內(nèi)容提要：
農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)由房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)構(gòu)成，是絕大多數(shù)農(nóng)民的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)，現(xiàn)行法明確禁止宅基地使用權(quán)抵押，在很大程度上制約了這項(xiàng)財(cái)產(chǎn)金融價(jià)值的充分體現(xiàn)。在“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”的政策指引下，在試點(diǎn)地區(qū)暫停上述禁止性規(guī)定的實(shí)施，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)也就取得了“房地一致”原則之下的合法性。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)未經(jīng)登記不得設(shè)定，其實(shí)現(xiàn)可以采取協(xié)議拍賣、協(xié)議變賣、強(qiáng)制拍賣、強(qiáng)制變賣、強(qiáng)制管理等方式。抵押物處置時(shí)受讓人的范圍不應(yīng)以本集體經(jīng)濟(jì)組織成員為限，但其他人受讓農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，可以采取僅取得房屋所有權(quán)，同時(shí)取得宅基地使用權(quán)租賃權(quán)的方法。原抵押人仍然可以基于宅基地使用權(quán)的出租而取得相應(yīng)收益，以保障其基本住房權(quán)利。抵押物處置中涉及宅基地使用權(quán)的收益應(yīng)在國(guó)家、集體、農(nóng)民之間合理分配。
當(dāng)前，我國(guó)正處于“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型跨越的關(guān)鍵時(shí)期”，①適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的政策激勵(lì)，直接帶來(lái)了農(nóng)業(yè)集約化、產(chǎn)業(yè)化水平的提升，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金的需求也就日益旺盛。在政策性金融和合作性金融運(yùn)行不彰的情勢(shì)下，商業(yè)性金融再次進(jìn)入政策制定者、金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的視野，而信貸擔(dān)保物的不足已成了制約商業(yè)性金融發(fā)展的主要困境。②如何發(fā)揮土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體資產(chǎn)股份權(quán)等現(xiàn)有農(nóng)業(yè)、農(nóng)村資產(chǎn)的金融價(jià)值，就成了其中的重中之重。
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱：十八屆三中全會(huì)《決定》)承繼十七屆三中全會(huì)的精神，明確指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。”《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《2014年中央一號(hào)文件》)進(jìn)一步指出：“完善農(nóng)村宅基地管理制度。改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。”這一改革政策在此后的相關(guān)文件中得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化。③為落實(shí)這一改革政策，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2015年8月10日，國(guó)發(fā)[2015]45號(hào))(以下簡(jiǎn)稱：《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)》)，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)提出了明確的要求，同時(shí)要求要“根據(jù)本意見(jiàn)出臺(tái)……農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)管理辦法”，“建立相應(yīng)的信貸管理制度并制定實(shí)施細(xì)則”，“認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)提出制定修改相關(guān)法律法規(guī)、政策的建議，加快推動(dòng)修改完善相關(guān)法律法規(guī)”。
農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)牽涉的主體較多，其中包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，涉及重大理論、政策和法律問(wèn)題。因此，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押開(kāi)展系統(tǒng)研究，并及時(shí)全面總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，研究抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)宅基地處置范圍、形式、收益分配及抵押中的風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題顯得尤為重要和迫切，這不僅能為下一步農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的規(guī)則制定提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐和決策支持，同時(shí)也是推動(dòng)修訂《土地管理法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)的必然要求。
一、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的標(biāo)的物：“房地一致”抑或“房地分離”
在展開(kāi)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押規(guī)則之前，有必要明確的是：用于抵押的財(cái)產(chǎn)是農(nóng)民住房的所有權(quán)、宅基地使用權(quán)抑或是兩者的結(jié)合？目前現(xiàn)行法上就這些財(cái)產(chǎn)充任抵押物究竟有哪些限制？實(shí)踐中的探索又是如何突破現(xiàn)行法的限制？下一步的政策設(shè)計(jì)又應(yīng)該采取什么態(tài)度？
(一)現(xiàn)行法之下的“房地”關(guān)系及其適用于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押時(shí)的困境
我國(guó)實(shí)定法上，“建筑物及其他地上附著物”與“建設(shè)用地使用權(quán)”屬于不同的財(cái)產(chǎn)類型，建筑物的所有權(quán)獨(dú)立于建設(shè)用地使用權(quán)，但建筑物在物理狀態(tài)上無(wú)法脫離于其所依附的土地而獨(dú)立存在，④兩者必須相互結(jié)合，才能發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)作用。為避免權(quán)利沖突、簡(jiǎn)化交易關(guān)系、節(jié)約交易成本、穩(wěn)定社會(huì)秩序，我國(guó)法上采取了“房地一致”原則，明定建筑物應(yīng)與建設(shè)用地使用權(quán)一并處分，⑤實(shí)行“房隨地走”、“地隨房走”的雙向一致。值得注意的是，這些規(guī)則均只適用于建筑物與其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)之間的關(guān)系。農(nóng)民住房與其占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)之間的關(guān)系，是否適用或準(zhǔn)用“房地一致”原則，不無(wú)疑問(wèn)。
根據(jù)我國(guó)物權(quán)法的規(guī)定，“宅基地……等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押(第184條第2項(xiàng))，但同時(shí)規(guī)定“建筑物及其他地上附著物”可以抵押(第180條第1款第1項(xiàng))。如此就形成了在宅基地使用權(quán)不能作為抵押物的情況下，其上的農(nóng)民房屋所有權(quán)(屬于“建筑物”)是否可以抵押的爭(zhēng)論：這些規(guī)定“到底是指農(nóng)村住房抵押時(shí)，宅基地使用權(quán)無(wú)須一并抵押，還是想通過(guò)禁止宅基地使用權(quán)抵押而間接禁止農(nóng)村住房抵押，立法宗旨和意圖并不明確”。⑥如果適用或準(zhǔn)用“房地一致”原則，則農(nóng)民房屋所有權(quán)依“地隨房走”原則就不能抵押，如此即妨礙了農(nóng)民住房的交易自由，損害了農(nóng)民房屋所有權(quán)，忽視了農(nóng)民住房的資產(chǎn)屬性與融資功能；⑦如果不適用或準(zhǔn)用“房地一致”原則，則不管是否允許宅基地使用權(quán)抵押，農(nóng)民房屋所有權(quán)均可抵押。“現(xiàn)行立法只是明確了宅基地使用權(quán)不得抵押，并未禁止宅基地之上的房屋的抵押權(quán)限，更沒(méi)有規(guī)定農(nóng)村房屋抵押‘地隨房走’的原則。”⑧
十八屆三中全會(huì)《決定》提出“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”之后，學(xué)者間就農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押提出了各種不同的改革方案。
