摘要：小農經濟不會自然趨向形成疆域大國，但治理黃河以及抗擊游牧民族令中原農耕區必須建立中央集權的疆域大國。這個吊詭迫使歷代王朝，除其他軍政文化措施外，必須利用經濟手段來勾連趨于老死不相往來的各地，以利益交換來構建和整合歷史中國。歷史中國的超級經濟建設，鑒于各地資源不均、民營商業唯利是圖而不得不由國家推動全國性的資源調配，以及因農業稅收不便轉而以官營來籌措國家財政資金，包括協調物價和鹽鐵官營。國家干預經濟通常不如民間商業經濟效率，也難免時有官員貪瀆，但即便如此，國家對社會經濟生活明智和選擇性干預對于歷史中國的經濟政治的構成不可或缺且無可替代，可謂是歷史中國實在的經濟憲制。
關鍵詞：小農經濟；疆域大國；經濟憲制；政治賬
『問題』
從社會視角看，經濟交往除了各方互利外，一定有構建共同體的憲制意義。利益的交往和交換，不但會將許多全然陌生的人走到一起，即便是你爭我奪、勾心斗角，也必須相互合作、互利共贏。更重要的是，由于任何經濟交往中都必定伴隨了社會、文化甚或政治的因素或維度，無論交易者或當事人是否追求甚至自覺，都具有社會和文化的整合功能。“絲綢之路”在今人的記憶中并不只是商旅或貨品，而是文化的交流。北京秀水街當年的攤販，也許僅有初中文化，但為招徠顧客，也學會了流利的“英哥利希”。如果說偶然的一次交易還可能依仗個人智力和強力，甚至包括欺騙和暴力；但成規模且持久的交易一定會形成制度，正式的或/和非正式的，出現相對穩定的格局，會融合并整合不同群體、不同地方的人們。經濟往來因此對大國構成/憲制的影響就如水滴石穿，潛移默化，持久而深遠。“經世濟民”非但不亞于“武功”，而且——很對不起自由主義經濟學——就是對全社會普通人的一種“文治”或規訓。
對于國家來說，經濟可不限于財政稅收。在中國，歷代王朝，只要可能，總有朝廷直接、間接從事的許多經濟活動，包括對經濟的管理規制。其中有許多，非但為歷代堅持和繼續，更因其對于整合和結構中國的無可替代的制度功能，是政治的，卻也完全可以稱之為經濟憲制。
一般說來，對一朝一代的政治經濟軍事的強盛和安定不可或缺的經濟制度，就可以說有憲制意義；若開風氣之先，并為后世延續，則肯定是。春秋時魯國的“初稅畝”，戰國時秦商鞅獎勵耕織的眾多制度，秦始皇統一貨幣和統一度量衡等，漢代的鹽鐵官營，唐代“租庸調”，宋代“熙寧變法”，明朝張居正的“一條鞭法”，清雍正的攤丁入畝，乃至晚清的“洋務運動”等，都有候選資格。甚至也不僅以成敗論英雄，無論時人或后人的褒貶。例如，有些被今日學者視為弊政的，如所謂的“黃宗羲定理”，即因雜稅叢生而并稅、并稅改革后又引發新的雜稅叢生現象。但若置于一個王朝數百年的大歷史視野中，這種所謂“不完全財政”，可以說就是農耕中國演化出來的非正式制度之一。若不從納稅人或從穩定制度預期來看，只是從國家及其治理制度演化變遷的學理看，這一制度實踐的意義并不糟糕。這種現象或制度是必然的，甚至是必須的，其發生伴隨著農耕中國的經濟發展，推動著國家能力的擴展，不斷重塑了歷史中國的國家制度。只要不把制度或憲制過度神化，視其為人類努力追求的歷史終點或萬能的大神，那么僅因“不完全財政”的反復出現，及其隱含的政治社會功能，或可以承認其憲制的候選資格。甚至，“黃宗羲定律”是任何較長時段存在之國家稅收制度演變的規律，因為怎么可能“天不變，道亦不變”，制度可以一勞永逸？
若著眼于對國家構成/憲制的貢獻，有些經濟制度或舉措，如賦稅本身，對每一朝代對每個國家都很重要，卻難說對歷史中國的如此構成特別緊要。下一節甚至會分析為什么土地私有制對于古代中國不具有憲制意義，而小農經濟具有。之前我討論過度量衡，則由于其對農耕中國賦稅制度以及對歷朝政治的塑造，特別是減少了稅收的專斷和任性，則足以稱為憲制。有些措施即便對某一朝意義重大，對歷史中國卻無關緊要，至少在我這里，算不上憲制。如王莽的經濟改革。清雍正年間（1726年）試圖推行的“官紳一體當差一體納糧”，僅就社會意義而言，也算重大。但這與歷史中國的構成，無論是國家統一、民族融合或疆域拓展均無關，起碼不確定。此外，我還不想把這個論題攢成一本重要經濟制度的流水賬，必須大量省略。我甚至省略了商鞅變法的“獎勵耕織”等；因為套用孟德斯鳩對羅馬法的評論，那更多是用來創造一代中國——強秦——的制度，卻算不上整合構成歷史中國的制度。
本文集中關注歷代王朝對有關全國的經濟事務之干預。但也別急著就開罵，這只是本文焦點，不是本文論點。我知道：“若不能證明結果好（good），國家干預就很壞（evil）。”但這個標準只是看似自由主義，其實是實用主義和功能主義的。我將集中論證，為什么中國歷代王朝會堅持干預具有全國意義的經濟事務，促成和便利人財物和信息在農耕大國各地的流動和配置。即便從一時一地來看，或僅從經濟層面看，這種干預未必效率或合理，但歷史地看，卻有利于這個農耕大國的構成甚至存在。這些國家干預，與國家強加的度量衡統一很相似，可以說是在為整個歷史中國提供公共品，因此，具有憲制意義。
但要理解這一點，首先必須理解歷史中國的小農經濟及其特點。因為它——
『既是憲制基礎，也是憲制難題』
小農經濟在歷史中國社會是中原及其周邊地區最普遍和最基本的經濟組織。但這未必是春秋戰國時期諸如“初稅畝”這類土地私有制變革的產物。根據是，一直為儒家贊揚的井田制，即由八戶耕作一“囲”田，這既有血緣氏族“公有制”的痕跡，但井田的具體耕作和收獲卻是一家一戶的。至少在這里，所有制的意義并不那么重要。促成小農經濟的最強大力量可能是生產效率。精耕細作的小農經濟，從歷史中國的農耕來看，一直是產出最高和最有效率的企業。小農不僅最大化了土地與各種資源要素組合產出的農耕作物，還最大化了小農家庭可能產出的其他各種社會福利，包括“父慈子孝”“兄友弟悌”“夫義婦節”等。費孝通說中國的“家”是個事業，道理就在此。由于效率，小農經濟就不僅在中原及其周邊農耕區是最基本的經濟組織形態，而且向北部西部周邊，但尤其是向整個南方地區傳播開了，盡管這些地區的地理、地形和氣候與黃河中下游地區差別已經很大。
這種社會基本生產生活單位的“大同”有利于中原政治文明的發生和分享，但這也影響了疆域大國的中國構成。比較容易通過軍事力量來統一近乎一盤散沙的小農，創設一代王朝。但都面臨父子、兄弟和男女（夫婦）三大問題，因此遍布各地的由小農構成村落結構有超越性，超越了各地的地理、地形、氣候和農作物。家族村落社區成了中國的最基層組織，可以化解大量糾紛，還可應對部分村落或家族之間的糾紛，無需國家正式制度的過多介入，大大節省了國家治理費用。令大國治理儉省且理性，這本身是小農經濟對中國的憲制貢獻。
