【扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村最低保障制度都是中國(guó)反貧困的重要舉措，是中國(guó)緩解農(nóng)村貧困重要的基本制度安排，兩項(xiàng)基本制度的互嵌可以有效地發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，互相補(bǔ)充，進(jìn)而提升整體反貧困效果】
20世紀(jì)末，中國(guó)完成了以基本解決溫飽為目標(biāo)的第一輪大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃。21世紀(jì)以來(lái)，隨著市場(chǎng)化改革的深入，中國(guó)的農(nóng)村貧困出現(xiàn)了新特點(diǎn)，反貧困措施也有了進(jìn)一步的發(fā)展。在連續(xù)推出并實(shí)施兩個(gè)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要的同時(shí)，中國(guó)又開(kāi)始探索并最終全面實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度。2002年，中共十六大指出“有條件的地方，探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。”2006年，中共十六屆六中全會(huì)提出在全國(guó)“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”。2007年1月，中央一號(hào)文件要求“在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度”。自此，中國(guó)形成了以開(kāi)發(fā)式扶貧和最低生活保障兩大制度并舉的農(nóng)村扶貧新格局。扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村最低保障制度都是中國(guó)反貧困的重要舉措，是中國(guó)緩解農(nóng)村貧困重要的基本制度安排，兩項(xiàng)基本制度的互嵌可以有效地發(fā)揮各自制度優(yōu)勢(shì)，互相補(bǔ)充，進(jìn)而提升整體反貧困效果。
從表1中可以看出，兩項(xiàng)制度在反貧困宏觀目標(biāo)上具有一致性，在微觀識(shí)別與瞄準(zhǔn)階段的基本做法也是類似的，兩項(xiàng)制度都不同程度地采用了收入標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)物標(biāo)準(zhǔn)和群眾評(píng)議等識(shí)別方法。同時(shí)，我們應(yīng)該看到，兩項(xiàng)制度有著各自不同的政策目標(biāo)、比較優(yōu)勢(shì)和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，正是由于兩項(xiàng)制度的政策重點(diǎn)不同，才能實(shí)現(xiàn)政策效應(yīng)互補(bǔ)、形成幫扶合力。但也要看到兩項(xiàng)制度的形成路徑不同，做法也有很大差別，導(dǎo)致結(jié)果也必然會(huì)有差別。兩項(xiàng)制度也都面臨基層工作難度大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如關(guān)于貧困人口數(shù)量，一定程度上存在“數(shù)量指標(biāo)控制”等現(xiàn)象；低保存在“老齡化”“老弱病殘”傾向、“寧可漏保、不能錯(cuò)保”傾向、“拆戶施保”式平均主義等現(xiàn)象。
還有一些問(wèn)題需要社會(huì)各界給予更多理解，如目前政策話語(yǔ)下的貧困只涉及農(nóng)村貧困，甚至只涉及22個(gè)省的農(nóng)村貧困，扶貧體現(xiàn)出的是在中央動(dòng)員下全社會(huì)對(duì)貧困地區(qū)貧困人口的幫扶，扶貧績(jī)效目標(biāo)是要減少貧困人口。但低保政策本身發(fā)端于城市，城鄉(xiāng)、東中西省份均有低保人口分布，低保體現(xiàn)出的是長(zhǎng)期的、制度化的地方政府對(duì)地方困難群體的幫扶，低保的績(jī)效目標(biāo)不包括減少貧困人口，甚至?xí)膭?lì)地方政府把更多人口納入低保。目前，認(rèn)為扶貧管有發(fā)展能力的、低保管無(wú)發(fā)展能力的觀點(diǎn)仍普遍存在，這會(huì)影響低保的“應(yīng)保皆保”和“應(yīng)扶盡扶”。
