民主下鄉：國家對鄉村社會的再整合
摘要：村民自治盡管發端于鄉村社會內部,具有社會自發和自我組織的特點,但其從社會自發上升為國家制度,并在全國范圍內的普遍推行則是國家行政推動的結果,是"民主下鄉"的過程；從一定意義上講,村民自治是一種民主化的鄉村整合方式,是晚清以降現代國家通過自上而下的"政權下鄉"、"政黨下鄉"整合鄉村社會的延續。現代國家通過"民主下鄉",推行民主取向的鄉村治理機制,實現了對鄉村社會的再整合。
關鍵詞：“政權下鄉”；“政黨下鄉”；“民主下鄉”；整合
從第一個村民委員會誕生的歷史來看，發端于“草根”的村民自治，緣起于鄉村社會內部，具有社會自發和自我組織的特點，是一種群眾性的自我整合。但是，村民自治從社會自發上升為國家制度、并在全國范圍內的普遍推行則是國家行政推動的結果，也是國家賦權于民、“民主下鄉”的過程。本文試圖從“現代國家建構”的視角來剖析村民自治的生成邏輯，認為村民自治是一種民主化的鄉村整合方式，是晚清以降現代國家通過自上而下的“政權下鄉”、“政黨下鄉”整合鄉村社會的延續；現代國家通過“民主下鄉”，推行民主取向的鄉村治理機制，實現了對鄉村社會的再整合。
一、“政權下鄉”：國家轉型與鄉村整合
中國的傳統社會，是一個“超穩定系統”，它在專制王朝治亂興衰的過程中不斷重復著自己的“歷史”。直至近代，這種超穩定的結構，才在西方列強的隆隆炮聲中被粉碎。自晚清開始，西方列強的洋槍洋炮轟開了中國閉鎖的國門，驚醒了華夏帝國“惟我獨尊”的千年美夢。古老的中華帝國，被一股強勢的外部力量拽向了現代化的歷史進程，開啟了“千年未有之大變局”。盡管在晚清“大變局”的原因上歷史學家還存有爭議，但不可否認的是，代表著工業文明的西方列強的“兵臨城下”，開啟并推動了中國社會的現代轉型。
西方的入侵，進一步動搖了清王朝本已十分脆弱的專制統治，傳統國家的合理性和合法性也因此而受到了極大的置疑和挑戰。“帝國主義入侵下部分主權的喪失，王朝政權的衰落和崩潰，以及軍閥割據”的背景下，內憂外患的清王朝，為了延緩自己的滅亡，被迫開始實行“新政”。清末“新政”的推行，也標志著中國開始了從“傳統國家”向“現代國家”過渡的國家轉型。中國的國家轉型，是一個告別傳統國家、建構現代國家的歷史進程。中國的現代國家建構，包含民族-國家建構和民主-國家建構的雙重任務，即實現國家的一體化和民主化。中國的現代國家建構需要經過二次國家轉型：第一次是由分散割裂的國家走向統一的民族-國家，第二次是由少數人專斷走向人民主權的民主-國家。而且，對于中國這類后發國家，現代國家建構呈現非均衡的特性，往往是先實現國家的一體化、完成民族-國家的建構，然后再逐步推進民主-國家的建構、實現國家的民主化。
在傳統國家，“皇權止于縣政”，中國的鄉村社會也因此而游離于政治之外，鄉村社會缺乏與國家的緊密聯系和溝通。作為一個農民國家，中國的現代國家建構的一個重要內容就是要實現對鄉村社會的一體化整合，通過國家權力的向下滲透，將農民組織到國家體系中，從縱向上建立起農民與國家溝通的治理體制。清末“新政”是清末“新政”的重要目的之一，就是“國家權力企圖進一步深入鄉村社會”。它主要包括：建立新式學校、實行財政革新、創建警察和新軍、劃分行政區域以及建立各級“自治”組織。促使改革的動力有多方面，其一是義和團起義以后，帝國主義列強期望中國有一個強有力的國家政權；其二是列強向財政崩潰的清政府勒索巨額賠款使它不得不加強權力以向全國榨取錢財。所有這些因素都匯合起來，要求建立一個“現代化”的國家政權。為了能夠有效控制鄉村社會，以期鞏固自己的專制統治和強化自己向鄉村社會汲取資源的能力，“所有的中央和地區政權，都企圖將國家權力伸入到社會基層”；“不論其目的如何”，“他們都相信這些新延伸的政權機構是控制鄉村社會的最有效的手段”。“政權下鄉”由是而始。
