——基于全國5省土地政策實施監測
一、宅基地制度改革進展
自2015年全國15個試點地區開展宅基地制度改革以來，我們選擇了福建省晉江市、浙江省義烏市、江西省余江縣、湖北省宜城市、四川省瀘縣等五個監測基地作為東中西部地區的代表（表1)，對宅基地的權益保障、宅基地有償使用和退出、宅基地用益物權實現以及宅基地民主管理等進行了跟蹤監測。
1.宅基地空間布局優化是保障其權益的普遍路徑
宅基地的基本功能是保障農民基本住房權益，由于規劃、耕地占補平衡等因素制約，目前農民取得新增宅基地比較困難。針對這種狀況，各基地積極探索保障農民住房權益的途徑，形成了各具特色的宅基地權益保障模式。通過梳理發現，宅基地權益保障方式主要可分為舊村改造和宅基地置換房屋兩種。
表1各基地宅基地制度改革案例村
（1）舊村改革。舊村改造實質上是一種“宅基地置換”的方式，即村集體對農民原有宅基地面積、位置等進行調整與補償后，農民在置換或購買的新宅基地上進行統建或自建的模式。“宅基地置換”不改變農民的農業戶口與原有生活狀態，退出主體仍享有原村集體經濟組織的成員身份。村集體負責對鄉村原本的道路、綠化、供水、供電系統等基礎設施、景觀以及生活條件進行整體改善。
舊村改造是權益保障的主要方式之一，也是監測地區宅基地制度改革的共性，大多數的案例村都通過舊村改造等形式實現農民的宅基地權益保障。舊村改造的具體內容又可以分為在本村范圍內進行安置房建設、舊房翻新、安置與翻新相結合等三種模式。其中，安置房建設以福建省晉江市砌坑村、溪邊村、大埔村、燒灰村、東山村、大洲村、寮內村、湖北省胡坪村、新華村為代表；翻建和安置房建設相結合以福建省晉江市運伙村、塘東村、玉溪村、外曾村為典型；舊房翻新以龍埔村為代表。
(2) 宅基地置換房屋。宅基地置換房屋是通過土地發展權轉移，在城鄉之間進行宅基地與城市住房置換，是經濟發達地區普遍的做法。在“宅基地置換房屋”模式中，農民的身份發生了改變，從農村戶口轉變為城市戶口。這些地區往往地理位置優越，但本身基礎配套設施與周邊的經濟發展水平不能完全匹配，因此存在改造的需求。通過梳理發現，福建、浙江和江蘇等沿海地區都通過宅基地置換城鎮規劃區范圍內的高層物業的方式，解決了農戶宅基地權益保障的現實難題。通過置換，既實現了“戶有所居”的宅基地權益，也在一定程度上實現宅基地的財產權。比如，福建省晉江市通過城中村改造的模式，推進宅基地整村退出，農民統一安置在國有土地上的高層公寓居住。浙江省義烏市不僅存在通過“高低結合”（國有高層建筑+集體所有低層住房）的方式在原址或者附近地區差異化安置農民，還大力推行宅基地統一退出，并將相關村集體集中安置在城鄉新社區，置換統規統建的高層公寓、標準廠房、倉儲物流等樓宇物業，實現了農民的生活生產雙保障。四川瀘縣則出現了通過易地扶貧搬遷的模式實現宅基地權益保障功能。
2.宅基地有償使用和有償退出是實現財產權的主要方式
通過梳理發現，監測區域宅基地有償使用類型分為兩種：一是購置住房的有償使用（以下簡稱“有償使用I”），二是對超占面積部分收取宅基地有償使用費的形式實現宅基地的有償使用（以下簡稱“有償使用II”）。宅基地“有償使用I”，即在進行城中村改造過程中，農戶自行出資購買拆遷整理后新規劃建設的安置房，從而重新獲得獨享宅基地或共用宅基地，體現了有償使用的內涵；宅基地“有償使用II”，是指處置“兩違”宅基地中的有償使用，主要是針對“一戶多宅”、“少批多占”以及違法建設等宅基地使用情況，通過收取宅基地有償使用費的形式，解決諸如產權不明晰、來源不合法的歷史遺留問題。對于“有償使用II”，各地根據試點情況制定了不同的宅基地有償使用費的收取方式，多數根據超規面積進行差別化宅基地有償使用費的收取，比如，湖北分為140元/m2和200元/m2兩個檔次進行收取。集體經濟組織成員和非集體經濟組織成員繳納有償使用費的繳納標準存在差別，一戶多宅與一戶一宅的有償使用費繳納標準也不同。對于宅基地有償使用費的繳納周期，大部分地區是一次性收取3年的宅基地有償使用費。
