黨的十一屆三中全會以后，在全國范圍內(nèi)普遍實行的以“大包干”為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制不僅使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，也使農(nóng)村的生產(chǎn)方式和分配方式發(fā)生了根本性的變化。
原來負責組織農(nóng)民統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一分配的生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊兩級組織因農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的變化失去了依托而逐漸癱瘓。農(nóng)村基層——村莊里出現(xiàn)了一定程度的無序和混亂狀態(tài)。改革和廢除人民公社體制，建立起與農(nóng)村經(jīng)濟體制相適應(yīng)的新型社會管理體制，已成為農(nóng)村政治和經(jīng)濟改革的內(nèi)在要求。
在這種情況下，一些地方的農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)設(shè)了村民委員會這一新的組織形式。1980年2月，全國出現(xiàn)了第一個由農(nóng)民選舉產(chǎn)生的村民委員會－－廣西宜州市屏南鄉(xiāng)果作村民委員會。這些自發(fā)組建的村民委員會自治程度較高，與村民一起訂立村規(guī)民約，實行村務(wù)民主管理，使人民公社解體后農(nóng)村出現(xiàn)的那些無序狀況得以解決。這一新生事物的出現(xiàn)，在全國很多地方得到學(xué)習(xí)和仿效。
執(zhí)政黨中央對此給予了高度重視和充分肯定。1982年修改憲法時，總結(jié)各地經(jīng)驗，把“村民委員會”這一組織形式寫進了憲法條文，明確規(guī)定了村民委員會的性質(zhì)和任務(wù)，確立了村民委員會是群眾性自治組織的法律地位。1983年頒行的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》也規(guī)定，“村民委員會是基層群眾性自治組織，應(yīng)按村民居住狀況設(shè)立。村民委員會要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作。”之后，全國農(nóng)村逐步建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會。
但是這三十多年來，村民自治制度與承包經(jīng)營制度一樣似乎并沒有給廣大農(nóng)民帶去鄉(xiāng)村社會的發(fā)展和經(jīng)濟的繁榮。而且在城市化的過程中，這個自治制度似乎也沒有能更多地保障農(nóng)民的政治和經(jīng)濟權(quán)益。農(nóng)民對這個明文規(guī)定了自己的多項民主權(quán)利的制度也開始從當初的熱情和期盼逐步向淡漠和無所謂的態(tài)度轉(zhuǎn)化。這是很令人費解的。
現(xiàn)在我們又提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的發(fā)展目標，而這個涉及新農(nóng)村社區(qū)管理方式的制度必然要面對如何加以改革的問題。因此，我們有必要分析和探討村民自治制度本身及其導(dǎo)致的鄉(xiāng)村社區(qū)的重建問題。
根據(jù)1987年試行后來于1998年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民委員會是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，負責“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。同時，村民委員會還強調(diào)了必須“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”[1]
由此可見，根據(jù)該法我國的村民自治組織既是一個實行所謂“四大民主”的“三自”自治組織，又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的附屬機構(gòu)，因為它需要協(xié)助政府開展工作。不僅如此，它既擁有辦理公益事業(yè)的權(quán)利，又有辦理本村公共事務(wù)，向村民提供公共產(chǎn)品服務(wù)之類的原本該由政府所承擔的行政管理責任。顯然，這是村民自治組織在其誕生之日起就已經(jīng)深刻地打上了早幾年瓦解掉的人民公社“政社合一”的烙印。
這種建立在土地集體所有制上的村民自治組織制度在頒行初期人們曾對其傾注了很多期望，認為這個自治制度能更好地維護農(nóng)民權(quán)益，促進農(nóng)村社會和經(jīng)濟的發(fā)展，也能為中國的基層民主政治的發(fā)展奠定基礎(chǔ)，并為政治體制的改革尋找到一個自下而上的突破口。可是，這個制度建立起來沒有多久，我國的“三農(nóng)”問題還隨著這個村民自治制度和聯(lián)產(chǎn)承包制度的實踐和推行反而日益地惡化和嚴重起來了。毋庸諱言，上世紀九十年代讓廣大農(nóng)民苦不堪言的所謂農(nóng)村“三亂風(fēng)”（亂攤派、亂集資、亂罰款）與村民自治制度的諸多弊端密不可分。
隨著后來大包干制度的推行和農(nóng)村稅費制度改革，所謂“三提五統(tǒng)”[2]以及農(nóng)業(yè)稅的取消，村民委員會原有的經(jīng)濟基礎(chǔ)越來越薄弱，除了少數(shù)擁有較多數(shù)量集體資產(chǎn)的之外，絕大多數(shù)村民委員會已在經(jīng)濟上越來越難以為繼了。再加上村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在辦理公共事務(wù)的職能上存在高度的重疊，村民自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府之間的利益又完全不同，這種矛盾很難調(diào)和并變得日益尖銳起來。在這種情況下，我國的村民自治制度除了進行徹底的改革之外，別無選擇。
