“我們又到了講土地改革的時(shí)候。”在9月23日召開的第二屆野三坡中國經(jīng)濟(jì)論壇“新型城市化和土地制度改革”議題中，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師劉守英的開場白頗具深意。
劉守英指出，目前以地謀發(fā)展的模式已經(jīng)難以為繼。首先，靠土地出讓和土地抵押的城市化，靠土地的寬供應(yīng)保證的高增長模式，已經(jīng)走不下去了。中國的土地管理制度有最嚴(yán)格的耕地保護(hù)，但事實(shí)上我們的土地管理一直是雙重的：一是保耕地，一是保發(fā)展。但保發(fā)展的結(jié)果是什么呢？自2008年以后，我們保了幾年時(shí)間的經(jīng)濟(jì)增長，到了2012年，土地的供應(yīng)量增加，但經(jīng)濟(jì)的增長速度慢下來了，繼續(xù)釋放土地已經(jīng)不能保證經(jīng)濟(jì)高增長。
其次，以地招商引資的效力減退。過去土地低價(jià)的招商引資模式在東部地區(qū)取得了成功，但是中西部地區(qū)在這一輪發(fā)展中面臨非常大的困境。原因是繼續(xù)用低價(jià)的土地招商引資的條件發(fā)生變化：一是光有低價(jià)的土地，對企業(yè)已經(jīng)沒有足夠的誘惑力。二是中西部地區(qū)的企業(yè)光靠土地的低成本，在國際市場上沒有競爭力。三是土地供應(yīng)和國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)系發(fā)生扭曲，我們過去一直靠土地供應(yīng)的大比例來保證城市制造業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，目前，整個(gè)工業(yè)用地的比重在合乎規(guī)律地下降，但房地產(chǎn)用地比例卻沒有太大變化，這說明地方政府靠土地來托房地產(chǎn)的機(jī)制沒有發(fā)生重大改變。這就造成了土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)不斷地扭曲。四是現(xiàn)在已經(jīng)不是一個(gè)低成本的城市化時(shí)代，大量存量土地的開發(fā)和農(nóng)民土地權(quán)利觀念的變化，已經(jīng)使土地的成本大量上升，土地的凈收益下降，賣地以后進(jìn)到財(cái)政盤子里的錢越來越少，目前政府主要靠土地抵押和土地抵押融資，當(dāng)政府的土地凈收益減少，對于地方政府和中央銀行來說，金融風(fēng)險(xiǎn)大大上升，地方政府的土地償債能力被高估。
劉守英在談到目前的城市化特征時(shí)，從土地、勞動(dòng)力和資本的角度進(jìn)行分析。“上一輪我們的城市化是生產(chǎn)要素單向配置的城市化，生產(chǎn)要素向城市流動(dòng)。這一輪城市化，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間是互動(dòng)的。”他說，這一變化的最主要原因是“農(nóng)二代”的變化。“農(nóng)一代”基本上是離土、出村、再回村，“農(nóng)一代”松動(dòng)了中國城市化和工業(yè)化的格局，但沒有改變城鄉(xiāng)的大格局。而“農(nóng)二代”是離土、出村、不回村，“農(nóng)二代”對整個(gè)鄉(xiāng)村，甚至對城鄉(xiāng)關(guān)系會(huì)帶來革命性的變化，這一代人跟土地之間的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生根本性變化。
“城鄉(xiāng)互動(dòng)關(guān)系另一個(gè)特點(diǎn)是農(nóng)業(yè)功能在變化，我們的農(nóng)業(yè)長期以來是服務(wù)城市、服務(wù)工業(yè)化的，農(nóng)業(yè)的功能主要是糧食農(nóng)業(yè)。這些年城鄉(xiāng)互動(dòng)以后，城市對糧食的需求數(shù)量大大下降，城市對農(nóng)村產(chǎn)品質(zhì)量和多樣化的需求大大上升。這樣帶來的結(jié)果是農(nóng)業(yè)功能的大大拓展。”劉守英認(rèn)為，這些變化甚至對經(jīng)濟(jì)學(xué)帶來兩個(gè)挑戰(zhàn)：一是農(nóng)業(yè)與其它產(chǎn)業(yè)之間的連接關(guān)系。我們原來的概念是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展從農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)化，再到服務(wù)業(yè)化，但是現(xiàn)在在鄉(xiāng)村，農(nóng)業(yè)跟服務(wù)業(yè)結(jié)合，農(nóng)業(yè)跟旅游業(yè)結(jié)合，鄉(xiāng)村價(jià)值大大提升，沒有經(jīng)過制造業(yè)化，這是對經(jīng)濟(jì)學(xué)的挑戰(zhàn)。