宅基地有償退出是指在舊村改造、新農村建設的過程中，對自愿退出宅基地的農民進行貨幣補償，其補償對象包括宅基地及其地上房屋建筑物、構筑物。與宅基地有償使用標準的制定類似，宅基地有償退出標準的制定是影響宅基地有償退出效果的關鍵因素，過低的補償標準會抑制農民退出的積極性，導致宅基地問題越來越凸顯。相反，過高的補償標準勢必會帶來巨大的財政壓力，不利于當地的統籌發展。因此，制定合理的宅基地有償退出標準就顯得至關重要。在實踐中，給予農民房屋的補償金額主要由農戶房子的材料決定的。對構、建筑物的補償一般參照征地補償標準。我們發現所有案例區都制定了宅基地有償退出的制度和補償標準，當然補償標準存在區域差異。福建晉江市、四川瀘縣、江西余江縣的宅基地退出補償標準按照土木結構、石混、石結構、磚混結構、框架結構依次升高，最低為350元/m2，最高為700元/m2。而湖北只針對面積制定了退出補償標準：法定面積部分依據征地標準進行補償，而對于超占部分，按照當地土地補償費的70%進行補償。另外，宅基地退出比例(退出面積占總宅基地面積）受到地方政府財政收入、宅基地退出補償標準、農民生活習慣等因素影響明顯。
3.農戶宅基地用益物權實現程度與地區的經濟發展程度相關
通過梳理2016年各地區關于宅基地用益物權實現的做法發現，各案例村都能夠積極開展房屋出租、房屋出售、商鋪出租、農房抵押、宅基地指標交易、宅基地私下流轉等六種方式實現宅基地的用益物權，案例村宅基地用益物權實現方式呈現多樣化的特點，宅基地的資產屬性凸顯。值得指出的是，東部經濟發達地區的宅基地用益物權相比較中西部地區更容易實現資產價值。比如福建晉江在進行宅基地抵押的探索過程中，東山村就能夠得到農商行批量授信1億元；而義烏以“集地券”形式開展農村退出的宅基地、廢棄的工礦建設用地以及農村散亂、閑置和低效利用的其他建設用地等并折算為建設用地指標進行交易，政府保底回購價格為40萬元/畝。而在西部地區，如四川省瀘縣嘉明鎮的宅基地指標交易價格僅為12萬元/畝。這些表明了宅基地用益物權的資產價值與當地的土地市場活躍程度和經濟發展水平緊密相關。
4.宅基地民主管理程度普遍提升，管理方式出現差異
通過案例分析可以看出，在監測地區開展的民主管理制度改革中，各地都著重加強了宅基地民主管理，一般的做法是在村兩委的基礎上，通過輔以民間自治的力量，比如村民事務理事會（或老人會）等形式，雖然上述民主管理機構名稱不同，但其本質上都是通過村民自治的形式推動宅基地的管理工作，加強民主協商和公共事務管理。
村民事務理事會代表村集體行使宅基地管理的權力，如農村集體經濟組織成員資格的初審；受理村民建房申請、宅基地退出及宅基地流轉申請；制定本集體經濟組織的宅基地管理辦法、宅基地分配方案及宅基地增值收益分配方案；對退出宅基地實行臺賬管理等。相應地，村民事務理事會也要履行以下職責：如組織召開村民會議或村民代表會議；配合編制并執行村莊規劃；帶頭遵守村規民約，繳納宅基地有償使用費；現場監督村民建房打樁放線，核實建房朝向、四址、面積；配合村委會對村民建房及退出宅基地的驗收；組織實施新農村建設、農村基礎設施建設及公益事業；協調處理矛盾糾紛等。老人會主要由村里年齡較大、資歷較深的老年人組成。他們憑借其在村里的威望，主要負責協調在宅基地改革過程中產生的矛盾糾紛。村委會主要負責管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產和經濟的發展。