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在不允許宅基地使用權(quán)抵押的背景之下，慎重穩(wěn)妥地推動(dòng)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押，就意味著農(nóng)民房屋所有權(quán)與其占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)相分離而單獨(dú)抵押。⑨“《決定》采取了‘房地分離’的改革方式”，⑩將宅基地及其上房屋作為各自獨(dú)立的兩類財(cái)產(chǎn)，其中，宅基地使用權(quán)具有身份性，是專屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)，因保障農(nóng)民基本生活資料的公共政策需要，而仍然限制權(quán)利人處分，不得抵押、轉(zhuǎn)讓；但地上房屋自屬農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，其權(quán)能完整，因此允許抵押、轉(zhuǎn)讓。(11)這一模式“既可滿足當(dāng)事人意思自治處分私權(quán)的需要，也能達(dá)到物盡其用、社會(huì)效益最大化的要求”。(12)“目前中央文件允許試點(diǎn)的只是農(nóng)民‘住房’財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押，而不是‘住宅’財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押。農(nóng)民‘住房’財(cái)產(chǎn)權(quán)不應(yīng)包括宅基地，住房可以抵押并不意味著宅基地可以抵押。”(13)在農(nóng)民住房抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，農(nóng)村住房的受讓人不應(yīng)限定于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但受讓人并不取得該住房占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)，而僅取得該宅基地使用權(quán)的法定租賃權(quán)(14)或集體土地的法定租賃權(quán)，(15)以使農(nóng)民房屋所有權(quán)的受讓人取得正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)源。
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行法上的“房地一致”原則仍應(yīng)堅(jiān)持。十八屆三中全會(huì)《決定》雖然僅提及賦予農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)“抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”權(quán)能，但在“房地一致”原則之下，農(nóng)民房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓勢(shì)必導(dǎo)致宅基地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓。因此，應(yīng)放寬農(nóng)民房屋所有權(quán)流轉(zhuǎn)的限制條件。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，農(nóng)民房屋的受讓人同時(shí)取得該房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)，允許因房地不可分離、隨農(nóng)民房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓而必然產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。其同時(shí)認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)人，可以向購(gòu)買農(nóng)民住房所有權(quán)的受讓人收取相應(yīng)的集體土地使用權(quán)有償使用費(fèi)。(16)
面對(duì)如此巨大的學(xué)說(shuō)爭(zhēng)議和解釋分歧，我們?nèi)绾芜M(jìn)行政策選擇和制度設(shè)計(jì)？比較法上的經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑會(huì)為我們展開(kāi)新的視野。
在德國(guó)民法上，建筑物屬于土地的重要組成部分，不能再獨(dú)立成為物權(quán)的客體，(17)只能與土地一起作為抵押物。在他人土地之上建造建筑物時(shí)，建筑物所有權(quán)人的土地權(quán)源為地上權(quán)，建筑物亦是依附于地上權(quán)而存在，此時(shí)建筑物亦應(yīng)與地上權(quán)一并作為抵押物，但土地所有權(quán)可以單獨(dú)設(shè)定抵押。(18)
在日本民法上，土地和建筑物為相互獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)，各為獨(dú)立的所有權(quán)客體，(19)并各為獨(dú)立的抵押權(quán)的標(biāo)的。(20)在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，如土地和建筑物原為同一人所有，但因變價(jià)而分屬不同人所有的，建筑物的受讓人取得土地之上的法定地上權(quán)，以使建筑物受讓人取得相應(yīng)的土地權(quán)源；如土地和建筑物原非為同一人所有，建筑物所有權(quán)人原已取得土地之上的地上權(quán)或租賃權(quán)，建筑物變價(jià)時(shí)受讓人繼受取得原抵押人約定的地上權(quán)或租賃權(quán)。(21)
我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“民法”上，“土地與建筑物為各別獨(dú)立之不動(dòng)產(chǎn)”，(22)“建筑物雖附著于土地，但系土地外獨(dú)立之物，故建筑物與地基不必同屬于一人所有，換言之，兩者可以分別成立所有權(quán)”。(23)由此，土地及其上建筑物可以分別獨(dú)立作為抵押物。土地與建筑物原為同一人所有，因抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)而分屬不同人所有時(shí)，建筑物所有人取得該土地之上的法定地上權(quán)；(24)土地與建筑物原非為同一人所有，建筑物所有權(quán)人已經(jīng)取得土地之上的地上權(quán)，建筑物與其地上權(quán)應(yīng)一體設(shè)定抵押權(quán)，實(shí)現(xiàn)時(shí)亦應(yīng)一并變價(jià)。(25)
如此看來(lái)，關(guān)于“房地一致”、“房地分離”的各種立法例和學(xué)說(shuō)主張，均有其正當(dāng)性，只要相應(yīng)配套制度設(shè)計(jì)合理，兩種模式并無(wú)優(yōu)劣之分，尤其是我國(guó)本來(lái)就堅(jiān)持房屋所有權(quán)和土地所有權(quán)不一致的情況下，農(nóng)民房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)相分離各自進(jìn)入市場(chǎng)，沒(méi)有理論上的障礙。法律上對(duì)農(nóng)民房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)之間的關(guān)系作如何規(guī)定，固然與既存法律體系及法律觀念有關(guān)，但更主要的是服從現(xiàn)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活需要。促進(jìn)資源的充分利用，是調(diào)整農(nóng)民房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)關(guān)系的首要目標(biāo)。(26)由此，“房地分離”模式也就成了制度重構(gòu)時(shí)的可采路徑之一。一方面，此模式下僅有農(nóng)民房屋所有權(quán)設(shè)定抵押，符合物權(quán)法允許“建筑物”抵押的規(guī)定，能夠形成宅基地使用權(quán)不得抵押的禁止性規(guī)定的例外，消除農(nóng)民住房資本化和金融化所面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，此模式可以突破宅基地使用權(quán)只能向本集體經(jīng)濟(jì)組織中符合宅基地申請(qǐng)條件的成員轉(zhuǎn)讓的限制性規(guī)定，擴(kuò)大農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作為抵押物處置時(shí)的范圍，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房的市場(chǎng)價(jià)值，并降低抵押物處置難度。(27)就此，我國(guó)早已有學(xué)者就房地分離抵押時(shí)的效力和實(shí)現(xiàn)展開(kāi)了研究，(28)更有學(xué)者主張以法定租賃權(quán)(29)或(法定)地上權(quán)(30)解決“房地分離”模式下農(nóng)民房屋所有權(quán)受讓人的土地權(quán)源問(wèn)題。在目前宅基地制度無(wú)法一步改革到位的情況下，“房地分離”既不悖于現(xiàn)行法，也為農(nóng)民房屋的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)提供了一條可行的路徑。(31)
(二)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的實(shí)踐探索
重慶市作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，為進(jìn)一步激活農(nóng)村生產(chǎn)要素，破解農(nóng)村發(fā)展融資難題，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，出臺(tái)了一系列的政策，全面推進(jìn)包括農(nóng)村居民房屋抵押融資在內(nèi)的農(nóng)村金融制度創(chuàng)新。根據(jù)《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法(試行)》的規(guī)定，以農(nóng)民房屋作抵押的，其所占用的農(nóng)村土地使用權(quán)一并抵押、一并評(píng)估(評(píng)估時(shí)應(yīng)考慮轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)價(jià)格或復(fù)墾產(chǎn)生地票的交易價(jià)格)，并提供抵押人擁有其他適當(dāng)居住場(chǎng)所和穩(wěn)定生活來(lái)源的書(shū)面證明材料(第6條第3項(xiàng)、第8條第2項(xiàng))。農(nóng)民房屋抵押實(shí)行登記制度，抵押權(quán)自登記時(shí)設(shè)立(第10條、第11條)。在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，抵押物的處置方式有依法拍賣、變賣、流轉(zhuǎn)等，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織及其符合購(gòu)買條件的成員有優(yōu)先受讓權(quán)(第16條、第17條)。盡管重慶市的改革方案在某些方面突破了現(xiàn)行法的規(guī)定，但重慶市高級(jí)人民法院的司法意見(jiàn)還是認(rèn)為，按照上述規(guī)定設(shè)定的抵押權(quán)，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有效，并明定：“當(dāng)債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形時(shí)，應(yīng)優(yōu)先在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)處置。在該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)不能處置的，可以由政府指定的有關(guān)機(jī)構(gòu)收購(gòu)。法律、行政法規(guī)規(guī)定可以向集體經(jīng)濟(jì)組織外轉(zhuǎn)讓的，從其規(guī)定。”(32)
