——以湖北秭歸雙層村民自治為例
實(shí)踐中，自治單元內(nèi)的社會關(guān)聯(lián)、利益相關(guān)與精英收益是村民自治的三重社會動力機(jī)制，決定著村民自治的效果。在湖北秭歸的雙層村民自治實(shí)踐中，社會動力機(jī)制在行政村和村落兩種自治單元內(nèi)發(fā)揮了不同的作用：村落較行政村更能保存社區(qū)記憶和建立現(xiàn)代社會關(guān)聯(lián)；在公共品供給、土地產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展三個方面，行政村很難形成一致性利益，而村落內(nèi)具有高度同質(zhì)性利益；相較于村莊內(nèi)的面子、權(quán)威等社會性收益，村干部更關(guān)注來自縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)性收益，但村落的“兩長八員”需要面子、聲譽(yù)、權(quán)威等社會性收益以及低保等經(jīng)濟(jì)性收益。三重自下而上的社會動力機(jī)制對村落村民自治的推動力更為充足，村民自治在村落自治單元可以更好地發(fā)揮基層民主的治理功能。因此，村民自治應(yīng)與村莊社會基礎(chǔ)相適應(yīng)。
村民自治源于廣西農(nóng)民的創(chuàng)造，后被制度化并納入國家的整體發(fā)展進(jìn)程之中，作為一項(xiàng)民主制度在全國推廣。國家推廣村民自治，有兩個目標(biāo)：一是將其作為縣鄉(xiāng)以及國家民主的訓(xùn)練田，不斷提高農(nóng)民的民主素質(zhì)，進(jìn)而推動整個國家的民主化進(jìn)程；二是使其成為化解農(nóng)村矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的利器。
在近三十年的實(shí)踐中，在組織重建、建章立制、群眾參與等村莊治理方面，村民自治不斷從形式民主邁向?qū)嵸|(zhì)民主。但是在村民自治過程中也暴露出很多問題，比較突出的是以下三個方面：一是民主選舉與民主治理的問題。在沿海發(fā)達(dá)省份和一些城郊村，因利益密集村民選舉競爭激烈，出現(xiàn)了較為普遍的賄選，常選出“富人”來治村，但在中西部地區(qū)，特別是遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村，因利益稀薄村莊精英不愿競選村干部，常選出“混混”和“老好人”來治村。在民主選舉“誰來治理”出現(xiàn)目標(biāo)飄移問題的同時，“民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”解決“如何開展日常治理”也出現(xiàn)了組織困境。二是村級組織行政化的問題。村委會本是村民自我教育、自我管理和自我服務(wù)的群眾性自治組織，但從產(chǎn)生伊始就受鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力控制的壓力型體制約束，承擔(dān)了大量的行政性任務(wù)，沒有充足的精力用于村民自治，逐漸與鄉(xiāng)村社會脫嵌，成為“懸浮型”村級組織。近年來，很多省份推行村干部行政化，由縣鄉(xiāng)財政直接撥付村干部報酬，村委會更是將完成上級交辦事項(xiàng)作為首要任務(wù)，從而導(dǎo)致村民自治屬性不斷萎縮，行政屬性愈益擴(kuò)張。三是村民參與積極性不高的問題。村民自治的關(guān)鍵是引導(dǎo)村民積極參與村莊治理，但全國大多數(shù)地區(qū)，特別是中西部地區(qū)，無論是民主選舉還是日常民主治理，村民參與的積極性都不高，以至于在很多地方村民自治變成了村委會自治或者村干部自治。
正因?yàn)樽鳛橹卫砉ぞ叩拇迕褡灾纬隽藛栴}，所以農(nóng)村治理并未達(dá)到預(yù)期效果。特別是隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，鄉(xiāng)村治理從資源汲取型向資源輸入型轉(zhuǎn)變后，出現(xiàn)了諸多混亂現(xiàn)象：村莊內(nèi)部缺少利益平衡機(jī)制，群眾工作越來越不好做，不僅國家電網(wǎng)、高速公路等國家大型項(xiàng)目要經(jīng)過與關(guān)涉農(nóng)民長時間的討價還價才能夠?qū)嵤倚蘼贰⒔ㄐ钏亍⑴盼酃艿馈⒁泼竦戎苯踊菁爱?dāng)?shù)卮迕竦拿裆?xiàng)目也無法在村莊內(nèi)順利落地。此外，農(nóng)村內(nèi)部的環(huán)境衛(wèi)生、糾紛調(diào)解、困難幫扶等小事也常常無法得到及時處理，長時間積聚有可能形成嚴(yán)重的社會問題。也就是說，現(xiàn)在農(nóng)村大事小事都很難辦，如果所有事項(xiàng)都由政府來主導(dǎo)解決，治理成本又會極其高昂。
那么如何改進(jìn)村民自治才能改善鄉(xiāng)村治理呢？2014年“中央一號”文件中指出，要“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”。調(diào)整自治單元成為國家指導(dǎo)探索村民自治的重點(diǎn)。學(xué)界關(guān)于自治單元的討論主要涉及三個方面：一是自治單元上移，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。一些學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該盡快撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，其中的邏輯在于：我國歷史傳統(tǒng)就是皇權(quán)不下縣，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治才能解決“三農(nóng)”問題；現(xiàn)代民主的發(fā)展趨勢是民主單元不斷上移與擴(kuò)展，而不是退縮到更小的共同體空間。