在農(nóng)村低保制度全面實(shí)施之后，中央提出了“實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接”的要求，并開(kāi)展了一些試點(diǎn)。2014年、2015年各地也都開(kāi)展了兩項(xiàng)制度銜接的基礎(chǔ)工作和“回頭看”工作。2015年，在中央《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中，明確提出要堅(jiān)持扶貧開(kāi)發(fā)與社會(huì)保障有效銜接，尤其要發(fā)揮農(nóng)村最低生活保障制度的兜底作用。其中“通過(guò)低保政策兜底一批”就是精準(zhǔn)扶貧方略中措施到戶精準(zhǔn)的“五個(gè)一批”的重要內(nèi)容之一。在當(dāng)前打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的目標(biāo)要求下，要實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度效應(yīng)互補(bǔ)的目標(biāo)，必須在以下幾個(gè)方面做好兩項(xiàng)制度的銜接和互嵌工作。
1.由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局協(xié)調(diào)建立權(quán)威的全國(guó)統(tǒng)一的以農(nóng)民人均可支配收入為基礎(chǔ)指標(biāo)的國(guó)家貧困線。各省統(tǒng)計(jì)部門可以按照地方的社會(huì)消費(fèi)結(jié)構(gòu)和購(gòu)買能力，科學(xué)地提出可以橫向比較的各省貧困線（即各省調(diào)整的國(guó)家貧困線）。省級(jí)政府和民政救助、扶貧系統(tǒng)應(yīng)該依據(jù)省級(jí)貧困線作為省級(jí)低保標(biāo)準(zhǔn)（實(shí)際上是“底線合一”）和財(cái)力投入，建立統(tǒng)一的貧困人口識(shí)別方法，要推進(jìn)扶貧線與低保線“兩線銜接”或者“底線合一”，確保貧困地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)能夠在2020年達(dá)到貧困線的水平，這一標(biāo)準(zhǔn)下的人群是當(dāng)前打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的目標(biāo)人群，要確保應(yīng)保皆保、應(yīng)扶盡扶。
2.各省可以根據(jù)自己的財(cái)力，制定高于上述底線的幫扶標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)，但應(yīng)維持低保的最低需求保障性質(zhì)，不能高于基本需求保障。低保的標(biāo)準(zhǔn)高低主要取決于救助對(duì)象的最低需求（甚至不是基本需求）。所謂最低需求，就是《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020）》里提出的“不愁吃、不愁穿”，避免低保制度所產(chǎn)生的“懸崖效應(yīng)”。實(shí)現(xiàn)低保兜底與其他救助政策的“脫鉤”與“協(xié)作”，對(duì)于困難群體的其他需求，盡量通過(guò)專項(xiàng)救助（如教育救助、住房救助、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助等）解決。
3.在縣一級(jí)，強(qiáng)化扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和社會(huì)救助機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)議的跨部門協(xié)調(diào)職能。建立縣、鄉(xiāng)、村、戶四級(jí)精準(zhǔn)扶貧和施救工作機(jī)制，解決基層存在的標(biāo)準(zhǔn)制定和人群識(shí)別問(wèn)題，做好扶貧開(kāi)發(fā)與低保兩項(xiàng)政策的制度銜接。扶貧開(kāi)發(fā)和農(nóng)村低保是在兩個(gè)不同體系下形成的制度安排，隨著其他社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利等社會(huì)政策的推行，需要銜接的政策制度會(huì)更多，要重點(diǎn)建立縣級(jí)制度銜接和資源整合的協(xié)調(diào)平臺(tái)。