小農經濟還從其他方面便利并塑造了一國政治制度。例如，小農的“五口之家”便利了以“戶”為基本單位來分配和征收賦稅徭役。這不僅有關政治治理的便利和效率，更重要的是這有關村落內以及村落之間的“均”（公平），間接地也就有關“安”——社會安定。在一個因疆域遼闊各地自然、地理、經濟、社會等條件差別巨大、發展注定不平衡的疆域大國內，國家不可能獲得可全國比較的大量精細可靠的信息，因此，借助小農的“戶”，每一代王朝就可能讓位于全國各地根本無法比較稅賦負擔的各個小農家庭承擔起，至少在當地看來，基本公道的稅賦。尤其是在量衡器制作和統一并普遍使用之前，很難想象，還有其他什么更基礎的制度可以實踐公平分配負擔。即便有了量衡制度之后，在勞役兵役問題上，按小農家庭來攤派，也會比按每家的耕地面積、可能/實際的財富收入或勞動力（成年男子）的數量攤派，更務實可行，直觀公平。以五口之家為基準，國家稅賦勞役攤派都有了底限，這甚至不只是相對公平了。否則，在中國這樣的農耕大國分派賦稅徭役會更難，即便官員本人清廉，即便政府奉行親民或休養生息的政策，在民眾眼里也是任性和專斷的。由于兼顧了當時當地的公正和便利，這就提高了國家治理上的效率。
若同歐洲中世紀的農村比較，中國小農經濟的另一特點是，雖然大量依賴家族血緣群體的組織和規矩（“家法”“門風”），因此可以說中國農民個體“不自由”，但相比起來，在經濟、政治和社會地位上，中國農民顯然比歐洲中世紀封建領主制或農奴制或莊園制中的農民或農奴更自由、更獨立。最顯著的證據是，在古代農耕中國，較之現代之前的歐洲，有更高社會流動性。當然，生于斯死于斯的小農不享有市民的“遷徙自由”，但故土難離，對于小農而言，“背井離鄉”的自由意味著災難或是懲罰。由于大量的自耕農，同歐洲中世紀相比，除魏晉時期外，中國歷史上基本上沒有持久的豪門貴族，這大大弱化了地方割據的可能，便利了中央集權的政治整合和治理。同歐洲相比，中國明顯更少戰亂，尤其是在中原核心地區。
如果上述分析成立，那么當年魯國的“初稅畝”這類制度變革的最大意義未必是土地產權私有，鼓勵了農耕，若從科斯的制度經濟學視角看，會同李悝、商鞅變法時獎勵耕織、鼓勵小家庭的激勵措施，初稅畝的最大貢獻或許是創造了小農家庭這種當時最有效率的“企業”。這是內在于農耕中國的一種制度結構。在當時科技、社會和自然地理條件下，它在經濟上生動有力，產出高效，在社會組織和意識形態上也與歷代中原王朝的政治治理契合。
由此可以理解在唐中期采取“兩稅法”之前，歷代為什么一直強調抑制土地兼并。土地兼并固然會形成大地產，但是由于科學技術有限，大地產并不會引發農業的革命或進步，只會引發租佃，農業生產效率不大可能有多少提高，甚至就是不會提高。兼并還會讓大批自耕農破產，他們不可能轉移到其他產業中去，只能變成佃農。變成佃農后，地租率提高，加之高利貸，農民就可能逃亡或淪為奴婢。基于“戶”的國家稅源就會減少。若把缺失的稅賦強加在其他農民身上，就會導致其他農民破產。因此，盡管抑制兼并不符合市場經濟“交相利”的原則，但其最大制度好處就是保護了自給自足的小農，降低了因農民失地可能引發的社會動蕩，以及保證了國家的稅源。因此，長期作為國策的“重農抑商”，不大可能真的因為朝廷擔心商人“富可敵國”，或官商勾結政治腐敗，最不可能因為儒家“重義輕利”。最重要的考量是現實政治：商業吞噬大量自給自足的小農，引發社會分層分化，導社會貧富差別懸殊，激化社會矛盾，引發社會動蕩，導致王朝更替。就此而言，抑制兼并和重農抑商，為何是歷史中國鞏固王朝經濟基礎的基本方略。
盡管有這種種制度好處，但同商業貿易經濟相比，自給自足的小農經濟無論是作為經濟制度，還是社會的組織制度和文化制度，都不會趨向，事實上是很不利于，統一的疆域大國的構成。甚至無數小農就沒法想象一個大國。老子的“小國寡民”與儒家的“天下大同”，看似差別巨大，其實是一致的；后者不過是把無數同質的小農家庭和村落攤大餅似地一路展開，卻無法有機整合，無力構成一個政治社會文化的想象共同體。這種狀況既無力抵御外敵，也很難應對內部分裂，很難提供小農經濟需要的長期的和平與安定。這就是歷史中國小農經濟的制度悖論：小農經濟要求有中央集權的疆域大國的制度支持，但小農經濟自身不趨向形成這樣的疆域大國。
理解了這一點，就可以理解，歷代中國王朝為何會采取一些重大的經濟措施和制度來弱化或平衡或對沖小農經濟不利大國構成的弱點。一些自由主義經濟學家說，只有“自生自發的秩序”才好，才會演化出不斷“擴展的秩序”。但這個命題是悖謬的！若真矯情起來，政府和政府干預不是從社會內部自生自發出來的。難道歷史錯了？！只要必須，且能力和財力許可，中國歷代王朝都曾不同程度地或以不同規模規劃、組織、實施了一些有關國計民生的重大經濟活動，直至以舉國之力前赴后繼地長期投資建設那些在當時的想象中具有全國性戰略意義的國家工程。這些實踐或制度措施有些顯然是“功在當代，利在千秋”，甚至何止千秋——想想都江堰，或是秦統一度量衡，那可都是兩千秋以上了！當然，有些建設對當時某些民眾收益很少，更多是苦難，甚至很多苦難，如修長城對于類似傳說中孟姜女似的人物；有些即便后人以同情理解的態度看，也斷然錯了，純粹是勞民傷財，如王莽變法的某些措施。但無論利弊如何，是否符合某些憲法學者或經濟學者的理想或規范，就整體而言，歷代王朝介入和干預經濟往往出于對農耕中國整體的深刻關切，許多措施確實就是在經濟層面構成歷史中國或有助于構成疆域大國的“必要之法”或“無奈之舉”（law of necessity），其實同一個意思。因為許多時候，決策都涉及一個關鍵變量：“長期看來，我們都完了。”人類常常等不及一個效率的市場：他們首先得能活到那一刻，有時人們甚至就希望能活過這一刻！
『國家主導的超級基礎建設』
在歷史中國，最突出的國家干預是國家主導的大型建設工程。這無疑是歷史中國的憲制傳統。早就有西方學者注意到中國政治的這一特點，典型例證就是在中國流行甚廣并被廣為接受的魏特夫的東方專制主義理論：大國的水利建設要求并導致了東方專制主義。這個理論的結論在我看來是錯的，是理論抽象概括的錯誤。但換成一個更一般的命題，就會發現，其所言不過是，統治者必須關注并有能力處理那些超越當時普通人想象力和行動力的跨地域重大問題。黃河是條大河，影響面很廣，因此統治者必須動員更廣大地區的民眾協作治理。在傳統農耕社會，這個影響廣泛的決策，以及決策的推進，只能是專斷、獨斷和決斷。但這與專制無關，只是與黃河治理的決策和實施的成本有關。只有當有替代性的決策和決策推進方式之際，才能用專制或民主這類概念來定性某一決策及其實施。