不過，到目前為止，在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治并未進(jìn)入實(shí)踐，仍然停留于應(yīng)然的想象與推演。二是自治單元不變，拓展村民自治。在西式民主話語的強(qiáng)勢影響下，學(xué)界與政界對村民自治中民主選舉寄予了厚望，而日常的民主治理功能常常被忽視，以至于選舉民主創(chuàng)新不斷，治理民主發(fā)展遲滯。后來，一些地方為應(yīng)對基層民主治理困境，開展了有益探索，比如四川成都的“村民議事會”、河南鄧州的“四議兩公開”和浙江寧海的“五議決策法”等，將村民自治嵌入到國家治理結(jié)構(gòu)中，順應(yīng)了稅費(fèi)改革以來國家治理的轉(zhuǎn)型，開辟了村民自治與政府治理有效結(jié)合的路徑，從而推動村民自治由選舉向治理的轉(zhuǎn)型。三是自治單元下沉，實(shí)行村落（自然村）自治。規(guī)模過大、行政化嚴(yán)重和村民認(rèn)同感不強(qiáng)等導(dǎo)致行政村村民自治陷入困境，一些地方探索將村民自治下沉到自然村，如廣東清遠(yuǎn)的自然村自治模式、廣西河池的屯級黨群共治模式、湖北秭歸的雙層村民自治模式、廣西貴港的“一組兩會”模式和廣西融水的“五會屯治”模式。通過治理單元下沉、重塑基層自治主體等手段，促進(jìn)了群眾參與，降低了治理成本，實(shí)現(xiàn)了基層治理有效性與合法性的共贏。
既有研究與實(shí)踐討論了村民自治的發(fā)展趨勢，自治單元上移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣，在當(dāng)前及以后一段時期內(nèi)都不現(xiàn)實(shí)，更現(xiàn)實(shí)的是在村級實(shí)現(xiàn)基層民主自治的擴(kuò)展，或者根據(jù)治理的社會基礎(chǔ)特點(diǎn)進(jìn)一步劃小自治單元，將村民自治從民主選舉向民主治理延伸，以謀求國家與農(nóng)民在治理上的相對自主性和制度均衡。本文認(rèn)為，村民自治對社會基礎(chǔ)具有一些格式化的條件限制，這些穩(wěn)定的條件就是推動村民自治的一般性社會動力機(jī)制，無論是行政村還是村落的村民自治都要在這些動力機(jī)制的合力驅(qū)動下運(yùn)轉(zhuǎn)，只要社會動力機(jī)制產(chǎn)生的動力足夠強(qiáng)，村民自治就可以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)國家在基層的治理目標(biāo)，一旦動力不足，村民自治就會出現(xiàn)治理乏力甚至失序的狀態(tài)。為什么行政村一級村民自治會失靈，而村落（自然村）的村民自治卻激發(fā)了民主治理的活力實(shí)現(xiàn)了村莊的有效治理？村民自治的社會動力機(jī)制與自治單元到底存在著怎樣的關(guān)聯(lián)性？目前，湖北秭歸在行政村和村落實(shí)行雙層村民自治的運(yùn)行模式已經(jīng)比較成熟，提供了一個考察村民自治的社會動力機(jī)制與自治單元之間關(guān)聯(lián)性的重要切入口。本文經(jīng)驗(yàn)來自研究團(tuán)隊2016年11-12月在湖北秭歸Ｃ村為期15天的駐村調(diào)查。
一、村民自治的一般社會動力機(jī)制
基層治理出現(xiàn)了問題，很大程度上是因?yàn)榇迕褡灾尾荒茼槕?yīng)時代的變遷，不能落實(shí)“四個民主”，真正實(shí)現(xiàn)民主治理。中西部地區(qū)的村民自治的動力不足是一個令政界學(xué)界都十分擔(dān)憂的問題。動力不足的直接表現(xiàn)是村干部治理村莊缺乏積極性，當(dāng)家人不當(dāng)家，只愿意做一位撞鐘者和維持者；村民消極參與“四個民主”活動，參會人數(shù)有限，村民大會召開困難，即使召開也難以討論村莊事務(wù)，即使討論形成了意見也很難落實(shí)。村民自治的衰弱是因?yàn)榇迕褡灾蔚膭恿C(jī)制出現(xiàn)了問題。村民自治的動力機(jī)制包括兩個方面，一是自上而下、自外而內(nèi)的動力機(jī)制，主要是相關(guān)村民自治的制度設(shè)置及執(zhí)行；二是自下而上、自內(nèi)而外的動力機(jī)制，主要包括村莊的社會關(guān)聯(lián)、利益相關(guān)與精英收益等。前者指向國家制度，后者屬于村莊社會基礎(chǔ)。考慮到國家對于在行政村或村落（自然村）開展村民自治都是鼓勵的，本文暫且懸置制度動力機(jī)制的討論，并且假設(shè)不同的自治單元接受了相同的制度動力作用，重點(diǎn)討論不同自治單元中推動村民自治的社會基礎(chǔ)的格式化條件差異。
（一）社會關(guān)聯(lián)：社區(qū)共同記憶與經(jīng)濟(jì)社會分化
涂爾干從社會角度來探討社會關(guān)聯(lián)，韋伯發(fā)現(xiàn)宗教具有社會關(guān)聯(lián)的作用，盧梭、哈貝馬斯和鮑曼等認(rèn)為政治是社會關(guān)聯(lián)的重要形式。費(fèi)孝通用“差序格局”來表達(dá)中國較為傳統(tǒng)的、中國式的社會結(jié)構(gòu)和人際關(guān)系。村莊社會關(guān)聯(lián)特指村莊內(nèi)部人與人之間具體關(guān)系的性質(zhì)、程度和廣泛性，是村民在村莊社會內(nèi)部結(jié)成的各種具體關(guān)系的總稱，主要通過處于事件中的村民在應(yīng)對事件時調(diào)用村莊內(nèi)部關(guān)系的能力來展示。當(dāng)村莊中大多數(shù)村民具有降低生存風(fēng)險、廉價地獲得公共物品、通過談判達(dá)成妥協(xié)以及對未來生活預(yù)期的能力，從容面對生產(chǎn)生活中的事件時，村莊就擁有較高的社會關(guān)聯(lián)度。反之，村莊就缺乏社會關(guān)聯(lián)，社會關(guān)聯(lián)程度就較低。