四川成都市也是全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，其農(nóng)村房屋抵押融資試點(diǎn)仍然堅(jiān)持“房地一致”原則，農(nóng)村房屋所有權(quán)與其占用范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)一并抵押，抵押人未一并抵押的，未抵押財(cái)產(chǎn)視為一并抵押。(33)持有合法取得集體土地使用證(使用權(quán)類型為集體建設(shè)用地使用權(quán))和房屋所有權(quán)證，且征得本集體經(jīng)濟(jì)組織同意，并承諾設(shè)定抵押的房屋在依法償債后有適當(dāng)?shù)木幼?chǎng)所的抵押人可以申請(qǐng)辦理農(nóng)村房屋抵押。“抵押人辦理土地性質(zhì)為宅基地使用權(quán)的農(nóng)村房屋抵押時(shí)，應(yīng)將該房屋所占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)，向集體土地所有權(quán)人申請(qǐng)辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，承諾今后不再申請(qǐng)宅基地，并在國(guó)土資源管理部門辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)登記手續(xù)。辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓的土地價(jià)款，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照集體建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)的一定比例合理確定。同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員交納集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)款的比例應(yīng)相同。”(34)該規(guī)定意在實(shí)際操作過(guò)程中繞開(kāi)宅基地使用權(quán)不得抵押的禁止性規(guī)定。抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，也是農(nóng)村房屋所有權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)一并變價(jià)，共同清償金融機(jī)構(gòu)的貸款債權(quán)。
浙江溫州樂(lè)清市地處我國(guó)改革開(kāi)放的前沿地區(qū)，作為溫州模式的發(fā)祥地，該市農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)保障和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押轉(zhuǎn)讓機(jī)制創(chuàng)新已經(jīng)列入省級(jí)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)。(35)此前，樂(lè)清在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押登記試點(diǎn)上獲得了成功。該市的主要做法是，農(nóng)民申請(qǐng)農(nóng)房抵押貸款時(shí)，應(yīng)提供房屋所有權(quán)證、宅基地使用權(quán)證、抵押物非唯一住房確認(rèn)書(shū)、村集體同意抵押物處置證明書(shū)、處置人不再申請(qǐng)宅基地承諾書(shū)；貸款用途限于正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)項(xiàng)目。僅辦理農(nóng)民住房抵押權(quán)的登記，但抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)宅基地使用權(quán)應(yīng)隨同農(nóng)民房屋所有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。(36)“農(nóng)村村民住宅涉及集體土地使用權(quán)，本著房產(chǎn)權(quán)與土地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)移的原則，可以在本村村民之間有償調(diào)劑。國(guó)土資源管理部門根據(jù)法院的裁定書(shū)和協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)予以辦理土地使用權(quán)過(guò)戶手續(xù)。法律、法規(guī)另有規(guī)定的從其規(guī)定。”(37)在2008年《房屋登記辦法》實(shí)施后，明令禁止集體土地范圍內(nèi)房屋抵押登記的情況下，溫州市人民政府召開(kāi)專題會(huì)議，就繼續(xù)推行農(nóng)民住房抵押貸款試點(diǎn)進(jìn)行協(xié)調(diào)([2009]10號(hào)專題會(huì)議紀(jì)要)。浙江省高級(jí)人民法院為地方農(nóng)民住房抵押貸款試驗(yàn)出臺(tái)了配套的《關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集體林權(quán)制度改革提供司法保障的意見(jiàn)》，其中規(guī)定：“農(nóng)村住房抵押等新型貸款擔(dān)保方式貸款的，只要當(dāng)事人依據(jù)相關(guān)規(guī)定辦理了抵押或出質(zhì)登記的，對(duì)抵押權(quán)和質(zhì)權(quán)應(yīng)當(dāng)予以確認(rèn)和保護(hù)，依法支持創(chuàng)新貸款擔(dān)保方式，擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，拓寬農(nóng)村融資渠道。”(38)由此，浙江法院明顯突破了現(xiàn)行法上“宅基地使用權(quán)不能抵押”的規(guī)定，表現(xiàn)為實(shí)質(zhì)性的法院造法行為。(39)
從目前各地開(kāi)展的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)來(lái)看，在抵押權(quán)設(shè)定時(shí)，大多只是以農(nóng)民房屋所有權(quán)為抵押物，有的雖然是以農(nóng)民住房及其土地使用權(quán)作為擔(dān)保物，但在抵押登記時(shí)也都僅僅只是登記了農(nóng)民住房抵押權(quán)。這大抵反映了物權(quán)法上禁止宅基地使用權(quán)作為抵押物對(duì)于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的影響，也因此存在著“創(chuàng)新試點(diǎn)不符合立法本意、得不到法律認(rèn)可的風(fēng)險(xiǎn)”。(40)各地在試點(diǎn)中要么不提及“宅基地使用權(quán)”，或以“(集體)土地使用權(quán)”代之，要么改變宅基地使用權(quán)的性質(zhì)，使之成為法律上未禁止抵押的“集體建設(shè)用地使用權(quán)”。但在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，各地?zé)o一例外地采取了“房地一致”原則，就農(nóng)民房屋所有權(quán)及其占用范圍的土地使用權(quán)(不管具體名稱如何)一起變價(jià)，金融機(jī)構(gòu)就變價(jià)款優(yōu)先受償。
由此可見(jiàn)，盡管農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押已經(jīng)體現(xiàn)在十八屆三中全會(huì)《決定》之中，但根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的精神，要“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”。也就是說(shuō)，包括農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押在內(nèi)的“全面深化改革，首先要堅(jiān)持依法推進(jìn)”，要“堅(jiān)持在憲法和法律框架內(nèi)進(jìn)行改革”。(41)因此，如果不修改或暫停實(shí)施物權(quán)法上的相關(guān)規(guī)定，在“房地一致”原則之下，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款就無(wú)法依法展開(kāi)。“實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。”(42)
(三)《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)》的政策導(dǎo)向和相關(guān)法律條款的暫停實(shí)施
《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押。”這里，明確將十八屆三中全會(huì)《決定》中所稱的“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)”具體化為住房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，并堅(jiān)持在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)設(shè)定時(shí)維系“房地一致”原則。十八屆三中全會(huì)《決定》之后，絕大多數(shù)學(xué)者所持有的“房地分離”的觀點(diǎn)，并未被《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)》所采納。但《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)》同時(shí)提出要“探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑”，似乎又為抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)的“房地分離”留下了空間(其后詳述)。