二、宅基地制度改革的效果比較
通過梳理案例庫發現，雖然各地宅基地制度改革在推進上都取得了顯著的效果，但相互之間仍存在績效上的差異。
1.宅基地權益保障在規模和效果上有差異
以東部地區的浙江省義烏市為例，該市樓西塘村通過“高低結合”的宅基地置換模式盤活了108畝宅基地，節約了宅基地指標40余畝。該市下沿塘村則通過新社區集聚，盤活了宅基地56.3畝，建造4幢22層和5幢18層的高層公寓，合計新增共818套住房，安置了296戶農戶。相類似的，福建省晉江市砌坑村通過舊村改造，一期新增了67棟兩層的安置房和3棟五層56套的安置房，安置有償退出的209戶農戶。而在西部地區，以四川瀘縣嘉明鎮為例，通過易地搬遷扶貧模式盤活了28畝宅基地，安置農戶37戶。中部的湖北宜城市胡坪村的舊村改造新增70畝宅基地，安置了202戶農戶。若考慮到東中西部宅基地戶均標準的差異性(東低西高），可以初步得出一個推斷，即東部地區在節約集約用地、安置農戶數量等方面優于中西部地區，主要原因是東部地區以宅基地置換為主要模式，而中西部地區以舊村改造為主要模式來安置農民。
2.宅基地有償使用和退出受經濟發展水平影響明顯
東部地區和西部地區宅基地有償使用情況大多為購置住房的有償使用，中部地區宅基地有償使用為“兩違建筑”的有償使用。從表2可以看出，以村為單位的宅基地有償退出，東部地區宅基地退出面積較大，中西部相對較小。比如，浙江省義烏市下沿塘村宅基地退出面積最大，為130畝。在中部的湖北省宜城市高莊村沒有宅基地退出，胡坪村宅基地退出面積為20畝。西部地區的四川省瀘縣三個案例村宅基地退出面積差異也較大，最小10畝，最大41.2畝。
通過比較可以發現，宅基地退出面積較大的案例村普遍資金實力較強，資金來源渠道多樣化。例如，浙江省義烏市下沿塘村整個項目投資約4.7億元，是由村集體出資、村民自籌、國有做地平臺公司、社會資本、銀行資本等共同籌措。福建省晉江市砌坑村通過村民、企業、社會捐贈等多方籌集資金1200萬元用于就地改建工程，而當地市政府也出臺了一系列政策給予農民購房補貼，尤其是對于較貧困的農戶適當降低安置房屋購買價格。可見，經濟發展水平和政府激勵政策的實施都有利于推進宅基地退出，不僅解決了宅基地翻新或改造的資金難題，也起到了促進土地節約集約利用的目的。
表2各案例區宅基地退出面積
3.宅基地用益物權的實現和土地確權與市場活躍程度有關
東中西部因經濟發展階段、自然稟賦和社會條件的不同，宅基地用益物權改革的目標也不同，實踐中出現了不同的實現方式，包括自由流轉、出租、房屋出售、商品出租、農房抵押、指標交易等(如表3)。
表3典型案例村不同宅基地用益物權實現方式收益
以農房抵押為例，湖北宜城市的七里崗村只有4戶、黃沖村5戶、高莊村僅有2戶農戶申請農房抵押貸款，而且貸款額度為8-10萬元。而在福建的晉江市，農商行對東山村93戶村民進行批量授信，總授信金額1億元，目前己有20多戶向農商行辦理了宅基地抵押手續，貸款額度在30—50萬元不等。兩個地區宅基地用益物權實現效果不同的原因如下：一是福建省晉江市東山村的不動產確權登記發證比例較高，“兩證齊全”是農房抵押的必要條件；二是福建省晉江市專門出臺了《晉江農商銀行農房抵押貸款管理辦法》，其農房處置機制和村集體的信息披露機制有效降低了抵押風險。