村莊社會關(guān)聯(lián)可以分為現(xiàn)代型社會關(guān)聯(lián)和傳統(tǒng)型社會關(guān)聯(lián)。現(xiàn)代型社會關(guān)聯(lián)是指在經(jīng)濟(jì)社會分化水平較高的地區(qū)，以契約為基礎(chǔ)建立起來的社會聯(lián)系；傳統(tǒng)型社會關(guān)聯(lián)指以倫理或神性為基礎(chǔ)建立起來的社會關(guān)聯(lián)。其中影響村莊社會關(guān)聯(lián)最為重要的因素是社區(qū)記憶與經(jīng)濟(jì)社會分化。首先，擁有深刻記憶的社區(qū)對村民產(chǎn)生強(qiáng)大的拉力，即使已經(jīng)走出村莊的村民，也以在村莊中獲得面子與位置作為生存價值之源，因此必然造成長長的傳統(tǒng)社會關(guān)聯(lián)鏈條，形成強(qiáng)大的村莊輿論力量，在此基礎(chǔ)上生產(chǎn)出一致行動能力。斷裂的社區(qū)記憶則令村民面向村莊外而生活，凡是有能力的村民都爭相掙脫與村莊的聯(lián)系，不再將在村莊中獲得面子與位置作為生存價值之源，從而造成傳統(tǒng)社會關(guān)聯(lián)鏈條的斷裂，無法形成宗族及類似的血緣關(guān)聯(lián)和社會輿論力量，也就不可能產(chǎn)生一致行動的能力，若未及時獲得其他方面的力量，就會導(dǎo)致嚴(yán)重的社會失序。其次，村莊經(jīng)濟(jì)社會分化有可能建構(gòu)起現(xiàn)代型社會關(guān)聯(lián)。村莊內(nèi)部新生的經(jīng)濟(jì)大戶和在村莊外獲得經(jīng)濟(jì)收入但不能在彼處建立起生存價值的村莊精英，都希望憑己之力在重建村莊秩序中獲得社會聲望，重建村莊秩序就是要建構(gòu)起村莊內(nèi)部的現(xiàn)代型社會關(guān)聯(lián)鏈條，使村莊能夠產(chǎn)生一致行動能力。
當(dāng)村莊社會關(guān)聯(lián)度較高和一致行動能力較強(qiáng)時，村莊精英可以采取村民代表會議等形式通過決定，以壓制少數(shù)反對者。而在社會關(guān)聯(lián)度低的村莊，就沒有能力說服拒絕合作的少數(shù)者。村民自治是一種民主化的村級治理，有可能抑制鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化，但真正有效運(yùn)作還必須有一定程度的村莊社會關(guān)聯(lián)。正是可以推動村民一致行動的村莊社會關(guān)聯(lián)，構(gòu)成當(dāng)前村民自治良性運(yùn)轉(zhuǎn)的一個重要的動力機(jī)制。
（二）利益相關(guān)：首要相關(guān)與次要相關(guān)
馬克思認(rèn)為，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”利益是分析人類行為最為重要的出發(fā)點(diǎn)。國外相關(guān)理論主要是通過引入“利益相關(guān)者”概念，通過利益相關(guān)者管理與適應(yīng)外部環(huán)境變化的要求，重新認(rèn)識外部環(huán)境及其變化，幫助人們“將外部變化轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部變化”，解除外部變化導(dǎo)致的不確定性風(fēng)險，確保組織戰(zhàn)略和組織管理的有效性。“利益相關(guān)者影響”“利益相關(guān)者參與”和“利益相關(guān)者共同治理”是三個次第深入的概念，具有階段性跨越意義。當(dāng)前，利益相關(guān)者理論在我國已經(jīng)滲透到基層社會治理研究領(lǐng)域。
中國農(nóng)村村民自治的產(chǎn)生、形成和發(fā)展，與利益相關(guān)性密不可分，它決定村民自治的形式、范圍和效果，并因此奠定村民自治的基礎(chǔ)。根據(jù)利益相關(guān)的程度，可以將利益相關(guān)主體劃分為首要利益相關(guān)者和次要利益相關(guān)者。在一定的自治單元內(nèi)，首要利益相關(guān)者越多，就越有可能深入開展村民自治。根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村利益關(guān)聯(lián)的主要物事，可將公共產(chǎn)品供需、生產(chǎn)資料（土地）產(chǎn)權(quán)與地域產(chǎn)業(yè)發(fā)展等三個方面作為分析利益相關(guān)程度的重要變量，以利益相關(guān)程度來判斷村民的自治程度。如果在道路、灌溉、供電等公共產(chǎn)品的供需具有同一性，村民的土地等生產(chǎn)資料的產(chǎn)權(quán)歸屬相同，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上可以種植相同的糧食或經(jīng)濟(jì)作物，那么自治單元內(nèi)村民之間就是首要的利益相關(guān)者，村民就可以開展深度自治；反之，村民之間就是次要利益相關(guān)者，甚至非利益相關(guān)者，只能開展一種淺度自治。