《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)》堅(jiān)守了我國(guó)實(shí)定法上的“房地一致”原則，解決了長(zhǎng)期以來(lái)的理論爭(zhēng)議，具有一定的合理性。(43)即使主張“房地分離”模式的學(xué)者，也認(rèn)為“為單獨(dú)放開(kāi)農(nóng)村房屋市場(chǎng)而另行構(gòu)建新的土地租賃制度并不符合我國(guó)實(shí)際”，(44)可能會(huì)造成規(guī)則設(shè)計(jì)過(guò)于復(fù)雜、當(dāng)事人的交易成本增加等問(wèn)題，該模式僅僅只是我國(guó)目前基于公共政策的考量限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之下的權(quán)宜之計(jì)，立法抑或司法之放開(kāi)應(yīng)遵循的最合理的原則還是“房地一致”。(45)在比較法上，采取分離主義模式的國(guó)家或地區(qū)，亦有學(xué)者開(kāi)始檢討該模式的弊端。如有日本學(xué)者即認(rèn)為：“我國(guó)將建筑物和土地視為兩種獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)是土地制度設(shè)計(jì)中最大的敗筆”，并建議“導(dǎo)入將土地和建筑物視為一體的法律制度”；(46)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也有學(xué)者認(rèn)為：“中國(guó)大陸在立法上強(qiáng)制規(guī)定，土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)應(yīng)同時(shí)移轉(zhuǎn)或設(shè)定抵押，以使土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)主體一致，頗能防止占有與土地產(chǎn)權(quán)分離之現(xiàn)象，值得吾人參考、借鏡。”(47)
《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)》沒(méi)有采取“房地分離”這種過(guò)渡性的制度安排，呈現(xiàn)出明顯的路徑依賴，在一定程度上避免了再由“房地分離”到“房地一致”的制度改造成本。其基本邏輯是，既然是改革試點(diǎn)，就應(yīng)按照法定程序突破現(xiàn)行法的禁止性規(guī)定，而不應(yīng)采取回避現(xiàn)行法規(guī)定的變通措施；各地方的實(shí)踐探索和學(xué)者的建議大多是基于現(xiàn)行法關(guān)于禁止宅基地使用權(quán)抵押的規(guī)定而展開(kāi)，具有一定的階段性和過(guò)渡性。至于在“房地一致”原則之下，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)所涉及的宅基地使用權(quán)抵押，在現(xiàn)行法上存在法律障礙(《物權(quán)法》第184條第2項(xiàng))，在“依法有序”的“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)原則之下，(48)應(yīng)由國(guó)務(wù)院按程序提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停實(shí)施上述法律條款。值得注意的是，《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)》還提及應(yīng)暫停執(zhí)行“《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第37條”，實(shí)際上，《物權(quán)法》實(shí)施之后，《擔(dān)保法》中擔(dān)保物權(quán)的規(guī)定幾乎全部被虛置，(49)《擔(dān)保法》第37條已經(jīng)完全由《物權(quán)法》第184條代替，不再實(shí)施了，根本無(wú)須再暫停實(shí)施。
二、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)定：集體經(jīng)濟(jì)組織的同意以及登記的法律意義
(一)設(shè)定農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)是否要經(jīng)過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織的同意
就農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)定，《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)》僅強(qiáng)調(diào)要自主自愿，切實(shí)尊重農(nóng)民意愿，“由農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體自愿申請(qǐng)，確保農(nóng)民群眾成為真正的知情者、參與者和受益者”。在各地的實(shí)踐探索中，幾乎均要求辦理農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押應(yīng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意，抵押人應(yīng)向金融機(jī)構(gòu)提交抵押物所在地村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)同意抵押和同意處置抵押物的書(shū)面證明。(50)抵押權(quán)設(shè)立登記的，并應(yīng)提交抵押物所在地村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)同意抵押登記證明。(51)
農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)定應(yīng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意的主要理由在于：第一，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之時(shí)，即意味著農(nóng)民房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，而在現(xiàn)行登記規(guī)則之下，農(nóng)民房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記時(shí)，“應(yīng)當(dāng)提交農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意轉(zhuǎn)移的證明材料”(《房屋登記辦法》第86條)；第二，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之時(shí)，也意味著宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，而宅基地使用權(quán)具有無(wú)償性和福利性，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的變價(jià)款中所包含的宅基地利益應(yīng)由作為宅基地所有權(quán)人的集體經(jīng)濟(jì)組織享有；(52)第三，為便于日后處置抵押物，降低借款人的協(xié)調(diào)成本，否則，農(nóng)民交易費(fèi)用的增加，也會(huì)抑制一部分貸款需求。(53)
筆者對(duì)此不敢茍同。
第一，《房屋登記辦法》規(guī)定集體土地上房屋轉(zhuǎn)移登記時(shí)提交本集體經(jīng)濟(jì)組織同意的證明文件，主要是為了在宅基地使用權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格相聯(lián)系的背景下，“避免集體土地上房屋違反規(guī)定私自流轉(zhuǎn)，從而維護(hù)和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序，保障農(nóng)民的生存權(quán)”。(54)但該辦法第87條已經(jīng)禁止農(nóng)民房屋所有權(quán)向非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)讓時(shí)的移轉(zhuǎn)登記，上述立法意旨已經(jīng)由第87條而達(dá)致，第86條所謂“集體經(jīng)濟(jì)組織同意轉(zhuǎn)移的證明材料”即成具文。因?yàn)椋怯洐C(jī)構(gòu)還得依第87條審查農(nóng)民房屋所有權(quán)的受讓人資格，集體經(jīng)濟(jì)組織作出是否同意的決定時(shí)的主要考量因素也與此相同，兩個(gè)機(jī)構(gòu)就同一問(wèn)題基于相同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，其正當(dāng)性值得懷疑。經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意的要求，限于農(nóng)村復(fù)雜的人際關(guān)系和集體經(jīng)濟(jì)組織的構(gòu)架，實(shí)際上限制了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押，(55)增加了抵押交易的程序和成本。在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制之下，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》的相關(guān)規(guī)定之中已經(jīng)刪去了此種情形下提交“集體經(jīng)濟(jì)組織同意轉(zhuǎn)移的證明材料”的程序性要求。在實(shí)行統(tǒng)一登記制的地方，《房屋登記辦法》自應(yīng)廢止，上述規(guī)定已無(wú)適用余地。
第二，雖然實(shí)定法上宅基地使用權(quán)的行使較受限制，“僅具有占用、使用權(quán)能，不包括收益權(quán)能，更不包括處分權(quán)能”，(56)但十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。這就意味著，要“賦予農(nóng)民宅基地更完整的權(quán)能，并積極創(chuàng)造條件，將其逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。(57)在試點(diǎn)地方更應(yīng)注重的是，如何保障宅基地用益物權(quán)。與其他用益物權(quán)一樣，宅基地使用權(quán)具有對(duì)世性和排他支配性，同樣具有收益權(quán)能，同樣可由權(quán)利人處分。而宅基地使用權(quán)這種用益物權(quán)一旦有效設(shè)定，即獨(dú)立于集體土地所有權(quán)，宅基地使用權(quán)人可以之對(duì)抗集體土地所有權(quán)人。宅基地使用權(quán)人處分其權(quán)利無(wú)須借助他人的意思或行為，也無(wú)須得到他人的同意，應(yīng)屬當(dāng)然之理。至于所謂農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)包含了宅基地利益，應(yīng)由無(wú)償提供宅基地的集體經(jīng)濟(jì)組織享有的觀點(diǎn)，值得質(zhì)疑(其后詳述)。如此，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)設(shè)定時(shí)應(yīng)經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意的理由依據(jù)并不充分，而且這種設(shè)定時(shí)的同意，并不足以使抵押物處置時(shí)變價(jià)款的相應(yīng)部分即歸集體經(jīng)濟(jì)組織享有。