不僅如此，若以宅基地指標交易價格為例，在四川省瀘縣嘉明鎮的交易價格為12萬元/畝，而浙江省義烏市“集地券”的政府指導價為40萬元/畝，按照義烏市土地部門的估價，其交易市價有望達到50—60萬元/畝，兩個地區土地市場活躍程度不同是導致宅基地指標交易價格不同的主要原因。
4.宅基地民主管理的績效與激勵機制相關
以民主事務理事會為例，福建省晉江市砌坑村的民主事務理事會在宅基地制度管理中發揮了重要作用，效果顯著；而江西省余江縣春濤鎮印畈村的村民事務理事會則表現出動力不足的現象。這種差異性可以歸因于民主管理的正式制度設計。福建省晉江市砌坑村制定了《內坑鎮砌坑村村民事務理事會工作制度》，該工作制度對理事會的監管、選舉方式、理事會的責任和義務作了明確規定，并通過能人帶動，充分調動了全村村民服從理事會安排的積極性；而春濤鎮印畈村的村民理事會沒有明確的政策支持，且大多數為普通村民、非企業精英或黨員干部，又沒有工資激勵，因此理事會在協調宅基地改革上績效不佳。
三、基于“收益—分配—損耗”分析框架的宅基地制度改革績效
由于治理結構決定了宅基地改革的收益、分配和損耗，因此我們通過梳理各基地宅基地改革的具體實施情況，將各案例村按照治理結構的類型進行分類，試圖分析不同治理結構對資源配置效率和分配的影響。
1.政府主導模式
福建省晉江市埔宅村和四川省瀘縣嘉明鎮是通過政府主導的模式進行宅基地制度改革的典型案例村，其做法都是通過易地搬遷的形式保障農民基本住房權益。政府可以在很短的時間內整合人力、物力和財力來完成宅基地的復墾、整理、安置房的建設等工作，極大地縮短了整個項目的周期，節約了大量的協調、執行和時間成本。政府對于土地增值收益的分配比例具有決定性的作用，如在晉江市人民政府的指導下，金井鎮印發了《金井鎮小城鎮建設項目土地房屋征收補償安置實施方案》，該方案對宅基地退出補償費用收取標準進行了規定，村集體獲得的收益比例同樣也是由政府決定的；瀘縣政府決定了結余建設用地指標的收購價格，也就決定了村集體能夠獲得的收益的大小。
從政府主導模式的損耗來看，為保質保量地開展宅基地改革工作，福建省政府和四川瀘縣嘉明鎮政府在改革開始之前就進行了資料收集和案例調研，該過程需要的人力資本和時間成本較大，福建省政府和四川瀘縣嘉明鎮政府本身的機構設置包含大量的計劃者、管理者，這也產生了大量的官僚成本。針對上述兩個案例村的宅基地改革情況，上級政府需要花費時間和精力進行監督，因此產生了大量的控制和監督成本。
2.市場參與模式
浙江省義烏市下沿塘村和四川瀘縣得勝鎮東皇殿村是市場參與模式的典型代表，主要表現在引入市場機制，將社區的建設與住房的生產過程交由專業的房企開發公司完成。同樣地，為完成房屋的拆除與土地復墾工作，四川瀘縣得勝鎮東皇殿村村集體資產管理公司委托施工隊具體負責。
市場參與模式具有強大的激勵效果，買賣雙方可根據市場釋放的價格信號進行交易，由于這種激勵機制的存在，市場資源配置的效率是較高的。如瀘縣在縣公共資源交易中心舉行的農村宅基地有償退出節余建設用地指標拍賣會，得勝鎮東皇殿村將20畝的宅基地有償退出節余的建設用地指標以7.8萬元/畝的價格進行交易，共獲得156萬元。
