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2025年1月10日 星期五

柯炳生:土地為什么要三權分置

[ 作者:柯炳生  文章來源:中國鄉村發現  點擊數:297 更新時間:2017-08-23 錄入:王惠敏 ]

幾百年前,一位外國經濟學家說:土地是財富之母……

幾十年前,一位中國詩人說:為什么我的眼里常含淚水?因為我對這土地愛得深沉……

兩個人說的都是土地的重要性,一個是從經濟上,一個是從情感上。而對于靠土地謀生的農民來說,土地就是命根子。

90 年前的“打土豪,分田地”,到70 年前的土地改革,到40 年前的農村改革,核心都是土地。這說明,土地不僅僅是農民的命根子,更是整個國家發展與穩定的基礎。

土地問題的核心是制度安排,是所有制問題。有關土地制度的文章汗牛充棟,討論和爭論的核心,是私有制和公有制哪個更好。在理論和學術上,可以不斷爭論下去,但是,對于決策者來說,無法等待,只能選擇。這種選擇,也是一個試錯的過程。這種選擇,也沒有標準答案,不同的國情等具體情況下,最佳選擇不同。對理論理解得越透徹,對實踐了解得越深入,得出的結論就越科學,選擇就越可行。

對于我國農村土地政策,我自己的認識,有一個發展和變化的過程。開始時是一種想法,然后有過搖擺,最后堅定了一種觀點:三權分置的土地制度安排,是最適于我國情況的選擇。

這要從農村土地的功能說起。農村土地的功能很多,有上述詩人表達出來的情感功能,有環境生態功能等等,而最為基本的功能,是上述經濟學家所說的功能,即生產資料功能。在美國、巴西這樣的大規模農業生產國家中,尤其如此。而在農業小規模經營的國家中,尤其是在我國,在城鄉制度差別仍然存在的情況下,土地還有另外一項基本功能:社會保障。

這種社會保障功能,事關重大。我國有2 億多農民工,他們在城市中打工,卻沒有真正融入城市社會,尤其是在社會保障方面。因此,當遭遇失業時,他們只能返回農村,而農村的那塊承包地,就是他們最后的生存保障,一種托底性質的社會保障。

近年來,我國農業現代化進程很快,擴大土地經營規模,成為必需。這時,土地的生產資料功能和社會保障功能,就出現了沖突:生產資料功能要求流轉,而社會保障功能則要求穩定。如何協調處理好這兩種功能,就需要進行制度創新。土地的三權分置,提供了一種很好的解決方案,即把土地產權關系劃分為所有權、承包權、經營權;所有權歸集體,承包權歸農戶,經營權歸具體的使用者。實際上,就是把原來的承包經營權,明確拆分為承包權和經營權。

集體所有權。我認為,有兩方面重大意義。一是體現社會主義公有制性質,這是社會制度要求;二是更好地進行用途管制,保護土地,不讓土地被濫用或轉為非農地。在我國,如果實行私有制,則農村土地用途管制會很難,會出大問題。就像很多城市小區中的私搭亂建,一旦失控,法不責眾,后果就不可收拾。另外,公共設施建設用地的征用,也將變得更為困難。

農戶承包權。這是農村集體組織成員權益的體現,為農戶提供托底性的社會保障。農戶承包權,應該永久不變。只要農戶沒有納入城市社會保障體系,就不能被以任何方式剝奪承包權。否則,就會出現土地兼并,出現拉美國家的城市貧民窟和社會動蕩問題。有人主張可用承包權做信貸抵押,這是直接破壞土地的社會保障功能,無異于殺雞取卵。放開了這一點,就等于放開了土地兼并,為城市貧民窟提供人口。解決農民貸款難問題,有別的更好的辦法。

經營權。這是承包權的價值體現。獲得承包權的農戶,具有初始經營權。行使這項經營權,可以自己種地,獲得經營收入;也可以轉讓出去,獲得地租收入,同時保留承包權,即保留收回經營權的權利。打個比方,就像城里人的產權房,既可以自己住,也可以出租給別人住;出租之后,也是保留著收回來自己住的權利。把經營權與承包權拆分開來,更有利于打消農戶轉出經營權的疑慮,更有利于那些真心想做大做強農業的人,取得更多的經營土地,推動農業現代化。美國和歐盟的大農場,大都也是租地經營的。

我覺得,從本質屬性看,經營權可以稱為“農業經營權”。因為,無論誰持有經營權,無論是承包農戶自己,還是轉給其他人或者企業,都是只有從事農業生產的權利,而不是別的。不少投資者眼睛盯著這項經營權,看到的不僅僅是莊稼、蔬菜和果樹,還有各種各樣的房子……如果明確命名為“農業經營權”,可直接斷了投資者的非分之想,便于更嚴格地管理土地使用,更好地保護農業用地。

簡言之,實行農村土地集體所有權、農戶承包權、農業經營權三權分置,可以更好地協調、保護和促進公共利益、農戶利益和農業產業發展。

作者簡介:柯炳生,教授。曾任農業部農村經濟研究中心主任、中國農業大學校長。長期從事農業經濟與政策研究,有關成果獲國家決策部門重視和采納,曾在中央政治局集體學習會上做過農業問題的匯報講解,受邀到國際農經大會做大會特邀報告等。

 

中國鄉村發現網轉自:農民日報


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