也就是說，產(chǎn)權(quán)單元、公共品需求單元和產(chǎn)業(yè)發(fā)展單元，三者重合度高，在此單元內(nèi)開展的自治程度就是深層次的。如果三者重合度低或者自治單元并不為其中的任何一個單元，那么自治程度就是淺層次的，就導(dǎo)致農(nóng)民參與意愿不強(qiáng)、吸引力不大、積極性不高和村民自治“空轉(zhuǎn)”“形式化”“難落地”等問題。因此，村民自治的程度是村民之間利益相關(guān)程度的函數(shù)。
（三）精英收益：社會性收益與經(jīng)濟(jì)性收益
村民自治中的精英主要指村委會、農(nóng)村社區(qū)或者村落理事會等組織中帶領(lǐng)村民開展自治活動的村莊精英。村民自治要靠這些精英來組織并推動，村莊精英以多大的積極性投入到村民自治之中主要取決于他們能從中獲得多少收益。作為村民自治中的行動主體，要么因經(jīng)濟(jì)性收益，要么因社會性收益而積極行動，如果什么收益都沒有，他就不會按照相關(guān)制度（尤其是自上而下實(shí)施的制度，如村委會組織法）行動。因此，村莊精英的兩種收益成了村民自治的潛在動力。
村莊精英的社會性收益是指村莊精英從村莊職位中獲得聲望、權(quán)威、面子，以及實(shí)現(xiàn)個人的政治社會抱負(fù)等。社會性收益是在村莊文化網(wǎng)絡(luò)中實(shí)現(xiàn)的，離開村莊生活的意義系統(tǒng)，就不可能獲得社會性收益。村莊文化網(wǎng)絡(luò)越緊密，聲望或面子的價值就會越重要，村莊精英就越會追逐聲望或面子。希望獲得聲望和面子的村干部，就會利用職位賦予的各種權(quán)力和可以調(diào)動的各種資源，來滿足村莊生產(chǎn)、生活和娛樂的需要，并且大都不會在鄉(xiāng)村關(guān)系中偏向鄉(xiāng)鎮(zhèn)而損害村民的利益，而會從村莊與村民的長遠(yuǎn)利益出發(fā)慎重決策與行動。村莊精英的經(jīng)濟(jì)性收益主要是指村干部可以從職位中獲得一些經(jīng)濟(jì)收入，包括因?yàn)閿U(kuò)大社會關(guān)系而帶來的潛在收益，以及被選拔為國家公務(wù)員獲得的預(yù)期收益等，分為直接收入和尋租收入。直接收入包括村干部的正當(dāng)職業(yè)收入，主要是縣鄉(xiāng)下發(fā)給村干部的報酬；尋租收入主要是村干部從職位上獲取的各種灰色收入。
在缺乏社會性收益的情況下，村干部正當(dāng)及不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)性收益越高，他們的工作積極性就越高，而在正當(dāng)及不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)性收益也很少時，村干部會喪失工作積極性。也就是說，村莊精英只有在得到一定的社會性收益或者經(jīng)濟(jì)性收益，或者兩者兼得的情況下，才會有積極性參與并組織推動村民自治向深度發(fā)展，如果村莊精英不能從中獲得任何收益，或者感覺收益不能達(dá)致預(yù)期時，就沒有積極性參與到村民自治之中，村民自治就處于一種形式化的空轉(zhuǎn)。
（四）村民自治的社會動力機(jī)制分析框架
上述分析已建構(gòu)村民自治的社會動力機(jī)制的一般分析框架：村莊社會關(guān)聯(lián)、利益相關(guān)和村莊精英收益是村民自治的三重社會動力機(jī)制，每重動力機(jī)制中包含幾個重要變量。村莊社會關(guān)聯(lián)機(jī)制要注意分析社區(qū)記憶與村莊經(jīng)濟(jì)社會分化狀況：社會記憶強(qiáng)，村民面向村莊而生活，容易形成村莊的公共性，進(jìn)而產(chǎn)生一致行動能力；出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會分化的村莊，經(jīng)濟(jì)精英常常會利用掌握的優(yōu)勢資源建構(gòu)村莊的現(xiàn)代社會關(guān)聯(lián)，從而產(chǎn)生一致行動能力；反之，村莊則無法形成一致行動能力。利益相關(guān)機(jī)制從公共品供需、生產(chǎn)資料的產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展三個角度來觀察，三個變量與自治單元具有同一性，則可以提供村民自治的正向動力。精英收益機(jī)制注重思考村莊精英的社會性收益和經(jīng)濟(jì)性收益，村莊精英只有獲得其中之一或兩者兼得，才會積極組織村民開展自治活動，成為村民自治的重要動力。這三重社會動力機(jī)制實(shí)踐樣態(tài)非常復(fù)雜，但是不可否認(rèn)的是，村民自治所表現(xiàn)出來的種種形態(tài)正是這些社會動力機(jī)制共同作用的綜合性結(jié)果。
二、雙層村民自治的實(shí)踐樣態(tài)
秭歸是集老、少、邊、窮、庫、壩區(qū)于一體的山區(qū)農(nóng)業(yè)大縣。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，出現(xiàn)了矛盾糾紛難解、老人孩子難顧、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難調(diào)、公益事業(yè)難辦、自身權(quán)益難保等社會問題。問題背后是村民自治陷入層層治理困境：首先，隨著外出務(wù)工人員不斷增多，村莊的空心化越來越嚴(yán)重；其次，經(jīng)過“合村并組”農(nóng)村治理單元重組改革后，兩三個行政村合并為一個，三五個村干部精力有限，應(yīng)付上級的檢查與行政任務(wù)后，基本沒有精力服務(wù)村民，滿足村民的需求和愿望；再次，在山上山下海拔落差1000多米的行政村內(nèi)，時空阻隔和利益無直接關(guān)聯(lián)，降低了村民參與自治的積極性，村民自治活動難以開展；最后，分散的農(nóng)戶無法組織起來對一些敏感的利益調(diào)整問題形成集體共識，在市場主義影響下，農(nóng)戶往往從個體理性出發(fā)，阻礙從村莊到國家的公共品建設(shè)與提供。