“政權下鄉”是現代國家建構的重要途徑，是一個國家政權逐步向鄉村社會滲透，并進而實現國家政權對鄉村社會控制的過程。其核心內容是要建立合理化的官僚制度，使國家的行政權力深入基層鄉村社會，加強國家對鄉村社會的監控和動員能力。“政權下鄉”的目的主要有兩個：一是將政治權力從散落于鄉里村落集中到國家，縱向集權，形成統一的國家“主權”；二是從統一的權力中心發散，縱向滲透，使政治權力的影響范圍在地理空間和人群上不斷擴大，覆蓋整個領土的人口，滲透到廣泛的社會領域，特別是分散的鄉里村落。通過這個過程，實現從傳統國家向現代國家的轉型，構建起現代民族－國家，并強化國家對鄉村社會的控制。
“政權下鄉”盡管始自清末，但卻展開于民國時期，是清末民國時期的一個巨大歷史進程。它不僅“改變了鄉村社會中的政治、文化及社會聯系機制”，也促使傳統中國的國家與鄉村社會的關系解體。由于國家政權機構的向下延伸，致使原來由鄉紳實現的自我管理和國家通過紳士完成的“部分”管理機制被打破。在傳統模式下，實際管理鄉村的鄉紳，在一般時候，可以代表鄉村社區的利益，扮演“保護型經紀”的角色，反對國家的經濟壓榨。但是，伴隨著“政權下鄉”，新的管理鄉村社會的公職人員的任命，卻都掌握在上級官僚的手中。與傳統時代的鄉紳比較，此時區、鄉的領導人與鄉村社會的聯系大大減弱，他們的權威不是來自于他們在鄉村社會享有的聲望、地位和技能，其合法地位完全來自于上級官僚機構的授予。因此，國家有能力要求他們與鄉村利益脫鉤，而服務于國家目標與利益。隨著“政權下鄉”的日益深入，傳統社會的地方權威也日益“官僚化”。
“政權下鄉”不僅導致了地方權威的“官僚化”，而且也沖破了傳統鄉村社會的文化網絡。在傳統社會，鄉村的文化及價值體系具有十分重要的作用，鄉村基層的運作是在士紳所維護的文化網絡中進行的。杜贊齊曾指出，“傳統國家政權是由儒家思想交織在一起的行為規范與權威象征的集合體。從這一角度來說，國家最重要的職能便體現在一系列的‘合法化’程序上：掌握官銜與名譽的封贈，代表全民舉行高層次的祭禮儀式，將自己的文化霸權加之于通俗象征之上。對鄉村大眾來說，文化網絡中的國家政權正是通過這些途徑體現出來的”，“家長制封建國家也嚴重依賴象征性代表來維持鄉村秩序。反過來它又使國家和地方利益融為一體成為可能。”隨著清末“新政”的實行，根源于西方經驗的諸多現代因素被“嵌入”傳統的鄉村社會。代表著工業文明的所謂現代化意識形態，猛烈沖擊著鄉村社會傳統的文化網絡。與此同時，出于所謂現代化的意識形態的偏見，國家希望撇開傳統的文化網絡，建立起新的“現代”的政府權威。國家企圖同傳統的文化和價值體系一刀兩斷，在原有的文化網絡之外迅速建立起一套政治體系，但這只是國家統治者的一廂情愿。“國家在竭盡全力放棄甚至摧毀文化網絡之時，其建立新的溝通鄉村社會的渠道又進展甚微，這只能削弱國家政權本身的力量”。“政權下鄉”似乎并未產生出如人們所預期的“強化國家對鄉村社會的控制”的效果。