第三，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之時(shí)，抵押權(quán)人就農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行變價(jià)，并不涉及集體土地所有權(quán)。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)雖由農(nóng)民房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)共同構(gòu)成，但其仍屬農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)，宅基地使用權(quán)取得的無(wú)償性和福利性并不影響宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，在依《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)》確定的試點(diǎn)地區(qū)更是如此。集體土地所有權(quán)之上為他人設(shè)定宅基地使用權(quán)之后，自應(yīng)受該宅基地使用權(quán)的約束。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的設(shè)定，對(duì)集體土地所有權(quán)并不發(fā)生不利影響，即使此后實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，受讓人取得的宅基地使用權(quán)也不超過(guò)原已設(shè)定的宅基地使用權(quán)，并未加重集體土地所有權(quán)人的責(zé)任或負(fù)擔(dān)，因此，也就無(wú)須取得集體土地所有權(quán)人的同意。
至于有的地方規(guī)定，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押時(shí)應(yīng)先將宅基地使用權(quán)變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)，這在一定程度上是為了規(guī)避物權(quán)法關(guān)于宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定和現(xiàn)行法關(guān)于宅基地使用權(quán)僅能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的規(guī)定。在試點(diǎn)地區(qū)，如物權(quán)法關(guān)于宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定已經(jīng)暫停實(shí)施，自無(wú)須再將宅基地使用權(quán)變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)。
(二)登記在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)設(shè)定中的地位
我國(guó)物權(quán)法上因禁止宅基地使用權(quán)作為抵押物，也就沒(méi)有規(guī)定宅基地使用權(quán)抵押權(quán)的公示方法和公示效力。如果全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停實(shí)施物權(quán)法第184條第2項(xiàng)之后，試點(diǎn)地區(qū)按照《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)》的部署推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，則產(chǎn)生了金融機(jī)構(gòu)如何公示其在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)之上的抵押權(quán)問(wèn)題。因?yàn)椋鹑跈C(jī)構(gòu)的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)，以就農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的變價(jià)款優(yōu)先受償為權(quán)利內(nèi)容，在性質(zhì)上為物權(quán)，而且是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，自應(yīng)以一定的外部表征為世人所知。
第一，我國(guó)物權(quán)法就基于法律行為所引起的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)，采取的公示方法是登記，且未經(jīng)登記，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)不生效力(第9條)，登記生效主義成了不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的一般原則。只有在法律另有規(guī)定的情況之下，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)才能采取其他模式。“雖然條文沒(méi)有使用‘必須登記’的行文，但除了法律有特別規(guī)定的以外，所有的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)都必須采取登記形式。”(58)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)當(dāng)屬不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，且法律上就其公示沒(méi)有做出特別的規(guī)定，依體系解釋方法，自應(yīng)采取登記生效主義。有的試點(diǎn)地方在明確“房地一致”原則的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定了“抵押權(quán)自登記時(shí)設(shè)立”。(59)
第二，就不動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)的物權(quán)變動(dòng)模式，物權(quán)法明確規(guī)定，以“建設(shè)用地使用權(quán)”設(shè)定抵押權(quán)的，采取登記生效主義。宅基地使用權(quán)不屬于物權(quán)法第180條第1款第1項(xiàng)至第6項(xiàng)的抵押物之列，而應(yīng)屬于該款第7項(xiàng)“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財(cái)產(chǎn)”。宅基地使用權(quán)是在集體土地之上設(shè)立的以建造并保有住宅為目的的用益物權(quán)，就其權(quán)利內(nèi)容而言，宅基地使用權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)相似，只不過(guò)，前者只能在集體土地上設(shè)定，且用途僅限于建造并保有住宅；而后者還可在國(guó)有土地之上設(shè)定，且用途還包括除了住宅之外的其他建筑物和構(gòu)筑物。既然物權(quán)法就建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)采取登記生效主義，基于平等的原則和正義的要求，(60)應(yīng)對(duì)宅基地使用權(quán)抵押權(quán)作同一處理，即亦應(yīng)采取登記生效主義。
第三，在“房地一致”原則之下，農(nóng)民房屋所有權(quán)抵押的，該房屋占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)同時(shí)抵押；宅基地使用權(quán)抵押的，其上農(nóng)民房屋所有權(quán)同時(shí)抵押。就農(nóng)民房屋所有權(quán)(物權(quán)法第180條第1款第1項(xiàng)所稱之“建筑物”)而言，我國(guó)物權(quán)法第187條規(guī)定，其上抵押權(quán)采取登記生效主義，未經(jīng)登記，農(nóng)民房屋所有權(quán)抵押權(quán)不設(shè)定。在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制之下，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)所及的宅基地使用權(quán)部分亦應(yīng)作相同解釋。
第四，學(xué)說(shuō)上就宅基地使用權(quán)“登記生效”抑或“登記對(duì)抗”的爭(zhēng)議，對(duì)于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的登記生效不應(yīng)發(fā)生影響。就宅基地使用權(quán)的公示方法和效力，物權(quán)法并未作出明確規(guī)定，僅從物權(quán)法第155條的文義可以看出，宅基地使用權(quán)并不以登記為生效要件。(61)這一規(guī)定“既切合了我國(guó)物權(quán)制度發(fā)展的大方向，也有利于從實(shí)際出發(fā)，未雨綢繆，防范于未然”。(62)就改革背景下宅基地使用權(quán)的物權(quán)變動(dòng)模式，一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取登記生效主義；(63)另一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取登記對(duì)抗主義。(64)無(wú)論是哪種方案，宅基地使用權(quán)抵押權(quán)均應(yīng)采取登記生效主義：在第一種觀點(diǎn)之下，應(yīng)無(wú)疑義；在第二種觀點(diǎn)之下，為了維護(hù)交易安全，如宅基地使用權(quán)人欲設(shè)定抵押權(quán)，則應(yīng)當(dāng)先行辦理宅基地使用權(quán)設(shè)定登記，然后再辦理宅基地使用權(quán)抵押權(quán)登記，否則不發(fā)生設(shè)定宅基地使用權(quán)抵押權(quán)的效果。可以提供佐證的是，現(xiàn)行法上就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)定并沒(méi)有采取登記生效主義，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)也是采取登記生效主義(物權(quán)法第187條)。各試點(diǎn)地方就農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押時(shí)要求抵押權(quán)人取得《房屋所有權(quán)證》、《集體土地使用證》或《宅基地使用證》，其原理與依據(jù)即源于此。雖然農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)中的宅基地使用權(quán)并不以登記為生效條件，但如欲以農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)定抵押時(shí)，應(yīng)當(dāng)先行登記。