二是目前正在發(fā)生一場農(nóng)業(yè)的工業(yè)化革命。有些后發(fā)地區(qū)沒有工業(yè)化，但是農(nóng)業(yè)本身的要素，跟其它生產(chǎn)要素的組合，技術(shù)進(jìn)步，市場規(guī)模的擴(kuò)大，質(zhì)量的提升，很快帶來農(nóng)民收入增長，形成整個(gè)區(qū)域化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化，在我們看來這些形態(tài)就是張培剛上世紀(jì)五十年代在哈佛大學(xué)的博士論文講的農(nóng)業(yè)的工業(yè)化。
“原來我們認(rèn)為鄉(xiāng)村就是靠農(nóng)業(yè)，但是現(xiàn)在整個(gè)農(nóng)村可以旅游、可以服務(wù)，可以提供更高質(zhì)量的產(chǎn)品，山水的價(jià)值、泥土的價(jià)值、空氣的價(jià)值都在提升。鄉(xiāng)村價(jià)值正在被發(fā)現(xiàn)和提升。”劉守英說。
對于下一輪土地改革，劉守英認(rèn)為，“是到了真正可以動(dòng)的時(shí)候了，而且能夠動(dòng)出一點(diǎn)名堂。”
“首先，土改的整體目標(biāo)是去上一輪發(fā)展土地作為發(fā)動(dòng)機(jī)的功能。”他說，下一輪不管是地方政府還是中央政府，面臨最困難的事是要找到發(fā)展動(dòng)能，就是要重新定位土地和經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系。這里面最重要的是從過去的放土地到土地結(jié)構(gòu)改革，這是我們土地制度改革最重要的問題。另一個(gè)是土地管理體制改革，從過去分土地指標(biāo)、重審批，轉(zhuǎn)向自然資源產(chǎn)權(quán)的管理。
其次，土地改革要適應(yīng)城鄉(xiāng)互動(dòng)。城市化轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動(dòng)以后，城鄉(xiāng)接合部地區(qū)改革，就是要讓“農(nóng)二代”在城市體面地落腳，這是過去“招拍掛”制度解決不了的，1億人如何落在城鄉(xiāng)接合部的集體建設(shè)用地上。一個(gè)好消息是現(xiàn)在有關(guān)部委在13個(gè)人口流入地區(qū)正在試點(diǎn)城市建成區(qū)內(nèi)集體建設(shè)用地如何建設(shè)租賃房的改革，這個(gè)改革如果能夠有所突破，對中國未來的城市化模式、住房模式、農(nóng)民如何在城市落地，將是革命性的改革。
另外，城鄉(xiāng)互動(dòng)以后，鄉(xiāng)村的很多發(fā)展機(jī)會(huì)一定要保證建設(shè)用地需求，這里既有農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提升以后的建設(shè)用地需求，也有城鄉(xiāng)之間形成的小鎮(zhèn)，另外還有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的新業(yè)態(tài)對建設(shè)用地的需求。根本的一條，就是要落實(shí)十八屆三中全會(huì)提出的國有和集體建設(shè)在城鄉(xiāng)用地權(quán)利平等，集體建設(shè)用地可以出租、出讓、抵押，農(nóng)民集體建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)組織可以作為獨(dú)立的主體，跟其他主體一樣，能使用集體建設(shè)用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。
第三個(gè)改革就是宅基地改革，要解決“農(nóng)二代”出村不回村以后這些人口的流向，對整個(gè)鄉(xiāng)村未來變化要有制度來支撐，這個(gè)支撐最重要的就是宅基地制度。目前的宅基地制度是無償按成員權(quán)分配，外村人不能進(jìn)入。這套制度安排如果不打破，整個(gè)中國鄉(xiāng)村的格局就不會(huì)發(fā)生大的變化。所以目前急需進(jìn)行宅基地制度改革。(記者王彧 )
作者系中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
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