“政權下鄉”還使國家和鄉村社會之間形成了所謂的國家經紀體制。要實現國家政權向鄉村社會的有效滲透，比較理想的做法是將下沉的行政機構及其人員正規化，納入國家官僚體系。但是，這種做法勢必會引起國家規模的急速膨脹，需要足夠的資源做后盾。在缺乏足夠資源支持的條件下，一種比較可行的辦法，就是“通過地方上和村莊里的顯要人物來控制農村”，仍然依靠傳統鄉村精英來實行間接治理。這些傳統精英搖身一變又進入了新的體制，繼續把持地方和鄉村的統治權，扮演著國家與鄉村社會之間的中介角色。與此同時，晚清以來的鄉村精英已經發生了重大變化，和傳統社會的鄉村精英存在著明顯的區別。首先，他們的權力與地位并不取決于鄉村社會，而是由上級官僚機關任命，逐漸脫離了鄉村社會的傳統文化網絡，呈現出與鄉村社會日益疏離的趨勢。他們可以避開鄉村社會的約束，拒絕服從于鄉村社會的共同利益。其次，任命式的產生方式，也導致他們中的相當多數不再是借助于國家功名和鄉土威望的“道德權威”、而是基于“法理權威”獲得“公職”身份。“道德權威”的淡化，極易造成這些人的“劣紳化”。甚至，這些人中相當一部分本身就來自于地痞無賴。最后，由于國家不能將鄉村精英納入正式的官僚隊伍，又無法提供必要的經濟報酬，所以，國家缺乏對這些人的有效約束。與此同時，國家面臨著巨大的資源需求，以此應付沉重的財政壓力；國家政權向鄉村社會的滲透，更多地是為了從鄉村社會榨取資源。國家只要這些鄉村精英能夠完成稅收任務，對其行為也只好放縱不管，甚至“默許（鄉村精英）從百姓身上收取‘禮物’而不受嚴厲懲治”。這些鄉村精英“從事這些令人厭煩且地位低下的職位的主要動機在于有利可圖，其目的是要利用其職權撈取最大的利益”。這些在國家與鄉村社會之間扮演著“代理人”角色的鄉村精英，日益“經紀化”。
國家與鄉村社會之間的經紀體制的產生，改變了國家和鄉村社會之間的傳統關系模式，使國家和鄉村社會的矛盾進一步惡化。由于代理人脫離了來自國家和鄉村社會兩方面實質性的約束，可以將完成國家的稅收任務作為經紀行為來處理。這些處于國家和村民之間的經紀人，一方面依仗國家賦予的權勢，加大對鄉村社會的經濟壓榨；另一方面利用各種辦法隱瞞截留稅收，使國家的提取大大減少。在逐利動機的驅使下，這些鄉村精英通過欺上瞞下的經紀行為，從中牟利，逐漸蛻變為“贏利型經紀”。“贏利型經紀”，使鄉村社會在經濟遭受更大壓迫的同時，國家也無法有效提取農村的剩余經濟資源。
這種經紀體制一經形成，國家便失去了對這些“國家經紀”的有效控制，從而釀成了這樣一種“怪胎”：國家對鄉村社會的統治依賴“國家經紀”，“國家經紀”同時又阻礙了國家對鄉村社會的有效治理和整合。“政權下鄉”的結果，是“國家財政收入的增加與地方上無政府狀態是同時發生的，換句話說，即國家對鄉村社會的控制能力低于其對鄉村社會的榨取能力，國家政權的現代化在中國只是部分地得到實現”。杜贊齊將這種“既有成功又有失敗、稅收增加而效益遞減”的奇怪現象，稱為“國家政權的內卷化”。在國家政權內卷化的過程中，政權的正式機構與非正式機構同步增長。盡管國家政權可以依靠這些非正式機構來推行自己的政策、實現自己的部分治理目標，但它卻無法有效地控制這些機構。在內卷化的國家政權增長過程中，鄉村社會中的非正式團體代替過去的鄉級政權組織成為一支不可控制的力量。內卷化的國家政權不能通過政權的有效官僚化、合理化渠道，消除贏利型經紀體制——而后者正是國家對鄉村社會增加榨取的必然后果。
事實上，與“經紀體制”相共生的“政權下鄉”，極大地激化了鄉村社會民眾與國家之間的對立情緒，造成了農民與國家的疏離，直接危及到國家政權賴以存在的社會基礎；從長期來看，更為嚴重的社會經濟后果，是農民的破產、資源基礎的枯竭、“國家政權內卷化”。“政權下鄉”的“現代國家建構”的結果，不僅未能實現國家對鄉村社會的有效整合和控制，相反，卻破壞了國家自身在鄉村社會的權力基礎。國家不僅未能有效凝聚與整合鄉村社會，反而失去了對鄉村社會的有效控制，鄉村社會遂成為20世紀持續達半個世紀的大動蕩之源。處于政治邊緣的農民并沒有因為“政權下鄉”而進入國家政治中心，大量游離于政治之外的農民，正是民國政府的重要顛覆性力量。這或許就是民國政府被人民拋棄的原因之一。