從市場參與模式對分配的影響來看，浙江省義烏市政府和義烏市下沿塘村的房企開發公司各自的收益分配比例取決于義烏市政府和房企開發公司之間的資源稟賦和博弈能力大小。同理，四川瀘縣政府和施工隊雙方的資源稟賦和博弈能力影響到雙方收益分配比例。從交易費用角度看，在浙江省義烏市下沿塘村和四川瀘縣得勝鎮東皇殿村的案例中，市政府、村集體資產管理公司在選擇房企開發公司、施工隊之前，需進行信息搜尋，還要進行招投標工作，交易雙方需要對價格、房企公司、施工隊的資質、合同的簽訂、合同的執行、監督等討價還價，這一過程耗費大量人力資本和時間成本，對于施工隊的選擇也需要花費大量的人力和時間成本。
3.村集體自組織模式
福建省晉江市溪邊村、東山村和浙江省義烏市游覽亭村是通過村集體自組織的形式開展宅基地制度改革的典型。福建省晉江市溪邊村成立了健康農業專業合作社，負責村莊的宅基地管理工作；東山村通過建立建材市場、出租商鋪等發展村集體經濟。浙江省義烏市游覽亭村充分發揮村集體的主觀能動性，對宅基地有償退出和歷史遺留問題進行了探索。村集體自組織模式有政府的控制特征，可以依靠內部的權威強制自組織成員高效地達成集體行動。同時其具有市場參與模式的激勵特征，通過價格機制促使雙方交易。例如，東山村村委會與晉江市農商行簽訂授信協議前，通過開展組織動員大會，邀請有威望的村干部對村民進行宣傳教育，在很短的時間內就有93戶村民簽訂了合同，極大地提高了資源配置效率。
村集體自組織模式的收益分配分為兩種情況：第一，自組織內部成員的收益分配；第二，自組織和其他利益主體收益分配。自組織內部成員的收益分配規則按照村集體制定的規章制度執行，自組織與其他利益主體的收益分配則取決于自組織和其他利益主體博弈能力的強弱。在福建省晉江市溪邊村、東山村、浙江省義烏市游覽亭村的案例中，由于宅基地改革涉及農戶數量較多，不同農戶的偏好不盡相同。比如，有的農戶對于宅基地改革比較支持和擁護，積極配合上級的指示；而有的農戶受到傳統文化和風俗的影響拒不配合工作，消極懈怠，這時就需要與那些不配合的農戶溝通、交流，這個過程會產生大量的協商、實施、監督成本。
4.“政府引導+村集體自組織”模式
江西省余江縣、福建省晉江市砌坑村、浙江省義烏市樓西塘村是這一模式的典型代表。“政府引導+村集體自組織”的模式從兩個方面提高了資源的配置效率：一是通過政府的權威強迫利益主體合作；二是村集體自組織的半強制激勵機制。例如，福建省晉江市砌坑村在宅基地改革過程中，政府憑借其強制力負責項目的推動、資金的投入、工程進度的監管等，而宅基地的退出和安置房的建設則由村民事務理事會這一村集體自組織負責，政府和村集體的共同努力提高了資源配置效率。在“政府引導+村集體自組織”模式下，利益分配主要取決于村集體的相對資源稟賦和博弈能力，政府的收益較少。比如，在江西省余江縣的案例中，政府通過行政撥款，打造“一改促六化”工作方法，政府在這個過程中的收益基本可以忽略不計，甚至為負。村集體自組織的收益則取決于三個案例村各自村委會的規模、自組織成員的能力等。
從交易費用的角度分析，相對于江西省余江縣和福建省晉江市砌坑村，浙江省義烏市屬于經濟較發達地區，因此宅基地改革項目立項較多，資金投入也較多，資產專用性較強，因此面臨較大的決策失誤成本。另外，浙江省義烏市樓西塘村本地人口只有538人，較少的人口決定了每個人分擔的成本較大，組織起來集體行動的成本相對較大。福建省晉江市砌坑村成立的村民事務委員會在集體行動中發揮了重要作用，通過建立完善的協商機制和溝通渠道，組織協調宅基地改革工作，處理村民之間的矛盾、糾紛，極大地減少了協商、執行、實施和監督成本。
5.村企合作模式
