【扶貧開發(fā)與農村最低保障制度都是中國反貧困的重要舉措，是中國緩解農村貧困重要的基本制度安排，兩項基本制度的互嵌可以有效地發(fā)揮各自優(yōu)勢，互相補充，進而提升整體反貧困效果】
20世紀末，中國完成了以基本解決溫飽為目標的第一輪大規(guī)模扶貧開發(fā)計劃。21世紀以來，隨著市場化改革的深入，中國的農村貧困出現(xiàn)了新特點，反貧困措施也有了進一步的發(fā)展。在連續(xù)推出并實施兩個農村扶貧開發(fā)綱要的同時，中國又開始探索并最終全面實施農村最低生活保障制度。2002年，中共十六大指出“有條件的地方，探索建立農村最低生活保障制度。”2006年，中共十六屆六中全會提出在全國“逐步建立農村最低生活保障制度”。2007年1月，中央一號文件要求“在全國范圍建立農村最低生活保障制度”。自此，中國形成了以開發(fā)式扶貧和最低生活保障兩大制度并舉的農村扶貧新格局。扶貧開發(fā)與農村最低保障制度都是中國反貧困的重要舉措，是中國緩解農村貧困重要的基本制度安排，兩項基本制度的互嵌可以有效地發(fā)揮各自制度優(yōu)勢，互相補充，進而提升整體反貧困效果。
從表1中可以看出，兩項制度在反貧困宏觀目標上具有一致性，在微觀識別與瞄準階段的基本做法也是類似的，兩項制度都不同程度地采用了收入標準、實物標準和群眾評議等識別方法。同時，我們應該看到，兩項制度有著各自不同的政策目標、比較優(yōu)勢和相關風險，正是由于兩項制度的政策重點不同，才能實現(xiàn)政策效應互補、形成幫扶合力。但也要看到兩項制度的形成路徑不同，做法也有很大差別，導致結果也必然會有差別。兩項制度也都面臨基層工作難度大的現(xiàn)實問題，如關于貧困人口數(shù)量，一定程度上存在“數(shù)量指標控制”等現(xiàn)象；低保存在“老齡化”“老弱病殘”傾向、“寧可漏保、不能錯?！眱A向、“拆戶施保”式平均主義等現(xiàn)象。
還有一些問題需要社會各界給予更多理解，如目前政策話語下的貧困只涉及農村貧困，甚至只涉及22個省的農村貧困，扶貧體現(xiàn)出的是在中央動員下全社會對貧困地區(qū)貧困人口的幫扶，扶貧績效目標是要減少貧困人口。但低保政策本身發(fā)端于城市，城鄉(xiāng)、東中西省份均有低保人口分布，低保體現(xiàn)出的是長期的、制度化的地方政府對地方困難群體的幫扶，低保的績效目標不包括減少貧困人口，甚至會鼓勵地方政府把更多人口納入低保。目前，認為扶貧管有發(fā)展能力的、低保管無發(fā)展能力的觀點仍普遍存在，這會影響低保的“應保皆?！焙汀皯霰M扶”。
在農村低保制度全面實施之后，中央提出了“實現(xiàn)農村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接”的要求，并開展了一些試點。2014年、2015年各地也都開展了兩項制度銜接的基礎工作和“回頭看”工作。2015年，在中央《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中，明確提出要堅持扶貧開發(fā)與社會保障有效銜接，尤其要發(fā)揮農村最低生活保障制度的兜底作用。其中“通過低保政策兜底一批”就是精準扶貧方略中措施到戶精準的“五個一批”的重要內容之一。在當前打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的目標要求下，要實現(xiàn)兩項制度效應互補的目標，必須在以下幾個方面做好兩項制度的銜接和互嵌工作。
1.由國家統(tǒng)計局協(xié)調建立權威的全國統(tǒng)一的以農民人均可支配收入為基礎指標的國家貧困線。各省統(tǒng)計部門可以按照地方的社會消費結構和購買能力，科學地提出可以橫向比較的各省貧困線（即各省調整的國家貧困線）。省級政府和民政救助、扶貧系統(tǒng)應該依據(jù)省級貧困線作為省級低保標準（實際上是“底線合一”）和財力投入，建立統(tǒng)一的貧困人口識別方法，要推進扶貧線與低保線“兩線銜接”或者“底線合一”，確保貧困地區(qū)低保標準能夠在2020年達到貧困線的水平，這一標準下的人群是當前打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的目標人群，要確保應保皆保、應扶盡扶。