正因?yàn)榧扔写迕褡灾涡问椒αΓ瑹o法順應(yīng)時代的治理需求，秭歸在不打破行政村村民自治的基礎(chǔ)上，將自治單元下沉到村落，在行政村內(nèi)部開展雙層村民自治。2012年，秭歸開始在全縣范圍開展雙層村民自治實(shí)踐。2015年農(nóng)業(yè)部等13部門批復(fù)了《湖北省秭歸縣村民自治改革試驗(yàn)方案》，隨后秭歸出臺配套文件，按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同，利益共享、規(guī)模適度、群眾自愿、便于組織”的原則，將全縣186個行政村的1152個村民小組，劃分為2055個村落，農(nóng)村基層治理單元增加903個，增長78％；村落平均服務(wù)面積1.18平方千米，與之前村民小組平均服務(wù)面積2.4平方千米相比，服務(wù)范圍縮小51％。
圍繞“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、創(chuàng)新治理體系”的基本理念，秭歸實(shí)行“雙線運(yùn)行、三級架構(gòu)”治理模式，形成以“村黨組織－村落黨小組－黨員”為主線的黨建工作體系，以“村委會－村落理事會－農(nóng)戶”為軸線的村落群眾自治體系。有3名以上黨員的村落，要組建黨小組，不足3名的，要與相鄰村落共同組建黨小組。村落設(shè)“兩長八員”，即黨小組長、理事長和擔(dān)任八項(xiàng)職責(zé)的村落事務(wù)員（經(jīng)濟(jì)員、環(huán)保員、管護(hù)員、宣傳員、調(diào)解員、張羅員、幫扶員、監(jiān)督員），有能力的村落理事長可兼任村落黨小組長，優(yōu)先推選黨員擔(dān)任“八員”，并且一人可兼任多員。在開展雙層村民自治之前“村干部＋小組長”共計1847人，增設(shè)“兩長八員”之后共計10412人，村級治理服務(wù)隊伍增加9153人，增長485％。
村黨組織和村委會主要是完成上級下達(dá)的精準(zhǔn)扶貧、收取新農(nóng)合新農(nóng)保和村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等行政任務(wù)，指導(dǎo)村落自治，承擔(dān)村落內(nèi)部或村落之間無法解決的糾紛調(diào)解和公共品供給等村落公益事業(yè)的組織協(xié)調(diào)。村落理事會在村“兩委”的領(lǐng)導(dǎo)下，按照“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”的原則，組織村落黨員群眾圍繞“七項(xiàng)任務(wù)、十個得到”目標(biāo)任務(wù)開展村落自治、民主協(xié)商工作。秭歸印發(fā)《農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)施辦法》并規(guī)定：牽涉面小而單一的事項(xiàng)，由當(dāng)事人直接協(xié)商解決；牽涉面較廣而復(fù)雜的事項(xiàng)，由村委會或村落理事會召集利益相關(guān)方共同協(xié)商解決；村落內(nèi)部落實(shí)上級任務(wù)、工作分工等事項(xiàng)，由村落理事長召集“八員”協(xié)商解決；架電、引水、修路、病蟲與災(zāi)害防治等涉及鄰村利益的事項(xiàng)，村委會之間協(xié)商解決，必要時由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府出面組織協(xié)商解決。村兩委盡力避免“兩長八員”的行政化，不給固定工資報酬，不規(guī)定必須完成村級的行政任務(wù)，如有行政任務(wù)需要其幫助完成，則采取購買服務(wù)的方式，保持其社會自治組織的本色。
在村民自治章程的基礎(chǔ)上，以村落為單位，召開村民會，討論制定本村落的村規(guī)民約，明確界定村落內(nèi)村民的行為規(guī)范及處罰措施，制定相應(yīng)的措施約束不積極參與村落公益事業(yè)建設(shè)的村民。截至2015年底，秭歸縣村規(guī)民約實(shí)現(xiàn)全覆蓋。2015年秭歸開始推動“六小”村落文化建設(shè)，具體是指建設(shè)小院壩、配備小設(shè)施、設(shè)立小場所、開辟小墻壁、組織小活動、培育小隊伍。
秭歸推行雙層村民自治的積極成效在于：一是完善了基層現(xiàn)代化治理體系。建構(gòu)“雙線運(yùn)行，三級架構(gòu)”治理模式，重組了基層治理的組織與人員，將村級的行政與自治進(jìn)行合理地切割分離。二是激發(fā)了村民參與自治的積極性。賦予原來村莊邊緣精英“兩長八員”的身份，激發(fā)其帶領(lǐng)村民在家門口隨時參與村落自治，討論村民的切身利益，增強(qiáng)村民的主體意識、大局意識、發(fā)展意識、協(xié)作意識，逆向推動村級村民自治。改變了以往政府“單向推動，推而不動”的僵化治理局面。三是重建了村莊的社會組織和公共性，促進(jìn)了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。自推行村落“微自治”以來，全縣共成立文體娛樂、困難幫扶、志愿服務(wù)、矛盾糾紛調(diào)解等各種社會組織435個，結(jié)對幫扶困難群眾6377戶、26640人，主動化解各類糾紛1.3萬余件，上升到縣鄉(xiāng)的信訪和糾紛比往年同期下降了31％。四是促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施改善。全縣累計新種茶葉２．７萬畝、柑橘3.8萬畝、煙葉2.5萬畝、核桃5.6萬畝，義務(wù)投工投勞56.4萬個，自籌資金6819萬元，新修維修公路1277條4157千米、水渠566.27千米、水池6994口，新建垃圾房1874個、垃圾填埋場4個，購買垃圾箱1.09萬個，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件明顯改善。可見，秭歸的雙層村民自治實(shí)踐基本上化解了多年以來困擾行政村村民自治的治理難題。