二、“政黨下鄉”：鄉村改造與“全能政治”
1949年，中華人民共和國成立，新生的人民共和國面臨著緊迫的現代國家建構的任務。一方面，新成立的人民共和國“腳跟未穩”，為鞏固新生的人民政權，必須加強現代國家的一體化建設，而農民國家的國家屬性，尤其需要國家強化對鄉村社會的整合。另一方面，新生的人民共和國及其領導人，具有強烈的振興中華、實現國家現代化的使命感，在工業優先的發展戰略的主導下，國家需要加強對鄉村社會資源的提取能力，以便推進國家的工業化乃至社會主義現代化進程。只是，與晚清民國時期國家的鄉村整合不同，共產黨政權的現代國家建構采取的是“政黨運動”的策略，通過“政黨下鄉”將外在于政治的廣大農民整合到國家政權體系之中。中國共產黨巧妙地將現代“政黨運動”與鄉村整合結合起來，通過黨的組織向基層下滲來實現國家的鄉村重建與整合，從而實現國家對鄉村社會真正而有效的控制。
關于政黨組織在現代國家建構中的作用，亨廷頓先生曾有過精辟的闡釋。他通過研究發展中國家的政治體制與鄉村動員，認為“一個政黨如果想首先成為群眾性的組織，進而成為政府的穩固基礎，那它就必須把自己的組織擴展到農村地區。”“政黨是一個現代化組織，為成功計，它又必須把傳統的農村組織起來”。從這個意義上來看，國民黨之所以未能有效地實現國家的鄉村整合，固然受著諸多因素的影響，但或許與國民黨的構成屬性有著重要的關聯。國民黨作為“一個由上層人士組成的精英型而不是群眾性的政治組織”，缺乏與廣大底層農民群眾的有機聯系，從而也很難“將鄉村動員起來支持國民革命和之后的民國政府”。與國民黨不同，共產黨則十分注重發揮政黨的作用，走的是另外一條截然不同的道路。“在國民黨忙于以城市為中心自上而下的建立政權體系之時，后崛起的中國共產黨得以將中心移向農村，通過動員農民，在農村建立革命根據地，以在全國獲得政權。中國共產黨得以將農民帶入國家政治生活的成功之處，不在于自上而下的建立政權體系，而在于‘政黨下鄉’，通過自上而下的底層革命，以從根本上改造傳統的精英統治的結構。”
建國后，中共的“政黨下鄉”，有力地推動了新國家的鄉村重建工作。中國共產黨所具有的其他政黨無法比擬的優勢，是促成新政權得以迅速在鄉村基層建立起自己的執政基礎的重要原因。首先，中國共產黨的黨員多數來自于農村，使他們和農村有一種天然的聯系和“親和力”；其次，中國共產黨作為一個無產階級政黨，是“窮人”的政黨，更容易得到鄉村社會的認同；最后，在民主革命時期，中國共產黨十分注重做好農村和農民的工作，很多政策都是惠及廣大貧苦農民，因而在鄉村社會有著廣泛的群眾基礎。
建國初期，最初的土地改革以及隨后的人民公社制度，都是一種現代國家建構的行為。當時黨和政府曾提出這樣一個口號，即“土地改革的過程即建政過程”，把土地改革與國家政權建設視作有機統一的過程。這完全符合建國初期的實際。新的政權建設基本上遵從馬克思主義的國家學說，從經濟基礎的改造入手，推及上層建筑的變革。新政權對鄉村社會的整合，首先從農村土地關系的改革開始，進而對鄉村社會權力進行重組，將國家政權直接延伸到村莊內部，自上而下建立起嚴格的支配體系，從而將農民完全整合到國家政治體系之中。實際上，在這個時期，國家政權建設與政治一體化是合二為一的，國家政權建設的過程也是政治一體化過程。