但粗略看來，在包括古希臘、羅馬在內的各古代文明中，歷史中國在工程建設上確實是唯一早早就顯著了國家主義傳統的文明。看看古代各大文明的所謂建筑奇觀，從金字塔到巴比倫空中花園，從古羅馬競技場到泰姬陵，盡管恢弘壯觀，令人贊嘆，卻完全看不出這些偉大建筑對于當時當地的普通民眾有什么經濟社會的實用價值。即便看來最實用的亞歷山大燈塔，也最多只是令東地中海的貿易商或周邊部分民眾——少數人——獲益；古羅馬城的市政道路減少，包括令人嘆為觀止“有良心的下水道”，那也只是令羅馬市民獲益。這怎么能同諸如大禹治水或萬里長城或大運河那樣的工程建設相比？都江堰恐怕也羞于與之為伍！這些工程都曾持久有助于歷史中國的構成和拓展，有益于至少幾十萬甚至上百萬平方公里內世世代代的廣大民眾。
不是說古代中國統治者更關心民眾，即便儒家確實有民貴君輕的教誨。我是記得周幽王“烽火戲諸侯”的，也記得秦始皇陵，以及“漢皇多年思傾國”。但在全球視野中，我發現幾乎只有古代中國王朝對這類超級國家工程建設的特別關注，當然塑造這類國家關注的并不全是或主要不是個人因素，而是社會因素：農耕大國的治理壓力迫使中國統治者必須關注和應對那些在小國——即便同樣農耕立國——不會發生、無法想象的國計民生問題。但也不能因此，真就低估中國古人的追求和努力，驚人的想象力和執行力，驚人的吃苦耐勞。因為若僅看地形，印度次大陸人民要防御自亞歷山大大帝之后一次次外族南侵，太容易了，只需封住其西北的開伯爾山口（Khyber Pass）即可，那是中亞通往南亞的唯一通道。這工程量，最多也就一個山海關長城的工程量。但就是不曾有過一次，哪怕是嘗試。
先說治理黃河。在中國，這從來都是由國家挑頭，也只能由國家挑頭的一個建設項目，是跨地域的大型水利工程。動因也不因為這里是中華文明的故鄉，這說法太虛了。實在的就因為這里的氣候和土地都適宜大面積農耕，而黃河的旱澇或可能與之相伴的蝗災對農耕都威脅太大，威脅百姓衣食，也威脅王朝的財政稅收入乃至國力。因此，從大禹治水開始，水利建設一直是后世歷代中央和地方政府的核心關注之一。春秋時期管仲強調：“善為國者，必先除其五害……五害之屬，水為最大。”他籌劃齊桓公做的大事之一就是與黃河中下游各諸侯訂立盟約，修水利，防水患，不準“以鄰為壑”。西漢之后，中央政府專設“河堤使者”“河堤謁者”等官職，沿黃河各郡縣首長都有防守河堤之職責，中央也有高層級專職官員負責黃河的統一和大規模治理。漢武帝還曾親率臣僚到現場參加黃河堵口。更大規模的治理，如東漢時王景修汴渠，動用勞工數十萬，修建了從鄭州滎陽直達山東黃河入海口長達千余里的黃河大堤，穩定了決口長達58年的黃河河床，河、汴分流，黃泛區重新變成了良田。在此后八百年間，黃河沒有改道，這就是當地人民的一個福祉。
其實中國歷代，各地方，只要可能，都會推進諸如此類的區域或地區性水利工程。僅在戰國時期，司馬遷記載過的就有，公元前422年魏國西門豹在當時黃河的支流漳河上修筑了引漳十二渠，灌溉農田；公元前256年秦國蜀郡太守李冰父子，吸取前人治水經驗，在岷江經山谷河道進入成都平原處修建了都江堰水利工程，將岷江水一分為二，既分洪減災又引水灌溉，令成都平原成為天府之國；以及公元前246年秦在陜西省興建了鄭國渠，引涇河水灌溉4萬多頃低洼鹽堿地。這些水利工程，不僅惠及各地百姓，特別是強大了秦，促成了秦王朝的統一。
從這一視角看，長城，雖是軍事工程，卻也是國家主導的具有政治經濟社會戰略意義的建設項目。其直接經濟功能是為中原地區無數小農經濟提供了安居樂業的穩定預期。但經濟效益不限于此。修建長城實際拓展了秦漢兩朝有效控制的疆域，拓展了農耕文明。長城的附屬設施，或廣義的長城，即西北地區的庭障烽燧，對于打通與中亞歐洲的經濟貿易文化聯系的絲綢之路，促成西域成為歷史中國的重要組成部分，都意義深遠。此外，戍邊長城伴有大規模人員流動和遷徙，伴隨了大規模經濟流轉。這都有利于國家的政治經濟文化整合。長城減少了大量邊陲駐軍，減少了后勤補給的需求。這節省了大量軍費開支，轉而也減輕了若無長城各地農耕社區必須支付的兵役、勞役和賦稅。這些節省下來的資源，通過個人或國家，會轉而投入到其他經濟收益回報更高的社會活動中。會有更多成年男性可專注農耕生產，這幾乎是小農經濟中最重要的生產力。因此增產甚至不只是谷粟桑麻這種物質財富，更有無數家庭和整個社會的福利——想想杜甫的“新婚別”，想想“可憐無定河邊骨，猶是春閨夢里人”或“忽見陌頭楊柳色，悔教夫婿覓封侯”！
政府主導的利國利民的重大基礎建設還有交通和通訊設施。作為交通通道的長城以及相伴的烽燧就屬于這一類。這類基礎設施建設往往因軍事而啟動，但其制度功能和歷史意義從來不限于軍事。這類工程建設會勾連中國各地交流，對于中國這樣的交通不便甚至“蜀道難于上青天”的大陸型農耕大國非常重要，常常促進經濟發展。“要想富，先修路”是中國的歷史經驗。秦富國強兵乃至能統一六國的核心措施之一是交通。公元前3世紀，秦先是開發了四川，修筑了跨越秦嶺的棧道，令漢中和巴蜀地，在經濟和政治上都成為秦國的一部分。統一全國后，秦王朝還陸續修建了以咸陽為中心“東窮燕齊，南極吳楚”的一些重要馳道，以咸陽為中心四通八達的交通網絡把全國各地從政治上和經濟上聯系在了一起。
這項工程大致相當于今天的“高鐵”。顯然有，甚至首先是出于，政治軍事考量。歷史上李斯認罪時就說，這是自己為讓皇帝巡視各地，耀武揚威，滿足其虛榮心。但這種說法真的不能成立。且不說當時乘車遠行的勞頓，其實是——因當時車輛沒有機械減震裝置——痛苦，諸如“錦衣夜行”或“威加海內兮歸故鄉”這類說法也表明，虛榮心只有在熟人故人中才能得到滿足。特意遠行向陌生人招搖，這豈止毫無意義，簡直是愚蠢。秦始皇統一后在位11年六次出巡的首要追求只可能是政治治理。這既是統治者的職責，也是時事的必需，目標和實際功能都是政治整合，凝聚民眾的政治文化認同。對于剛剛統一的中國，這個“格式化”的工作非常重要。
但馳道的最重要和最常見的功用之一，很可能是公文的快傳，這有利于“文治”，有利于全國政令法治的統一，強化上情下達和下情上達，有利于強化中央對各地的控制和治理。大國治理若要獲得與小國治理同等的統一和有效，還真就不能只“如烹小鮮”。國家治理的重要一定要求，政令暢通，更快、更有效并統一地跨越遼闊疆域，各地重要信息也能及時準確匯集到中央決策部門。節省政治調度、資源分配和信息交流的時間就是節省政治治理的資源，也是增強中央的政治權威，增強中央的政治、經濟和文化整合力。馳道實際拓展了中央政府治理的空間，增強了治理的力度。