4.在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組工作中實(shí)現(xiàn)扶貧和低保等社會(huì)救助的合并。要加強(qiáng)管理人員和農(nóng)村社區(qū)與社會(huì)工作能力建設(shè)，包括整合兩部門的工作人員。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)、編制較少，有的基層這兩部分的工作已經(jīng)合并為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)發(fā)展辦公室”，這樣做可以提高在標(biāo)準(zhǔn)制定和人員識(shí)別方面的效率。目前的脫貧被稱為“攻堅(jiān)戰(zhàn)”，即使在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)完成時(shí)，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到“脫貧人口”中相當(dāng)部分（估計(jì)1200左右）人口的收入只是靠低保達(dá)到貧困線的水平，他們本身仍然是社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況相對(duì)貧困的群體。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，幫助窮人的低保工作將會(huì)是一場(chǎng)“持久戰(zhàn)”，應(yīng)該在標(biāo)準(zhǔn)制定、人群識(shí)別、家庭經(jīng)濟(jì)核對(duì)和精準(zhǔn)施保等方面進(jìn)行長(zhǎng)期的制度建設(shè)，以提高精準(zhǔn)扶貧和施救的績(jī)效。
5.引導(dǎo)社會(huì)和貧困人口正確理解“兜底”的含義。“兜底”包括貧困群體分類意義上的兜底，“底”即是指窮人中沒(méi)有能力的最困難群體（老弱病殘）。但“兜底”更重要的含義應(yīng)該是指發(fā)展干預(yù)順序上的兜底，即開(kāi)發(fā)式扶貧最終解決不了的貧困問(wèn)題，最后由低保來(lái)解決，首先還是要促進(jìn)貧困人口的發(fā)展。“兜底”還包括保障主體的兜底，即低保作為一項(xiàng)國(guó)家干預(yù)是在家庭、集體、市場(chǎng)主體等無(wú)法有效解決貧困問(wèn)題之后的制度安排，不能用低保代替“家庭保障”的作用。
6.鄉(xiāng)村扶貧和社會(huì)救助機(jī)構(gòu)應(yīng)切實(shí)以戶為單位開(kāi)展幫扶。應(yīng)根據(jù)貧困家庭的資源特征提出幫扶計(jì)劃，保證大多數(shù)都能建檔立卡。特別是對(duì)收入低于貧困線的貧困人口（包括有勞動(dòng)能力的貧困人口）“應(yīng)保皆保”，并通過(guò)補(bǔ)差或分檔救助使得低保對(duì)象的收入水平能達(dá)到貧困線的水平。同時(shí)，要以戶為單位做到“應(yīng)扶盡扶”。事實(shí)上，大多數(shù)低保家庭都具有不同程度的發(fā)展能力，我們既要保證他們的發(fā)展權(quán)，積極協(xié)助促進(jìn)幫扶對(duì)象的就業(yè)和家庭經(jīng)濟(jì)發(fā)展、成員的心理健康和社會(huì)融合，也要積極做好支出型貧困家庭的轉(zhuǎn)介工作，發(fā)揮好其他專項(xiàng)救助和發(fā)展項(xiàng)目的作用，真正做到按需施救。
7.與開(kāi)發(fā)式扶貧理念相結(jié)合，不斷創(chuàng)新最低生活保障制度。一是實(shí)行有條件的低保策略。對(duì)于普通的最低生活保障對(duì)象可明確規(guī)定一些行為要求，作為被救助對(duì)象獲得現(xiàn)金幫助的條件。中國(guó)在設(shè)立社會(huì)救助行為條件時(shí)，可兼顧外部性與內(nèi)部性，將其與社會(huì)和環(huán)境行為相聯(lián)系。例如，個(gè)人衛(wèi)生保潔、農(nóng)村環(huán)境愛(ài)護(hù)、鄰里互助、參加集體事務(wù)等。這樣既可以促進(jìn)被救助對(duì)象生活質(zhì)量的提升，又可以深化救助對(duì)象在社區(qū)中的融合。二是在低保制度的具體實(shí)施過(guò)程中，提高施保的精準(zhǔn)度。應(yīng)避免簡(jiǎn)單地按家庭人口計(jì)算低保金額，應(yīng)該給兒童和老人更多的權(quán)重，將低保金額的發(fā)放與家庭中兒童和老人的相關(guān)情況掛鉤，從而降低有勞動(dòng)能力者獲得救助份額的權(quán)重。
（作者為中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授）
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