土地問題是中國革命的核心問題，從民主革命時期的土地革命到建國后的土地改革，都反映出中國共產黨對這一問題的準確把握和高度重視。土地改革之初，國家在分配給農民土地的同時，增強了農民對新政權的認同，使農民第一次具體意識到這一政權是屬于貧苦大眾的。作為土地改革的領導者之一的杜潤生深刻地認為，土地改革是“農民取得土地，黨取得農民”。此外，在土地改革的過程中，國家一方面通過土地改革及相伴隨的清匪反霸，推翻了實際控制鄉村社會的地主勢力；另一反面，國家借機將農民組織起來，將一部分積極分子吸收為共產黨員，取代沒落的傳統鄉紳和舊的鄉村“精英”成為鄉村社會的新領導者。這些以貧下中農中積極分子為骨干的新鄉村領導者，因其大多加入了中國共產黨的基層組織，從而在政治上和組織上都與黨和政府保持著緊密的聯系，成為國家深入鄉村社會的一支主要力量。盡管建國之初，國家政權只設在區、鄉一級，但是這些新崛起的依附于黨的基層組織的鄉村權力精英卻把國家的政治權力延伸到村莊之中。土地改革的成功推行，“徹底推翻鄉村的舊秩序，使中國借以完成20世紀的歷史任務：‘重組基層’，使上層和下層、中央和地方整合在一起。使中央政府獲得巨大組織和動員能力，以及政令統一通行等諸多好處。這對于一個向來被視為‘一盤散沙’的農業大國來說，其意義尤為重大。”通過土地改革，不僅政權組織第一次真正地下沉到鄉村，而且摧毀了非正式權力網絡的根基。
土地改革使農民獲得了土地權。但出于對分散經營的傳統農業改造、防止新的社會分化和為工業化提供積累的需要，土地改革完成不久就開始了對農業的社會主義改造。其重要內容就是將農民組織起來，實行集體化。農業合作化高潮之后，整個農村的社會經濟與政治結構發生了更加深刻的變化，功能齊全而又擁有很大權力的高級農業生產合作社不僅在經濟上將分散的農戶組織起來，也將農民的社會生活和家庭生活納入了集體的控制。隨著農村的組織化和政治化程度日益提高，“政社合一”的人民公社應運而生。
人民公社是全新的政權組織形式，其突出特點是政權組織建設與經濟組織建設合為一體。它的重要功能是使農民社會前所未有的國家化了，建立了一個上下垂直，縱向高度集權的治理體制。首先，通過生產資料的集體所有，將分散于農民之中的經濟權力集中于政權組織體系。如果說土地改革只是將鄉村的政治統治權集中于國家手中，那么，經過集體化建立的公社體制，則將散落于農民社會之中的經濟社會權力也高度集中在國家手中。鄉村權力的集中程度達到從未有過的程度。其次，公社體制將所有的農村居民都改造為統一的公社社員。這種社員身份沒有親緣、地緣之分，也弱化了對家族和地方的認同。農民作為公社社員，不僅是生產者，同時也是政權組織體系的成員，并因此具有國家身份。第三，公社體制實行科層制和標準化管理。公社同時屬于政權組織，并統一生產、統一分配，因此按照科層制和標準化加以組織和管理。第四，公社制使農村基層政權的功能大大擴展了。公社是一個無所不包的組織體系。公社體制的建構過程，也是政權組織的功能擴展過程。除了政治統治功能以外，還包括組織生產、宣傳教育、社會服務等功能。由此在鄉村建構起功能性的權力網絡。這種權力網絡盡管不是正式的國家政權組織，卻具有服務于國家意志的功能。農民更多的是通過功能性的權力網絡感受到國家的“在場”。所以，在公社體制下，政權組織的權力集中和滲透能力都達到了從未有過的程度，國家終于將離散的鄉土社會高度整合到政權體系中來。
“政社合一”、“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制，進一步鞏固了國家對鄉村社會的強力整合與控制。這一時期，村莊的組織體系基本上是由國家“嵌入”的，農民直接處在國家政權的嚴密控制之中，這種控制表現出較強的政治“全能主義”的傾向。政治“全能主義”，使得鄉村社會生活“泛政治化”，社會生活軍事化、經濟生活行政化、精神生活一統化。人民公社體制，最終導致“國家”覆蓋“社會”、“政治”淹沒一切，國家權力成為了無所不能的東西，國家的鄉村整合也達到了前所未有的程度。