但從長時段來看，馳道更重要的功能會是長途大量轉運和調配軍隊，以及各類重要軍民用物資；否則根本沒法解說，秦始皇的專車軌寬僅合1.38米，馳道史稱竟寬達約70米，今人考古認定也寬在10米上下。北達九原的直道就為便利向北方長城派兵，運送糧草輜重。但即便當初設計建設是出于軍事考量，初衷卻無法壟斷或決定其日后的用途。可以想象，至少在和平時期，馳道等道路的實際功能，一定主要是便利地區間的貿易流通。巴蜀的五尺道在漢代的實際用途就是商貿。在邊疆地區，漢代地方政府的“主要行政措施惟道路之維持與控制，以利政令之推行，物資之集散，祈漸達成民族文化之融合耳”。
還有水路交通，同樣受政府的重視。就持續大規模轉運糧食等物資而言，水路運輸，比陸路更經濟，更有效率，同時比早期海運更安全。利用人工開鑿的跨越南北的河流，還能突破中國東西向山川眾多對地區間政治經濟文化交流的限制。因此，為保證遠征南越數十萬大軍的糧食供應，秦始皇曾下令在今廣西興安與湖南的交界處開鑿了溝通湘江和漓江，聯系長江和珠江兩大水系的運河——靈渠，成為中原和嶺南之間唯一的水上交通要道。魏晉南北朝之后，中國的經濟重心南移動，軍事政治中心卻仍在北方，為保證物資財政供給，隋代則開挖了對于后世中國南北交通確保物資供應具有持久戰略意義的大運河。
盡管只是枚舉，只能枚舉，這些例子卻大致呈現了歷史中國的國家方略，即統治者基于全國政治考量，由中央或地方政府主導并推動一些對全國有全局戰略意義的基礎建設，其實踐是長期的，效果常常很深遠：至少客觀上有助于在這片廣袤復雜的土地上勾連四方，形成持久廣泛有效的政治、經濟、社會和文化聯系。
這些基本建設都屬于，若無國家決策、主導和推動，就不大可能在農耕中國由小農或富商自行或合作投資建設的。不僅因為，在農耕中國，即便富可敵國的商賈也很難有這么巨量的資金，更難有必要的技術和組織動員的支持，但最重要的或許是，他不可能有相關的知識、信息以及如此深厚的利益關切，來催生如此深厚的家國情懷，如此宏大的國和天下的關切和想象。這些都不屬于可能直觀獲得的；這類想象、情懷和關切只可能更多附著于大國的治理者的職位，不僅需要政治見識，需要各地信息的充實，更需要強大的國家的動員能力和財政能力的支持。
『重要資源的全國配置』
自秦漢之后，歷代王朝，只要歷時比較久的，往往還直接參與基本生產資料和重要生活資料在全國各地的分配和調配，無論是針對地區還是針對“戶”。
首先是土地分配，這里僅以秦漢的“名田制”以及北魏到唐前期的“均田制”為例。
為獎勵耕戰，秦除按戶籍計口授田外，又按軍功大小獲得爵位以及數量不等的土地；但爵位只能降等繼承，與爵位掛鉤的田宅等因此不能世代享用。漢基本承襲了秦制，只是按戶籍和軍功所授的田宅數量不同。秦漢所授土地完全私有，可以自由買賣。這一土地制度促成了秦一統六國，也為漢初“文景之治”奠定了基礎。但土地私有也帶來了土地買賣和兼并。到漢武帝時，就已有“富者田連阡陌, 貧者無立錐之地”的情況。董仲舒主張“限民名田，以贍不足”；漢武帝也多次頒布“限田令”“抑兼并令”等，但無法阻止土地兼并。事實上，兼并與反兼并在后世中國一直持續長達千年。
均田制是北魏至唐朝前期實行的一項持續近300年的按人口分配土地的制度。除對皇室、貴族、勛臣和官員按等級分配土地和奴婢外，該制度最重要部分是對農民實行計口授田；授田時先貧后富；被授田者死后需將部分土地還給官府，耕作一定年限后部分土地則歸耕種者所有，只是限制民戶出賣土地。均田制的實施，肯定了土地的所有權和占有權，減少了田產糾紛，有利于無主荒田的開墾，因而對農業生產的恢復和發展起了積極作用。均田制以及與之相聯系的租調量較前也有所減輕，加之其他制度，都有利于農民擺脫豪強大族的控制，使政府控制的自耕小農戶數大增，這保證了國家的賦役來源，增強了中央集權。這是中國傳統社會的重要土地制度之一。但到了唐中葉，一方面，人口增加，政府控制的可用于授田的土地日益稀少，無地可授了，另一方面，社會生產力提高和商品經濟發展，土地兼并盛行；到唐德宗時期頒布了兩稅法，這標志著均田制的瓦解。
這兩種土地制度都不尊重“自生自發的秩序”，是由國家創設的土地制度。然而，即便兩者最后都因土地兼并和土地稀缺瓦解了，只是放在具體歷史語境下，我認為都是有道理的制度嘗試。
秦國之所以創設名田制，重要原因之一是秦國的地理人口等約束條件，同時也與秦國的戰略目標直接相關。秦國位于中原以西，可以便利地向西和向南擴張，其控制的疆域比當時中原各諸侯國都更遼闊，荒地也多，但人口相對稀少。這意味著秦國當時有足夠土地和荒地來獎勵耕戰，為富國強兵，統一東方，也必須獎勵耕戰。若不是獎勵農耕，直接對民眾按軍功分配土地，秦國不僅很難在較短時期內富強起來，完成中國的統一，秦國西部和南部的開發也會更晚。就此看來，國家計口授田，獎勵耕戰，對于中原農耕文明在更大區域內的拓展，對于秦漢王朝建立和鞏固都意義巨大。人類的經濟活動就是為了活著，并不是為到達，或證明自由競爭最終可以到達，市場完美均衡的那一瞬。
北魏隋唐的均田制具有類似的促進經濟、政治和社會發展意義。實行均田制的最重要歷史背景是此前五胡十六國的戰亂，這導致中國北方漢族居民大量南遷，大量土地成為無主荒地，或為外族征服者占據用作牧場；未南遷的貧苦民戶則往往依附世族以求在戰亂中自保。大量土地和勞動力為世族地主掌控，這不利于中原地區農業經濟的恢復。在這種條件下，鮮卑族建立的北魏政權，若想長期有效統治中原，除學習中原文化外，最重要的就是，因地制宜，在中原地區全面重建小農經濟，實行以土地為根據的賦稅制度，全面增加朝廷財力。均田制因此是鼓勵農耕的最重要的措施。并且，至少在很長一段時間內，中國北方也確有大量無主土地，可供北魏隋唐王朝分配給農民。直到經濟發展、人口增長后，土地兼并令均田制無法繼續；頒布兩稅法，朝廷從此不抑兼并，只從土地上收稅。在我看來，這沒有什么對錯，只是與面對現實時俱進的政治治理和經濟政策調整。
另一全國性資源調配是中央政府基于各種政治考量組織實施的大規模經濟移民。
秦始皇統一六國后采取的重要措施之一就是，“徙天下豪富于咸陽十二萬戶”，其中以距離國家政治中心咸陽最遠，諸侯國中實力最強大，最后為秦國統一的齊楚兩地出身的富豪為主。眾多研究者都指出，這一移民首先有關國家的政治安全，秦王朝擔心六國舊貴族圖謀復辟，再現割據，因此將分散于各地的六國貴族遷徙到國家的政治經濟中心，便于監管，也還可以有效割斷他們與其原來居住地的地方勢力的聯系。從經濟上看，這么多富豪貴族集中在秦國首都，會大大促進了咸陽的經濟、文化的發展，客觀上會打壓東方六國原首都或其他重要的經濟文化中心的發展，咸陽因此會成為全國的經濟文化中心，而不只是全國的政治中心。這有利于中央對全國各地方的治理。從社會層面看，這種遷徙本身就是經濟文化的交流，有整合政治經濟文化的效果。
