一、現行宅基地制度面臨的“集體困境”
由于我國現行宅基地制度具有“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無償分配、內部流轉”的特征，宅基地的取得是一種集體所有制下的福利分配，農村宅基地事實上是一種準公共產品。作為一種準公共產品，宅基地的使用具有局部的排他性和有限的非競爭性。宅基地的福利分配僅限于集體成員之內，對集體成員以外的人具有排他性。同時，土地資源是一種不可再生資源，而非再生資源。從上述特征來看，農村宅基地更像一種俱樂部物品而非公共池塘資源。一方面，宅基地具有對外排他性，宅基地僅僅由集體成員共同消費，集體成員以外的人既無法原始取得，也無法通過買賣或其他方式獲得。另一方面，在一定限度內，宅基地的使用具有非競爭性，當集體擁有的土地資源足以滿足其成員的住房需求時，集體某個成員對宅基地的使用不會影響其他成員對宅基地的使用。然而，當集體成員對宅基地的使用超過一定的臨界點（即“擁擠點”），非競爭性就會消失，擁擠就會出現。
準公共物品的消費難免帶來“搭便車行為”。在自利沖動驅使下，集體成員希望不斷擴大自家宅基地的面積，以便免費或者少付費來享受更多的集體福利。這種搭便車心理，造成對宅基地使用的一種福利“剛性”，結果是在農村人口大量減少的背景下，農村宅基地大量閑置浪費，無序擴張。2000～2011年，我國農村人口減少了1.33億人，以宅基地為主的農村居民點用地反而增加了3045萬畝。這加劇了用地供需矛盾，導致新增宅基地取得困難。由于缺少用地指標，很多地方宅基地審批困難，甚至多年未能審批宅基地，農民事實上已經難以合法取得新增宅基地?！皳頂D”已經產生，各種搭便車行為已經導致宅基地供應不足，現行宅基地福利分配制度幾近失效。
“集體所有、無償取得”的現行宅基地制度本意是通過福利分配住宅用地，保障農民住有所居，做到起點公平。限制農村住房在集體成員以外的范圍內流轉，也是為了保護農民的權益，擔心失去住房的農民會成為社會問題。然而，這種制度安排在失靈之后，不僅導致農村土地資源低效利用，還使得閑置的農村住房無法流轉，農民的財產權無法實現。在個人追求利益最大化的情況下，集體福利變成了“集體困境”，宅基地無償使用制度成為一種“公地悲劇”。如何創新制度供給，成為我國宅基地制度改革的首要問題。
二、我國宅基地制度改革的制度邏輯
一種流行的觀點認為，“公地悲劇”和搭便車行為應該通過界定產權，實行私有化來解決。事實上，針對如何防止“公地悲劇”，哈丁在《公地的悲劇》中提出的對策是彼此同意的相互強制、甚至政府強制、罰款和立法禁止，而非私有化。“搭便車”理論的提出者曼柯·奧爾遜在《集體行動的邏輯：公共利益和團體理論》一書中指出，解決集體行動的困境一是實行小規模集團，并形成互相監督，促使集團成員承擔集體責任；二是建立激勵機制，對集團中的個體進行選擇性的激勵，通過“賞罰分明”的獎懲措施，保證集團成員付出和收益成正比?？梢?，私有化并不能解決準公共產品供應中的市場失靈，并非一勞永逸跳出“集體困境”的萬靈藥。重新制定集體規則，設計有效的監督機制、退出機制和獎懲機制，才是解決“集體困境”的正確路徑。
宅基地制度面臨的“集體困境”并不僅僅來源于集體福利引起的搭便車行為，還在于其制度安排價值取向中公平與效率之間的矛盾。我國現行農村宅基地制度設計的初衷是保障公平，在很長一段時間，這種基于公平取向的制度安排為農村社會穩定發展發揮了重要作用。然而，城鎮經濟的發展和“擁擠效應”的產生，使得宅基地成為越來越稀缺的資源，更有甚者，成為各地建設用地指標的最后來源。同時，越來越多的農民離鄉進城，留在農村的人也開始具有和城里人一樣的財產權訴求。越來越尖銳的用地矛盾，使得宅基地不能再成為沉睡的資產，以公平為價值取向的宅基地制度轉而尋求更有效率的制度安排。至此，宅基地制度改革已經勢在必行。
宅基地制度改革的兩難之處在于：我們想通過這樣一種制度安排，既要保證土地高效利用，又要保證農民“一戶一宅”；既想追求效率，又希望同時保障公平。要做到這一點，首先要解除當前賦予在宅基地上的保障功能。如果宅基地繼續擔負起農民居住的社會保障，就很難充分實現其資產價值。如果宅基地要充分發揮其資產功能，就必須另辟蹊徑構建起農村和進城農民的住房保障體系。應該說，當前從中央發起的宅基地制度改革，其改革思路正符合以上的制度邏輯。但在實踐中，還需要探索兼顧公平與效率的具體路徑。
三、破解宅基地“集體困境”的政策前提
宅基地退出和宅基地使用權流轉，既是一個提高用地效率的過程，也是一個農民住房財產權實現的過程。由于宅基地兼有保障功能，農民住房財產權的實現不僅要考慮經濟效率，也要考慮社會成本。在兼顧公平與效率的政策取向下，宅基地退出和流轉中的財產權實現需要在人與社會、歷史與現實、政治與經濟的整體網絡關系中進行政策建構。在此思路下，破解宅基地“集體困境”的要點在于財產權實現的若干政策前提。
1．是否在完善住房保障的基礎上實現農民住房財產權