三、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式與抵押物處置機(jī)制
抵押物處置難是目前農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款開(kāi)展不彰的癥結(jié)之一。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)還未建立或不完善，加之農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的處置受法律限制，增加了金融機(jī)構(gòu)處置抵押物的難度。如，將農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)交易限定于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間，且受讓人尚須具備申請(qǐng)宅基地的條件。此外，同村農(nóng)戶受到傳統(tǒng)地緣和親緣觀念和人際關(guān)系的影響，在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，愿意受讓抵押物的情形較少；愿意受讓者還可能受到來(lái)自抵押人的影響和干擾，會(huì)提高抵押物的處置成本。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)中，金融機(jī)構(gòu)從風(fēng)險(xiǎn)控制的角度，大多選擇易于處置的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，交通不便且家庭仍然居住的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)際上已經(jīng)淡出金融機(jī)構(gòu)的視野。(65)
抵押物的處置問(wèn)題也是《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)》最為關(guān)注的問(wèn)題，其強(qiáng)調(diào)要“建立抵押物處置機(jī)制，做好風(fēng)險(xiǎn)保障”，“允許金融機(jī)構(gòu)在保證農(nóng)戶……基本住房權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。”“完善抵押物處置措施，確保……承貸銀行能順利實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。”為制定農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)管理辦法的制定指明了方向。
(一)抵押物的處置方式
《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)“采取多種方式處置抵押物”。就抵押物的處置方式，物權(quán)法第195條規(guī)定了協(xié)議折價(jià)、協(xié)議拍賣、協(xié)議變賣、強(qiáng)制拍賣、強(qiáng)制變賣等幾種。《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步指出：“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)(含宅基地使用權(quán))抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定。”物權(quán)法第195條的規(guī)定也就不能完全適用于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的處置。
在“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)”的政策指引下，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)中的貸款人僅限于金融機(jī)構(gòu)。這也就決定了，不能以協(xié)議折價(jià)的方式處置抵押物，否則，金融機(jī)構(gòu)取得農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，違反了“不得向非自用不動(dòng)產(chǎn)投資”(商業(yè)銀行法第43條)的禁止性規(guī)定。同理，在強(qiáng)制執(zhí)行程序中，強(qiáng)制拍賣、強(qiáng)制變賣之后仍然無(wú)法處置的，也不能以折價(jià)的方法使金融機(jī)構(gòu)取得農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。由此，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式可以總結(jié)為：在借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的其他情形時(shí)，抵押權(quán)人可以與抵押人協(xié)議拍賣、變賣農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，并以所得價(jià)款優(yōu)先受償；不能達(dá)成協(xié)議的，抵押權(quán)人可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拍賣、變賣農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，或提起普通民事訴訟，人民法院依當(dāng)事人的申請(qǐng)和生效裁判強(qiáng)制拍賣、變賣農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)。實(shí)踐中，就抵押物的處置還有一種方式：由“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金收購(gòu)”。(66)這種方式實(shí)際上是變賣的一種形式，只不過(guò)變賣的受讓對(duì)象是“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金”，并不是一種獨(dú)立的處置方式，“當(dāng)無(wú)禁止的必要”。(67)
同時(shí)，對(duì)于抵押物價(jià)值較大但擔(dān)保的債權(quán)數(shù)額較少，或在強(qiáng)制執(zhí)行程序中無(wú)法變價(jià)的抵押物，可以采取強(qiáng)制管理的方式處置抵押物。(68)強(qiáng)制管理，即通過(guò)委托他人管理抵押財(cái)產(chǎn)，并以其所得收益使債權(quán)得以優(yōu)先受償，(69)這一抵押物處置方式不改變抵押物的權(quán)利歸屬，抵押人僅在一定期限內(nèi)喪失對(duì)抵押物的使用收益權(quán)，僅以抵押物的收益來(lái)滿足抵押債權(quán)，抵押債權(quán)得以滿足之后，抵押人仍然享有原對(duì)抵押物的完整權(quán)利。至于強(qiáng)制管理的具體形式，可以是出租，也可以是抵押權(quán)人自己利用；管理人可以是執(zhí)行法院指定的組織或人員，也可以是抵押權(quán)人或抵押人。(70)由于強(qiáng)制管理措施對(duì)執(zhí)行債務(wù)人而言比起強(qiáng)制拍賣來(lái)具有更少的影響，(71)在一定程度上契合了目前保證農(nóng)戶基本住房權(quán)利的公共政策目標(biāo)。但這一處置方式增加了金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)權(quán)利的時(shí)間，抵押權(quán)人的利益在一定程度上受到了限制。
(二)抵押物處置時(shí)受讓人的范圍
以變價(jià)的方式處置抵押物，是否應(yīng)予限定受讓人的范圍？我國(guó)物權(quán)法抵押權(quán)章并未就此作出具體規(guī)定。在解釋上，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，受讓人是否受限，取決于法律上是否就農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體作出特別規(guī)定。在實(shí)定法上，雖然農(nóng)民房屋所有權(quán)的權(quán)利主體或受讓對(duì)象沒(méi)有限制性規(guī)定，但在“房地一致”原則的約束之下，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的主體因其中宅基地使用權(quán)主體的身份性而受到極大的限制。雖然我國(guó)《土地管理法》第62條第4款關(guān)于“農(nóng)村農(nóng)民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”的規(guī)定，旨在“規(guī)范宅基地的申請(qǐng)行為，是對(duì)農(nóng)民宅基地分配申請(qǐng)資格上的限制，而并非對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的禁止”，(72)“此種法律效果僅在出賣人與宅基地審批機(jī)關(guān)之間發(fā)生，管制對(duì)象僅僅是作為出賣宅基地以后再度申請(qǐng)的農(nóng)村村民”，(73)但國(guó)務(wù)院的一系列文件卻將宅基地使用權(quán)的受讓對(duì)象局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)民。(74)
抵押物處置的受讓人范圍在各試點(diǎn)地方各不相同，有的地方將受讓人限定于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員；(75)有的地方規(guī)定應(yīng)優(yōu)先在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)處置，不能處置的，由政府指定的有關(guān)機(jī)構(gòu)收購(gòu)；(76)有的地方將受讓人擴(kuò)大到包括一定范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)戶籍人員在內(nèi)；(77)有的地方已將宅基地使用權(quán)變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)，受讓人的范圍也沒(méi)有了限制。(78)限定受讓人的范圍，實(shí)際上降低了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)際價(jià)值，也使得抵押物的市場(chǎng)化處置存在不確定性。受讓人的過(guò)度限制，從試點(diǎn)看，必然阻礙房屋和宅基地的流轉(zhuǎn)量。(79)