除了著眼于政治的移民外，為促進一些重要地區的經濟開發，秦漢時期也曾多次大量移民，同樣伴隨了強烈和深厚的關切，有關國家統一或鞏固邊陲。最典型的是秦漢兩朝對西北河套平原的開發。這一地區位于農耕文明和游牧文明的交界地帶，地勢平坦，土地肥沃，適宜農耕，也適宜放牧。但在農耕與游牧文明的競爭和沖突中，這里的自然地理條件對農耕民族更為不利。因此，在這一地區長期活動的一度主要是匈奴人。
秦統一之后，蒙恬率30萬大軍將匈奴逐出河套，隨即開始向河套地區大量移民。但果然如李斯預見的，僅在軍事上擊敗匈奴，占領河套地區，顯然不夠，既沒法耕種土地獲利，也沒法改變匈奴人的生產生活習慣，贏得他們歸順和忠誠。秦末天下大亂，眾多移民紛紛返還家鄉，匈奴重新占據了這一地區。漢武帝采納了主父偃的后來證明真正重要的建議，“廣中國”，努力推廣中原的農耕文明以及與之配套的制度。在派衛青反擊匈奴，重新占領了河套之后，漢朝廷決定全面系統開發河套成為農耕區，建立相應配套的政治秩序和制度，令匈奴不再可能在此繼續游牧。
漢武帝時期采取的具體措施，除設置了朔方、五原、西河等郡，下設縣，建筑或修復城池，作為地區開發的居民點和中心外，從經濟上看，最重要的是從內地大規模移民，大量增加河套地區的農業勞動力。為保證移民，朝廷制定了比較完備同時有經濟吸引力的移民措施，如政府為移民提供遷徙的衣食費用，為移民建房屋、分土地、置醫巫、解決衣食等。為保證邊疆地區的安全，漢還在此長期駐軍，保護當地民眾。為減輕國家財政負擔，同時充分利用戍邊將士的勞動力，西漢還多次進行大規模軍事屯田；統一安置歸順的匈奴；針對河套地區少雨干旱的情況，漢在這一地區也興修水利，發展農業灌溉。這些系統政策措施，從根本上變河套地區從游牧區成為農耕區，成為重要的糧食產地。
具有憲制意義的另一重要跨地域資源調配制度是前面曾提及，始于秦終于清末，歷時2000多年的漕運。這是中央政府通過水路（以及陸路）向北方京城和邊陲大規模運輸糧食和其他重要物資的制度。
只要不是偏安一隅，中國歷代主要王朝的京城都位于農耕區靠北的地區，即便北宋也定都盡可能靠北，除黃河外，是無險可守的開封，目的就為能及時應對北方游牧民族可能的威脅。這導致中國北方既有龐大的中央官僚機構，又有大量駐軍。中央政府不僅必須隨時準備應對北部邊陲的戰爭，還必須掌握足夠的糧食和物資便于各地賑災，經此來確保中央政府對全國的掌控。但即便秦漢時期，農業發達糧產富庶的關中地區也已無法滿足首都和長城駐軍的需要，必須從黃河中下游地區產糧區調運糧食和物資，這種狀況一直持續到唐代。但中國是大陸國家，不僅是大國，地形也復雜，交通運輸很是不便，尤其是向西和向北的陸路運輸成本極為高昂。秦漢時，據稱從山東運糧到今天內蒙的巴彥淖爾地區，路途耗費的糧食就高達95%。因此，從秦漢之際，就開始發展漕運，當時主要是將黃淮流域的糧食和物資經黃河西運，經渭河，運到關中。漢代之所以定都關中，重要原因之一就因有漕運之便。
兩晉南北朝時期的戰亂導致北方人口大量流失，中國經濟中心開始逐步南移。但中國的政治治理軍事戰備的重心卻一直在北方，由此引發隋代開鑿大運河，改變了后代漕運的走向，即主要是要從南方向北部調運轉運糧食和物資。這種狀況一直持續到近代修建鐵路之前。漕運因此一直有關“國計”，始終受到了歷代中央政府高度重視，從隋開始，歷代都設有專門機構和高官負責漕運。明清兩代的漕運總督品級甚至高達正二品或從一品。漕運對中國國家和社會的影響是經濟的或財政的，但并不純粹。同長城一樣，漕運最重要的功能甚至更是政治的和軍事的，它從財政上保證了中央政府對全國的治理，支援了北方的軍備。“三代而上，不聞有漕；漕之興，封建之廢也”，研究漕運的學者一致認為，漕運的出現和長期堅持就因為這是大國中央集權統治和維護大國統一的必須。
『均輸平準，鹽鐵官營』
還不僅僅是基礎經濟建設或全國范圍的調配資源，在許多重要朝代，中央政府還親自披掛上陣，做了許多在今天的經濟學家看來本應由甚或只能交由市場做的事。其中最重要的并影響深遠的制度是西漢時期桑弘羊創造了一系列由國家主導的商業貿易措施：均輸和平準，以及國家對鹽鐵的壟斷經營。
均輸和平準是漢武帝時期為打擊匈奴興修水利等采取的經濟調控措施。僅就史記中的不多記錄來看，均輸針對的問題似乎是如何統一恰當調度并有效利用各地向朝廷貢獻的物產。這些物產是國家征收的實物稅，從政治和經濟視角來看，必須繳納；即便不是急需，也要繳納，這是國家制度，是憲制實踐也是憲制規訓。但問題是實物，不是錢，如何繳納，如何運輸，如何儲存，如何調度，特別是有效使用，就很麻煩。考慮到秦朝短暫，以及漢初休養生息，可以說，這是直到漢武帝進一步加強了中央集權后才凸顯的一個大國的經濟治理問題。若將全部實物都運到京城，再由中央政府統一調度，運輸成本太高；各地交納的物產未必是京城所需，有些則完全可能大大超過京城的需求；更重要的是，匯集到朝廷的大量物品，例如糧食絲麻，還一定要轉運全國各地需要的地方。但這也不能允許便利行事，完全交由各郡國自行轉運販賣。其中最重要的是破壞憲制，這不利于確立中央權威，不利于必須且正在建立的中央稅收和財政制度，不易形成與郡縣制相配套的中央對各地的經濟管控，還會弱化大國內各地方之間的相互制衡。這一點是今天經濟學人在評價均輸平準制度最容易忘記的制度考量。其次才可能是經濟考量，即由于當時的社會條件，各地交通、通訊和信息不可能暢通，容易造成一些地方物資或短缺或過剩，一些物品甚至不抵其運費，財富不可能充分利用。
因此就可以理解桑弘羊為什么要在全國推行均輸：設置大農部丞，分別掌管各郡國的農業和官營工商業，在縣一級設置由大農部丞領導的均輸官，負責將本地多余物品運往其他地區高價出售。其要點就在于，基于朝廷更可能掌握的各地需求信息，由中央政府從宏觀層面統一協調、調度和管理全國的物資轉運和貿易。這理論上會降低各地貢納的成本，減少郡國向朝廷輸送貢物的人力和物力浪費，調劑了各地的需要，自然也還有平抑物價的效果，客觀上促進了商業流通。政府甚至還可以從轉運販賣中獲得利潤。有記載表明，推行均輸法后，很快就有了成效，各地糧倉以及邊防都有了充足的糧食。后代也曾采納國類似的做法。如宋代王安石變法時也曾依據這一原則頒布了均輸法。
為了配合均輸的推行，桑弘羊還創立了一項新的財經制度——“平準”（由國家控制全國的物資和買賣，以平衡物價）。他專門在京城長安設立了一個機構，由平準令掌管。以各地均輸的物品以及工官生產的車船、器具為后盾，均輸官征收或收購物資，運到首都長安后，存于專門倉庫，專人負責，當京城某種商品漲價太多時，大農諸官就以平價向市場拋售，使物價下降；反之，如某種商品價格過低，就大量買進，促使物價回升。不僅平抑了物價，特別是糧食價格，政府從平準中還能獲得差價，補貼財政收入。司馬遷對均輸和平準曾給予極高的評價：“民不益賦而天下用饒。”