人民公社體制，不僅使國家真正實現了對鄉村社會的全能控制，而且也有利于國家對鄉村社會的資源汲取。根據有關資料，1952－1986年間，國家從農業中隱蔽地抽走了5823.74億元的巨額資金，加上農業為國家繳納的稅收1044.38億元，兩項合計6868.12億元，相當于同期全民所有制非農企業固定資產原值的4/5。應該說，人民公社體制，對于國家貫徹工業發展優先、農業支持工業的發展戰略，推進國家的工業化和城市化是起到了積極作用的。
但是，值得注意的是，人民公社體制也存在著嚴重的弊端。首先，它過分依賴政治權力、政治運動和意識形態來動員和控制鄉村社會，很難持久。其次，它過分強調“整齊劃一”和“一刀切”，制約了農民的自主性和鄉村發展的多樣性。再次，它容易導致干群身份的固定化和體制化，干部獨占治理權力，群眾在實際的鄉村治理中沒有太多的發言權。最后，它實行的是黨的一元化領導，容易導致權力集中于公社黨組織、從而集中于公社黨的書記。此外，人民公社體制不但壓抑了農民的積極性，破壞了農村生產力的發展，最終必然會引發一場規模宏大的農村“革命”——以家庭聯產承包制為主要內容的農村改革。這項改革又直接促使人民公社體制的瓦解、崩潰。
三、“民主下鄉”：組織再造與秩序重建
從制度演進的角度來看，舊制度崩潰后必然會萌生新的替代性制度。只是在新舊制度更替的過程中，由于舊制度的解體與新制度的生成之間的“時間差”，往往會出現一定的“制度真空狀態”，并引發一定程度的秩序混亂。
人民公社體制的生成具有“外力”推動的特性，自組織程度較低。它過分依賴外在于鄉村社會的政治權力、政治運動和意識形態來動員和控制鄉村社會。一旦外部性的整合機制發生變化，鄉村社會因沒有相應的自組織來承接和應對大量農村內部公共事務，進行自我整合，容易陷入“治理真空”，引起鄉村社會失序。20世紀70年代末80年代初，伴隨著家庭聯產承包責任制的推行和國家意識形態的轉換，人民公社體制因失去其存續的組織形態、經濟基礎和意識形態支持而逐步解體。此時，昔日的生產大隊和生產隊等農村基層組織因失去行政威權而陷于癱瘓，調控力下降。一時間，農村基層社會的治安、公共事務和公益事業等處于無人組織無人管理的狀態。與此同時，在家庭聯產承包責任制下，農民以家庭為單位取得土地使用權，“交夠國家的、留足集體的、剩下的都是自己的”，個人利益迅速抬頭。由于缺乏新的有效的替代組織體制加以管理，農村中出現了一定程度的失序和混亂狀態。
與此同時，家庭聯產承包責任制的推行，打破了原有的農村利益格局，社會秩序激烈動蕩，新的秩序又難以依靠支撐原有秩序的組織和干部建立起來。面對新的形勢，鄉村治理難以迅速因應這種變化，產生了一些新的問題和矛盾。當時流行這樣的順口溜：“農民說：不批不斗不怕你，有吃有穿不求你，有了問題就找你，解決不好就罵你。”干部則大倒苦水：“一怕兩上繳（征購糧和提留款），二怕肚子高（計劃外懷孕），三怕火來燒（火葬），四怕扛大鍬（義務修水利等基礎設施）。”農村基層工作難組織、難開展。面對這種局面，當時的農村干部要么放任不管、要么束手無策、要么無能為力。
顯然，以家庭聯產承包經營為主的農村改革，在解放農村生產力的同時，也造成了家戶經營后的農民由公社迅速回歸到家庭組織中后，農村社會的公共事務無人管、農民無組織的離散和混亂局面。這說明，以往由“政權下鄉”和“政黨下鄉”而構成的自上而下的縱向的鄉村治理體制無法應對經濟體制的變動，需要尋找一種能夠適應經濟體制變動的新的治理機制，以此重組農民、重構“村政”。要使包產到戶這一經濟改革不流產，就需要有相應的政治制度作保證，需要進行相應的配套的制度創新。正是在這樣的背景下，廣西宜山羅城一帶的農民自發建立了村民委員會組織。