《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：“對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。”2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱：《“三地”改革意見(jiàn)》)指出：“探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”。這里，將宅基地的退出局限于“本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。”也就是說(shuō)，宅基地使用權(quán)可依自愿、有償?shù)脑瓌t，以轉(zhuǎn)讓、出租等方式在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，受讓、承租人應(yīng)為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合宅基地申請(qǐng)條件的成員。
《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)抵押物處置范圍的限制僅僅只是“原則”，給各試點(diǎn)地方提供了創(chuàng)新實(shí)踐的余地。尤其是，該意見(jiàn)同時(shí)指出“盤活農(nóng)民土地用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，加大金融對(duì)‘三農(nóng)’的支持力度”，“探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑”，如將抵押物處置范圍僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織，那就無(wú)法“盤活”了，也就沒(méi)有必要“探索”了。這樣，試點(diǎn)管理辦法可以規(guī)定多種模式。第一，抵押物處置范圍局限于農(nóng)民住房所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織。這種模式完全遷就了現(xiàn)行法的制度安排，沒(méi)有試點(diǎn)的實(shí)際意義，也不會(huì)為下一步的法律修改和制度完善提供實(shí)踐基礎(chǔ)。第二，抵押物處置范圍放寬到一定范圍(如本縣、市)內(nèi)的農(nóng)業(yè)戶籍人員，但農(nóng)民住房所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員具有優(yōu)先受讓權(quán)，此種情形的政策設(shè)計(jì)還應(yīng)考慮宅基地轉(zhuǎn)讓收益在集體和農(nóng)民之間的分配問(wèn)題(其后詳述)。至于戶籍問(wèn)題，在目前相關(guān)政策并不明朗的情況下，受讓人并不取得該集體經(jīng)濟(jì)組織的戶籍；即使取得戶籍，也不取得該集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份。(80)第三，抵押物處置范圍不作限制，但農(nóng)民住房所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員具有優(yōu)先受讓權(quán)，制度設(shè)計(jì)時(shí)同樣要考慮宅基地轉(zhuǎn)讓收益的分配問(wèn)題。這三種模式各有其適用空間，分別對(duì)應(yīng)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀不同的地區(qū)，應(yīng)選取相應(yīng)地區(qū)分類試點(diǎn)。例如，對(duì)于大城市的近郊而言，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的價(jià)值較高，市場(chǎng)化基礎(chǔ)(如登記、流轉(zhuǎn)機(jī)制)比較好，農(nóng)民以非農(nóng)收入為主要生活來(lái)源，其可以采取第三種模式。
應(yīng)當(dāng)注意的是，就采取第二、三種模式的試點(diǎn)地區(qū)，無(wú)須暫停土地管理法部分條款的實(shí)施。正如前述，現(xiàn)行我國(guó)《土地管理法》關(guān)于宅基地轉(zhuǎn)讓、租賃的第62條并不構(gòu)成試點(diǎn)改革的法律障礙，自無(wú)須提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)在試點(diǎn)地區(qū)暫停實(shí)施。至于前述將宅基地受讓范圍局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的規(guī)范性文件，在性質(zhì)上不屬于應(yīng)予修改、廢止或暫停實(shí)施的“不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)”。
(三)抵押物處置時(shí)宅基地權(quán)益實(shí)現(xiàn)方式和途徑的探索
《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)》就抵押物處置中受讓人范圍的限制更多地側(cè)重于在宅基地制度改革并未朝向市場(chǎng)化發(fā)展的背景下，宅基地使用權(quán)“本身的保障功能及不可處分性”，(81)這就決定了“房地一致”的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，處置范圍必然受到宅基地使用權(quán)受讓人范圍的限制。但當(dāng)下宅基地制度改革的指導(dǎo)思想就是要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”，即“要依法保障農(nóng)戶宅基地依法取得、使用、收益的權(quán)利，逐步推行農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有償使用和流轉(zhuǎn)制度，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)作用”。(82)現(xiàn)行宅基地制度之下，農(nóng)戶對(duì)宅基地僅享有占有、使用的權(quán)利，因其流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)極受限制，收益權(quán)能即有名無(wú)實(shí)。(83)《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)》“探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑”，更多地應(yīng)從保障宅基地用益物權(quán)的角度進(jìn)行理解。
第一，探索抵押物處置時(shí)宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑，首先要保證農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的變價(jià)款主要應(yīng)由農(nóng)民享有，并優(yōu)先用于清償金融機(jī)構(gòu)的貸款債權(quán)，剩余部分主要?dú)w屬于農(nóng)民。只有這樣，才能充分發(fā)揮農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值，尤其是其中宅基地用益物權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值。宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能的體現(xiàn)之一就是以轉(zhuǎn)讓、出租等方式處分宅基地使用權(quán)并獲取法定孳息。在抵押物處置時(shí)，其中宅基地使用權(quán)的變價(jià)款即為其法定孳息的表現(xiàn)形式，應(yīng)以之作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)清償相應(yīng)債務(wù)。
第二，探索抵押物處置時(shí)宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑，就意味著農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)不一定要就農(nóng)民房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)一并變價(jià)，可以探索“房地分離”模式：受讓人僅取得住房所有權(quán)，而不取得宅基地使用權(quán)，就住房和宅基地之間的利用關(guān)系，可以采取住房所有權(quán)受讓人取得宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)(債權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán))。此際，抵押人僅喪失住房所有權(quán)，并不喪失宅基地使用權(quán)，可以依宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)收取受讓人的租金，憑此即可租住他人閑置住房，以此“保證農(nóng)民的基本住房權(quán)利”。這既是宅基地用益物權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，也是《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見(jiàn)》制定與商品住房相區(qū)別的抵押物處置規(guī)則的體現(xiàn)。(84)