2.各省可以根據(jù)自己的財力，制定高于上述底線的幫扶標準和低保標準，但應維持低保的最低需求保障性質，不能高于基本需求保障。低保的標準高低主要取決于救助對象的最低需求（甚至不是基本需求）。所謂最低需求，就是《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》里提出的“不愁吃、不愁穿”，避免低保制度所產生的“懸崖效應”。實現(xiàn)低保兜底與其他救助政策的“脫鉤”與“協(xié)作”，對于困難群體的其他需求，盡量通過專項救助（如教育救助、住房救助、醫(yī)療救助、臨時救助等）解決。
3.在縣一級，強化扶貧開發(fā)領導小組和社會救助機構聯(lián)席會議的跨部門協(xié)調職能。建立縣、鄉(xiāng)、村、戶四級精準扶貧和施救工作機制，解決基層存在的標準制定和人群識別問題，做好扶貧開發(fā)與低保兩項政策的制度銜接。扶貧開發(fā)和農村低保是在兩個不同體系下形成的制度安排，隨著其他社會保險、社會福利等社會政策的推行，需要銜接的政策制度會更多，要重點建立縣級制度銜接和資源整合的協(xié)調平臺。
4.在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組工作中實現(xiàn)扶貧和低保等社會救助的合并。要加強管理人員和農村社區(qū)與社會工作能力建設，包括整合兩部門的工作人員。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構、編制較少，有的基層這兩部分的工作已經合并為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會發(fā)展辦公室”，這樣做可以提高在標準制定和人員識別方面的效率。目前的脫貧被稱為“攻堅戰(zhàn)”，即使在脫貧攻堅戰(zhàn)完成時，我們應該認識到“脫貧人口”中相當部分（估計1200左右）人口的收入只是靠低保達到貧困線的水平，他們本身仍然是社會經濟狀況相對貧困的群體。從這個角度來說，幫助窮人的低保工作將會是一場“持久戰(zhàn)”，應該在標準制定、人群識別、家庭經濟核對和精準施保等方面進行長期的制度建設，以提高精準扶貧和施救的績效。
5.引導社會和貧困人口正確理解“兜底”的含義?！岸档住卑ㄘ毨后w分類意義上的兜底，“底”即是指窮人中沒有能力的最困難群體（老弱病殘）。但“兜底”更重要的含義應該是指發(fā)展干預順序上的兜底，即開發(fā)式扶貧最終解決不了的貧困問題，最后由低保來解決，首先還是要促進貧困人口的發(fā)展?！岸档住边€包括保障主體的兜底，即低保作為一項國家干預是在家庭、集體、市場主體等無法有效解決貧困問題之后的制度安排，不能用低保代替“家庭保障”的作用。
6.鄉(xiāng)村扶貧和社會救助機構應切實以戶為單位開展幫扶。應根據(jù)貧困家庭的資源特征提出幫扶計劃，保證大多數(shù)都能建檔立卡。特別是對收入低于貧困線的貧困人口（包括有勞動能力的貧困人口）“應保皆保”，并通過補差或分檔救助使得低保對象的收入水平能達到貧困線的水平。同時，要以戶為單位做到“應扶盡扶”。事實上，大多數(shù)低保家庭都具有不同程度的發(fā)展能力，我們既要保證他們的發(fā)展權，積極協(xié)助促進幫扶對象的就業(yè)和家庭經濟發(fā)展、成員的心理健康和社會融合，也要積極做好支出型貧困家庭的轉介工作，發(fā)揮好其他專項救助和發(fā)展項目的作用，真正做到按需施救。
7.與開發(fā)式扶貧理念相結合，不斷創(chuàng)新最低生活保障制度。一是實行有條件的低保策略。對于普通的最低生活保障對象可明確規(guī)定一些行為要求，作為被救助對象獲得現(xiàn)金幫助的條件。中國在設立社會救助行為條件時，可兼顧外部性與內部性，將其與社會和環(huán)境行為相聯(lián)系。例如，個人衛(wèi)生保潔、農村環(huán)境愛護、鄰里互助、參加集體事務等。這樣既可以促進被救助對象生活質量的提升，又可以深化救助對象在社區(qū)中的融合。二是在低保制度的具體實施過程中，提高施保的精準度。應避免簡單地按家庭人口計算低保金額，應該給兒童和老人更多的權重，將低保金額的發(fā)放與家庭中兒童和老人的相關情況掛鉤，從而降低有勞動能力者獲得救助份額的權重。
（作者為中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：微信號 中國經濟報告
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