要改革我國的村民自治制度，首先要弄明白村民委員會這個自治組織到底是一個什么性質(zhì)的自治組織，是行政組織呢？還是社會組織？抑或是經(jīng)濟組織？對此問題，無論是1987年試行、1997年制訂的《村民委員會組織法》還是2010年修訂后的《村民委員會組織法》均沒有正面予以回答。最近實施的《民法總則》也只是將村民委員會約定為一種特別法人。
據(jù)此，村民自治組織就是一個既要辦理公共事務(wù)，也要辦理公益事業(yè)的全面的自治組織了。從辦理公共事務(wù)和協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作角度看，村民委員會這個村民自治組織的性質(zhì)是一個行政組織。但如果從法律授權(quán)該組織負責辦理公益事業(yè)的角度看，村民自治組織還具有一個社會組織，甚至經(jīng)濟組織的性質(zhì)。為什么要這么說呢？因為，辦理公共事務(wù)只能是政府機構(gòu)或行政性組織的職能，而辦理公益事業(yè)則屬于社會組織和經(jīng)濟組織的職能。
所謂公共事務(wù)是指那些涉及社會公眾共同利益并需向公眾提供公共服務(wù)的事務(wù)，主要是指政治性事務(wù)和社會性事務(wù)，也包括部分經(jīng)濟性事務(wù)，如辦理民政、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、人口、資源與環(huán)境保護等方面的公共事務(wù)，以及辦理通訊、郵電、鐵路和公共交通、供水、供電、供煤氣等方面的公用事業(yè)。
眾所周知，辦理公共事務(wù)是政府的職責，也只有政府才是辦理公共事務(wù)的主體。可是我們卻把所有這些原本應(yīng)該由一級政府辦理的公共事務(wù)以法律形式全部交由一個村民的自治組織來“辦理”了。不僅如此，我們還在法律中規(guī)定村民委員會有責任“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”這就是說，村民自治組織不僅要辦理這些公共事務(wù)，而且還有法律責任去協(xié)助上級政府開展工作。這樣，村民自治組織就整個兒成為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的一個駐村派出機構(gòu)了。該法幾經(jīng)修訂之所以保留了這種與村民自治本意相悖的規(guī)定，估計可能有如下三個原因：
第一，由于當時政社合一的人民公社已經(jīng)解體，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政
府與村莊之間的關(guān)系處于模糊狀態(tài)，農(nóng)村出現(xiàn)了一定的權(quán)力真空，當時的計劃經(jīng)濟體制客觀上要求中央政府盡快將行政層級延伸到農(nóng)村基層，保證國家意志的貫徹，以推動當時提出的所謂有計劃的社會主義商品經(jīng)濟的發(fā)展。
第二，因為我們對所謂基層政治民主和村民自治的基本概念和原則還不熟悉，而采用類似于人民公社“政社合一”式的行政方式來管理和控制農(nóng)村社會來卻是輕車熟路，自覺或不自覺就沿襲了以前的做法。一句話：習(xí)慣了。
第三，也是最重要的原因，即我們在立法當時以及后來修法，這三十多年來我們的政府體制迄今基本上沒有進行必要的改革。我們依舊不懂得政府的主要職責就是辦理公共事務(wù)以及向社會公眾提供更多更好的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品而不是一味地管理和控制。于是我們便習(xí)慣地把這些天賦的、必須由政府辦理公共事務(wù)的職責一股腦地全部推到這個村民自治組織身上了。
因此，改革村民自治制度的要害就在于要將這個自治組織的職能去行政化，即將我們于三十年前用法律授予它的辦理公共事務(wù)的行政管理權(quán)再還給政府，徹底消除人民公社“政社合一”的基層政治管制的傳統(tǒng)。
我們所在的這個世界上幾乎所有國家都實行的是三級行政，即中央、省（州、府）和市縣（郡、鎮(zhèn)、町、區(qū)）。我國自古以來也是如此。但現(xiàn)在為了管控社會的各個方面，我們卻一直在實行中央、省市自治區(qū)、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等五級行政體制。這種奇怪的五級行政不僅養(yǎng)了世界上最龐大的財政供養(yǎng)人員，也耗費了巨量的公帑，還產(chǎn)生了一個世界上規(guī)模最大、效率低下且權(quán)力缺乏監(jiān)督的官僚集團。可就是這樣，不知出于何種意圖，我們還要以立法或修法方式在中國社會的底部——村莊又人為創(chuàng)造出一個行政村來嚴加管控。由此可見，村民自治制度如不推行去行政化改革，中國的行政層級居然多達六級，是國際普遍性政府制度設(shè)置的一倍！這實在是不可理喻的事情。僅此可見，村民委員會的去行政化改革也是勢在必行。何況隨著將來行政及其區(qū)劃制度改革的推行，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）這兩級政府也必然會縮減成一級政府。
還有，人民公社的“政社合一”的基層管制體制是建立在土地集體所有制基礎(chǔ)上的。也就是說，只要實行這個土地的集體所有制，就不可避免地要在農(nóng)村的村一級設(shè)立行政或類行政機構(gòu)，以維護這種土地制度可能給政府帶來的利益。這幾十年來我國政府能從大規(guī)模城市化征地過程中所獲得的數(shù)十萬億元人民幣計的巨量的土地利益就是與這種土地制度以及基于這種土地制度所設(shè)計和建立起來的行政化的村民自治制度息息相關(guān)的。
所以，村民自治組織的去行政化改革其實是一個連同土地制度改革、合作社制度改革（主要應(yīng)大力發(fā)展社區(qū)型合作社）以及政府體制改革在內(nèi)的綜合性體制改革。這幾項改革內(nèi)容相輔相成，互相制約，缺一不可，必須統(tǒng)籌兼顧，但得越快改革越好。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：作者的微信公眾號
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