確了改革方向，并對設市級別等做了規定，但對具體的設市方式、過渡形式等依然沒能提及。
“過往的特大鎮設市改革之所以難以突破，主要在于部分地方政府不愿放權，另外中央也擔心設市造成吃皇糧的行政機構和人員膨脹。”喬潤令表示。
他透露，民政部近期將推出新的設市標準，未來特大鎮設市規模可能達300-500個左右。
對于可能改為縣市級或者市轄區的特大鎮，他表示，要因地制宜考量規劃，同時要精簡機構、嚴格限制新增行政人員數量。
設市級別蓋棺定論
根據《意見》，經濟發達鎮的認定條件為：東部地區建成區常住人口一般在10萬人左右，中部和東北地區一般在5萬人左右，西部地區一般在3萬人左右；常住人口城鎮化率、公共財政收入等指標連續2年位居本省（自治區、直轄市）所轄鄉鎮前10%以內。
“經濟發達鎮，我們一般叫‘特大鎮’。”喬潤令表示，中國改革開放之后的城鎮化歷程造就了一大批經濟、社會都很發達的鎮，但其行政體制卻依然是鄉鎮級別，嚴重阻礙了這些特大鎮的發展，這是國家要推進“鎮改市”的根本原因。
根據國家發改委2016年4月發布的《國家新型城鎮化報告2015》，截止到2015年底，中國鎮區人口10萬以上的特大鎮有238個，超過5萬人的有885個。從1995年原國家體改委等11個部門印發《小城鎮綜合改革試點指導意見》起，關于“鎮改市”的改革呼聲就一直沒有停止。但由于地方縣級政府的阻力存在，設市級別一直圍繞著是鎮級市和縣級市進行爭論。
“我們國家的法律中沒有鎮級市這個概念，如果設定在鎮級市，還要涉及修改法律，太麻煩了。”喬潤令表示，本次《意見》的亮點在于：第一，明確了要設市的方向；第二，確定了縣級市或者市轄區的設市級別。
他透露道，民政部近期將會推出新的設市標準，除了對人口、經濟總量的要求，還會涉及到財政收入、基礎設施、第三產業占比等多個指標。根據其研究，目前中國達到相應標準的特大鎮約有300-500個。
過渡期難題
在喬潤令看來，本次《意見》雖然明確了特大鎮擴權乃至設市的方向，但對于設市的方式與過渡期卻沒有明確提及，未來應有更多的細則文件出臺。
他表示，特大鎮設市主要有兩種方式：鎮域全劃與鎮區切塊。前者是指將鎮域所轄面積整體劃出設市，后者是指只劃鎮區、不轄鄉村的設市方式。而對于兩種設市方式，在下一步的試點當中一定要因地制宜。
“比如說，如果這個鎮改為市轄區的話，就建議切塊處理、不轄鄉村；如果鎮離原有城中心很遠、獨立性較強、占地面積不大、對原有的母體縣影響不大的話，那可以全域設成一個城市。”喬潤令說，1988年福建泉州下轄的石獅鎮等鄉鎮改為石獅市時，就采取了鎮區切塊的模式。
石獅設市的另外一個特點在于，其設為省轄縣級市，這也是喬潤令所推崇的鎮改市模式。
“最好不直接歸上級地級市管, 因為中間層級太多的話，特大鎮很多資源都拿不到，省轄縣級市便于特大鎮脫離原有母體、獨立成長。”喬潤令認為，鎮改市后的行政歸屬可以用省轄縣級市的模式運作3-5年再做商議，這將有助于發揮其活力和積極性。
至于設市后原有母體縣的財政收入受損問題，他建議可以在原有框架下延續一定時間、逐步脫離，否則阻力將會很大。“實際上，特大鎮與母體縣之間最重要的關系就是財政這一塊。”
應走“小政府、大部制”模式
按照中國現行的行政體制，鄉鎮級別的黨政機關沒有人大、政協、紀委等部門的設置。而一旦改鎮為市，上述機構則是經濟與社會運轉所必須的。
“從中央的角度來說，特大鎮如果設市，其所擔心的一個問題就是吃皇糧的行政人員和機構迅速膨脹。”喬潤令表示，這也是導致過往特大鎮設市推進緩慢的原因之一。
本次《意見》也明確，將采取構建簡約精干的組織架構、推進集中審批服務和綜合行政執法、建立務實高效的用編用人制度等措施防止事業編制迅速膨脹的問題。
對此，喬潤令建議，對于設市的經濟發達鎮可采取“小政府、大部制”的模式，在限制行政人員數量不增加的條件下，所需人力資源依靠內部優化配置解決。
“比如說，原來所在縣有5000個公務員，那么這個數量就不能變，鎮改市后仍在這個范圍內。新設市的人手如果不夠，母體縣的人可以調過去。”喬潤令表示，有必要時可以在省級內調配，尤其是經濟發達鎮改革試點已久的浙江等省份。
“如果這個問題突破不了，還是像過去一樣又搞一套班子，那我覺得這個改革就不是成功的。改革的目標，就是要讓他們脫離出來，讓他們有活力。”喬潤令說。
中國鄉村發現網轉自：【財新網】（記者 黃子懿）
(掃一掃，更多精彩內容！)