三、雙層村民自治的社會動力機(jī)制比較分析
隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，國家對農(nóng)村現(xiàn)代治理體系與治理能力的要求越來越高，行政村村民自治模式越來越難以滿足國家對基層的治理意圖，也難以滿足村莊內(nèi)部對村莊道路、環(huán)境衛(wèi)生、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、糾紛調(diào)解等發(fā)展性需求。于是一些地方開始結(jié)合本地實(shí)情創(chuàng)新基層自治的形式，其中湖北秭歸在不改變行政村村民自治的前提下將自治單元下沉到村落，開展雙層村民自治。從調(diào)查來看，行政村村民自治與村落村民自治相結(jié)合，確實(shí)解決了一些鄉(xiāng)村治理中的公共品供給、矛盾糾紛化解等難題，提升了村民的生活質(zhì)量，維護(hù)了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。那么，為什么村民自治在行政村一級難以發(fā)揮治理功能，而到村落一級卻可以發(fā)揮比較好的治理作用呢？這可能與村民自治的三種社會動力機(jī)制發(fā)揮的功能有關(guān)。下面針對秭歸雙層村民自治的具體實(shí)踐，比較分析行政村村民自治與村落村民自治中社會動力機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)形態(tài)，更清晰化地展示村民自治的內(nèi)在邏輯。
（一）社會關(guān)聯(lián)動力機(jī)制比較
秭歸是原子化地區(qū)，村民之間的關(guān)聯(lián)度很低。特別是合村并組之后，往往是兩三個村合為一個村，村莊變成了“半熟人社會”，甚至陌生人社會。村民之間不再熟悉，不再相互了解，信息越來越不對稱，村莊失去了共同記憶，只是一個個原子化的家庭相互弱關(guān)聯(lián)在一起，很難形成指導(dǎo)村民共同行動的地方性知識，因此村莊內(nèi)部的行動邏輯顯得多元而混亂。但是村落內(nèi)部往往是三五十戶住在一個山頭，或者一個山坳，相隔不遠(yuǎn)，走進(jìn)走出都能夠看得見，彼此常相互串門，各家有哪些人是什么狀況，做什么事經(jīng)濟(jì)收入如何，有什么社會關(guān)系，都一清二楚，仍然是一個信息對稱的熟人社會。這種信息對稱與信息不對稱形成日常生活的鮮明界限，向內(nèi)形成了主體感，形成“我們感”，村落是大家的情感眷戀和價值歸屬的地方。在信息對稱的頻繁互動中，村落內(nèi)部容易形成輿論，形成可以產(chǎn)生一致行動的地方性知識，從而村落內(nèi)部可以保持一些共同記憶，也可以生產(chǎn)出一些新的共同記憶。
村莊經(jīng)濟(jì)分化逐漸拉大。打工的、包工程的、在村莊內(nèi)部辦小茶廠的和流轉(zhuǎn)土地種植茶葉的等經(jīng)濟(jì)精英漸漸在村莊內(nèi)部凸顯出來。因種種原因限制，這些經(jīng)濟(jì)精英體量都比較小，不足以將半個或者整個村都納入自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展范圍之內(nèi)，但他們的活動對于所在村落而言有相當(dāng)?shù)挠绊懥Α１热纾么逦宕迓洌形环N茶大戶，流轉(zhuǎn)了50多畝土地種茶葉，近兩三年每年收入都達(dá)到15萬元左右，家庭光景一下子好起來，蓋起了樓房，還修通了自家到通組路之間的入戶路，現(xiàn)在正組織村落內(nèi)一些利益相關(guān)的村民向村里積極爭取修路補(bǔ)助款，準(zhǔn)備修通進(jìn)山的生產(chǎn)路。可見，村莊的經(jīng)濟(jì)精英確實(shí)可以利用自己掌握的經(jīng)濟(jì)社會優(yōu)勢資源在村落中形成一定的影響力，勾連一部分人建立起現(xiàn)代社會關(guān)聯(lián)，有助于生產(chǎn)村落內(nèi)的一致行動。
村落較行政村而言仍保持或能建構(gòu)較強(qiáng)的社區(qū)記憶，同時村莊體量較小的經(jīng)濟(jì)精英也只能夠在村落范圍內(nèi)建構(gòu)起現(xiàn)代社會關(guān)聯(lián)，因此，與行政村村民自治相比較，社會關(guān)聯(lián)對于村落村民自治的推動力要強(qiáng)得多。
（二）利益關(guān)聯(lián)動力機(jī)制比較
就公共品供給而言，行政村范圍一般都很大，有時候往往只滿足了少數(shù)村民的需求，大多數(shù)村民并未從中受益，比如，一條橫貫村莊的公路，可以為村民出行帶來極大方便，特別是公路沿線的村民更多享受了公共品帶來的福利，但是對于遠(yuǎn)離公路的村落要想順利地到達(dá)通村公路，就還要穿過一條土山路。土山路并不是全村都需要的公共品，只與村落內(nèi)的村民相關(guān)，如果在行政村的村民自治會議上研究修建通村落的土山路，與之不相干的村民就沒有熱情，就可能提出反對意見。但是在村落村民自治會議上，大家從解決日常生活的困難出發(fā)，就容易形成“不管怎么樣都要修路”的共識，然后在此共識基礎(chǔ)上討論具體的利益損害與補(bǔ)償問題。因與每家每戶的利益都相關(guān)，所以村民都會（或不得不）參與到村民自治活動之中。