平準法也常為后代仿效，盡管做法不全相同，是后代王朝為穩定和調節市場價格的重要措施。如唐代劉晏就用平準來“制萬物低昂，常操天下贏貲，以佐軍興。雖拏兵數十年，斂不及民而用度足。”北宋王安石變法頒行的市易法也是平準的一種。
但有關均輸和平準，即便在漢代就一直有爭議。批評者主要關注的問題是，有一些執法官員依據這兩個法令刁難欺負百姓，給農民造成了更大負擔和痛苦；也有官員營私舞弊，官商勾結。這些問題無疑存在，甚至一定會發生，當然值得關切。但又必須承認，這類問題還不可能杜絕，除非是政府不做任何事，不設官。老子早就把這一點說透了，“法令滋彰，盜賊多有”，或如董仲舒說的“法出而奸生，令下而詐起”。但這并非法治虛無主義，只是政治行動者在關心法治的收益之際，也會關注執行成本，其中最重要的是“所任非其人”（即西學中的“代理”）問題，一旦執法者以權謀私，預想的法治收益就可能為執法之弊端完全抵消，甚至弊大于利。因此從國家治理的角度來看，真正值得關心的并不是這些做法是否沒有弊端，全是收益，而是：總體而言是利大于弊，還是弊大于利；或在當時條件下，這是否無可替代，乃至是必要之法；或放在歷史發展中來看，這些努力對于人類來說是否有益和必要的嘗試。
若從這三點來看，均輸和平準，這兩項制度很可能是一個農耕疆域大國必須有的，是這個大國的內生制度。是當時漢朝的無奈之舉或必要之法。至少也是一種制度創新的常識。它們都有關經濟事務，但也有，甚至首先是政治的考量，即大國憲制架構和社會安定。
在這個疆域大國，受制于各地自然、地理和氣候條件，各地物產自然不同，各地農業年成也會不同，因此互通有無是必要的，也是自然的。既很少可能各地同時出現災荒，卻又可以預料每年總會有些地方災荒。應對措施，春秋時期就有人總結：“豐年補敗，不外求而上下皆足。”這是個體的、村落的或區域的，主要靠自力更生，注重本地的糧食物資儲備和調劑。另一措施則是各地糧食物資互通有無。后一方式理論上說更好，即把大國本身視為一個保險機制，一個風險分擔機制。而且，東亞大陸這片土地上自然地理、氣候、自然資源等因素都會令各地物產不同，成本不同，可以互通有無，拾遺補缺，規模經濟，因此增加全社會財富和福利。典型如游牧民族會從農耕區進口其需要的糧食蔬菜桑麻，甚或是茶葉；而諸如鹽鐵銅等物產也都產地集中等。從理論上看，逐利者會按價格反映的各地對相關物產的需求生產、收購和轉運產品，將物品出售給出價最高也即理論上最需要的一方。
但要令廣闊的疆域成為一個可靠的風險分擔機制是有條件的，這就是各地方必須構成一個利益共同體，至少是為統治者或各地相關人士想象為一個共同體。否則就可能出問題，甚至可能用作陰謀。春秋的各諸侯國之間，由于競爭，就曾幾次出現過故意創造或利用相鄰諸侯國的糧食緊張來謀求本國的最佳戰略目標。越國受災時，曾謙卑地向吳國借糧，也借到了；三年后，吳國遭災時向越國借糧，越王非但不借，反而趁機攻打吳國，活捉了吳王夫差。齊國也曾有意誘導魯、梁民眾大量種植桑麻，不種糧食，然后操控糧食市場，最后導致60%的魯、梁百姓投奔了齊國；魯、梁兩國國君也只能歸順齊國。這就表明，只有政令統一的大國，形成利益相關的政治經濟共同體，才會讓互通有無這一理論上可能的優勢變為現實。秦漢的全國政治統一，為各地糧食物資互通有無的普遍實踐提供了最重要的制度條件。
另一因素是信息的。與歐洲特別是地中海周邊各地區相比，中國海上貿易的可行性更弱，風險更大，因此更多倚重陸路貿易，因此成本大增。如果“不知有漢無論魏晉”是真實的，這意味著小農生產者通常不大關心，因此更少了解外面的世界，包括各地的物品需求。在“交通只能靠走，通訊只能靠吼”的環境下，民眾不會有多少意愿，也不大可能及時了解相關的信息。即便政府信息公開，識字問題和信息傳輸問題也令民眾無以了解。即便了解，也仍可能無所適從，因為運輸的距離、路況（甚至就沒有“路”）、商旅風險、語言不通或度量衡不統一等難題，以及其他各種不確定性，對于普通私人都近乎禁止性成本。小農無法通過個體努力或合作努力獲得信息，降低風險概率，太多的不確定性甚至令他無法計算潛在成本收益，因此無以決策。
但上述的分析就錯誤假定了小農想了解外面的情況，想做生意。更可能的是，小農從一開始就不想了解，沒想詩，也沒想遠方，就因為小農剩余產品通常很少，如果家中一年只能剩余300或500斤谷子，或多養了幾只羊羊，20只雞，甚或更少，他就不值得去尋找或選擇什么更有利可圖的市場。最有利可圖且有保證的市場會是他最了解、風險最低、最便捷的市場，即本地的集市。小農時代，尤其早期，注定了幾乎一切貿易都是地方的或區域的。即便絲綢之路，只不過是相對當時的常規貿易來說，跨越的地域令人吃驚。甚至很難說是因為貨物貿易，還是因為其他。而且，這個商旅，即便有國家力量的介入，即便在中國國力最強大時，也從未抵達比方說西歐或北歐，甚至從未持續穩定地進入當年的吐蕃今日的西藏。
相比之下，在古代中國，借助專門的政務公文和通訊系統，各級政府更可能獲得各地物資、價格以及其他需求信息，更有能力統一大規模安全轉運調配必要的糧食物資。由政府主導均輸平準從理論上看在常態下會是更合理的選項。
另外一個變量是，無論均輸還是平準，或是為救災展開的調劑轉運，即便伴隨了盈利的想法，這兩項制度追求的都主要不是貨幣收益，而是某種社會利益。如果普通人或私商來經營，他們通常趨于追求自我的，而不會是社會的，更大甚至最大收益。這會帶來效率，但可能導致其他風險增加。尤其是在古代，“天高皇帝遠”，國家正式法律其實無力為這類跨地域的交易提供可靠法律保障，民間社會規范的制裁都是地方的，通常僅足以支撐本地交易。因此，當社會要求盡可能降低風險時，由政府直接出馬或主導，會是更好的選擇。這類例證直到今天在世界各國都不少。
也因此，一旦社會需要，在歷史中國，就不僅有對市場的宏觀調控，而且會壟斷一些高利潤行業，禁止或嚴格限制民間進入。最突出的例子是鹽鐵官營。最早的是公元前7世紀末管仲向齊桓公提出的“官山海”。但最突出的卻是漢武帝時代，由于連年征討匈奴，加之水利建設，支出大增，但由于土地兼并，“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”，許多百姓流離失所，國家財政收入減少，國庫虧空，債臺高筑。另一方面是，商人尤其是鹽鐵商人的巨富，他們一味追求錢，不顧及國家安危。為增加政府財政收入，滿足空前龐大的政府戰爭開支，漢代開放一直屬于皇帝私產的山海，通過鹽鐵官營來補貼國家財政虧空。中央政府設有鹽鐵丞，總管全國鹽鐵經營，地方各郡縣則設鹽官或鐵官負責鹽鐵產銷。此后，鹽鐵專賣，特別是鹽，其收入一直是歷代政府的重要財源。
