“我們又到了講土地改革的時候。”在9月23日召開的第二屆野三坡中國經(jīng)濟論壇“新型城市化和土地制度改革”議題中，中國人民大學經(jīng)濟學院教授、博士生導師劉守英的開場白頗具深意。
劉守英指出，目前以地謀發(fā)展的模式已經(jīng)難以為繼。首先，靠土地出讓和土地抵押的城市化，靠土地的寬供應保證的高增長模式，已經(jīng)走不下去了。中國的土地管理制度有最嚴格的耕地保護，但事實上我們的土地管理一直是雙重的：一是保耕地，一是保發(fā)展。但保發(fā)展的結果是什么呢？自2008年以后，我們保了幾年時間的經(jīng)濟增長，到了2012年，土地的供應量增加，但經(jīng)濟的增長速度慢下來了，繼續(xù)釋放土地已經(jīng)不能保證經(jīng)濟高增長。
其次，以地招商引資的效力減退。過去土地低價的招商引資模式在東部地區(qū)取得了成功，但是中西部地區(qū)在這一輪發(fā)展中面臨非常大的困境。原因是繼續(xù)用低價的土地招商引資的條件發(fā)生變化：一是光有低價的土地，對企業(yè)已經(jīng)沒有足夠的誘惑力。二是中西部地區(qū)的企業(yè)光靠土地的低成本，在國際市場上沒有競爭力。三是土地供應和國民經(jīng)濟的關系發(fā)生扭曲，我們過去一直靠土地供應的大比例來保證城市制造業(yè)和基礎設施建設，目前，整個工業(yè)用地的比重在合乎規(guī)律地下降，但房地產(chǎn)用地比例卻沒有太大變化，這說明地方政府靠土地來托房地產(chǎn)的機制沒有發(fā)生重大改變。這就造成了土地供應結構不斷地扭曲。四是現(xiàn)在已經(jīng)不是一個低成本的城市化時代，大量存量土地的開發(fā)和農(nóng)民土地權利觀念的變化，已經(jīng)使土地的成本大量上升，土地的凈收益下降，賣地以后進到財政盤子里的錢越來越少，目前政府主要靠土地抵押和土地抵押融資，當政府的土地凈收益減少，對于地方政府和中央銀行來說，金融風險大大上升，地方政府的土地償債能力被高估。
劉守英在談到目前的城市化特征時，從土地、勞動力和資本的角度進行分析。“上一輪我們的城市化是生產(chǎn)要素單向配置的城市化，生產(chǎn)要素向城市流動。這一輪城市化，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間是互動的。”他說，這一變化的最主要原因是“農(nóng)二代”的變化。“農(nóng)一代”基本上是離土、出村、再回村，“農(nóng)一代”松動了中國城市化和工業(yè)化的格局，但沒有改變城鄉(xiāng)的大格局。而“農(nóng)二代”是離土、出村、不回村，“農(nóng)二代”對整個鄉(xiāng)村，甚至對城鄉(xiāng)關系會帶來革命性的變化，這一代人跟土地之間的關系已經(jīng)發(fā)生根本性變化。
“城鄉(xiāng)互動關系另一個特點是農(nóng)業(yè)功能在變化，我們的農(nóng)業(yè)長期以來是服務城市、服務工業(yè)化的，農(nóng)業(yè)的功能主要是糧食農(nóng)業(yè)。這些年城鄉(xiāng)互動以后，城市對糧食的需求數(shù)量大大下降，城市對農(nóng)村產(chǎn)品質(zhì)量和多樣化的需求大大上升。這樣帶來的結果是農(nóng)業(yè)功能的大大拓展。”劉守英認為，這些變化甚至對經(jīng)濟學帶來兩個挑戰(zhàn)：一是農(nóng)業(yè)與其它產(chǎn)業(yè)之間的連接關系。我們原來的概念是，經(jīng)濟發(fā)展從農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)化，再到服務業(yè)化，但是現(xiàn)在在鄉(xiāng)村，農(nóng)業(yè)跟服務業(yè)結合，農(nóng)業(yè)跟旅游業(yè)結合，鄉(xiāng)村價值大大提升，沒有經(jīng)過制造業(yè)化，這是對經(jīng)濟學的挑戰(zhàn)。二是目前正在發(fā)生一場農(nóng)業(yè)的工業(yè)化革命。有些后發(fā)地區(qū)沒有工業(yè)化，但是農(nóng)業(yè)本身的要素，跟其它生產(chǎn)要素的組合，技術進步，市場規(guī)模的擴大，質(zhì)量的提升，很快帶來農(nóng)民收入增長，形成整個區(qū)域化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化，在我們看來這些形態(tài)就是張培剛上世紀五十年代在哈佛大學的博士論文講的農(nóng)業(yè)的工業(yè)化。
“原來我們認為鄉(xiāng)村就是靠農(nóng)業(yè)，但是現(xiàn)在整個農(nóng)村可以旅游、可以服務，可以提供更高質(zhì)量的產(chǎn)品，山水的價值、泥土的價值、空氣的價值都在提升。鄉(xiāng)村價值正在被發(fā)現(xiàn)和提升。”劉守英說。
對于下一輪土地改革，劉守英認為，“是到了真正可以動的時候了，而且能夠動出一點名堂。”
“首先，土改的整體目標是去上一輪發(fā)展土地作為發(fā)動機的功能。”他說，下一輪不管是地方政府還是中央政府，面臨最困難的事是要找到發(fā)展動能，就是要重新定位土地和經(jīng)濟增長的關系。這里面最重要的是從過去的放土地到土地結構改革，這是我們土地制度改革最重要的問題。另一個是土地管理體制改革，從過去分土地指標、重審批，轉向自然資源產(chǎn)權的管理。
其次，土地改革要適應城鄉(xiāng)互動。城市化轉向城鄉(xiāng)互動以后，城鄉(xiāng)接合部地區(qū)改革，就是要讓“農(nóng)二代”在城市體面地落腳，這是過去“招拍掛”制度解決不了的，1億人如何落在城鄉(xiāng)接合部的集體建設用地上。一個好消息是現(xiàn)在有關部委在13個人口流入地區(qū)正在試點城市建成區(qū)內(nèi)集體建設用地如何建設租賃房的改革，這個改革如果能夠有所突破，對中國未來的城市化模式、住房模式、農(nóng)民如何在城市落地，將是革命性的改革。
另外，城鄉(xiāng)互動以后，鄉(xiāng)村的很多發(fā)展機會一定要保證建設用地需求，這里既有農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提升以后的建設用地需求，也有城鄉(xiāng)之間形成的小鎮(zhèn)，另外還有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的新業(yè)態(tài)對建設用地的需求。根本的一條，就是要落實十八屆三中全會提出的國有和集體建設在城鄉(xiāng)用地權利平等，集體建設用地可以出租、出讓、抵押，農(nóng)民集體建設用地經(jīng)濟組織可以作為獨立的主體，跟其他主體一樣，能使用集體建設用地進行非農(nóng)建設。
第三個改革就是宅基地改革，要解決“農(nóng)二代”出村不回村以后這些人口的流向，對整個鄉(xiāng)村未來變化要有制度來支撐，這個支撐最重要的就是宅基地制度。目前的宅基地制度是無償按成員權分配，外村人不能進入。這套制度安排如果不打破，整個中國鄉(xiāng)村的格局就不會發(fā)生大的變化。所以目前急需進行宅基地制度改革。(記者王彧 )
作者系中國人民大學經(jīng)濟學院教授、博士生導師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自:中國經(jīng)濟時報
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