改革開放以后，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，各家各戶都分得了田地、耕牛、農(nóng)具等，但是土地的所有權(quán)仍然在村民小組（即原來的生產(chǎn)小隊），以前村民小組過幾年還可以根據(jù)家庭人員增減情況不斷調(diào)整土地。現(xiàn)在耕地長久不變，實(shí)行“三權(quán)分離”，土地確權(quán)，但耕地的所有權(quán)仍然在村民小組。村民小組就是一個個村落（自然村）。長期以來，村民一直在小組這個土地產(chǎn)權(quán)單元內(nèi)勞動生活，一家的利益與其他各家的利益都相互關(guān)聯(lián)，往往是牽一發(fā)而動全組村民的切身利益。只要有個風(fēng)吹草動，大家就積極（不得不）參與到村落的自治活動之中。而行政村沒有這個產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，村集體現(xiàn)存資產(chǎn)很少，有的村有幾幢房子出租，有林場或茶園可以被承包，所得租金也常用于村莊的日常開支或用于資助生活困難的村民等，與大多數(shù)村民并沒有直接關(guān)聯(lián)，所以很難通過產(chǎn)權(quán)將全村村民聯(lián)系起來。
秭歸是山區(qū)縣，比較有名的產(chǎn)業(yè)是茶葉和柑桔。前幾年柑桔發(fā)展得比較好，近幾年有些衰敗，但茶葉發(fā)展還不錯。茶葉種植大多是各顧各的散戶。Ｃ村那家流轉(zhuǎn)了50多畝土地搞大規(guī)模種植的農(nóng)戶，就有意愿組織村落內(nèi)有共同需求的農(nóng)戶一起修生產(chǎn)道路。還有Ｃ村第九村落的理事是一位小茶廠的老板，他的茶鮮葉主要是收購本村落內(nèi)農(nóng)戶的，參與村落自治事務(wù)積極性較強(qiáng)。當(dāng)村落修建道路時，他積極組織大家出工出勞，并且花掉兩三千元為集體勞動提供午餐。所以，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說，村落內(nèi)部的聯(lián)系要遠(yuǎn)比行政村的聯(lián)系緊密，這與經(jīng)濟(jì)精英的影響范圍直接相關(guān)。
因此，公共品供給、產(chǎn)權(quán)歸屬和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等對村落村民自治的推動力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對行政村村民自治的推動力。
（三）精英收益動力機(jī)制比較
秭歸的行政村是半熟人社會，村莊呈現(xiàn)原子化狀態(tài)，村莊精英生活的意義和價值系統(tǒng)已經(jīng)脫離了村莊，村莊已經(jīng)不能成為他們財富資源的集聚地，他們在村莊外面打拼，有所成就后，就舉家搬遷到城里居住，家里的老房子和土地只是留作一種“鄉(xiāng)愁”。在這種文化網(wǎng)絡(luò)之中，村兩委干部并不追求在村莊獲得面子或者在村民中獲得權(quán)威，而是比較重視經(jīng)濟(jì)性收益。近幾年，各地推行村干部行政化，大幅度提高村干部的報酬，縣鄉(xiāng)發(fā)給主職村干部的年工資已達(dá)五萬左右，副職村干部也有三四萬，這份收入對于村干部來說已相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的收入，比在村務(wù)農(nóng)的村民收入要高很多，與外出打工的村民也具有可比性，加上不需要背井離鄉(xiāng)可以過完整的家庭生活，就更多了一層收益。此外，現(xiàn)在秭歸村干部達(dá)到一定條件還可以通過招考進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)，成為國家正式的公職人員。Ｃ村一位年青人，大學(xué)畢業(yè)在外打工兩年后，回來當(dāng)了三年村干部，2016年考上了國家公務(wù)員，進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。這在Ｃ村引起了很大的反響。可見，從村干部的硬收入來看，基本上沒有社會性收益，而經(jīng)濟(jì)性收益比較可觀，但經(jīng)濟(jì)性收益主要來自縣鄉(xiāng)的財政撥付與考上國家公務(wù)員的收益，所以村干部對于村民自治基本上沒有興趣。Ｃ村支書說，他們的工作重心當(dāng)然是完成上級下達(dá)的任務(wù)，因?yàn)樗麄兊氖杖胫饕菑纳厦嫦聛淼摹?/p>
村落理事會成員由村落內(nèi)的村民共同選舉產(chǎn)生。當(dāng)選的大多是那些已經(jīng)完成了人生任務(wù)的五六十歲“負(fù)擔(dān)不重的人”。村落仍然是一個熟人社會，特別是留在村內(nèi)的村民之間仍有幫工、人情往來、跳廣場舞等密切互動，并且可以形成比較弱的公共性話語，從而為村民建構(gòu)起一種比較弱的生活意義系統(tǒng)。因此，當(dāng)上“兩長八員”就有了一份榮耀，在村落中就有了一種社會授權(quán)的身份。既然如此，就要對得起村民的信任，就要做好本職工作。否則就會失去村民的信任，就會在村落內(nèi)部喪失面子。除了獲得這些社會性收益外，也可以收獲一些額外經(jīng)濟(jì)性收益。一位年近六十的“八員”說，當(dāng)了村落理事會成員后，與村里交流多了，就可以了解更多農(nóng)村的政策信息，今年村里還給他的二兒子評上了低保，如果不當(dāng)這個“八員”，不了解政策，是不可能評上的。另外，當(dāng)村里需要“兩長八員”幫助完成行政任務(wù)時，會采取購買服務(wù)的方式讓其去做。可見，當(dāng)村落理事會成員，雖然沒有多少直接的經(jīng)濟(jì)收入，但存在一些隱性的資源分配的優(yōu)先權(quán)。