村民委員會發端于“草根”，具有社會自發和自我組織的特點；但是，村民自治從社會自發到在全國范圍內的普遍推行，其關鍵則在于國家為適應農村經濟體制改革后重構鄉村秩序、重建鄉村治理機制的現實需要。鄉村社會從解決自身失序出發構建了由鄉村主體——農民進行自我管理的體制雛形，并為承包后鄉村面臨的種種問題找到了一條行之有效的解決途徑。同樣的，為解決鄉村失序，國家發現、認可了村民自治組織，并將其總結升華為全國農村普遍推行的鄉村管理體制。村民自治不僅滿足了鄉村自我治理的需要，而且滿足了國家對鄉村管理的需要。只是相較于原有的政社合一、高度行政化的人民公社體制而言，村民自治制度具有了明顯的社會民主的特點。國家將發端于社會的村民自治制度加以提升并推行于全國，以這種頗具民主色彩的治理機制來重構鄉村秩序，是一次“民主下鄉”的過程，是以民主的方式來重新整合鄉村社會。從村民自治制度發生來看，國家以此民主化的方式來重新整合鄉村社會似乎有著某種偶然性；但事實上，從當時的社會政治經濟環境來看，又有著某種必然性。
首先，“民主下鄉”，以民主化方式重新整合鄉村社會，是農村經濟體制改革后，為適應經濟體制變動而在鄉村社會治理機制上的相應變革。“包產到戶”的農村改革不僅最終造成了人民公社體制的廢除，而且使農民有了生產經營和分配的自主權。這種農村產權關系的重大變革使農民可以自主地安排自己的生產和生活，由此也帶來了農民主體意識和自由意識的增強。“一個以農民人身自由和自主經營為特點的自主性農村社會得以發育生長”，并為村民自治提供了大量具有主體性和自主性的農民個體。此外，“包產到戶”給農民帶來的另一重大變化是“契約關系”的確立。在人民公社期間，國家、社隊與農民之間是領導與被領導的關系，雖然法律上籠統地講農民是主人，但實際上農民較少有自主權，更多的時候只是聽命于國家、社隊的安排；而“包產到戶”后，農民與國家、社隊之間建立了“合同”關系，農民按照合同履行自己的義務，除此之外他們是自主和自由的。這種將農民與社隊、國家關系建立在“契約”之上的做法，使農民的“個性”、“平等”和“獨立”意識得以彰顯。在這種情形下，人民公社體制的集中統一、行政命令式的管理方式，難以有效地對獲得了經濟自主權和主體性的農民和農村社會進行組織和管理；必須代之以新的治理機制，只是這種機制必須得與“自主性農村社會”相適應。
其次，“民主下鄉”，以民主化方式重新整合鄉村社會，是“撥亂反正”后，國家政治生活日益民主化在鄉村社會的“投射”。20世紀70年代末，以結束“文革”和粉碎“四人幫”為標志，中國的政治發展史翻開了新的一頁。在“撥亂反正”、檢討“過去”的過程中，國家的政治生活日益民主化，并強調在農村政策和工作中要尊重農民的經濟利益和民主權利。1980年9月14日，中共中央召開省、市、自治區第一書記座談會，會議指出黨在農村的政策和工作，都要考慮農民的經濟利益和尊重農民的民主權利，要將堅持黨的領導和尊重社隊的自主權統一起來，既要發揚民主又要善于引導；要將廣大社隊的自主權和加強社員的民主管理結合起來，充分發揮社員代表會議和各級管理委員會的職能，一切關系到社員利益的重大事項，包括建立生產責任制等，都要經過民主討論，由集體做出決定。1981年6月27日，中國共產黨十一屆中央委員會第六次全體會議通過了《關于建國以來若干歷史問題的決議》，提出在基層政權和基層社會中要逐步實現人民的直接民主，要努力發展各城鄉企業中勞動群眾對企業事務的民主管理。這里，“人民的直接民主”和“民主管理”被提到一個相當高度來認識。國家政治生活的這種民主化趨向，為村民自治的確立準備了良好的政治環境。