鹽鐵專營在歷史上引發了重大爭論。許多儒家學人大談農本商末，應重本抑末，不能讓百姓太向錢看等等，相當迂腐；有些批評也指出了只要干事就一定會出現的一些問題。但除了官營事業通常有的弊病外，對鹽鐵專營的最大批評是“與民爭利”。但這個說法太多似是而非。首先很難設想，若廢除鹽鐵專賣，獲利者會是普通民眾。真正的獲益者一定是更加商業利潤導向的富商大賈。此外不同這些特定的“民”爭這個利，是否對當時的中國就更有好處。這都是不能簡單假定的，而是必須認真追究的問題。首先，若不鹽鐵官營，繼續遵從舊（憲）制，那么“山海”可能就一直是，至少會長期屬于，皇家私產，恰恰不可能為社會所用。恰恰是專營，鹽鐵才從此由皇家私產這一祖制，變成了國家財富的來源，成為國家稅收的最大、最主要來源。更不用說，當時農耕中國正同匈奴激戰，若無鹽鐵專賣的國家財政支持，漢王朝根本無力繼續對這場戰爭，更別說收復河套地區，打通河西走廊，溝通西域，開辟絲綢之路，這類對歷史中國意義深遠的行動；也不可能真正鞏固中央集權的政治體制，抑制富商大賈和地主豪強對經濟的控制，完全消除和化解地方割據勢力的威脅。
『結語：算經濟賬，也要算政治賬』
沒打算描述歷史中國的整體經濟制度，以上只想凸顯國家主導、規劃、調控甚至直接從事某些經濟活動或事務，這一直是小農經濟的中國得以構成、延續和拓展最重要最基本經濟制度之一。無論從原教旨主義自由派經濟學視角觀察和評判，政府代表國家對經濟活動的這類干預在經濟學理論上有多少弊端，如何有悖市場經濟規律，但只要尊重中國的歷史經驗，那么，上述分析表明，這些干預對于歷史中國在經濟和政治層面的國家構成都實在太重大了，無可替代。
不可能是歷史中國一直錯了。即便錯了，用尼采的話的來說，那也一定為歷史的焙烤硬化成真理了。要感受并理解中國經濟的這一特點，必須走出今天許多學人以近代歐洲國家以及18世紀美國自然地理環境為背景塑造的那種市場經濟的想象，必須理解中國作為農耕大國一直必須面對的問題。中國歷代王朝之所以主導、規劃、調控或專營的這些經濟建設或活動，不僅有經濟學上的道理，而且用先前的一種說法是，不能只算“經濟賬”，還要算“政治賬”。不僅要考慮國家干預經濟對農耕中國經濟社會發展的長遠和戰略意義，而且要考慮對這個國家政治文化整合和安寧的基礎意義。中國的政治精英和中國政府，必須以天生局促狹隘的小農經濟為基礎，克服高山大川以及空間遼闊的隔阻，把眾多政治經濟文化發展不平衡甚至不同質的區域構成一個大國。
經濟利益交換和流動自然是重要的粘合劑。疆域大國各地的不同物產，從理論上看也更有貿易流通交換的可能和必要。但小農的自發經濟交換會更多局限于個體生活必須品，如鹽鐵、絲綢、茶葉等。那些持久有利于國家之構成，有利于各地或某地的民眾的經濟活動，則注定不會有普通人承擔，因為缺乏相關的信息、知識、同情心和想象力，因為沒有足夠的經濟實力，因為必須有超大規模的集體行動，或是因為很難令一個人或一些人在其有限生命期內獲得足夠的回報。確實有也必須尊重自生自發的秩序，但大量事實表明，越是大規模的重要公共品即便是俱樂部公共品，在農耕時代，就越不可能由私人提供，就越不可能自生自發。
因此，即便看到“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往”，懂得經濟活動和建設必須倚重個人對利益的追求，即便國家愿意鼓勵甚至激勵民眾展開對于大國構成極為重要的經濟貿易活動和建設，但在歷史中國就是不可能。哪怕世代定居運河流域，有誰會想到修建運河對于整個中國南北貿易和交通的好處，誰會關心這條河對于國家南北政治經濟文化整合的好處。事實上，這條運河，從春秋時期起算的先后開挖，全都是地方政府（諸侯）或中央政府推動的。除了以舉國之力，還有誰能有如此巨額資金？即便有人“富可敵國”，若沒有一個強有力的機構統一協調和組織，又如何展開施工？如何保證各地分別開挖的運河一一對接？如何獲得開挖運河必需的水文、地質、測量、工程建設等各方面的知識和信息以及這類專門人才。所有這些都不是小農個體、家庭或村落甚至富商巨賈可能提供的。只有政府，中央政府，以及在某些經濟活動中地方政府（如修建都江堰的李冰父子），由于其政治治理的責任和權力，可以將相關資源整合起來，可以尋找和征集政治文化技術精英的參與；由于政治精英在治國實踐中獲得的開闊視野，才可能從國家或至少是地域的角度，意識到哪些經濟事業對于國計（民生？）的至關重要；還可以憑借政府的層級化行政網絡，以行政系統保證的社會組織動員能力甚至強制力，調動地方、區域甚或全國的人力物力，承擔對國家或某地有重大意義的經濟活動和經濟建設。
“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往”，吊詭的是，要真能推動這種事業，往往還必須讓追求自我利益的相關者相信，這個推動者，無論是國家還是一個組織起來的群體，甚或個人，所采取的行動并非出于狹隘的個人私利。甚至也只有在這種條件下，一些利益相關人才更可能參加，甚至他們還能“認栽”，即這個行動最終失敗了或是不可能當即見效和收益。如果沒有這一條件，即便不需要太多科學技術知識、規模也不很大且具有公益性質的事業也很難出現或推進。一個典型的例證是江西溝通鄱陽湖兩岸都昌和九江的千眼橋。盡管這里在秦朝就設了郡，漢初即建了縣，但百姓往來兩岸，一直是豐水期靠船、枯水期則淌水踏泥通過。直到1800多年后，明末崇禎年間，為官當地的浙江寧波人錢啟忠帶頭捐俸，提議集資修橋，獲得當地民眾響應，耗時數年建成了2600多米的跨湖石橋。但如果提議和推動者不是一位籍貫外地終將葉落歸根的政府官員，他個人不可能從中獲利（好名聲除外），即便是當地某人（除非他個人捐款全資興建）提議和推動，也未必能獲得民眾的響應。差別在什么地方，最重要的就是政府官員的公信力，他是（當地全）民之父母官，而不是一位（某鄉的）鄉賢。
受自由主義經濟學的影響，許多人趨于接受不干預經濟學，認為“政府不解決問題，而恰恰是問題所在”，認為政府干預經濟會破壞市場規則，破壞產權制度，不利于國家的經濟繁榮和秩序。是可能如此，其實這種情況更可能凸顯在由選舉產生政府的現代國家，因為選舉政治導致的是國家治理上的“無恒產者無恒心”。在農耕中國，由于皇帝制，政治高層即便想不承擔責任也很難。皇帝其實是國家政治的人質。因此，會有因教條主義決策錯誤的，也有因貪官污吏無法貫徹的，甚至有因決策錯誤王朝更替的（如王莽），但總體看來，歷代王朝的那些重要經濟干預，即便有種種不足，卻大致是當時情境下可以接受的選擇之一，盡管后人可以事后諸葛亮，爭辯何為最佳選擇。