第三，探索抵押物處置時(shí)宅基地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和途徑，還要注意其中集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地所有權(quán)利益的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，鑒于宅基地分配的福利性、保障性，農(nóng)民的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)主要體現(xiàn)為房屋所有權(quán)的價(jià)值，“土地價(jià)值在其房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中不應(yīng)視為成員所享有的固有財(cái)產(chǎn)價(jià)值”。非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，取得房屋所有權(quán)，同時(shí)“推定其與土地所有權(quán)人成立新的土地使用權(quán)關(guān)系”，受讓人應(yīng)向作為土地所有權(quán)人的集體經(jīng)濟(jì)組織交納租金，“如允許宅基地使用人在轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)后仍享有土地收益或土地福利，既不符合宅基地使用權(quán)的無(wú)償性，也剝奪了農(nóng)村集體作為所有權(quán)人的合法權(quán)益”。(85)筆者以為，宅基地的福利分配和無(wú)償取得，不能抹殺宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，更不能據(jù)此剝奪農(nóng)戶作為宅基地用益物權(quán)人所本應(yīng)取得的法定孳息。否則，在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后，原宅基地使用權(quán)人不僅喪失其宅基地用益物權(quán)，而且喪失再次請(qǐng)求分配宅基地的資格，其宅基地福利即喪失殆盡。以集體所收取的租金來(lái)保障農(nóng)民的基本住房權(quán)利，限于該租金的集體資產(chǎn)性質(zhì)以及我國(guó)目前的集體資產(chǎn)權(quán)利行使現(xiàn)狀，(86)恐難實(shí)現(xiàn)；與其這樣，還不如以在宅基地使用權(quán)之上設(shè)定租賃權(quán)的方式將租金的主要部分直接給予農(nóng)民。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)人，可以參與抵押物處置時(shí)宅基地部分法定孳息(包括轉(zhuǎn)讓或出租所生孳息)的分配，具體分配標(biāo)準(zhǔn)和比例應(yīng)參酌當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、具體租金數(shù)額、基本生活保障水平等因素綜合確定，也“可以‘五五’分成”。(87)《“三地”改革意見(jiàn)》提出要建立健全土地增值收益在國(guó)家、集體、個(gè)人之間、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。就宅基地使用權(quán)的法定孳息而言，國(guó)家以稅收方式參與租金的分配；集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地使用權(quán)人，其收益就是宅基地價(jià)值增值收益；農(nóng)民享有自己投資所致的價(jià)值增值部分。(88)
(四)防止農(nóng)民居無(wú)定所的實(shí)踐探索及其評(píng)價(jià)
在宅基地依然是農(nóng)民最重要的生活保障的背景下，“失地風(fēng)險(xiǎn)”是一個(gè)不可忽視的重要問(wèn)題。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)中是否會(huì)出現(xiàn)居無(wú)定所的問(wèn)題，也是“慎重穩(wěn)妥”“選擇試點(diǎn)”最重要的原因，更是最大的民生問(wèn)題。金融機(jī)構(gòu)在處置抵押物時(shí)如何保證農(nóng)戶基本住房權(quán)利，就成了試點(diǎn)管理辦法起草時(shí)無(wú)法回避的論題。
各地試點(diǎn)探索中，大多要求農(nóng)民提供住宅以外其他適當(dāng)住所的證明，(89)以防止抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)抵押人居無(wú)定所，發(fā)生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。(90)這一做法“將會(huì)大大限制農(nóng)民住房抵押的設(shè)立，從而也就間接限制了農(nóng)民住房的價(jià)值發(fā)揮”。(91)筆者以為，“住宅以外其他適當(dāng)住所的證明”的真實(shí)性值得置疑，是否可以落實(shí)亦值得懷疑，徒具形式而無(wú)多大的實(shí)際意義。學(xué)說(shuō)上，農(nóng)民基本住房權(quán)利的保障已經(jīng)脫逸出了宅基地用益物權(quán)的范疇，“為被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬提供基本居住條件，應(yīng)當(dāng)是社會(huì)保障制度的功能，屬政府的職責(zé)范圍。”(92)在“落實(shí)農(nóng)村土地的用益物權(quán)、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，“有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)”的抵押貸款試點(diǎn)指導(dǎo)思想之下，更應(yīng)注重宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。即使抵押物的處置以“保證農(nóng)戶基本住房權(quán)利”為前提，其實(shí)現(xiàn)路徑亦應(yīng)在準(zhǔn)確把握“基本住房權(quán)利”的含義下展開(kāi)。
“基本住房權(quán)利”并不以農(nóng)戶享有住房財(cái)產(chǎn)權(quán)或保有宅基地使用權(quán)為唯一判斷因素，其他保障農(nóng)民居有定所的方法也不失為可采路徑之一。例如，前述抵押物處置方式中，強(qiáng)制管理就沒(méi)有使農(nóng)民喪失住房財(cái)產(chǎn)權(quán)；宅基地使用權(quán)租賃權(quán)的制度設(shè)計(jì)同樣可以使農(nóng)民以租金滿足其“基本住房權(quán)利”。此外，農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立和完善也為“基本住房權(quán)利”的保障提供了最為正當(dāng)?shù)穆窂健Ｋ痉▽?shí)踐中的既有規(guī)則也已經(jīng)就“基本住房權(quán)利”的保護(hù)提供了解決方案。如《最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、抵押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》明確規(guī)定：“對(duì)被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍賣、變賣或者抵押”。《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行設(shè)定抵押的房屋的規(guī)定》也規(guī)定，對(duì)于屬被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬必需但已設(shè)定抵押的房屋，在給予被執(zhí)行人一定的寬限期并由申請(qǐng)執(zhí)行人或集體經(jīng)濟(jì)組織提供臨時(shí)性住房后，可以拍賣、變賣。(93)
在抵押農(nóng)民有數(shù)處住房時(shí)，自不會(huì)發(fā)生農(nóng)民居無(wú)定所的情形，對(duì)抵押物的處置應(yīng)無(wú)障礙。在抵押農(nóng)民僅有一處住房時(shí)，抵押物處置時(shí)原則上以貨幣安置方式安置抵押農(nóng)民及其所扶養(yǎng)家屬，使其有生活必需的居住條件，安置款按照安置面積乘以被處置房屋所在區(qū)域較偏僻地段的買賣價(jià)格或租賃價(jià)格計(jì)算，并從抵押物變價(jià)款中扣除。若有條件采取實(shí)物安置方式的，也可以實(shí)物安置；實(shí)物安置按照就近原則，一般在被處置房屋所在位置的一定范圍以內(nèi)安置，提供足以保障被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬最低生活標(biāo)準(zhǔn)所必需的住房，但實(shí)物安置不一定是使抵押農(nóng)民取得價(jià)值較低的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，租賃權(quán)亦可。法院已以貨幣或?qū)嵨锓绞桨仓玫模暈橐呀?jīng)解決基本住房問(wèn)題，抵押農(nóng)民應(yīng)及時(shí)騰退房屋。抵押農(nóng)民拒絕接受法院的貨幣或?qū)嵨锇仓梅桨福植恢鲃?dòng)騰退已被處置房屋的，法院應(yīng)當(dāng)通知抵押農(nóng)民及時(shí)遷出，不主動(dòng)騰退的，在寬限期屆滿后，實(shí)施強(qiáng)制騰退。(94)
四、結(jié)語(yǔ)
農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)改革，就金融機(jī)構(gòu)而言，就是要構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，保障信貸資產(chǎn)的安全；就公共政策的考量而言，就是要防控抵押物處置時(shí)農(nóng)民失去住房財(cái)產(chǎn)權(quán)所引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前農(nóng)村宅基地問(wèn)題十分突出，“既有管理不到位的因素，也有制度和政策不適應(yīng)的問(wèn)題”。(95)傾斜地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，首先是要在形式上賦權(quán)，賦予農(nóng)民處分其住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利，讓農(nóng)民擁有涵蓋使用價(jià)值和交換價(jià)值在內(nèi)的更為完整的房地權(quán)益。(96)在當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境以及農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不健全的情況下，全面放開(kāi)住房財(cái)產(chǎn)權(quán)自由抵押與流轉(zhuǎn)的時(shí)機(jī)還不成熟，(97)折中方案就成了目前制度安排時(shí)的無(wú)奈之舉。值得注意的是，為使農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款制度真正落地，達(dá)到政策設(shè)計(jì)的目標(biāo)，配套制度的跟進(jìn)至為重要，這也是控制抵押風(fēng)險(xiǎn)、吸引更多金融機(jī)構(gòu)參與抵押貸款的關(guān)鍵。例如，戶籍制度、登記制度、抵押財(cái)產(chǎn)評(píng)估制度、抵押物流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)等等，均應(yīng)及時(shí)配套跟進(jìn)。
作者:高圣平，中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心，北京 100872 高圣平，教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心專職研究員，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師，法學(xué)博士。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政治與法律》
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