事實上，國家在推行村民自治之初，不僅肯定了它在治理鄉村社會中的有效性，而且也十分強調其民主原則。1986年9月，在中共中央和國務院發出的《關于加強農村基層政權建設工作的通知》中就強調，村民委員會要發動廣大村民積極參加社會生活的民主管理。1987年召開的中共十三大更是明確地強調“基層民主生活的制度化”，“要充分發揮群眾團體和基層群眾性自治組織的作用。逐步做到群眾自己的事情由群眾自己依法去辦”。1987年，彭真在全國人大常委會討論《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》時發表了長篇講話，其題目就是《通過群眾自治實行基層直接民主》。該講話表明了中央希望以民主的方式重新整合鄉村社會、重構鄉村秩序的動機。在該講話中，彭真對于通過民主的方式重組農民做出具體的闡述。他首先指出，“實行基層群眾自治，發展基層直接民主，既是憲法的規定，也是黨的主張”。“通過群眾自治，實行基層直接民主，早在1953年就提出來了”。“在基層實行群眾自治，群眾的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權利。”“沒有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務和公益事業不由他們直接當家作主辦理，我們的社會主義民主就還缺乏一個側面，還缺乏全面的鞏固的群眾基礎。”“至于說到群眾的議政能力，這也要通過實踐來鍛煉、提高嘛。”“有了村民委員會，農民群眾按照民主集中制的原則，實行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實踐。”他還明確指出，“村民委員會是基層群眾性自治組織，不是基層政權的‘腿’，鄉、鎮政權同它的關系是指導關系，不是領導關系。”要“把村民委員會同政府加以區別，使它真正成為基層群眾性自治組織，依法辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護治安，向政府反映村民的意見、要求和提出建議。總之，涉及全村村民利益的事情，都依法由村民直接行使民主權利，按照民主集中制原則，自己決定，自己辦理。”“辦好村民委員會，實行村民自治，我們的社會主義民主進程就會加快，政府工作的很多困難會減少。”
總之，村民委員會作為基層群眾性自治組織，實際是一種具有地域性和公共管理職能的國家基層組織單位。村民群眾通過這一組織直接參與公共事務管理。村民委員會體現出自我管理、自我教育、自我服務的群眾自治組織的性質，體現了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的民主原則精神，具有社會民主的特質。村民自治制度是在“政權下鄉”和“政黨下鄉”過程中產生的，它是伴隨“政權下鄉”和“政黨下鄉”之后“民主下鄉”的必然結果。它是在國家與社會分離過程中產生的，是為了解決國家與社會分離過程中出現的緊迫性公共問題而對治理體系的變革；治理體系變革的重要特點是向基層社會和公民讓渡和下放部分治權，重新構造社會整合體系。以村民自治推行為主要內容的“民主下鄉”，不僅是國家為適應農村經濟體制變動后重建鄉村社會治理機制的理性選擇，也體現著國家以民主化方式重新整合分散化的農民、重構國家與農民之間聯系的努力。
中國鄉村發現網轉自：《華中師范大學學報（人文社會科學版）》
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