所以，村落內(nèi)選舉出來的“兩長八員”就比村干部更有動力組織村民做好村落內(nèi)的自治活動。
四、結(jié)語
在行政村內(nèi)重建村落村民自治單元，行政村在保留了村民選舉與對少量的超越村落村民自治能力事務(wù)的治理責(zé)任之后，將大量村民自治中民主治理的權(quán)力與功能下放至村落。村落村民自治完成了大量行政村村民自治不可能完成的民主治理任務(wù)，原因是村民自治的社會動力機(jī)制在村落與行政村發(fā)揮了不同的動力作用：從社會關(guān)聯(lián)動力機(jī)制來看，行政村區(qū)域是一個半熟人社會或者陌生人社會，村莊社區(qū)喪失了共同記憶，無法建構(gòu)起傳統(tǒng)社會關(guān)聯(lián)，而村落內(nèi)部仍是熟人社會，存在弱社會關(guān)聯(lián)；村莊分化形成的經(jīng)濟(jì)精英，大量流進(jìn)城市，留在村莊的經(jīng)濟(jì)精英體量比較小，只能在村落內(nèi)部發(fā)揮作用，建立現(xiàn)代社會關(guān)聯(lián)。因此，村落內(nèi)部社會關(guān)聯(lián)程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于行政村的社會關(guān)聯(lián)程度，或者說村落要比行政村的社會關(guān)聯(lián)對于村民自治的推動作用要強(qiáng)得多。從利益關(guān)聯(lián)來看，在公共品供給、土地產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展三個方面，村落內(nèi)部往往可以形成高度一致的利益連帶關(guān)系，而行政村很難形成強(qiáng)有力的連帶關(guān)系，所以村落內(nèi)部村民討論的都是與切身利益相關(guān)的事務(wù)，參與自治的動力當(dāng)然更強(qiáng)一些。從精英收益動力機(jī)制來看，行政村干部已經(jīng)并不在乎村莊內(nèi)的面子、權(quán)威等社會性收益，只在乎來自縣鄉(xiāng)財政撥付的報酬以及考入國家公務(wù)員的收益等，所以并沒有多少動力組織全村村民開展自治活動，但村落內(nèi)部因還存在一些弱公共性，“兩長八員”還需要面子、聲譽(yù)、權(quán)威等社會性收益，還可能獲得低保等經(jīng)濟(jì)性收益，所以村落內(nèi)的村莊精英更有動力組織村民開展自治。至此，可以得出一個結(jié)論：因?yàn)樯鐣P(guān)聯(lián)、利益相關(guān)與精英收益等三重自下而上的社會動力機(jī)制對村落村民自治的推動力更為充足，所以村民自治在村落自治單元要比在行政村自治單元更容易發(fā)揮基層民主治理功能。
可見，村民自治的效果與承接村民自治的村莊社會基礎(chǔ)直接相關(guān)，西方民主發(fā)展的一般趨勢并不具有必然的指導(dǎo)意義。受西方國家民主發(fā)展一般要從鄉(xiāng)村到鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣市省乃至全國的路徑影響，一些學(xué)者推演出要將中國的自治單元上移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但是從當(dāng)前發(fā)展趨勢來看，這只能是一種浪漫而又僵化的理論猜想。這種推演的邏輯缺陷在于混淆了民主與實(shí)現(xiàn)民主的途徑，民主是一種價值，而實(shí)現(xiàn)途徑只是一種工具形式，不能把工具形式也當(dāng)成民主價值的必然部分來追求。當(dāng)前一些“三農(nóng)”問題和村民自治的問題并不是自治單元過于狹窄的必然結(jié)果，而更可能是村民自治與自治單元內(nèi)的社會基礎(chǔ)不相適應(yīng)而碰撞產(chǎn)生的意外后果。作為回應(yīng)，一些地方嘗試將自治單元下移至村落，搞村落村民自治，這種創(chuàng)新是要使村民自治的實(shí)現(xiàn)形式與現(xiàn)有的村莊社會基礎(chǔ)相適應(yīng)，以調(diào)動村民參與自治的積極性，真正發(fā)揮村民自治的民主治理功能。
湖北秭歸創(chuàng)新出雙層村民自治模式，以及前文所述的廣東清遠(yuǎn)、廣西河池和貴港等將村民自治下沉到自然村的實(shí)踐，都是對行政村村民自治動力不足的直接回應(yīng)，是在村落自治單元范圍內(nèi)重建村莊公共性和落實(shí)基層民主治理的嘗試，也是國家治理體系和能力不斷現(xiàn)代化的體現(xiàn)。但是，這些將村民自治單元下沉的成功實(shí)踐都發(fā)生在散居特征比較明顯的山區(qū)農(nóng)村。在山區(qū)農(nóng)村，三重社會動力機(jī)制能夠在村落內(nèi)部發(fā)揮較強(qiáng)的正功能，從而推動村落村民自治的良性發(fā)展，并不必然表明在非山區(qū)和村民集中居住程度較高的農(nóng)村，也一定非要將自治單元下沉一級。這正是本文所討論湖北秭歸雙層村民自治推廣意義的限度所在。不過，本文所提出社會關(guān)聯(lián)、利益相關(guān)和精英收益的村民自治分析框架，具有一般意義，可以用來分析普遍農(nóng)村的村民自治。
作者簡介：賀海波，湖北工程學(xué)院政治與法律學(xué)院教師，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心教師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2018年第6期。
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