福建省晉江市寮內村和四川瀘縣龍橋社區是通過村企合作的形式開展宅基地制度改革的典型案例村。在村企合作的模式下，村莊憑借其半強制機制促使自組織成員達成集體行動，而企業則是通過一種市場機制，通過價格信號和市場的供求關系迅速地做出反應，兩者的共同努力提高了資源的配置效率。比如，四川瀘縣龍橋社區通過成立生態園農業發展專業合作社，聯合新大地公司，共同推動旅游與生態產業發展。
在村企合作模式下，村集體和企業的收益分配大小取決于村集體和企業的資源稟賦和博弈能力。以福建省晉江市寮內村為例，經過協商談判（博弈），最終集體的收益來自三個方面：一是村民繳納的建安成本；二是物業出租；三是倉庫出租。企業的收益來自別墅小區的開發，以及企業研究發展中心、企業會所、高級員工公寓的建設。從交易費用的角度來看，福建省晉江市寮內村的晉江市大森制衣有限公司、晉江市國輝鞋服有限公司需要完成土地審批及出讓手續，整個過程耗費大量的人力和時間成本。同樣地，四川瀘縣龍橋社區的新大地公司需要對市場的供需情況、交易對象、價格等進行分析，包含了大量的信息搜尋成本。另外，四川瀘縣龍橋社區較多的人口數量意味著較大的偏好差異性，因此面臨著較大的促成集體行動的協商成本。
四、深化宅基地制度改革的政策建議
研究表明，集體建設用地資源利用效率、區位以及當地政府的財政收入是影響宅基地權益保障效果的關鍵因素。在遠郊區，宅基地分布較分散，利用效率較低，加上基礎設施配套較差，無法像近郊區農村吸引到社會資本投資，如果地方政府沒有足夠多的資金支持，就無法充分保障農民戶有所居。受傳統觀念影響，部分農民對于宅基地有償使用和有償退出比較抵觸。農民認為自己出錢蓋房子理所應當，現在還要對多余的面積另外付費，他們在思想上無法接受這個事實。另外，宅基地有償退出的補償標準決定了農民退出宅基地的效果，除非地方政府的財政收入足夠多，否則難以支付充分的退出補償，進而影響退出績效。
不同地區的自然資源稟賦和經濟發展速度存在差異，宅基地制度改革一定要對該地區的整體情況進行調查和摸底，才能夠“有的放矢”。同時要在尊重農民意愿的前提下，充分考慮農民的生活習慣和農民的后續生活保障，建立可持續的農民收益機制，避免“被上樓”帶來的問題。
第一，在宅基地有償使用和有償退出過程中，應充分發揮政府的引導作用和村集體的主觀能動性，引導農民有序退出宅基地。政府部門應當發揮整體統籌的作用，相關政策應多向農村地區傾斜，加大地方財政用于農村發展的比例，適當提高宅基地退出補償標準。村集體也應該發揮積極作用，不定期地召開村民代表大會，憑借村莊關系網絡協調宅基地改革過程中的矛盾和沖突。另外，村集體還可以考慮采取獎勵和懲罰機制，這在一定程度上可以促進集體行動的實現。
第二，在保留傳統宅基地用益物權實現方式的基礎上，完善農房抵押機制和宅基地指標交易機制，探索通過多種途徑實現宅基地的資產屬性。目前，農房抵押機制仍未完全解決逾期無法還款的資產處置問題，這也是影響農房抵押市場的關鍵，宅基地指標交易是解決該問題且進一步釋放宅基地財產權的有效路徑，需要進一步培育宅基地指標交易市場，構建宅基地指標交易平臺。
第三，充分發揮政府、市場、村集體自組織在宅改資源配置上的優勢，形成合力。政府通過行政權威、市場通過價格機制、村集體自組織通過社區非正式制度的激勵和約束等都可以提高宅改效率，但如何促進三者相輔相成，尤其是在統籌城鄉建設用地市場、推動村民參與集體行動等方面需要進一步探索，在政府、市場和社會的治理體系上找到平衡。
中國鄉村發現網轉自：《江漢論壇》2018年第2期
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