事實上，有許多政府對經濟生活的干預措施就是對初始產權的界定，也確實創造了新的經濟繁榮和社會發展。秦王朝名田制或北魏隋唐的均田制就是在確認農民對荒地的產權；歷代修長城也可以視為對農耕區和游牧區的一種產權界定和保障；鹽鐵官營哪怕有種種弊端，也把皇家私產從此變成了國家稅收重要來源；以及秦王朝專斷統一了度量衡和貨幣令中國至今獲益，自生自發的市場經濟至今卻未能創造一個無需換算英制/米制、無需換算歐元\英鎊以及無需申根協定的歐盟。注意，歐盟的全部面積其實還不到今日中國的一半，也僅與秦王朝疆域相當。
有必要為專斷辯護。這個詞今天很是貶義，似乎意味著不理性，不講道理。但世界上其實沒有好詞和壞詞之分；只在充滿意識形態偏見的人心中才會有。專斷有時就是洞察了世道人心的理性明智的抉擇。愿意講并能講清道理固然是理性，但政治理性的要點從來都不是講道理，不是說服人，而是審時度勢做成事。為說明這一點，很值得從歷史中剝離出一個沒人提及的細節：秦統一貨幣的決策，展示湮滅于歷史中的政治/經濟的理性。這一決策是秦統一中國后的一系列重大決策中的最后一項，事實上是在秦始皇去世后才開始推行。因此，為什么在秦王朝的日程安排中，統一貨幣會如此靠后？
將秦統一六國后采取的重大措施排序如下：
1.統一六國（前221年）
2.稱皇帝（前221年）
3.建郡縣（前221年）
4.統一度量衡（前221年）
5.統一文字（約前221年）
6.徙天下豪富十二萬于咸陽（前221年）
7.大規模修建通向東方各國的馳道（前220年始）
8.開始并總共六次外出巡視各地（前220年-前210年）
9.大規模向各地移民多次（前219年-前211年）
10.征嶺南并修靈渠（約前219年-前214年）
11.“使黔首自實田”（前216年）
12.拆除原關東六國建造的城廓及堤防（前215年）
12.北擊匈奴（前215年-前213年）
13.修長城（約前213年）
14.修秦直道（前212年）
15.統一貨幣（前210年）
可以看出，新王朝建立后，秦始皇首先關注加強中央集權，包括政令法度（量衡）的統一，咸陽成為全國政治中心；他將天下富豪大量移民咸陽，令咸陽成為全國的經濟中心。但中心只有通過對各地的影響力才能兌現，因此，秦王朝隨即加強了通向全國各地的交通通訊，并巡視各地，也還多次大規模移民——將中央的信息和形象向各地傳播。這之后，秦才開始貨幣的統一。
從抽象的憲制或政治理論看，統一度量衡或車同軌或各地移民等事項都不可能比統一貨幣更重要。但對于治國來說，核心問題不是抽象地權衡哪件事更重要，而必須考慮剛剛統一的農耕中國哪件事更重要，以及如何明智地統籌安排事項議程，令其相輔相成，事半功倍，甚至是水到渠成。最重要的首先是中央政府的權威及其運作，有了中央政府才可能有效治理和整合全國各地。因此，皇帝制、郡縣制、承載政令公文的文字統一、政府統一公正稅賦確保政府財政的度量衡，一定首當其沖。移民、車同軌、巡視各地、修馳道以及度田，則是中央政府權威和管控能力的實踐。征嶺南、修靈渠、擊匈奴、修長城和直道則更多屬于“平天下”的范疇。
在這之后，秦朝才開始統一貨幣。事實是，也才有必要關注統一貨幣。因為秦統一的中國是個農耕大國，而非工商大國。這意味著貨幣僅對很少一部分國人重要。可以想見的是，跨地區的貿易和支付更少。若僅有或主要是農耕，那么不僅貨幣統一，甚至貨幣本身，對于這個王朝或整個社會都不很重要，甚至幾乎不需要。而且，如果沒有度量衡的全國統一和落實，統一貨幣的一紙法令在技術層面上就沒法落實。
事實上，若局促于本鄉本土，百姓就不大可能或很少使用貨幣，若用，也更可能使用各諸侯國發行的舊幣。只有地域空間的大轉變，才會令百姓感到貨幣和貨幣統一對于他們的意義。將12萬戶天下豪富遷移到咸陽，還有其他移民，征調修馳道、修長城的勞工，以及派出大量軍隊北伐匈奴南征百越，這些活動都會增加貨幣的需求和流通。因此，不論其主觀追求是什么，有無統一的規劃，秦王朝采取的種種措施客觀上都在其疆域內促成一種有關貨幣的共識和社會需求。有理由猜測，這么多重大政治決策的日程排序，不是隨機，而屬于一個高度理性的推進國家政治經濟文化統一和整合的規劃。
有了秦王朝的這一日程作對比，才可以不過分地說，盡管蒙代爾1999年因歐元而榮獲諾貝爾經濟學獎，但歐州統一貨幣的路徑從一開始就缺陷重大甚至致命；歐元甚至歐盟如今遭遇的困境絕非偶然。其中最重要的是，想繞過主權或起碼是財政主權，歐元區國家試圖從貨幣切入推進歐洲統一，說得好，是寄希望于僥幸；說不好，簡直就是異想天開。歐元區成各員國讓渡了貨幣主權，卻各自保留財政主權；僅有統一的貨幣政策，沒有統一的財政政策，沒有一個超國家財政機制負責監督和實行必要的制裁。可以想見，一旦遇上風險，這個體制一定很難延續。尤其在民主制下，各國領導人都必須以某種方式回應民眾當下的呼聲，政治領導人更少可能以壯士斷腕的改革來壓縮政府開支；甚至選舉制成了解脫政府和政治領導人決策責任的退路或緊急出口。最壞結果只是政府下臺——這算“負責”，但不是“埋單”！歐債危機其實是把歐元區國家試圖回避的主權問題重新擺在了歐元區各國面前。也許應原諒歐洲的政治家當年不可能預見到這一切，但這種辯解太無力了，因為有秦統一貨幣的先例，也因為拿破侖就曾指出過歐洲主權統一要先于歐洲貨幣和度量衡統一。政治家的責任并非給本國民眾灌輸普世價值的道德血液，他們必須目光遠大，但也正因此，他們就必須在民眾尚不能甚至根本就不能理解其理想之際，還能有效推進能令本國甚至更多民眾真正獲益的政治理想，讓民眾最終因獲益而于不知不覺中接受了這一已成為政治現實的理想！
2013年12月9日二稿于拉薩藏大政法學院
2017年6月16日五稿于北大法學院陳明樓
作者簡介：蘇力，1955年生。博士。北京大學法學院天元講席教授，博士生導師，教育部“長江學者”特聘教授。出版獨著《法治及其本土資源》《制度是如何形成的》《送法下鄉》《道路通向城市》《法律與文學》《憲制問題》（即出）等10余部，個人譯著《法理學問題》等10余部，在《中國社會科學》等發表論文250余篇。作者單位：北京大學法學院。
中國鄉村發現網轉自:《求索》2017年第7期
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