這是宅基地制度改革成敗的關鍵所在，也是我國農村土地制度改革成敗的關鍵所在。當前農村土地制度改革面臨很多爭議，其焦點其實是針對農民權益和土地制度的起點公平是否在改革中得以保障。宅基地制度改革即便實現了巨大的經濟利益，提高了土地利用效率，但如果在宅基地退出或流轉過程中，農民的權益受到損害，農民的住房保障底線被突破，最終將形成改革的社會成本，導致改革的后遺癥，甚至導致改革功敗垂成?，F行試點中對于住房保障有了一些有益的探索，如成都市將宅基地退出后符合住房保障條件的納入城鎮住房保障體系。然而，很多地方的試點更加關注農民財產權的實現，以及土地利用效率的提高，而相對缺少對農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式的探索，這應是下一步改革進入深水區需要重點關注的領域。
2．是否在消除搭便車行為的基礎上實現農民住房財產權
宅基地有償使用制度改革試圖建立一種獎懲機制，通過增加搭便車行為的成本來阻止多占宅基地。如安徽省金寨縣出臺政策建立宅基地節約集約利用激勵機制，對超標準占用的宅基地按累進方式收取有償使用費，對節約集約使用宅基地的農戶給予獎勵，低于160m2宅基地面積標準的，每減少1m2給予100元獎勵，自愿放棄申請宅基地的，每戶獎勵2萬元。然而，這項改革在很多地方由于農民收入較低，歷史遺留問題難以強制執行而陷入僵局。一些地方即便收取了有償使用費，也因為收費較低而無法起到實質性的作用。能否建立有效的監督機制和獎懲機制，關系著宅基地福利制度改革的成敗。
3．是否在實現市場價值的基礎上實現農民住房財產權
目前多地試點區域都在探索農民財產權益的多種實現方式，通過宅基地退出、流轉或抵押在一定程度上實現農民財產權，增加農民收入。如浙江省義烏市規定城鄉新社區集聚建設對象的置換權益可自行交易，或在政府設立的交易平臺上公開交易。然而，根據現行規定，農村宅基地流轉只能在本集體經濟組織內部進行，而如果只在本村實行宅基地流轉，就難以真正體現宅基地的價值。為此，義烏市出臺試點政策允許農村宅基地使用權在本市行政區域范圍內跨集體經濟流轉。擴大流轉范圍有助于更大程度上實現宅基地的市場價值，但由于流轉范圍仍然受限，農村住房仍然難以實現與城市住房平等的財產權。
盡管試點地方制定了退出補償標準，如安徽省寧國市自愿退出宅基地且今后不再重新申請宅基地的，對于法定范圍內的面積，每畝補助4～6萬元；超出部分，按照每畝2～3萬元予以補助。陜西省對舉家進城落戶農村居民自愿退出宅基地給予一次性經濟補助，每畝補助價格西安為22～25萬元，其他地區為10～18萬元。四川省成都市對其退出的宅基地根據評估價值給予補償。然而，這些補償標準與當地征地價格相比，往往有著明顯差距，更勿論其市場價值的體現。在調研中，盡管退出宅基地后住上了更好的房子，部分農民仍然對補償標準比征地價格明顯偏低耿耿于懷，影響農民對宅基地制度改革的滿意度和獲得感。
4．是否在保證成員權和選擇權的基礎上實現農民住房財產權
目前，各地試點基本都在宅基地退出后保留了農民的集體成員權。然而，集體成員權是否在經濟上得以實現，具體體現在農民是否能享受宅基地退出或流轉中產生的集體收益，宅基地退出或流轉后是否建立起長效收益分配機制。如果退出的目的只是獲取建設用地指標，農民僅僅獲得一次性的低標準補償，甚至通過各種“做工作”誘迫農民退出宅基地，則農民無法從宅基地改革中獲得增值收益，退出宅基地可能成為放棄未來的發展權。
試點經驗表明，構建宅基地退出長效收益分配機制有利于當地經濟可持續發展。如山西澤州騰退的土地以入股方式參與旅游項目開發，村民按年領取分紅。成都市郫都區對存量建設用地（宅基地為主）村內調整入市采取改善住房（或新的住房財產）、完善基礎公共服務功能和分配物業自主經營等形式實現土地增值收益分配。
5．是否在推動城鄉要素雙向流動的基礎上實現農民住房財產權
放活宅基地使用權，不僅要看是否實現土地高效利用，更要看是否因此推動了城鄉要素雙向流動，是否以此促進了鄉村經濟轉型升級。各地試點中已經有不少以土地利用方式轉變促進鄉村新業態發展的案例。如義烏通過宅基地制度改革先后引進落地了吉利、華燦等一批重大產業項目，形成了綠色動力小鎮、光源科技小鎮等現代產業集群，新社區集聚建設的產業用房成了小微企業“孵化基地”和“創業溫床”。四川瀘州田壩村把農民退出的宅基地通過整理流轉后，建立了生豬養殖、無花果種植基地。成都市郫都區流轉村民閑置農房和宅基地，發展鄉村旅游、民宿康養、藝術文創等，催生了“種業硅谷”項目和“天府稻田四季”農業文化遺產旅游目的地等新業態。實踐證明，宅基地使用權的退出和流轉可以促進鄉村產業升級換代，宅基地制度改革可能成為鄉村振興的突破口和引爆點。
作者單位：四川大學公共管理學院
中國鄉村發現網轉自:《土地科學動態》2018年第三期 微信公眾號（原創）
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